DECISIÓN DE EXCEPCIONES – De la denominada vinculación tercero con interés legítimo / DEMANDA DE NULIDAD – Respecto del acto que adiciona un título al Decreto 1079 de 2015, en relación con autorizar la internación temporal de vehículos a los residentes de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo / VINCULACIÓN DE TERCERO CON INTERÉS EN LAS RESULTAS DEL PROCESO – De la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN / TERCERO CON INTERÉS EN LAS RESULTAS DEL PROCESO – Su vinculación procede respecto de quienes tienen una verdadera vocación de parte, sin cuya comparecencia no podría proferirse la sentencia / SOLICITUD DE VINCULACIÓN AL PROCESO DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN – No procede como tercero con interés directo porque el acto demandado no regula un tema tributario y la eventual declaratoria de nulidad del acto no afecta sus intereses / EXCEPCIÓN PREVIA DE VINCULACIÓN TERCERO CON INTERÉS LEGÍTIMO – No probada El apoderado judicial del Ministerio de Relaciones Exteriores […] propuso como excepción previa la que denominó «VINCULACIÓN TERCERO CON INTERÉS LEGÍTIMO – DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN», en tanto que considera que la DIAN, debe ser vinculado al proceso como tercero interesado, dados los efectos fiscales derivados de la internación de vehículos de que trata el Decreto 2229 de 2017 acto administrativo acusado. […] [E]l Despacho pone de presente que la parte actora depreca la nulidad del Decreto 2229 de 27 de diciembre de 2017, con fundamento en un presunto exceso de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, en su expedición; sin embargo, no cuestiona los efectos tributarios del mismo.

Significa lo anterior, que en el presente asunto la DIAN no tiene la condición de parte, ya que, i) no participó en la expedición del acto acusado; ii) el decreto demandado no fue expedido con sustento en informes o documentos presentados por dicha entidad; y iii) no existe una relación sustancial entre la pretensión de nulidad del demandante con las funciones o intereses de la DIAN.

Ahora bien, el Despacho no comparte el argumento de la exceptiva consistente en que es necesaria la vinculación de la DIAN, como tercero interesado en las resultas del proceso […], en tanto que el Decreto demandado no regula un tema tributario, ya que, solamente, indica que la internación de vehículos allí reglamentada, debe someterse a las disposiciones aduaneras que regulan el régimen de importación. Corolario de lo anterior, se tiene que la DIAN, no tiene la condición de litis consorte de la parte pasiva, al no ser titular de una relación sustancial derivada del decreto acusado, ni de tercero interesado en las resultas del proceso, ya que la eventual declaratoria de nulidad de dicho acto administrativo, en nada afecta sus intereses, razones por las cuales se declarará no probada la excepción formulada.

DECISIÓN DE EXCEPCIONES – De la denominada inepta demanda por ausencia de los requisitos formales / DEMANDA DE NULIDAD – Respecto del acto que adiciona un título al Decreto 1079 de 2015, en relación con autorizar la internación temporal de vehículos a los residentes de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo / DEMANDA EN FORMA / CONTENIDO DE LA DEMANDA – Requisitos: Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad / CONTENIDO DE LA DEMANDA – Requisitos: Deben indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTA DEMANDA POR AUSENCIA DE LOS REQUISITOS FORMALES – No probada porque los demandantes sí señalaron en forma precisa y clara lo que pretendían y desarrollaron el concepto de violación del acto acusado [E]l Despacho advierte que las demandas dentro de los 2 procesos acumulados, cumplen con el referido requisito [lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad, indicando las normas violadas y explicando el concepto de violación], por cuanto los demandantes individualizaron con toda precisión el acto administrativo cuya nulidad pretende y señalaron con claridad y certeza el concepto de violación que pretenden hacer valer. […] En este contexto, para el Despacho, contrario a lo manifestado por los apoderados judiciales de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo, al proponer la exceptiva, la demanda sí está formulada en forma completa y se dirige a desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado; por lo que, los argumentos presentados por dichas carteras en esta etapa, guardan relación con el fondo del asunto, los cuales serán objeto de análisis al momento de proferir la decisión que resuelva la controversia.

Corolario de lo anterior, se tiene que los cargos de ilegalidad recaen sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el actor, o implícita en el cuerpo de la demanda, razón por la cual se declarará como no probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda formulada por los apoderados judiciales de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo.

DECISIÓN DE EXCEPCIONES – De la denominada indebida representación judicial de la Nación / DEMANDA DE NULIDAD – Respecto del acto que adiciona un título al Decreto 1079 de 2015, en relación con autorizar la internación temporal de vehículos a los residentes de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo / CAPACIDAD PARA SER SUJETO PROCESAL – Reglas / DELEGACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – En el Secretario Jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República la facultad de notificarse, representar y conferir poderes en su nombre / VINCULACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA AL PROCESO - Procede por haber suscrito el acto acusado / EXCEPCIÓN PREVIA DE INDEBIDA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN – No probada respecto del Presidente de la República por haber suscrito el acto acusado La apoderada del Presidente de la República – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE, propuso la excepción que denominó “Indebida representación judicial de la Nación”, para lo cual señaló que la vinculación del Presidente de la República a un proceso contencioso administrativo es contraria a la ley y a la reiterada y pacífica jurisprudencia del Consejo de Estado, que es clara en disponer que el Primer Mandatario no es una de las autoridades señaladas en el CPACA para representar a la Nación. De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 245 de 19 de febrero de 2019, el Presidente de la República delegó en el Secretario Jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República la facultad “notificarse, representar y conferir poderes en nombre del Presidente de la República, y los procesos judiciales que le sean notificados, en los que se constituya en parte y en general en todas las actuaciones que se surtan ante la Rama Judicial”.

De acuerdo con los Decretos 3443 de 2010 y 1649 de 2014, corresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través de su Secretaria Jurídica “[…] Revisar, estudiar, formular observaciones y emitir conceptos sobre los proyectos de decreto, resoluciones ejecutivas y directivas presidenciales sometidas a consideración del Presidente de la República […]”.

El artículo 115 de la Constitución Política dispone que ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.

Con fundamento en lo anterior, no hay duda que resulta indispensable la presencia del Presidente de la República en la defensa del acto administrativo suscrito precisamente por él, por lo que el Despacho, declarará como no probada la excepción formulada por la apoderada del Presidente de la República. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 60 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 61 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 62 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 63 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 64 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 67 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 159 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 / DECRETO 3443 DE 2010 / DECRETO 1649 DE 2014 / DECRETO 245 DE 2019 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00227-00 (ACUMULADO 11001-03-24-000- 2019-00027-00) Actor: MARTÍN ALFONSO MARTÍNEZ VALERO Y JOSÉ MANUEL ABUCHAIBE ESCOBAR Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – MINHACIENDA, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – MINCOMERCIO Y MINISTERIO DE TRANSPORTE – MINTRANSPORTE Referencia: NULIDAD Auto que resuelve excepciones Estando pendiente de fijarse la fecha para la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, el Despacho advierte que, en el presente asunto, se dan los supuestos de que trata el artículo 12[1] del Decreto 806 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, para resolver las excepciones[2] previas propuestas por las entidades demandadas dentro de los procesos acumulados de la referencia. Ello en la medida en que: i) no se ha celebrado audiencia inicial y ii) para resolver las exceptivas no se requiere la práctica de pruebas.

I. Antecedentes I.1. Expediente No. 2018-00227-00 I.1.1. Demanda 1. El señor Martín Alfonso Martínez Valero, en ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA, el 31 de mayo de 2018[3] presentó demanda en contra del Gobierno Nacional, en la que elevó la siguiente pretensión: «[…] La nulidad parcial que se alega en esta demanda es que con relación al Decreto No. 2229 de 27 de diciembre de 2017, “POR EL CUAL SE ADICIONA UN TÍTULO A LA PARTE 3 DE (sic) LIBRO 2 DEL DECRETO 1079 DE 201 (sic) EN RELACIÓN CON LAS CONDICIONES, TÉRMINOS, Y REQUISITOS PARA AUTORIZAR LA INTERNACIÓN TEMPORAL DE VEHÍCULOS, MOTOCICLETAS Y EMBARCACIONES FLUVIALES MENORES CON MATRÌCULA DEL PAÍS VECINO, A LOS RESIDENTES EN LAS UNIDADES ESPECIALES DE DESARROLLO FRONTERIZO […]». 2.

Este Despacho, mediante auto de 13 de noviembre de 2018[4] admitió la demanda y se ordenó la notificación de dicha providencia al Presidente de la República, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y al Ministerio de Transporte. I.1.2. Contestación de la demanda 3.

Los apoderados judiciales tanto del Presidente de la República[5], como de los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo[6], de Hacienda y Crédito Público[7] y de Transporte[8] contestaron la demanda dentro del término y, en los escritos de contestación, no propusieron excepciones previas ni de fondo. 4. De otro lado, el apoderado judicial del Ministerio de Relaciones Exteriores, al contestar la demanda, propuso como excepción previa la que denominó «VINCULACIÓN TERCERO CON INTERÉS LEGÍTIMO – DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN», que fue sustentada en los siguientes términos: «[…] resulta imperioso vincular al desarrollo del proceso a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN- teniendo en consideración los efectos fiscales respecto de la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales; lo anterior máxime si se tiene en cuenta el aparte referente a los, “los considerandos” (sic), establecidos en el Decreto 2229 de 2017, los cuales se traen a colación: […] “Que el artículo 141 de la Ley 488 de 1998, señala que se encuentran gravados con el impuesto sobre vehículos automotores, los vehículos automotores nuevos, usados y los que se internen temporalmente al territorio nacional, salvo las excepciones que contempla la citada disposición. Que el artículo 85 de la Ley 633 de 2000, contempla que las unidades especiales de desarrollo fronterizo expedirán la autorización de internación de vehículos a los que se refiere el artículo 24 de la Ley 191 de 1995, así como establece que la internación de vehículos causará anualmente y en un 100% a favor de las unidades especiales de desarrollo fronterizo, el impuesto de vehículos automotores de que trata la Ley 488 de 1998.

De la misma manera, el Artículo 24 de la Ley 191 de 1995, “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera”, prevé: […] Los vehículos automotores, bicicletas y embarcaciones fluviales menores, de nacionales o residentes de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo para circular en el resto del territorio nacional deberán someterse a las disposiciones aduaneras que regulan el régimen de importación”.

(negrilla y subrayado fuera de texto) De conformidad con lo anterior, y con el fin de garantizar la idoneidad en la defensa de la normatividad objeto de estudio, resulta necesario vincular a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, toda vez que la demanda se enmarca en contra de: 1) La limitante a internar solamente 1 vehículo o motos con placa para el caso venezolana (sic), por cada colombiano residente en la zona de frontera. 2) La prohibición de venta o realizar negocio jurídico sobre los vehículos internados. 3) La posibilidad de internar el vehículo hasta por cinco (5) años, prorrogables por dos años más. […] En ese sentido, solicito al señor magistrado integrar al contradictorio a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al ser un tercero interesado en las resultas del proceso, máxime si con ello se garantizaría el derecho a la defensa y contradicción como piedra angular del debido proceso. […]».

I.1.3. Traslado de la excepción 5. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, norma aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, corrió el respectivo traslado de la excepción propuesta por Ministerio de Relaciones Exteriores[9], y mediante informe secretarial de 27 de enero de 2020[10] informa al Despacho que durante el traslado «[…] NO HUBO MANIFESTACIÓN […]».

I.2. Expediente No. 2019-00027-00 I.2.1. Demanda 6. El señor José Manuel Abuchaibe Escolar, en ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA, el 11 de enero de 2019[11] presentó demanda en contra del Gobierno Nacional, en la que elevó la siguiente pretensión: «[…] Que se declare la NULIDAD del Decreto 2229 de 2017 del 27 de diciembre “Por la cual se adiciona un Título a la parte 3 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con las condiciones términos y requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo” […]». 7.

La doctora Nubia Margoth Peña Garzón, Magistrada de la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 26 de julio de 2019[12] admitió la demanda y ordenó la notificación de dicha providencia al Presidente de la República, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y al Ministerio de Transporte.

I.2.2. Contestación de la demanda 8. Los apoderados judiciales de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público[13] y de Transporte[14] contestaron la demanda dentro del término y, en los escritos de contestación, no propusieron excepciones previas ni de fondo. 9. De otro lado, la apoderada judicial del Ministerio de Relaciones Exteriores[15], al contestar la demanda, propuso como excepción previa la que denominó «INEPTITUD DE LA DEMANDA», que fue sustentada en los siguientes términos: «[…] la presente acción de nulidad adolece de falta de invocación normativa, toda vez que no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo pues parte de interpretaciones subjetivas carentes de fundamento jurídico […] cuando los argumentos del accionante se basan en elementos subjetivos sobre la constitucionalidad de una norma que se encuentra actualmente vigente y exequible, se puede sobreentender que el cargo presentado por el accionante se enmarca dentro de un escenario de invocación normativa y argumentativa.

Señálese que el accionante manifestó que el artículo 24 de la Ley 191 de 1995, dispuesto legal que motivó la expedición del Decreto 2229 del 2017, no se encontraba vigente, por lo que el Gobierno Nacional había cometido un yerro debido a su aplicación. Para contrarrestar su idea, es fundamental citar que el Consejo de Estado se ha manifestado sobre la constitucionalidad de la norma, y su debido control de legalidad […] En consecuencia, motivar un cargo bajo la carencia legal del objeto de violación produce una falta de invocación normativa, lo que podría producir prosperidad en la excepción de mérito de ineptitud de la demanda. […] Ahora bien, existe una incoherencia en la afirmación del accionante consistente, en que el Gobierno Nacional nunca reglamentó el artículo 24 de la Ley 191 de 1995 […] por medio de la expedición del Decreto 2229 del 2017, el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 24 de la ley 191 de 1995, que disponía primariamente en la facultad de la administración para reglamentar las condiciones, términos y requisitos que deben cumplir para el otorgamiento del correspondiente permiso de internación temporal, en conclusión el cargo presentado por el accionante carece de objeto jurídico, lo que resulta incoherente con la exposición de la violación de preceptos legales, constitucionales y reglamentarios, fundamentales para componer los elementos objetivos que dictaminó el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 […]». 10.

Por su parte, la apoderada judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[16], al contestar la demanda, propuso como excepción previa la que denominó «INEPTA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS», que fue sustentada en los siguientes términos: «[…] la presente Acción de Nulidad no está llamada a prosperar debido a la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos, teniendo en cuenta, que el Demandante no esgrimió la argumentación sobre las razones por las cuales el Decreto 2229 del 2017 infringe el ordenamiento jurídico, es decir, carece de fundamento jurídico […] la presente acción de nulidad carece de invocación normativa, debido a que como se mencionó anteriormente no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo […]». 11.

Finalmente, la apoderada judicial del Presidente de la República[17], al contestar la demanda, propuso como excepción previa la que denominó «INDEBIDA REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN», que fue sustentada en los siguientes términos: «[…] Como se ha expuesto en reiteradas oportunidades ante la Sección Primera del Consejo de Estado, la vinculación del señor Presidente de la República al proceso es irregular, porque se le cita en representación de la Nación. Es por ello que insisto en este medio exceptivo, como quiera que la vinculación del Presidente de la República a un proceso contencioso de nulidad, (así sea por conducto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, aunque este no es hoy el caso), es contraria a la ley y a la reiterada y pacífica jurisprudencia del Consejo de Estado, que es clara en señalar que el Primer Mandatario no es una de las autoridades señaladas en el CPACA para representar a la Nación en procesos contenciosos, y que la Presidencia de la República sólo debe asumir la representación judicial del Presidente de la República en casos muy distintos al presente […] por estas breves consideraciones, en nombre y representación del señor Presidente de la República, doctor Iván Duque Márquez, solicito la desvinculación del proceso, para que sean los Ministerios, aquellos que suscribieron el Decreto demandando, quienes en representación de la Nación defiendan la legalidad del mismo […]».

I.2.3. Traslado de las excepciones 12. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, norma aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, corrió el respectivo traslado de las excepciones propuestas por los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Comercio, Industria y Turismo, y por la Presidencia de la República[18], y mediante informe secretarial de 27 de enero de 2020[19] informa al Despacho que durante el respectivo traslado «[…] NO HUBO MANIFESTACIÓN […]».

I.3. Acumulación de procesos 13. Este Despacho, mediante auto de 2 de octubre de 2020[20] dispuso: «[…] ACUMULAR el proceso con número de radicado 11001-03-24-000-2019-00027-00 al proceso 11001-03-24-000-2018-00227-00, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]», II. Consideraciones del Despacho II.1. Expediente No. 2018-00227-00 14.

El apoderado judicial del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el escrito de contestación de la demanda propuso como excepción previa la que denominó «VINCULACIÓN TERCERO CON INTERÉS LEGÍTIMO – DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN», en tanto que considera que la DIAN, debe ser vinculado al proceso como tercero interesado, dados los efectos fiscales derivados de la internación de vehículos de que trata el Decreto 2229 de 2017 acto administrativo acusado. 15.

Para resolver, el Despacho pone de presente que de conformidad con los artículos 60 y ss del Código General del Proceso – CGP.[21], son parte o integrantes de una de ellas los litisconsortes necesarios, cuasinecesarios y facultativos y son consideradas como intervenciones de parte la intervención excluyente, el llamamiento en garantía y el llamamiento del verdadero poseedor o tenedor. 16.

En atención a dichas normas, la condición de parte, como lo indica la doctrina procesal civil, “[…] no depende de que el actor la incluya en la demanda, ni de la etapa en la que concurra, sino de su vínculo con la pretensión que en aquel se examina […]”[22]y, en lo atinente a los terceros, se ha indicado que “[…] se cataloga como tercero sólo a quien interviene en el debate por iniciativa propia, o que es llamado a intervenir por decisión del juez, siempre en defensa de un interés suyo pero sin ser sujeto de ninguna de las pretensiones que se discuten en el respectivo pleito […]”[23]. 17.

Así las cosas, el Despacho pone de presente que la parte actora depreca la nulidad del Decreto 2229 de 27 de diciembre de 2017, con fundamento en un presunto exceso de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, en su expedición; sin embargo, no cuestiona los efectos tributarios del mismo. 18. Significa lo anterior, que en el presente asunto la DIAN no tiene la condición de parte, ya que, i) no participó en la expedición del acto acusado; ii) el decreto demandado no fue expedido con sustento en informes o documentos presentados por dicha entidad; y iii) no existe una relación sustancial entre la pretensión de nulidad del demandante con las funciones o intereses de la DIAN. 19.

Ahora bien, el Despacho no comparte el argumento de la exceptiva consistente en que es necesaria la vinculación de la DIAN, como tercero interesado en las resultas del proceso, dados «[…] los efectos fiscales respecto de la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales […]». Lo anterior, en tanto que el Decreto demandado no regula un tema tributario, ya que, solamente, indica que la internación de vehículos allí reglamentada, debe someterse a las disposiciones aduaneras que regulan el régimen de importación. 20.

Corolario de lo anterior, se tiene que la DIAN, no tiene la condición de litis consorte de la parte pasiva, al no ser titular de una relación sustancial derivada del decreto acusado, ni de tercero interesado en las resultas del proceso, ya que la eventual declaratoria de nulidad de dicho acto administrativo, en nada afecta sus intereses, razones por las cuales se declarará no probada la excepción formulada por el apoderado judicial del Ministerio de Relaciones Exteriores, en tal sentido.

II.2. Expediente No. 2019-00027-00 II.2.1. Excepción de inepta demanda 21. Para resolver, el Despacho pone de presente que en tanto que la excepción de inepta demanda fue propuesta por los apoderados judiciales tanto del Ministerio de Relaciones Exteriores, como del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo dentro del radicado 2018-000227, dicha excepción será resuelta de manera conjunta. 22.

Así las cosas, cabe poner de relieve que la “demanda en forma” se encuentra regulada en los numerales 2º y 4º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 el cual dispone que toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y debe contener los requisitos allí dispuestos, entre los cuales, se encuentran “lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad”, indicando las normas violadas y explicando el concepto de violación. 23.

En el caso de autos y una vez revisados los plenarios, el Despacho advierte que las demandas dentro de los 2 procesos acumulados, cumplen con el referido requisito, por cuanto los demandantes individualizaron con toda precisión el acto administrativo cuya nulidad pretende y señalaron con claridad y certeza el concepto de violación que pretenden hacer valer. 24.

En efecto, en primer lugar, el Despacho observa que los demandantes dirigen su demanda en contra del Decreto 2229 de 2017 del 27 de diciembre “Por la cual se adiciona un Título a la parte 3 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con las condiciones términos y requisitos para autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo”, el cual fue suscrito por el Presidente de la República y por los Ministros de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, Industria y Turismo, y de Transporte de la época, por lo que sí dieron a conocer frente a cual manifestación de voluntad incoaron las demandas. 25.

En segundo lugar y en lo atinente a las normas violadas, el Despacho advierte lo siguiente: 25.1. Expediente 2018-00227-00. El demandante alega la trasgresión i) de los artículos 150, numerales 1º y 23 y 189, numeral 11 de la Constitución Política, y ii) del artículo 24 de la Ley 191 de 1995. 25.1.1. Como concepto de violación, el señor Martínez Valero argumentó que el Gobierno Nacional en la expedición del acto acusado desbordó la facultad reglamentaria, en tanto que «[…] el artículo 24 de la ley 191 de 1995, tantas veces reseñado, en ningún aparte establece una limitante relacionada con el número de vehículos, motocicletas y/o embarcaciones a internar, razón suficiente para entender que el legislador dejo abierta dicha posibilidad […] no existe en los considerandos del acto administrativo ni en la exposición de motivos de los que en su momento fue el proyecto de ley que generó la ley 191 de 1995, aparte alguno que haga referencia a esta prohibición, razón suficientemente robusta para entender nuevamente que el ejecutivo desbordó su potestad reglamentaria, e incluyó una prohibición totalmente ajena a lo dispuesto por la ley […]». 25.2.

Expediente 2019-00027-00. El demandante alega la trasgresión i) de los artículos 29, 287, 209 y 330 de la Constitución Política, ii) del artículo 6 del Convenio 169 de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, iii) del artículo 6º de la Ley 21 de 1991, iv) del artículo 24 de la Ley 191 de 1995 y v) del artículo 85 de la Ley 633 de 2000. 25.2.1.

Como concepto de violación, el señor Abuchaibe Escolar argumentó que el Gobierno Nacional en la expedición del acto acusado desbordó la facultad reglamentaria, en tanto que «[…] el artículo 24 de la ley 191 de 1995, tantas veces reseñado, en ningún aparte establece una limitante relacionada con el número de vehículos, motocicletas y/o embarcaciones a internar, razón suficiente para entender que el legislador dejo abierta dicha posibilidad […] no existe en los considerandos del acto administrativo ni en la exposición de motivos de los que en su momento fue el proyecto de ley que generó la ley 191 de 1995, aparte alguno que haga referencia a esta prohibición, razón suficientemente robusta para entender nuevamente que el ejecutivo desbordó su potestad reglamentaria, e incluyó una prohibición totalmente ajena a lo dispuesto por la ley […]». 26.

En este contexto, para el Despacho, contrario a lo manifestado por los apoderados judiciales de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo, al proponer la exceptiva, la demanda sí está formulada en forma completa y se dirige a desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado; por lo que, los argumentos presentados por dichas carteras en esta etapa, guardan relación con el fondo del asunto, los cuales serán objeto de análisis al momento de proferir la decisión que resuelva la controversia. 27.

Corolario de lo anterior, se tiene que los cargos de ilegalidad recaen sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el actor, o implícita en el cuerpo de la demanda, razón por la cual se declarará como no probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda formulada por los apoderados judiciales de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo.

II.2.2. Excepción de indebida representación de la Nación 28. La apoderada del Presidente de la República – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE, propuso la excepción que denominó “Indebida representación judicial de la Nación”, para lo cual señaló que la vinculación del Presidente de la República a un proceso contencioso administrativo es contraria a la ley y a la reiterada y pacífica jurisprudencia del Consejo de Estado, que es clara en disponer que el Primer Mandatario no es una de las autoridades señaladas en el CPACA para representar a la Nación. 29.

Para resolver, cabe poner de relieve que la capacidad y la representación de los sujetos procesales en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra regulada en el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011 y que de la lectura de dicha disposición se advierte que “[…] cuando se demande la nulidad de un acto administrativo, la capacidad para ser sujetos procesales se encuentra radicada en las entidades públicas, […], deban ser vinculados como parte demandada o pasiva […]”. 30.

De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 245 de 19 de febrero de 2019, el Presidente de la República delegó en el Secretario Jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República la facultad “notificarse, representar y conferir poderes en nombre del Presidente de la República, y los procesos judiciales que le sean notificados, en los que se constituya en parte y en general en todas las actuaciones que se surtan ante la Rama Judicial”. 31.

De acuerdo con los Decretos 3443 de 2010 y 1649 de 2014, corresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través de su Secretaria Jurídica “[…] Revisar, estudiar, formular observaciones y emitir conceptos sobre los proyectos de decreto, resoluciones ejecutivas y directivas presidenciales sometidas a consideración del Presidente de la República […]”. 32.

El artículo 115 de la Constitución Política dispone que ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. 33.

Con fundamento en lo anterior, no hay duda que resulta indispensable la presencia del Presidente de la República en la defensa del acto administrativo suscrito precisamente por él, por lo que el Despacho, declarará como no probada la excepción formulada por la apoderada del Presidente de la República. Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas dentro de los expedientes acumulados de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: En firme esta decisión, regrese el expediente al Despacho, para continuar con el trámite correspondiente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya.

En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los articulas 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.

La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez. subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable. [2] Expediente sube a Despacho el 3 de noviembre de 2020. [3] Folio 10. [4] Folios 45-46. [5] Folios 289-294. [6] Folios 185-188. [7] Folios 199-203. [8] Folios 216-227. [9] Folio 296. [10] Folio 297. [11] Folio 2. [12] Folios 52-54. [13] Folios 73-75. [14] Folios 118-148. [15] Folios 93-110. [16] Folios 154-157. [17] Folios 161-166. [18] Folio 181. [19] Folio 183. [20] Folio 302. [21]

ARTÍCULO 60. LITISCONSORTES FACULTATIVOS. Salvo disposición en contrario, los litisconsortes facultativos serán considerados en sus relaciones con la contraparte, como litigantes separados. Los actos de cada uno de ellos no redundarán en provecho ni en perjuicio de los otros, sin que por ello se afecte la unidad del proceso.

ARTÍCULO

61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.

Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio.

ARTÍCULO 62. LITISCONSORTES CUASINECESARIOS. Podrán intervenir en un proceso como litisconsortes de una parte y con las mismas facultades de esta, quienes sean titulares de una determinada relación sustancial a la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, y que por ello estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso.

Podrán solicitar pruebas si intervienen antes de ser decretadas las pedidas por las partes; si concurren después, tomarán el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención.

ARTÍCULO 63. INTERVENCIÓN EXCLUYENTE. Quien en proceso declarativo pretenda, en todo o en parte, la cosa o el derecho controvertido, podrá intervenir formulando demanda frente a demandante y demandado, hasta la audiencia inicial, para que en el mismo proceso se le reconozca. La intervención se tramitará conjuntamente con el proceso principal y con ella se formará cuaderno separado.

En la sentencia se resolverá en primer término sobre la pretensión del interviniente.

ARTÍCULO

64. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. Quien afirme tener derecho legal o contractual a exigir de otro la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia que se dicte en el proceso que promueva o se le promueva, o quien de acuerdo con la ley sustancial tenga derecho al saneamiento por evicción, podrá pedir, en la demanda o dentro del término para contestarla, que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. […]

ARTÍCULO

67. LLAMAMIENTO AL POSEEDOR O TENEDOR. El que tenga una cosa a nombre de otro y sea demandado como poseedor de ella, deberá expresarlo así en el término de traslado de la demanda, con la indicación del sitio donde pueda ser notificado el poseedor, so pena de ser condenado en el mismo proceso a pagar los perjuicios que su silencio cause al demandante y una multa de quince (15) a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales.

El juez ordenará notificar al poseedor designado. Si el citado comparece y reconoce que es poseedor, se tendrá como parte en lugar del demandado, quien quedará fuera del proceso. En este caso, mediante auto que se notificará por estado, el juez ordenará correr traslado de la demanda al poseedor. Si el citado no comparece o niega su calidad de poseedor, el proceso continuará con el demandado, pero la sentencia surtirá sus efectos respecto de este y del poseedor por él designado.

Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará a quien fuere demandado como tenedor de una cosa, si la tenencia radica en otra persona. Cuando en el expediente aparezca la prueba de que el verdadero poseedor o tenedor es persona diferente del demandado o del llamado, el juez de primera instancia, de oficio, ordenará su vinculación. En tal caso, el citado tendrá el mismo término del demandado para contestar la demanda. [22] Miguel Enrique Rojas Gómez;

Lecciones de derecho procesal – Tomo II Procedimiento Civil; quinta edición; Bogotá; Escuela de Actualización Jurídica; 2013; página 63. [23] Miguel Enrique Rojas Gómez; Lecciones de derecho procesal – Tomo II Procedimiento Civil; quinta edición; Bogotá; Escuela de Actualización Jurídica; 2013; página 64.