76001-23-31-000-2010-00036-01 — Consejo de Estado

SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN – De la Empresa Social del Estado Antonio Nariño / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia / trámite y pago de cuentas – Requisitos / CONTRATOS DE SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS Y ELEMENTOS DE ORTOPEDIA – Requisitos para su pago: Certificación de la interventoría, relativa al cumplimiento de las obligaciones de suministro pactadas / CARGA DE LA PRUEBA EN PROCESO LIQUIDATORIO DE ENTIDAD PÚBLICA - La tiene el acreedor / RECHAZO DE RECLAMACIÓN DE PAGO POR CONTRATOS DE SUMINISTRO DE ELEMENTOS MÉDICOS - Procedencia por ausencia del certificado de la interventoría de los contratos sobre el cumplimiento de las obligaciones pactadas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación, determinar si le asiste razón al a quo cuando manifestó que era improcedente la aplicación de la glosa 1.15 y las restantes, por cuanto las facturas reclamadas por concepto de suministro de medicamentos y elementos de ortopedia cuentan con el sello de recibido de la ESE Hospital Antonio Nariño o, si, por el contrario, le asistió razón a la parte demandada cuando indicó que para autorizar el pago de la acreencia con cargo a dinero público era necesaria la certificación de cumplimiento por parte del interventor. […] [L]a Sala advierte que, la parte demandante para acreditar el pago de las facturas reclamadas, se limitó a allegar algunas facturas con el sello de recibido de la ESE Antonio Nariño “Clínica Rafael Uribe Uribe” y otras con las guías de envío por correspondencia, sin cumplir con la totalidad de los requisitos que el contrato había previsto para el pago, como lo era el certificado de cumplimiento de la interventoría. En ese sentido, de los documentos que reposan en el expediente, ninguno cumple con el propósito con el que fue concebido el certificado de cumplimiento de la interventoría, comoquiera que no permiten acreditar si se cumplieron los contratos bajo los términos pactados, si efectivamente las unidades entregadas corresponden a lo acordado como tampoco se pueden establecer si se encontraban en condiciones de uso, cumplían las especificaciones técnicas y fitosanitarias definidas contractualmente.

De modo que, el liquidador se encontraba en la obligación de respetar los parámetros contractuales previamente establecidos y en atención a que, el certificado de cumplimiento no se encontraba en los registros de la entidad ni fue aportado por Procaps S.A., debía rechazar el pago de la acreencia reclamada. Así, es claro para la Sala que el liquidador no puede reconocer el pago de una obligación, sin el lleno de los requisitos contractuales previstos como lo es el certificado de interventoría que acredita el cumplimiento de las obligaciones pactadas.

Ahora bien, la Sala reitera, que la cláusula tercera de los contratos de suministro citada supra señala que el valor de cada contrato se cancelaría previa presentación de la factura e ingreso al almacén, disponibilidad del plan anual de caja PAC y la certificación de interventoría suscrita por el Director o subdirector de la Unidad Hospitalaria o Centro de Atención Ambulatoria, el Jefe del área solicitante y el Almacenista.

En ese orden, la parte demandante se encontraba obligada a obtener y presentar junto con la factura correspondiente la certificación de la interventoría para certificar el cumplimiento de las obligaciones de suministro que habían sido pactadas con la ESE Antonio Nariño y cumplir el requisito contractual para el pago. Con todo, la Sala advierte que el liquidador evidenció de manera correcta al estudiar las pruebas obrantes en el expediente que la parte demandante no cumplía con el requisito del certificado de cumplimiento del interventor para reconocer la acreencia reclamada.

La Sala considera que el marco normativo aplicable al proceso de liquidación de la parte demandante, exigía del liquidador, la certeza sobre las acreencias que debía reconocer y como lo ha reconocido la Corporación “[…] Dicha certeza solo la ofrecía el mecanismo que el mismo contrato había establecido para el pago, el cual era el certificado de cumplimiento de la interventoría. Así, no se trata de un requisito meramente formal, como lo pretende hacer ver la parte actora, pues con la certificación en comento, es que se acreditaba el cumplimiento de las obligaciones pactadas y, verificado éste, se procedía con el pago del valor de los contratos de suministros celebrados […]”.

En ese sentido, esta Corporación ha precisado que no era suficiente la sola presentación de la factura ante la entidad, debido a que el contratista debía cumplir con la obligación de acreditar el cumplimiento efectivo a través de la certificación de la interventoría. FUENTE FORMAL: DECRETO 2418 DE 1999 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 5 / DECRETO 2211 DE 2004 – ARTÍCULO 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00036-01 Actor: PROCAPS S.A. Demandado: E.S.E ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN – CONSORCIO LIQUIDACIÓN ESE ANTONIO NARIÑO Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Rechazo de reclamación de pago por ausencia del certificado de la interventoría de los contratos sobre el cumplimiento de las obligaciones pactadas SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 26 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Descongestión del Valle del Cauca.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La sociedad Procaps S.A., en adelante la parte demandante[1], presentó demanda[2] contra la ESE Antonio Nariño en Liquidación - Consorcio Liquidación E.S.E Antonio Nariño (integrado por la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A – Fiduagraria S.A. y la Fiduciaria La Previsora S.A.), en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[3], en adelante, Código Contencioso Administrativo, para que se declare la nulidad de las Resoluciones núm. 0069 de 26 de febrero de 2009[4] y 000406 de 27 de mayo de 2009[5], expedidas por el apoderado general del Consorcio Liquidador de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en Liquidación. La pretensión 2.

La parte demandante formuló la siguiente pretensión[6]: “[…] PRIMERA: Declarar nula el numeral Segundo (anexo 1 y anexo 2) de la Resolución 0069 del 26 de febrero de 2009 que al momento de determinar y calificar las acreencias de naturaleza quirografaria dentro de dicha liquidación expedida por el Agente Liquidador “CONSORCIO LIQUIDACIÓN ESE ANTONIO NARIÑO”, de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN” rechazó o desconoció por motivo de glosas 1.2.; 1.15; 1,18; 4,11; 4,17 las reclamaciones presentadas oportunamente por la empresa PROCAPS S.A., en la suma de CIENTO OCHENTE Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS CIENCUENTA Y DOS MIL CUATROSCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS M.L., ($187.952.495) representadas en los contratos y cada unas de las facturas relacionadas en el numeral 5°.

De los hechos de la demanda: SEGUNDA: Declarar nula la RESOLUCIÓN 000406 del 27 de mayo de 2009, expedida por el Agente Liquidador “CONSORCIO LIQUIDACIÓN ESE ANTONIO NARIÑO”, de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN”, a través del cual negó el recurso de reposición interpuesto por la empresa PROCAPS S.A. y confirmó el rechazo por motivo de glosas la suma de CIENTO OCHENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS CIENCUENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS M.L., ($187.952.495).

TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se ordene al apoderado general del agente liquidador de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO – HOY EN LIQUIDACIÓN, incluir, restablecer y cancelar los derechos económicos a la empresa PROCAPS S.A., en cuantía de CIENTO OCHENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS M.L. ($187.952.495), representadas en las facturas relacionadas en el punto primero de las pretensiones.

CUARTA: Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del CCA […]”. Presupuestos fácticos 1. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 1. La empresa Procaps S.A. prestó los servicios de suministro de medicamentos e insumos quirúrgicos a los usuarios y afiliados a la Empresa Social del Estado Antonio Nariño desde su creación y hasta que el gobierno nacional expidió el Decreto núm. 3870 de 3 de octubre de 2008 en el que ordenó la supresión y liquidación de la entidad. 2.

La parte demandada generó facturas de venta en virtud de los contratos OC-0144/2008, CT-0065/2008, OC-240/2008 y OC-363/2008 por un valor de $187.952.495 antes de la fecha en que se ordenó la liquidación de la entidad. 3. La parte demandante se vinculó al proceso de liquidación de la parte demandada y reclamó el pago de $187.952.495 correspondientes a las facturas pendientes de pago por concepto de medicamentos y elementos ortopédicos suministrados a dicho ente en liquidación. 4.

El apoderado general del consorcio liquidador de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en Liquidación por medio de la Resolución RCA núm. 0069 de 26 de febrero de 2009, resolvió negar la reclamación en consideración a lo siguiente: i) la obligación reclamada posee un pago parcial; ii) no se acreditan los requisitos contractuales para el pago; iii) no existe certificación de la prestación del servicio por parte del interventor del contrato u orden de servicio; iv) el valor facturado no corresponde al previsto en el contrato u orden de suministro; v) la obligación reclamada se encuentra cancelada y, vi) la prestación se ejecutó por fuera del plazo establecido en el contrato. 5.

La parte demandante a través de una de sus funcionarias interpuso recurso de reposición el 17 de marzo de 2009 en el que solicitó el levantamiento de las glosas y que se reconocieran los valores rechazados. 6. El apoderado general del consorcio liquidador de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en Liquidación por medio de la Resolución RCA núm. 000406 de 27 de mayo de 2009, rechazo el recurso de reposición, por cuanto la persona recurrente no adjuntó el poder conferido ni acreditó la calidad de abogada titulada.

En ese sentido, la parte demandada confirmó la Resolución RCA núm. 0069 de 26 de febrero de 2009. Normas violadas 2. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 2, 6, 29, 57 de la Constitución Política. • Artículos 2, 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo • Artículo 14 del Decreto 1750 del 26 de junio de 2003[7]. • Ley 80 de 28 de octubre de 1993[8].

Concepto de Violación 3. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: Primer cargo: falsa motivación 4. Este motivo de censura lo fundamentó en los siguientes términos: 1. Adujo que: “[…] con respecto al pago de los aportes al sistema de seguridad social en salud (GLOSA 1,15) existe la certificación del revisor fiscal, ANA ISABEL VARGAS PERTUZ en que da fe y constancia del cumplimiento en pago de tales conceptos durante la vigencia fiscal del año 2008.

Hecho este que demuestra el cumplimiento de la ley por parte de la entidad acreedora y de la observación consignada, el cual se concluye el levantamiento de la glosa a cada una de las facturas en los respectivos contratos celebrados […]”. 2. Manifestó respecto a las glosas 1.13 y 1.18 que “[…] respecto del cumplimiento (evidencia) de la entrega en el almacén de la entidad deudora de las mercancías (medicamentos y elementos ortopédicos) despachadas por la empresa PROCAPS S.A., hay suficiente evidencia física de su cumplimiento, ya que en el cuerpo de las facturas que fueron entregadas directamente o a través de terceros por la empresa transportadora (guías de transporte extendido), quedaron estampados los sellos de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN […] el cumplimiento de la entrega en el almacén de los despachos remitidos por PROCAPS S.A, impide que prospere el rechazo fundado en la glosa relacionada.

Además de ellos, hay evidencia escrita tanto de la realización de los procedimientos quirúrgicos para colocarle a los diferentes pacientes los elementos ortopédicos solicitados […]” 3. “[…] Respecto de los motivos de rechazo porque la prestación se ejecutó por fuera del plazo establecido en el contrato (GLOSA 1, 2), no tiene fundamento ya que solo se circunscribe a la fría contabilización del tiempo frente a la ejecución de la prestación, sin tener en cuenta que los elementos vendidos se colocarían en pacientes mediante unos procedimientos quirúrgicos de alta complejidad, que exigía como requisito médico previo, unas condiciones de “estabilidad del paciente” y que dependía de la evolución bajo los cuidados del grupo de galenos y profesionales de la salud.

Si la salud del paciente no permitía la cirugía planeada, por fuerza mayor, la ejecución del contrato se retrasaba es impedía que se cumpliera en los términos contractuales establecidos como límite de tiempo […]” 4. Resaltó que las circunstancias ajenas a la voluntad de las partes (imprevisibles y por fuerza mayor) “[…] no se tuvo en cuenta dentro de las cláusulas contractuales, y afectó, sólo la colocación por cirugía en los pacientes de los elementos entregados al Almacén de la ESE ANTONIO NARIÑO por la empresa PROCAPS S.A., relacionada.

Esta interpretación “exegeta” quebranta los preceptos legales y constitucionales, al sacrificar el fondo (el cumplimiento de la prestación contractual), por la forma (momento del cumplimiento de lo acordado), colocando -con esta interpretación- a la empresa PROCAPS S.A., en el cumplimiento de un imposible jurídico por fuera de su esfera para la colocación de los elementos ortopédicos en el momento contractual pactado, ya que el momento de la pertinencia u oportunidad de la operación quirúrgica, no dependía de los plazos acordados en un negocio jurídico, sino de las condiciones médicas y de salud “optimas” de los pacientes receptores o beneficiarios de los elementos ortopédicos […]”. 5.

Respecto a la glosa 4.11 de pago parcial señaló lo siguiente: “[…] si existe en principio abonos o pagos parciales, fue porque el suministro o servicio se prestó, la entidad lo recibió, el paciente se benefició y se constató que se debía […]”. 6. Indicó que la glosa 4.17 (el valor de lo facturado no corresponde al previsto en el contrato u orden de suministro): “[…] corresponde a un cambio de paciente debido a que el estado de salud a quien se le había asignado había empeorado y otro paciente lo necesitaba, previa reasignación por parte de la entidad de salud.

Circunstancia ajena a la voluntad de PROCAPS S.A., la cual cumplió con el objeto del contrato: Despachó, facturó y entregó los elementos (prótesis de cadera y tallos femorales) correspondientes a su carga contractual […]”. 7. Señaló que en cada uno de los contratos existe prueba fehaciente de la entrega de lo contratado, de la factura entregada y la prueba testimonial permite determinar a quienes se les colocaron las prótesis e implementos ortopédicos despachados por Procaps S.A. 8.

Expuso que en las hojas de registros de gastos de cirugías y satisfacción médica que se realizaron por cada procedimiento se señalan las características del material incorporado, la identificación y datos del paciente, el número de historia clínica y la factura que le corresponde, de modo que demuestran la realización del objeto del contrato y de los suministros que se cobran en cada una de las facturas. 9.

Argumentó que las guías de transporte demuestran la entrega a satisfacción de cada una de las facturas que soportan los pedidos de medicamentos solicitados por la parte demandada para sus diferentes clínicas que integraban la ESE Antonio Nariño. Segundo cargo: Infracción de las normas en que debería fundarse Los fundamentos jurídicos de este cargo, son los siguientes: Alegó que los actos administrativos acusados vulneraron de manera grave el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal señalado en el artículo 228 de la Constitución Política, dado que, la parte demandante cumplió con la obligación en tiempo, en la forma y condiciones pactadas y la necesidad que le dio nacimiento (la salud de los usuarios) fue satisfecha.

Concluyó que de los documentos aportados deviene de manera clara una prestación de orden económico recibida a entera satisfacción por la parte demandada que le permitió al ente público atender, facturar y cobrar un servicio de salud prestado con elementos y materiales entregados por un tercero al que hoy se le niega el pago, lo que constituye una vía de hecho.

Contestación de la demanda La ESE Antonio Nariño en Liquidación[9], contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de formuladas, así: 5. Adujo que: “[…] es absurdo pretender que una vez iniciado el proceso liquidatorio con los procedimientos y normas especiales contempladas por este régimen para definir sus obligaciones, sea el liquidador quien subsane de manera - irregular e ilegal - las deficiencias administrativas en que incurrieron tanto la ESE en marcha como el contratista, en especial por la inexistencia de certificado de cumplimiento a satisfacción por parte del interventor del contrato.

Ello pretende que el liquidador saque de una “manga” un reconocimiento sin las pruebas que acrediten el cumplimiento de las obligaciones contractuales, no existe certificación de cumplimiento por parte del interventor del contrato (Glosa 1.18); así como el incumplimiento de los requisitos legales para la ejecución del contrato, entre ellos el incumplimiento dentro del plazo pactado contractualmente (Glosa 1.2) y el pago de los derechos de los aportes al sistema general de seguridad social (Glosa 1.14) y la presencia de pagos parciales efectuados antes de la orden de liquidación (4.11) […]”. 6.

Manifestó que: “[…] El liquidador, - que ejerce funciones públicas establecidas expresamente por la ley – para establecer un reconocimiento requiere que existan las pruebas que demuestren el efectivo cumplimiento de las obligaciones del contrato, tanto de índole legal como de publicación del contrato y el cumplimiento en los términos establecidos, así como la constancia de ingreso a los inventarios de la ESE y la correspondiente certificación del interventor […]”. 7.

Señaló que los servicios reclamados por la parte demandante “[…] fueron facturados desde el mes de marzo hasta el mes de junio de 2008, esto es desde 7 hasta 4 meses antes de la orden de liquidación, período respecto del cual no hubo pronunciamiento por parte del interventor del contrato (Glosa 1.18), motivo por el cual, si este certificado de cumplimiento en condiciones de cantidad, calidad, idoneidad y relación con el objeto contratado es imposible probatoriamente para el liquidador proferir reconocimiento económico alguno […]” 8.

Indicó respecto de las glosas cuestionadas lo siguiente: “[…] Glosa 1.8. La existencia de aprobación de pólizas de calidad y cumplimiento, prestaciones sociales y responsabilidad civil extracontractual son requisitos que la ley exige a toda entidad pública (independientemente de su régimen de contratación), por lo que el mismo contrato lo exige y es un deber del contratista aportarlas para la ejecución del contrato, en consecuencia, no es un invento del liquidador.

Glosa 1.18. La existencia de certificado de cumplimiento por parte del interventor del contrato es de carácter contractual y se deriva de la necesidad de determinar si el contratista cumplió con sus obligaciones en condiciones de tiempo, modo y lugar, así como el establecer la idoneidad de los servicios y el cumplimiento de los requisitos para el pago, como acreditar los pagos al sistema de seguridad social, luego es otra glosa que tampoco invento el liquidador.

Glosa 4.10 y 4.11. Frente a facturas canceladas y pagos parciales es evidente que conforme a la ley y el contrato no pueden existir dos pagos por una misma obligación, más aún si se trata de recursos públicos, por ello es evidente que si existen facturas reclamadas ya pagadas es una obligación del liquidador proceder a su rechazo, luego tampoco es otro invento del liquidador […]”. 9.

Señaló que el certificado del interventor es necesario para que el liquidador pueda establecer sin duda alguna que la cantidad y la idoneidad de los productos solicitados ingresaron al patrimonio y activos de la ESE, por ello es imperativo para el liquidador que exista este documento, el cual permite dar certeza sobre el cumplimiento de las obligaciones contractuales, que no reposa en el expediente a pesar de ser exigido en el contrato, en el manual de contratación y en el Manual de Cuentas por Pagar DF-DG-021 del 27 de julio de 2007. 10.

Alegó que según el Manual de Cuentas por Pagar DF-DG-021 del 27 de julio de 2007 el interventor era el encargado de expedir la certificación de cumplido a satisfacción del servicio y dar el visto bueno a las facturas, por lo que el contratista debía preocuparse para que fuera expedido y acreditar así la entrega a satisfacción. 11. Sostuvo que los registros encontrados en el proceso liquidatorio no permiten tener certeza sobre si los insumos contratados estaban en condiciones de uso o cumplían con las especificaciones técnicas que requerían su especialidad, además, el registro de ingreso al almacén no coincidía con las salidas y el estado del inventario. 12.

Expuso que se evaluaron todos los documentos existentes que involucraban al reclamante: “[…] sin embargo, se pudo observar que algunos de estos documentos no tienen firma de quien los expide, otros se encuentran suscritos por quien no era competente, adicionalmente la información consignada en ellos no permitió establecer a que factura corresponden, de los que se concluye que no son documentos idóneos para acreditar que el servicio se prestó a satisfacción de respecto de la cantidad, la calidad, las especificaciones técnicas, el plazo y la idoneidad requerida, propias de cada contrato […]”.

Alegatos de conclusión 13. El Despacho sustanciador[10], vencido el término probatorio y mediante el auto proferido el 10 de mayo de 2013[11], resolvió correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegaran de conclusión y le informó al Agente del Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo, el cual se surtió en los siguientes términos: 14.

La parte demandante guardó silencio durante el término del traslado 15. La parte demandada reiteró las consideraciones expuestas en la contestación de la demanda. Concepto del Ministerio Público 16. El Procurador Delegado no rindió concepto dentro del presente asunto. Sentencia proferida, en primera instancia 17. El Tribunal Administrativo de Descongestión del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 26 de agosto de 2013[12], resolvió lo siguiente: “[…]

RESUELVE

PRIMERO. - DECLARAR la nulidad parcial de la resolución N° 0069 de 26 de febrero de 2009, en el aparte en el que el agente liquidador de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño, negó el reconocimiento de una acreencia en el equivalente a $187.952.495, presentado por la sociedad PROCAPS S.A., el 27 de noviembre de 2008. SEGUNDO.- DECLARAR la nulidad de la Resolución N° 000406 de 27 de mayo de 2009, por medio de la cual, el agente liquidador de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño, negó el reconocimiento, denegó el recurso de reposición interpuesto por Procaps S.A en contra de la resolución N° 0069 de 26 de febrero de 2009.

TERCERO. - CONDENAR a la Empresa Social del Estado Antonio Nariño – en liquidación, o a quien haga sus veces, al reconocimiento de una suma equivalente a ciento ochenta y siete millones novecientos cincuenta y dos mil cuatrocientos noventa y cinco pesos ($187.952.495), la cual deberá ser indexada a la fecha de la ejecutoria de la presente providencia, conforme a los lineamientos establecidos para estos efectos por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

CUARTO. - NO CONDENAR en costas en esta instancia. QUINTO.- ORDENAR para que la Secretaría proceda a inscribir el presente proveído en el programa siglo XXI […]”. Consideraciones del Tribunal 18. Consideró que: “[…] en el sub lite, el análisis de las 39 facturas (fls.5 al 66 cdno. pruebas 1), presentadas en el trámite de reclamación de acreencias, evidencia que cada documento cuenta con la respectiva constancia de recibido por parte del personal adscrito a la Empresa Social del Estado Antonio Nariño, circunstancia que da cuenta de la efectiva entrega de los insumos solicitados para los tratamientos médicos prestados.

Dicha prestación, (la entrega de insumos médicos) corresponde al objeto pactado en los contratos N° OC-0144/2008, N° CT-0065/2008, N° OC-240/2008, N° OC-363/2008 Y N° CT-00330/2008. Este argumento resulta suficiente para demostrar la improcedencia de la aplicación de la glosa 1,15, toda vez que, la comprobación del cumplimiento del objeto contractual, releva la aplicación de otros factores meramente formales, como el pago de aportes parafiscales por parte de los reclamantes […]”. 19.

Adujo que: “[…] En este contexto, se tiene que, la comprobación de la indebida aplicación de la glosa 1.15, deriva en la concesión de las pretensiones de la demanda. En ese sentido, dado el carácter transversal de dicha causal de rechazo, la cual fue aplicada a cada una de las facturas objeto de reclamación en el proceso liquidatario, resulta procedente declarar la nulidad de la resolución acusada.

En efecto dicha circunstancia releva a la Sala del Estudio de los demás cargos formulados por la parte accionante, referentes a la aplicación de glosas distintas a las de carácter contractual […]”. Recurso de apelación 20. La parte demandada interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación[13] contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: 21.

Indicó que: “[…] la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca carece de todo sustento probatorio, técnico y documental, pues presume que con un simple sello impuesto a una factura, se puede omitir el cumplimiento de la ley y de los contratos celebrados por una entidad pública en relación con la exigencia de certificado de cumplimiento por parte del supervisor del contrato.

Toma su decisión sin que exista en el fallo una sola referencia documental al material probatorio allegado al expediente se limita a indicar que existen pruebas (facturas con sello) que acreditan el cumplimiento del contrato, sin exponer ni en donde ni qué juicio de valoración probatoria realizó sobre dichos documentos y mucho menos hizo alusión alguna a los fundamentos expuestos tanto en los actos administrativos como en la contestación de la demanda […]”. 22.

Adujo que la decisión de los magistrados en descongestión desconoce el precedente jurisprudencial dado por el Honorable Consejo de Estado en el que se concluyó que para el reconocimiento de una obligación a una ESE en liquidación debe acreditarse el certificado de cumplimiento por parte del interventor emitido con todo lo exigido en el contrato. 23.

Manifestó que: “ no es cierto, -como lo afirma el fallo que exista constancia de recibo a satisfacción de la mercancía facturada y posteriormente reclamada; existe una factura con un sello de la ESE-AN, más no certificado de aceptación; no hay prueba idónea que acredite la mercancía entregada era la contratada, que se encontraba en condiciones de uso, que tenía las especificaciones técnicas y fitosanitarias definidas contractualmente y si su entrega fue oportuna dentro de los plazos contractuales; esto, contrario a lo que indica el Tribunal, solo lo puede certificar el interventor del contrato y que como lo confesó el mismo Tribunal no existe.

Esta situación conlleva a una indebida interpretación de las normas aplicables en cuanto a la exigibilidad de la obligación, a establecer si el contrato o los suministros se allegaron en condiciones de calidad, cantidad e idoneidad y presupone que por el simple hecho de estar con un sello de recepción, ya se puede dar por cumplido el objeto del contrato; error monumental al momento de disponer el pago de servicios con cargo a recursos públicos, respecto de los cuales los entes de control en reiterados pronunciamiento han exigido el cumplimiento integral de los requisitos contractuales, previo a ordenar un pago con cargo a dinero público […]”. 24.

Indicó que el a quo en su fallo desconoce la obligatoriedad para el liquidador de exigir el cumplimiento de la Constitución y la Ley para la calificación de los créditos reclamados, so pretexto de la preponderancia de lo sustancial respecto de los requisitos de forma, por lo que se debe determinar si el liquidador puede reconocer las reclamaciones pese a la existencia de prueba del incumplimiento de la ley y el contrato. 25.

Argumentó que: “[…] es evidente que no existe prueba para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos, pues de los papeles que enuncia el fallo (factura con sello de recibido) no se puede constatar de ningún modo que los productos entregados cumplan con las condiciones técnicas y específicas que definía el contrato; recordando que no se trataba de papelería o insumos de aseo, eran elementos de medicina especializada que requerían un alto grado de conocimiento para validar su pertinencia, idoneidad, calidad, oportunidad y contenido a la luz del contrato […]”. 26.

Resaltó que: “[…] El Tribunal está reconociendo el valor de las facturas con una presunción; si hay una factura con un sello era que habían cumplido todos los requisitos del contrato; “ERROR”!!!!, no se percata que previo a la orden de liquidación, ¡no se cumplían los requisitos!, esto es se pagaba sin el cumplimiento de lo pactado contractualmente y legalmente; situación que como se expuso detalladamente no puede subsanar el liquidador, bajo argumentos y criterios de una supuesta prevalencia del derecho sustancial. 27.

Señaló que: “[…] lo servicios reclamados y no reconocidos en la Resolución 406 de 2009 carecen de certificado de cumplimiento por parte del interventor en las condiciones contenidas en el contrato, tal como lo admite el demandante, que la factura con un sello de recibido no determina las condiciones de cumplimiento del contrato, por lo que bajo el principio de legalidad el liquidador no tiene pruebas para hacer el reconocimiento económico al reclamante. […] los certificados del interventor deben estar suscritos por todas las personas exigidas en el mismo, y no solo por uno de ellos, o a falta de la totalidad del quórum establecido, por el Director o Subdirector de la Clínica o del Centro de Atención Ambulatoria, quienes se encuentran facultados para certificar la prestación de un servicio a satisfacción […]”.

Actuaciones en segunda instancia 28. El Despacho sustanciador, mediante auto de 24 de junio de 2015[14], admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 26 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Descongestión del Valle del Cauca. Alegatos de conclusión en segunda instancia 29.

Ejecutoriado el auto admisorio del recurso de apelación, el Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 29 de agosto de 2017, corrió traslado[15] a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto. 30. Dentro del término concedido el Ministerio Público y las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

II. CONSIDERACIONES 31. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el acto administrativo acusado; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo de la supresión y liquidación forzosa de las Empresas Sociales del Estado y del pago de acreencias; y v) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 32. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[16], sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308[17] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[18], sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 33.

La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 26 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Descongestión del Valle del Cauca, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil[19], norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo[20] se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, puesto que los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que habrá de adoptarse en la segunda instancia. 34.

La Sala no observa en el presente proceso la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, por lo que se procede a decidir el caso sub lite. Actos administrativos acusados 35. Los actos administrativos acusados[21] son los siguientes: 36. La Resolución núm. RCA 0069 de 26 de febrero de 2009[22], “[…] Por medio de la cual se decide sobre las reclamaciones que se fundamentan en contratos de naturaleza administrativa, cuentas por servicios de salud, servicios públicos, reintegros, créditos a favor de terceros (libranzas), reparación por daños morales y materiales, presentadas oportunamente al proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN […]” expedida por el apoderado general del consorcio liquidador de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en Liquidación, en su parte resolutiva señaló: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Aceptar las reclamaciones presentadas oportunamente relacionadas en el anexo (1) anexo general y en el anexo dos (2) anexo individualizado a cada acreedor, frente a las cuales el proceso de auditoría integral no encontró motivos de glosa por cuanto cumplen integralmente los requisitos contractuales y legales; se reconoce frente a tales reclamaciones los valores señalados en la columna titulada “valor reconocido” en el anexo uno (1) y en el anexo dos (2) ya citados, que hacen parte integral del esta Resolución, como obligaciones que se pagarán con cargo a la masa de la liquidación como créditos de la quinta clase, y que no tienen privilegio legal alguno, de conformidad con lo expuesto a la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: Rechazar total o parcialmente las reclamaciones presentadas oportunamente, relacionadas en el anexo uno (1) anexo general y en el anexo dos (2) anexo individualizado a cada acreedor, frente a las cuales el proceso de auditoría integral encontró motivos de glosa que conducen al rechazo total o parcial de dichas reclamaciones, correspondientes a los valores señalados en la columna titulada “Valor Rechazado” en el anexo uno (1) y en el anexo dos (2) ya citados que hacen parte integral de esta Resolución, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo, en especial en los numeral 10.1 al 10.7.2. […]”. 37.

La Resolución núm. RCA 000406 de 27 de mayo de 2009[23], “[…] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición radicado con el No. 225, interpuesto por PROCAPS S.A. con Nit 890.106.527 contra la Resolución RCA No. 000069 del 26 de febrero de 2009, expedido en el proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN […]” expedida por el expedida por el apoderado general del consorcio liquidador de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en Liquidación: “[…] La señora MARTHA ISABEL AGUDELO, quien presentó el recurso de reposición No. 225 no acreditó la calidad de abogada titulada, siendo este, un requisito indispensable para actuar como agente oficioso de PROCAPS S.A., a la vez que, tampoco adjuntó poder para representar a la sociedad PROCAPS S.A, y previamente verificado que la señora no posee tal calidad, se concluye que el recurso de reposición no reúne los requisitos exigidos en la ley.

Razón por la cual se rechaza el recurso de reposición interpuesto […]”. Problema jurídico 38. Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación, determinar si le asiste razón al a quo cuando manifestó que era improcedente la aplicación de la glosa 1.15 y las restantes, por cuanto las facturas reclamadas por concepto de suministro de medicamentos y elementos de ortopedia cuentan con el sello de recibido de la ESE Hospital Antonio Nariño o, si, por el contrario, le asistió razón a la parte demandada cuando indicó que para autorizar el pago de la acreencia con cargo a dinero público era necesaria la certificación de cumplimiento por parte del interventor. 39.

En consecuencia, se determinará si hay lugar a revocar o a confirmar la sentencia proferida, en primera instancia. Marco normativo de la supresión y liquidación de las Empresas Sociales del Estado y del pago de acreencias reclamadas. 40. Visto el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa podrá “[…] Suprimir o fusionar entidades y organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley […]”. 41.

En desarrollo de este precepto constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[24], la cual, en su artículo 52 señaló lo siguiente: “[…] Artículo 52. De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente Ley cuando: 1.

Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser. 2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden nacional. 3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad. 4.

Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizare el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado. 5.

Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades. 6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia. Parágrafo 1º.- El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

Parágrafo 2º.- Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza […]”. 42. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999[25], declaró exequible el artículo 52 de la Ley 489, por considerar que el Presidente de la República tiene una facultad constitucional permanente para suprimir y fusionar las entidades u organismos administrativos nacionales o modificar su estructura, que debe ejercer con sujeción a las normas que definen los principios y reglas generales expedidas por el Congreso de la República. 43.

Asimismo, del artículo citado supra, se coligen los siguientes criterios y objetivos a que debe someterse el Gobierno Nacional para suprimir entidades estatales en el marco de las competencias que para el efecto le confiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política. 44. Por remisión expresa al artículo 38 de la Ley 489, las entidades que pueden ser suprimidas son aquellas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, tanto en el sector central como en el sector descentralizado por servicios, entre otras, las empresas sociales del Estado. 45.

Las causales para suprimir y liquidar las entidades antes mencionadas son taxativas y se resumen en: “[…] 1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser. 2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden nacional. 3.

Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad. 4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizare el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado. 5.

Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades. 6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia […]”. 46. El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos. 47.

Frente a la subrogación de los derechos, contratos y obligaciones en la liquidación de entidades públicas, esta Sección[26] indicó que se produce por mandato de la Ley y aún contra la voluntad de las partes, e implica el traspaso a la nueva entidad de todos los derechos y obligaciones de la entidad liquidada, ello en aplicación de los artículos 1667[27] y 1670[28] del Código Civil. 48.

Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 573 de 7 de febrero de 2000[29], facultando al Gobierno Nacional para expedir el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional y establecer un procedimiento uniforme sobre la materia. 49. En desarrollo de estas facultades extraordinarias se expidió el Decreto Ley 254 de 2000[30], cuyo ámbito de aplicación se definió en los siguientes términos: “[…] Artículo. 1º.

Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplica a las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. En lo no previsto en el presente decreto deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

Parágrafo. Aquellas entidades del Estado que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, incluyendo las sociedades, continuarán rigiéndose por ellas […]”[31]. 50. Esta Sala[32] señaló que, a través del Decreto Ley 254, el legislador extraordinario estableció un régimen legal general para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, que es aplicable a aquellas entidades estatales que no están sujetas a un régimen especial de liquidación. Respecto de estas últimas, continúan aplicándose las normas especiales, pero sin excluirse la aplicación del régimen general, toda vez que nada se dispone en este sentido en la norma comentada. 51.

Además, indicó que este régimen general, aunque regula distintos temas de la liquidación, reconoce la existencia de aspectos de la misma que no están previstos, por lo que autoriza llenar tales vacíos con las disposiciones sobre liquidación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio, las cuales se aplicarán, en lo pertinente, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

Es decir, se trata de un régimen que no tiene la pretensión de comprender la totalidad de las materias sustanciales y procesales de la liquidación de una entidad pública, y que se complementa con otras normas sobre el tema. 52. Visto el artículo 7 del Decreto Ley 254 de 2000, sobre los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, según el cual constituyen actos administrativos que, por lo tanto, gozan de presunción de legalidad, son susceptibles únicamente del recurso de reposición y serán objeto de control por la jurisdicción contencioso administrativo. 53.

A su vez, el artículo 23 ibídem determinó que dentro del proceso de liquidación de las entidades públicas del orden nacional debe citarse a los acreedores: “[…]

ARTICULO 23. EMPLAZAMIENTO. <Artículo modificado por el artículo 23 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro del término de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación. Para tal efecto se fijará un aviso en lugar visible de las oficinas de la entidad, tanto de su domicilio principal como de sus dependencias y seccionales, y se publicarán dos (2) avisos en un diario de amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de la entidad en liquidación, si fuere un municipio o distrito diferente a Bogotá, con un intervalo no inferior a ocho (8) días calendario.

El aviso contendrá: a) La citación a todas las personas que se consideren con derecho a formular reclamaciones contra la entidad a fin de que se presenten indicando el motivo de su reclamación y la prueba en que se fundamenta; b) El término para presentar todas las reclamaciones, y la advertencia de que una vez vencido este, el liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna reclamación.

PARÁGRAFO. En los procesos jurisdiccionales que al momento de decretarse la liquidación de la entidad se encontraren en curso y dentro de los cuales se hubieren practicado medidas cautelares sobre los bienes de la entidad en liquidación, levantada tal medida de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto, el o los actuantes deberán constituirse como acreedores de la masa de la liquidación […]”. 54.

Visto el artículo 32 ibídem, el cual fijó las reglas a las cuales debe sujetarse el liquidador para efectuar el pago de las obligaciones pendientes a cargo de la masa de la liquidación con el fin de realizar su liquidación progresiva. 55. Visto el numeral 1.º del artículo 293 del Decreto 663 de 2 de abril de 1993[33], sobre la naturaleza y normas aplicables de la liquidación forzosa administrativa, que dispone: “[…]

ARTICULO 293. NATURALEZA Y NORMAS APLICABLES DE LA LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA. 1. Naturaleza y objeto del proceso. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos […]”. 56.

Por su parte, visto el artículo 23 del Decreto 2211 de 8 de julio de 2004[34], sobre el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa, reguló el emplazamiento a los acreedores de la entidad intervenida con el fin de que aporten prueba de sus créditos, para los fines de su devolución y cancelación, así: “[…] Artículo 23.

Emplazamiento. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación. El aviso de emplazamiento contendrá lo siguiente: a) La citación a todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la institución financiera en liquidación, a fin de que se presenten con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el lugar que para el efecto se señale.

Cuando se trate de derechos incorporados en títulos valores deberá presentarse el original del título […]”. 57. Visto el artículo 25 ibídem, sobre el traslado de reclamaciones en el proceso de liquidación, según el cual “[…] vencido el término para presentar reclamaciones, el expediente se mantendrá en la oficina principal de la entidad en liquidación en traslado común a todos los interesados por un término de cinco (5) días hábiles.

Durante el término del traslado cualquiera de los interesados podrá objetar las reclamaciones presentadas, acompañando las pruebas que tuviere en su poder […]”[35]. 58. Visto el artículo 26 ibídem, sobre la determinación del pasivo a cargo de la entidad en liquidación, facultó al liquidador para rechazar cualquier reclamación en caso de duda sobre su procedencia o validez. 59.

En suma, el Presidente de la República tiene la facultad para suprimir, entre otras, las Empresas Sociales del Estado, la cual ejerce dentro del marco de la ley que contiene el régimen general para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional y/o las disposiciones especiales expedidas sobre la materia, especialmente, para el caso sub examine, el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489, el Decreto Ley 254 de 2000 y, de manera supletoria, en lo no previsto, las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad. 60.

De acuerdo con las normas citadas supra, el liquidador desarrolla funciones administrativas públicas en el marco del proceso de liquidación y se encuentra facultado para decidir mediante acto administrativo las reclamaciones presentadas por los acreedores. Los actos administrativos del liquidador que resuelven sobre la graduación de créditos y el reconocimiento de acreencias son susceptibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En ese orden, el Liquidador de la ESE Antonio Nariño en Liquidación, aplicó a las facturas rechazadas las siguientes glosas: i) la prestación del servicio se ejecutó por fuera del plazo establecido en el contrato; ii) no se evidencia el ingreso de los suministros al inventario, farmacia o almacén suscrita por el responsable de la entidad; iii) no se acreditan los requisitos contractuales para el pago; iv) no existe certificación de la prestación del servicio por parte del Interventor del contrato u orden de servicio; v) la obligación reclamada se encuentra cancelada; vi) la obligación reclamada posee un pago parcial y, vii) el valor facturado no corresponde al previsto en el contrato u orden de suministro. 63.

Sobre el particular, el numeral 5.° del artículo 5 del Decreto 2418 de 30 de noviembre de 1999[37], establece la forma como debe proceder el liquidador al momento de decidir sobre una reclamación, así: “[…] ARTÍCULO 5°. Procedimiento liquidatorio. El procedimiento liquidatorio se desarrollará en las siguientes etapas: … 5. Decisión sobre las reclamaciones.

Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al vencimiento del término para presentar objeciones, el liquidador decidirá sobre las reclamaciones presentadas oportunamente y las objeciones que se hayan formulado, mediante resolución motivada en la que se señalará: a) Los bienes que integran la masa de la liquidación y los que están excluidos de ella; b) Las reclamaciones aceptadas y rechazadas en relación con sumas y bienes excluidos de la masa de la liquidación y el orden de restitución de conformidad con el numeral 2º del artículo 299 y el numeral 6º del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; c) Los créditos aceptados y rechazados contra la masa de la liquidación, señalando la naturaleza de los mismos, su cuantía y la prelación para el pago y los privilegios o preferencias que la ley establece, de conformidad con los numerales 1º y 6º del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero Cuando se trate de obligaciones en moneda extranjera, las mismas se reconocerán a la Tasa de Cambio Representativa del Mercado, del día en que se haya ordenado la liquidación de la entidad, certificada por la Superintendencia Bancaria.

Si el liquidador dudare de la procedencia o validez de cualquier reclamación, la rechazará. La resolución que decida sobre las reclamaciones se notificará por edicto en la forma prevista en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo. Adicionalmente, dentro de los primeros tres (3) días de fijación del edicto se publicará un aviso en un periódico de amplia circulación informando: La expedición de dicha resolución, la fijación del edicto, la fecha en que será desfijado, el término para presentar recursos y el lugar o lugares en los cuales podrá consultarse el texto completo de la resolución. El liquidador podrá optar porque la decisión sobre las reclamaciones se adopte en actos administrativos independientes […]”. 64.

En el mismo sentido, el parágrafo del artículo 26 del Decreto 2211 de 8 de julio de 2004[38] señala que: “[…] si el Liquidador dudare de la procedencia o validez de cualquier reclamación prevista en el presente decreto, la rechazará […]”. 65. Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que para que sea procedente la aceptación de una reclamación no puede existir duda sobre la procedencia o validez de la obligación objeto de la misma y sin que el liquidador pueda aceptar aquellas sobre las cuales existan controversias de carácter declarativo: “[…] De la lectura de las normas se colige que para que sea procedente la aceptación de una reclamación no puede existir duda sobre la procedencia o validez de la obligación objeto de la misma, lo que implica que el liquidador reconoce acreencias claras, expresas y exigibles, sin que le sea dable aceptar aquellas sobre las cuales existan controversias de carácter declarativo […][39]”. 66.

Ahora bien, la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño mediante el Acuerdo núm. 007 de 22 de noviembre de 2004[40], adoptó el Estatuto Contractual de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en el que se dispuso: “[…] Artículo 22. Interventoría. El Gerente Reglamentará las funciones, atribuciones y responsabilidades para efectuar la interventoría de los contratos […]”. 67.

En la Resolución núm. 4416 de 1.º de septiembre de 2005[41], expedido por el Gerente General de la ESE Antonio Nariño dispuso una serie de requisitos para el trámite y pago de cuentas, diferenciándolas en cuentas administrativas y cuentas médicas. Frente a los contratos de suministro se estableció que para cada uno de los pagos se debía aportar el contrato debidamente legalizado, registro presupuestal vigente, recibo de pago de impuestos de timbre y/o publicación en el Diario Oficial, póliza aprobada por la ESE-Antonio Nariño, factura de venta, certificación de cumplido a satisfacción, expedida por el área Supervisora, ingreso al almacén, acta de recibo, entre otros[42]. 68.

Además, en dicho acto administrativo se dispuso que el interventor del contrato debe: “2.5 Expedir la certificación de cumplido a satisfacción del servicio y dar el visto bueno a la factura” y en las facturas elaboradas por el contratista se debe mencionar el número del contrato, fecha de legalización y el período de pago que se solicita[43]. 69.

A juicio de la parte demandada, lo servicios no reconocidos en los actos administrativos acusados carecen de certificado de cumplimiento por parte del interventor en las condiciones contenidas en el contrato, por lo que bajo el principio de legalidad el liquidador no tiene pruebas para hacer el reconocimiento económico al reclamante con la factura con un sello de recibido, la cual no determina las condiciones de cumplimiento del contrato suministro. 70.

Al respecto, los cinco contratos de suministro de medicamentos e implementos de ortopedia celebrados entre Procaps S.A. y la ESE Antonio Nariño disponen que con la factura deben presentarse el certificado de cumplimiento de las obligaciones suscrito por los funcionarios encargados de la interventoría. 71. Sobre el particular, en las cláusulas tercera y novena del contrato núm. OC-0144/2008[44] suscrito entre Procaps S.A. y la ESE Antonio Nariño se indicó lo siguiente: “[…] 3.

VALOR Y FORMA DE PAGO. El valor de la presente orden es de $39.200.000 […] La empresa cancelará dentro de los noventa días siguientes a las fechas de entrega parcial de cada uno de los suministros, previa presentación de la factura e ingreso de Almacén, disponibilidad del plan anual de caja PAC y certificación del Subdirector de Unidades Hospitalarias, el Jefe del Área solicitante, Interventores del cumplimiento de las obligaciones de la orden de compra. […] 9.

INTERVENTORIA. LA EMPRESA hará la interventoría de la presente orden a través del Director de la Unidad Hospitalaria o Centro de Atención Ambulatoria, el Jefe del área solicitante y el almacenista […]”. 72. A su turno, en las cláusulas tercera y décima novena del contrato núm. CT-0065/2008[45]suscrito entre Procaps S.A. y la ESE Antonio Nariño, se señaló lo siguiente: “[…] TERCERA.

VALOR Y FORMA DE PAGO. El valor del presente contrato se estima en la suma de NOVENTA MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS ($90.600.000) Mcte. Que la EMPRESA cancelará dentro de los sesenta (60) días siguientes a las fechas de entrega parcial de cada uno de los suministros, previa presentación de la factura e ingreso de Almacén, disponibilidad del plan anual de caja PAC y certificación del Subdirector de Unidades Hospitalarias, el Jefe del Área solicitante, Interventores del Cumplimiento de las obligaciones del contrato […] DÉCIMA NOVENA.

INTERVENTORÍA. […] la interventoría de este contrato la realizará el Subdirector de la Unidad Hospitalaria, el Jefe del área solicitante y el Almacenista de la EMPRESA”. 73. Asimismo, en el contrato núm. OC-240/2008[46], suscrito entre la parte demandante y la ESE Antonio Nariño, se pactaron las siguientes cláusulas: “[…] 3. VALOR Y FORMA DE PAGO.

El valor de la presente orden se estima en la suma se sesenta millones de pesos ($60.000.000) Mcte, que La empresa cancelará dentro de los 90 (noventa) días siguientes a la entrega de los suministros, previa presentación de la factura e ingreso al Almacén de cada entrega, disponibilidad del plan anual de caja PAC y certificación a satisfacción de recibo de las entregas parciales o totales de los suministros, expedida por los Directores, líderes de las clínicas o centro de atención ambulatoria y el responsable del área solicitante. […] 9.

INTERVENTORIA. LA EMPRESA hará la interventoría de la presente orden a través de los Directores, Lideres de las Clínicas o centros de atención ambulatoria, el responsable del área solicitante y el Almacenista […]”. 74. En el mismo sentido, el contrato núm. OC-363/2008 celebrado entre Procaps S.A. y la ESE Antonio Nariño, dispuso: “ […] 3.

VALOR Y FORMA DE PAGO. El valor de la presente orden se estima en la suma de quince millones de pesos ($15.000.000) Mcte, que La EMPRESA cancelará dentro de los sesenta (60) días siguientes a la entrega de los suministros, previa presentación de la factura e ingreso al Almacén de cada entrega, disponibilidad del plan anual de caja (PAC) y certificación a satisfacción de recibo de las entregas parciales o totales de los suministros, expedida por los Directores, líderes de las clínicas o centro de atención ambulatoria y el responsable del área solicitante. […] 9.

INTERVENTORIA. LA EMPRESA hará la interventoría de la presente orden a través de los Directores, Lideres de las Clínicas o centros de atención ambulatoria, el responsable del área solicitante y el Almacenista […]”. 75. Por último, en el contrato núm. CT-00330/2008 se estipuló lo siguiente: “[…] TERCERA. VALOR Y FORMA DE PAGO. El valor del presente contrato se estima en la suma de ($95.347.292) Mcte.

Que la EMPRESA cancelará dentro de los noventa (90) días siguientes a entrega de los suministros, previa presentación de la factura e ingreso de Almacén de cada entrega, disponibilidad del plan anual de caja (PAC) y certificación a satisfacción de recibo de las entregas parciales o totales de los suministros expedida por los Directores, líderes de las clínicas o CAA´s y el responsable del área solicitante […] DÉCIMA NOVENA.

INTERVENTORÍA. […] la interventoría de este contrato la realizará el Director, Lideres de las Clínicas o centro de atención ambulatoria, el responsable del área solicitante y el Almacenista de la EMPRESA”. En los contratos de suministro citados se señala que el interventor debe certificar el cumplimiento a satisfacción de las obligaciones del contrato.

De acuerdo con lo expuesto, la parte demandante se encontraba obligada a presentar junto con la factura el certificado a satisfacción de recibo de las entregas por parte del interventor, para acceder al pago conforme a lo pactado en los contratos de suministro cuyo objeto era la entrega de medicamentos y elementos de ortopedia. Así, la parte demandante debía obtener el certificado de satisfacción del recibido de las entregas de medicamentos y elementos de ortopedia, expedidos por los Directores o Subdirector de Unidades Hospitalarias, Lideres de las Clínicas o centro de atención ambulatoria, el responsable del área solicitante y el Almacenista, quienes ejercían como interventores del contrato. 76.

De la revisión del expediente se advierte que efectivamente las 38 facturas a las cuales se aplicó la glosa 1.18 carecen del requisito establecido en el contrato como en el manual de contratación y de cuentas por pagar, dado que no existe certificación a satisfacción de recibo por parte del interventor firmada por los correspondientes funcionarios. 77.

En efecto, las facturas allegadas con la reclamación núm. 887 no cuentan con certificado emitido por el interventor desconociendo con ello el procedimiento establecido en el contrato que confiere dicha función al Director o subdirector de la Unidad Hospitalaria o Centro de Atención Ambulatoria, el Jefe del área solicitante y el almacenista. 78.

Ahora bien, la exigencia impuesta por la parte demandada no implica privilegiar una mera formalidad sobre lo sustancial, por cuanto la existencia de la interventoría en los contratos estatales, obedece al cumplimiento del objeto contractual, la defensa del buen manejo de los recursos públicos y de esta manera lograr los fines de la contratación. 79.

En ese sentido, como lo ha señalado esta Corporación “[…] cuando la administración y el contratista han establecido en cabeza de quien recae dicha tarea, como sucedió en el caso en concreto, no puede alegar el contratista con posterioridad que la prestación del servicio se dio a satisfacción si los funcionarios encargados de realizar la misma no lo certificaron […][47]”. 80.

En el expediente obran tanto las facturas reclamadas como los contratos de suministros suscritos por Procaps S.A. y la ESE Antonio Nariño en Liquidación, para el suministro de elementos de ortopedia y medicamentos para las clínicas adscritas en la ciudad de Cali, Pasto, Palmira, Popayán, Tuluá, Puerto Tejada y Buga por un valor de $187.952.495. 81.

Para la Sala, la existencia de la obligación contraída en virtud de los contratos es evidente, por cuanto pactaron el suministro de unos elementos ortopédicos y medicamentos a cambio de un precio que debía reconocerle la ESE a la parte demandante. Sin embargo, la Sala advierte que ello no era suficiente para reconocer el pago de dichos contratos, en atención a que en el contrato se especifican requisitos obligatorios para efectuar el pago. 82.

Así, como se expuso anteriormente, los contratos de suministro celebrados exigían que el pago se realizaría “[…] previa presentación de la factura e ingreso de almacén, disponibilidad del plan anual de caja PAC y certificación del subdirector de Unidades Hospitalarias, el jefe del área solicitante, interventores del cumplimiento de las obligaciones del contrato […] ”. 83.

Al respecto, esta Corporación en un caso con presupuestos fácticos similares al objeto de estudio, señaló que el liquidador se encuentra obligado a verificar el cumplimiento de los requisitos legales y contractuales para reconocer una acreencia, como lo es el caso de la existencia del certificado de cumplimiento de la interventoría: “[…] La cláusula tercera de los contratos de suministros celebrados disponía que el pago se realizaría “previa presentación de la factura e ingreso de almacén, disponibilidad del plan anual de caja PAC y certificación del subdirector de Unidades Hospitalarias, el jefe del área solicitante, interventores del cumplimiento de las obligaciones del contrato”.

Al respecto, resulta del caso precisar que, durante la ejecución contractual, que incluía naturalmente, la función del interventor de certificar el cumplimiento de las obligaciones pactadas, escapa de la órbita del liquidador quien, al verificar las acreencias y calificar el estado de las mismas, debía limitarse a constatar el lleno de los requisitos legales y contractuales […] De manera que, el liquidador, ajeno a la ejecución contractual de la ESE Antonio Nariño que se disponía a liquidar, se encontraba en la obligación de actuar conforme a los parámetros legales y contractuales previamente establecidos, para efectos de reconocer o rechazar el pago de una acreencia reclamada.

Si bien la demandante señala que la ESE Antonio Nariño debía tener la información de la interventoría cuestionada, lo cierto es que, el certificado de cumplimiento exigido por los contratos de suministro bajo análisis, no se hallaba en los registros de la entidad, según ésta lo afirmó. Mal podría entonces el liquidador reconocer el pago de una obligación, sin el lleno de los requisitos contractuales previstos para tal fin, el cual era, el certificado de interventoría sobre el cumplimiento de las obligaciones pactadas. […][48]”. 84.

Ahora bien, esta Corporación ha precisado que para que prospere la nulidad de los actos administrativos con fundamento en la causal del falsa motivación "[…] es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente […]"[49]. 85.

Del acervo probatorio que obra en el expediente, la Sala advierte que, la parte demandante para acreditar el pago de las facturas reclamadas, se limitó a allegar algunas facturas con el sello de recibido de la ESE Antonio Nariño “Clínica Rafael Uribe Uribe” y otras con las guías de envío por correspondencia, sin cumplir con la totalidad de los requisitos que el contrato había previsto para el pago, como lo era el certificado de cumplimiento de la interventoría. 86.

En ese sentido, de los documentos que reposan en el expediente, ninguno cumple con el propósito con el que fue concebido el certificado de cumplimiento de la interventoría, comoquiera que no permiten acreditar si se cumplieron los contratos bajo los términos pactados, si efectivamente las unidades entregadas corresponden a lo acordado como tampoco se pueden establecer si se encontraban en condiciones de uso, cumplían las especificaciones técnicas y fitosanitarias definidas contractualmente. 87.

De modo que, el liquidador se encontraba en la obligación de respetar los parámetros contractuales previamente establecidos y en atención a que, el certificado de cumplimiento no se encontraba en los registros de la entidad ni fue aportado por Procaps S.A., debía rechazar el pago de la acreencia reclamada. 88. Así, es claro para la Sala que el liquidador no puede reconocer el pago de una obligación, sin el lleno de los requisitos contractuales previstos como lo es el certificado de interventoría que acredita el cumplimiento de las obligaciones pactadas. 89.

En ese orden, la parte demandante se encontraba obligada a obtener y presentar junto con la factura correspondiente la certificación de la interventoría para certificar el cumplimiento de las obligaciones de suministro que habían sido pactadas con la ESE Antonio Nariño y cumplir el requisito contractual para el pago. 91. Con todo, la Sala advierte que el liquidador evidenció de manera correcta al estudiar las pruebas obrantes en el expediente que la parte demandante no cumplía con el requisito del certificado de cumplimiento del interventor para reconocer la acreencia reclamada. 92.

En ese sentido, esta Corporación ha precisado que no era suficiente la sola presentación de la factura ante la entidad, debido a que el contratista debía cumplir con la obligación de acreditar el cumplimiento efectivo a través de la certificación de la interventoría: “[…] no bastaba con la sola presentación de la factura ante la entidad para obtener el pago por el suministro de los bienes entregados, pues, contractualmente existía una obligación que le exigía al contratista, además de presentar la factura, acreditar el cumplimiento efectivo a través de la certificación de la interventoría. Ello obedecía además a una razón de orden técnico, debido a la especialidad e importancia de los bienes a suministrar, pues no solo se debía cumplir con la cantidad exigida, sino también con la calidad e idoneidad de los elementos médico quirúrgicos, tal y como se afirmó en los actos administrativos demandados.

Así las cosas, la Sala no encuentra que la motivación efectuada por el liquidador de la ESE Antonio Nariño haya sido contraria a los hechos debidamente probados en el expediente administrativo o que los haya omitido, pues, de lo expuesto en líneas anteriores, es claro que se ciñó a las exigencias contractuales y legales, además de las disposiciones normativas que gobernaban el proceso liquidatorio le exigían observar […][51]”. 94.

De este modo, la Sala considera que la parte demandante debió necesariamente presentar la factura y la certificación de interventoría la cual permite acreditar el efectivo cumplimiento del contrato y del suministro de los bienes pactados, puesto que el contratista debía cumplir no solo con la cantidad exigida sino además con la calidad e idoneidad de los elementos médico quirúrgicos, para que su acreencia fuera reconocida. 95.

Por las razones expuestas, la Sala advierte que el liquidador de la ESE Antonio Nariño valoró en debida forma las pruebas obrantes en el expediente y atendió las exigencias legales y contractuales del proceso liquidatorio, al exigir el certificado del supervisor el cual no fue allegado y, por lo tanto, no es posible reconocer la acreencia. 96.

Lo anterior con fundamento en que el suministro en el presente asunto era de medicamentos y elementos de ortopedia dirigidos a preservar la salud de los pacientes adscritos a la ESE Hospital Antonio Nariño cuya verificación técnica era necesaria para garantizar su calidad e idoneidad. 97. No obstante lo anterior, la parte demandante no presentó los soportes indispensables para que el liquidador procediera a reconocer las acreencias reclamadas por Procaps S.A. 98.

Al respecto, esta Sección se ha referido a la carga probatoria que tiene el solicitante de una reclamación o crédito en un proceso liquidatorio, así: “[…] en cuanto a la carga probatoria que le incumbe al solicitante de una reclamación o crédito dentro de un proceso liquidatorio de una entidad, la normatividad fue clara al establecer en el parágrafo del artículo 26 del Decreto 2211 de 2004 ya citado, que en caso de que el liquidador tuviera dudas acerca de la procedencia o validez de la reclamación, la podía rechazar, tal y como aconteció en el sub lite.

Por las anteriores consideraciones, pierde solidez el argumento de discrepancia del apelante según el cual el Hospital no estaba obligado a aportar documentos adicionales a los que presentó con su reclamación inicial, ya que las causales que dieron origen a las glosas efectuadas sobre las facturas reclamadas, hacían referencia, entre otras, a la ausencia del contrato en sí mismo, así como a la no acreditación de la existencia del comprobante de registro presupuestal, la no presentación de documentos como la constancia del pago de los derechos de publicación del contrato núm. 778 de 2006 en el Diario Único de Contratación Pública, la no acreditación del pago de los aportes parafiscales relativos al Sistema General de Seguridad Social Integral, así como la no presentación del certificado de recibido a satisfacción de los servicios prestados por parte del Interventor o Supervisor del contrato, documentos que resultaban necesarios para tener por acreditada dicha reclamación. Lo anterior, al margen de que el apelante insista en que dada la relación contractual que existió entre las partes, se puedan dar por satisfechos los requisitos que consagra tanto la ley al quedar insertos en el acuerdo de voluntades suscrito por las partes, así como los manuales de procedimientos internos de la entidad en liquidación, para proceder al pago de las facturas presentadas por el demandante en el proceso liquidatorio, y que corresponden a los servicios prestados en virtud del contrato ya referido, teniendo en cuenta que de aceptar esa posición se estaría desconociendo el hecho de que el contrato es ley para las partes, así como la prevalencia de las exigencias legales en torno al tema, que está dada por el marco normativo en precedencia analizado […][52]”. 99.

En el mismo sentido, esta Sección[53] ha señalado que en el marco del proceso de liquidación la carga de la prueba corresponde al acreedor, de tal forma que el éxito de la reclamación depende de lo que logre probar, así: “[…] Descendiendo al caso concreto, la Sala recuerda que, a partir de su supresión, valga decir, el 27 de julio de 2007, la ESE Policarpa Salavarrieta entró en proceso de liquidación, situación extraordinaria en virtud de la cual dejó de cumplir su objeto social y se sometió a un proceso concursal y universal de liquidación para pagar las obligaciones adquiridas en condiciones ordinarias, de conformidad con el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

En ese orden de ideas, es preciso anotar que el acto administrativo de calificación de acreencias en un proceso de liquidación está reglamentado por el Decreto 254 de 2000, la Ley 1105 de 2006 y el artículo 26 del Decreto 2211 de 2004, de tal forma que es expedido por el liquidador en virtud de funciones públicas especiales como director de un procedimiento administrativo igualmente especial y no como representante legal de la extinta empresa en liquidación, por lo que no debe confundirse con un acto contractual.

Asimismo, de conformidad con las normas referidas, el liquidador está facultado para establecer causales de glosa con la finalidad de absolver las dudas sobre la procedencia o validez de las acreencias, y para definir un procedimiento para el rechazo de las reclamaciones recibidas dentro de la liquidación, caso en el cual la carga de la prueba corresponde al acreedor.

Sobre el particular, en reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha precisado que en el marco del proceso de liquidación obligatoria se aplican normas especiales que determinan el procedimiento a seguir para el reconocimiento de las acreencias de los reclamantes, considerando que se trata de la terminación de la persona jurídica y el saneamiento de las obligaciones monetarias contraídas durante su existencia, y ha advertido que, en dicho trámite administrativo, la carga de la prueba de la acreencia recae en el peticionario, de tal forma que el éxito o prosperidad de su reclamación depende de lo que logre probar[54][…]”. 100.

De acuerdo con lo expuesto, la carga de la prueba en el proceso de liquidación de una entidad recae en la parte solicitante la cual debe presentar los documentos que resultaban necesarios para tener por acreditada dicha reclamación, entre ellos, el certificado de interventoría que permite determinar la entrega satisfactoria de los elementos médicos en términos cualitativos y cuantitativos.

Actuar de forma distinta como lo ha indicado la jurisprudencia de la Sección sería desconocer que el contrato es ley para las partes. 101. En el evento de que el liquidador tenga dudas sobre la procedencia o la validez de la reclamación se encuentra facultado para rechazarla según los señalado en el parágrafo del artículo 26 del Decreto 2211 de 2004.

En ese orden, la sociedad interesada debe acreditar ante el liquidador la existencia, titularidad, validez y vigencia de las acreencias que reclama. 102. En el asunto sub examine, el a quo desconoció la función ejercida por el interventor del contrato quien debía certificar el cumplimiento de las obligaciones pactadas, aspecto que escapa de la órbita del liquidador quien, ajeno a la ejecución contractual, constata el lleno de los requisitos legales y contractuales, para efectos de reconocer o no el pago de una acreencia. 103.

Para la Sala es claro que para el pago que la sociedad Procaps S.A. reclama le correspondía probar no solo la existencia y validez de los contratos y facturas, sino además, los requisitos que debía observar para exigir el pago, entre los cuales se encuentran los requisitos de cumplimiento, como lo es el certificado de interventoría. 104.

Sobre el particular, el liquidador en el marco de sus facultades legales conforme a las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo de calificación de las acreencias de la parte demandante, rechazó las reclamaciones ante el incumplimiento de los requisitos legales y contractuales, ante la inexistencia del certificado del interventor. 105.

La Sala considera que el cumplimiento de los requisitos para el pago pactados entre Procaps S.A. y la ESE Antonio Nariño en el contrato de suministro no constituyen una mera formalidad que pueda ser desconocida por el liquidador para privilegiar el derecho sustancial, por cuanto el documento permite acreditar el cumplimiento de las obligaciones, de modo que su verificación resulta necesaria para el reconocimiento de los valores convenidos. 106.

En este contexto, es preciso mencionar que esta Corporación “ha considerado que trasladar la carga de la prueba al agente liquidador ante la ocurrencia de fallas internas administrativas dentro del proceso de liquidación conllevaría a dar un alcance inadecuado del principio de buena fe, pues se tendría que presumir la entrega de documentos en el trámite administrativo, aun cuando ese hecho no haya quedado probado[55]”. 107.

De conformidad con las anteriores consideraciones, y a diferencia del a quo, esta Sala considera que la parte demandada no incurrió en falsa motivación al expedir el acto administrativo acusado ni privilegió el derecho formal sobre el sustancial, por cuanto la constancia de recibido de las 38 facturas no permite determinar la efectiva entrega de los insumos solicitados en la cantidad y calidad solicitada ni el cumplimiento del objeto contractual; como tampoco releva del estudio de los otros factores de rechazo que consideró como requisitos meramente formales y que eran un presupuesto contractual necesario para autorizar el pago. 108.

Bajo esas circunstancias, la Sala no comparte el criterio del Tribunal según el cual, no es necesario verificar el cumplimiento de los requisitos contractuales y legales para reconocer y pagar la acreencia en caso de que simplemente se radican las facturas de la prestación del servicio sin hacer otro tipo de valoración probatoria, en la medida en que no se puede constatar de ningún modo que los productos entregados cumplan con las condiciones técnicas y específicas que definía el contrato. 109.

Así las cosas, la Sala advierte que en los documentos en la auditoría integral creada al interior de la entidad en liquidación y en las pruebas aprobadas por la parte demandante no obra el certificado del interventor (glosa 1.18) para 38 de las facturas cuestionadas que como se analizó es un requisito exigible para el pago, en consecuencia, no era procedente ordenar el reconocimiento y pago de la acreencia, máxime si se trataban de elementos de medicina especializada que requerían un alto grado de conocimiento para validar su pertinencia, idoneidad, calidad, oportunidad y contenido. 110.

Por las razones expuestas, para la Sala era necesario que el interventor de los contratos de suministro certificara que se dio cumplimiento a las obligaciones pactadas en las condiciones de tiempo, modo y lugar, así como para establecer la idoneidad de los elementos médicos y los medicamentos entregados, toda vez que dicho documento permite dar certeza sobre el cumplimiento de las obligaciones y la satisfacción del servicio.

La labor del interventor era fundamental, dado que le correspondía dar el visto bueno a las facturas. 111. En ese sentido, los registros encontrados en el proceso liquidatorio no permiten tener certeza sobre si los insumos contratados estaban en condiciones de uso o cumplían con las especificaciones técnicas que requerían su especialidad. 112.

Ahora bien, para la Sala comoquiera que no se pudo desvirtuar la glosa 1.18 (certificado de interventoría) que es común a 38 de las facturas analizadas no es procedente cancelarlas aun en el evento que se levantaran las glosas (1,15, 4.17, 4.11 y 1.2.) las cuales no fueron analizadas en la sentencia de primera instancia ni discutidas en el recurso de apelación. Glosa 4.10 de la Factura núm. 271293 113.

En relación con la factura restante núm. 271293 por un valor de $5.000.000 que fue glosada (4.10) con fundamento en que la obligación reclamada se encuentra cancelada, la Sala advierte que la contabilidad de la entidad es una prueba idónea para acreditar el pago de la obligación[56]. 114. En el asunto sub lite, la factura núm. 271293 fue cancelada mediante orden de pago No. 200805-9319 cuyo pago, como lo evidenció el Liquidador, fue efectuado a la cuenta corriente del Banco Bancolombia No. 48680117618 de la sociedad Procaps S.A. el 5 día de agosto de 2008, de conformidad con la documentación visible de folios 3 a 11 del cuaderno núm. 4 de antecedentes administrativos.

La anterior causal de glosa no fue discutida por la parte demandante y por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos que se encuentran en firme por dicho aspecto. 115. De este modo, es claro para la Sala que no pueden existir dos pagos por una misma obligación, máxime si se trata de recursos públicos y comoquiera que la factura núm. 271293 reclamada ya había sido pagada el 5 de agosto de 2008 el liquidador debía proceder a su rechazo, como efectivamente acaeció. 116.

Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia proferida en primera instancia, por medio de la cual el a quo declaró la nulidad de los actos acusados y accedió a las pretensiones de restablecimiento del derecho. Conclusión 117. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación están llamados a prosperar, por cuanto en el caso sub examine no era procedente acceder al pago de las acreencias con radicado núm. 887 en el proceso de liquidación de la ESE Antonio Nariño a favor de la parte demandante.

Por lo tanto, la Sala revocará la sentencia proferida, en primera instancia. Condena en costas 118. La Sala considera que no hay lugar a condenar en costas en segunda instancia en razón a que el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo establece que, en los juicios que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta condena procederá “[…] teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes […]”, es decir, corresponde al juzgador valorar el comportamiento de las partes, dentro del marco de su arbitrio juris. 119.

Bajo ese panorama, a juicio de la Sala, el comportamiento de la parte demandante no estuvo precedido de la mala fe ni de la intención de entorpecer el proceso, en atención a que, aunque resultó vencida en juicio, ello no conlleva automáticamente la condena en costas, comoquiera que la actuación se enmarcó en los principios y obligaciones que gobiernan la actividad judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 26 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Descongestión del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SANCHÉZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Por intermedio de apoderado judicial. [2] Folios 166 a 205 del cuaderno principal. [3] “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. [4] “[…] Por medio de la cual se decide sobre las reclamaciones que se fundamentan en contratos de naturaleza administrativa, cuentas por servicios de salud, servicios públicos, reintegros, créditos a favor de terceros (libranzas), reparación por daños morales y materiales, presentadas oportunamente al proceso liquidatario de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN […]” [5] “[…] por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición radicado con el No. 225, interpuesto por Procaps S.A. con NIT. 890.106.527 contra la Resolución RCA No. 000069 del 26 de febrero de 2009, expedida en el proceso liquidatario de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN […]” [6] Folio 189 del cuaderno principal. [7] “[…] por la cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado […]”. [8] “[…] Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […]”. [9] Por intermedio de apoderado.

Cfr. Folio 277 del cuaderno principal. [10] El auto fue proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Despacho de Descongestión No. 01, doctora Luz Stella Alvarado Orozco. [11] Cfr. folio 383 del cuaderno principal. [12] Cfr. Folios 400 a 414 del cuaderno principal. [13] Cfr. Folios 415 a 430 del cuaderno principal [14] Cfr. Folio 4 del cuaderno de segunda instancia [15] Cfr. Folio 9 ibídem [16] “[…] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. [17][…]

ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” [18] “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” [19] “[…] Artículo 357.

Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […]” (Destacado de la Sala). [20] “[…] Artículo 267.

En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”. [21] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [22] Cfr. folios 39 a 102 del cuaderno núm. 1 del expediente. [23] Cfr. folios 153 a 165 del cuaderno principal. [24] “Por la cual se dictan normas sobre sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” [25] Corte Constitucional, sentencia C -702 de 20 de septiembre de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz [26] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de marzo de 2012, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación: 11001 03 24 000 2004 00411 01[…]” [27] Artículo 1667.

“Se efectúa la subrogación por el ministerio de la ley, y aún contra la voluntad del acreedor, en todos los casos señalados por las leyes (…)” [28] Artículo 1670. La subrogación, tanto legal como convencional, traspasa al nuevo acreedor todos los derechos, acciones y privilegios, prendas e hipotecas del antiguo, así contra el deudor principal, como contra cualesquiera terceros, obligados solidaria y subsidiariamente a la deuda (…). [29] Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución” [30] “[…] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de entidades públicas del orden nacional […]” [31] Con posterioridad a la expedición del decreto demandado, el artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000 fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1105 de 2006.

El nuevo texto es el siguiente: “Artículo 1º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley. || Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. ||Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas. || Parágrafo 1º.

Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación. || Parágrafo 2º. Las entidades de orden territorial que se encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podrán acogerse en lo pertinente a lo dispuesto en la presente ley”. [32] “[…]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de agosto de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 24 000 2007 00131 00 […]” [33] "[…] Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración […]" [34] “[…]Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa […]” [35] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 08001-23-31-000-1997-12256-01 […]”. [36] “[…] por medio de la cual se decide sobre las reclamaciones que se fundamentan en contratos de naturaleza administrativa, cuentas por servicios de salud, servicios públicos, reintegros, créditos a favor de terceros (libranzas), reparación por daños morales y materiales, presentadas oportunamente al proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN” […]”. [37] “[…] por el cual se determina el procedimiento aplicable a las liquidaciones de entidades financieras […]” [38] “[…] Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa “[…]”. [39] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta – Descongestión; sentencia de 2 de agosto de 2018;

M.P. Rocío Araújo Oñate; número único de radicación 76001-23-31-000-2009-01186-01[…]”. [40] Cfr. Folios 309 a 316 del expediente. [41] “[…]Por medio de la cual se adopta el manual de procesos y procedimientos administrativos de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño […]”. [42] Cfr. folio 305 del expediente. [43] Cfr. folio 307 del expediente. [44] Cfr. folios 68 a 69 del cuaderno de antecedentes administrativos. [45] Cfr. folios 73 a 74 del cuaderno de antecedentes administrativos. [46] Cfr. Folios 84 y 85 del cuaderno de antecedentes administrativos. [47] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta – Descongestión; sentencia de 2 de agosto de 2018;

M.P. Rocío Araújo Oñate; número único de radicación 76001-23-31-000-2009-01186-01[…]”. [48] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sentencia de 2 de agosto de 2018; C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; número único de radicación 76001-23-31-000-2009-01068-01 […]”. [49] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; sentencia del 26 de julio de 2017;

C.P. Milton Chaves García; número único de radicación 11001-03-27-000-2018-00006-00 […]”. [50] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sentencia de 2 de agosto de 2018; C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; número único de radicación 76001-23-31-000-2009-01068-01 […]”. [51] Ibídem. [52] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de julio de 2019;

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 76001-23-31-000-2010-00172-01[…]” [53] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 12 de marzo de 2020; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 25000-23-24-000-2008-00302-01[…]” [54] “[…] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo;

Sección Segunda, sentencia del 21 de noviembre de 2013; C.P Bertha Lucía Ramírez de Páez. Número único de radicación 13001-23-31-000-2004-01051-01“[…]. [55] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 12 de marzo de 2020; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 25000-23-24-000-2008-00302- 01[…]” [56] Ibídem.