RECURSO DE APELACIÓN - Contra la decisión de decretar la medida cautelar de suspensión provisional / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Frente a la resolución por medio de las cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de unos predios y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes / PROHIBICIÓN DE REPRODUCCIÓN DEL ACTO SUSPENDIDO – Regla / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL POR REPRODUCCIÓN DE ACTO SUSPENDIDO – No procede respecto de la Resolución 68- 000-052-2018 de 2018 en tanto los fundamentos normativos y lo ordenado en su parte resolutiva tiene efectos jurídicos diferentes a la Resolución 68- 000-052-2018 de 2018 En el caso objeto de examen, la Sala observa que, al realizar una confrontación entre la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018 y la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, no se constata que en esencia se trate de las mismas disposiciones, en tanto que los fundamentos jurídicos y los efectos de cada acto son distintos. […] [A] partir de una primera lectura de los fundamentos jurídicos de los actos administrativos comparados y la decisión adoptada en cada uno de ellos, en esta etapa procesal no logra evidenciarse que se trate en esencia de las mismas disposiciones.

En primer lugar, la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 se fundamenta en la Ley 1955 de 2019 […] Esta norma no estaba vigente para el momento de la expedición de la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, pues la misma fue promulgada el 25 de mayo de 2019, es decir, casi cinco meses después de expedida esa resolución. Aunado a lo anterior, la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 se fundamentó en el artículo 104 de la Ley 1753 de 2015 […] Esta norma no fue tenida en cuenta como fundamento jurídico para la expedición de la Resolución nro. 68- 000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, y resulta de trascendental importancia para la expedición de la Resolución 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, toda vez que la misma preceptúa el enfoque multipropósito de la formación catastral y permite que las actividades de formación y actualización catastral se puedan llevar a cabo de manera gradual y con fines adicionales a los de la Ley 14 de 1983, de lo cual se desprendería que, en principio, a la luz de esta norma, podría adelantarse la actualización de la formación catastral por sectores; […] Por último, se advierte que, mientras en la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 fueron tenidas en cuenta las Resoluciones 68-000-025-2019 de julio 3 de 2019, que “ordena la Actualización de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga, Departamento de Santander”, y 68-000-059-2019 del 23 de diciembre de 2019, que aprueba el estudio de zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y el valor de los tipos de edificaciones de los predios de los aludidos sectores, la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018 tuvo como fundamentos para su expedición las Resoluciones nros. 68-000-034-2017, que ordena la actualización de la formación catastral de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga, departamento de Santander, y 68-000-050-2018 del 12 de diciembre de 2018, que aprobó el estudio de Zonas Homogéneas Físicas y Geoeconómicas, el valor de los tipos de construcciones y/o edificaciones, y ordenó la liquidación de los avalúos y la elaboración de la lista de propietarios o poseedores de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga.

Como consecuencia de lo anterior, contrario a lo manifestado por el tribunal, en esta etapa procesal no logra advertirse que la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 contenga los mismos fundamentos jurídicos de la Resolución nro. 68-000- 052-2018 de 19 de diciembre de 2018. Por otro lado, la Sala observa que, en sus partes resolutivas, cada una de las resoluciones tienen efectos respecto de sujetos, espacios geográficos y vigencias temporales diferentes. […] En este contexto, no es posible inferir en esta etapa procesal que la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 reproduce en esencia la suspendida Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, en tanto que, a partir de una primera comparación entre los dos actos, se observa que los fundamentos normativos para la expedición de cada uno son diferentes, y lo ordenado en sus partes resolutivas también tienen unos efectos jurídicos, en principio, distintos.

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedente al no vislumbrarse prima facie vulneración al ordenamiento superior La Sala observa que el fundamento normativo en virtud del cual el a quo decretó la suspensión provisional de la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018 en el auto de 27 de febrero de 2019, lo constituyó el presunto desconocimiento del principio de equidad tributaria, argumento a partir del cual, tácitamente, y sin desarrollarlo a profundidad en el auto objeto de la presente apelación, también fue tenido en cuenta para suspender la Resolución nro. 68-000-062-2019 de 24 de diciembre de 2019, cuando se afirma en el último párrafo del auto recurrido que, al no disponerse de una actualización total de los bienes ubicados en el municipio de Bucaramanga, se desconoce la normatividad que regula la función catastral.

Al leer los fundamentos jurídicos del auto proferido el 27 de febrero de 2019, según lo transcribe el propio tribunal en los antecedentes del auto objeto de apelación, disponer una actualización parcial del catastro implica un aumento en la base gravable del impuesto predial, comparado con los predios que no fueron objeto de actualización o formación. Esto, según lo interpreta el solicitante de la medida cautelar, significa una vulneración de los Decretos 2456 de 2018 y 2410 de 30 de diciembre de 2019, en la medida que los predios que no fueron objeto de renovación de la inscripción del catastro, tendrán un incremento en el avalúo catastral del 3%.

Sobre este argumento, la Sala precisa que, ni en la solicitud de medida cautelar, ni en la parte motiva del auto objeto de apelación, se invocó expresamente algún artículo del Decreto 2410 de 2019 y 2454 de 2018, que se estimada vulnerado como consecuencia de una actualización parcial de unos sectores de un municipio. De todas formas, leído el Decreto 5456 de 2018, se observa que este prevé en su artículo 2.2.10.1.1, el reajuste de avalúos catastrales para predios urbanos […] Sobre este punto, la Sala observa que, prima facie, no se desprende en esta etapa procesal una vulneración de esas normas; en primer lugar, porque no se observa cómo el hecho que un primer acto administrativo (Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018) ordene la renovación de la inscripción catastral de los predios ubicados en los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga implica necesariamente un desconocimiento del principio de equidad tributaria al reajustarse los predios no formados en un 3% para 1º de enero de 2019, cuando mediante un segundo acto administrativo (Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019) se resuelve la actualización catastral de los sectores restantes, estos son, los 1, 3, 6, 7, 8, 9 y la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga.

COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS – Para adelantar actualizaciones catastrales parciales / COBERTURA DEL PROCESO DE ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL – En las actividades desarrolladas se revisarán la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica catastral o parte de ella / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque se debe realizar un estudio de fondo para determinar si era procedente llevar a cabo una actualización de la formación catastral por etapas o gradual, el cual no es propio de esta etapa procesal Adicionalmente, es necesario examinar durante el debate procesal si el presunto trato diferenciado durante el año en que los predios no formados fueron objeto de un incremento del 3% del avalúo encuentra justificación en otras normas legales y constitucionales.

Esto en la medida en que a partir de una primera lectura de varios artículos legales podría inferirse que es posible llevar a cabo una actualización de la formación catastral por etapas, atendiendo las particularidades y condiciones socio-económicas de cada sector objeto de actualización. En primer lugar, como se indicó en líneas anteriores, la Resolución nro. 68-000-062-2019 de 24 de diciembre de 2019 se fundamentó en el artículo 104 de la Ley 1753 de 2015 […] A partir de una primera lectura de esta norma podría desprenderse que, en virtud del enfoque multipropósito de la formación catastral y el hecho de permitir la formación y actualización catastral de manera gradual y con fines adicionales a los de la Ley 14 de 1983, la actualización de la formación catastral puede llevarse a cabo por sectores, como sucede en el caso de la resolución objeto de estudio.

Aunado a lo anterior, el artículo 101 de la Resolución nro. 70 de 4 de febrero de 2011, […], preceptúa que: “Cobertura del proceso de la actualización de la formación catastral. En las actividades desarrolladas en el proceso de actualización de la formación catastral se revisarán la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica catastral o parte de ella, para lo cual se deberá disponer de los recursos técnicos y económicos necesarios, previa programación de las actividades correspondientes.

Parágrafo. La autoridad catastral definirá los predios que serán objeto de visita para la revisión de su elemento físico, de conformidad con la metodología establecida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.” Como se advierte, una primera lectura de la norma superior, permitiría inferir que es posible que se puedan llevar a cabo actuaciones catastrales parciales, toda vez que la norma preceptúa que en las actividades desarrolladas en el proceso de actualización de la formación catastral se revisarán la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica catastral o parte de ella, lo cual guarda concordancia con la facultad que tiene la autoridad catastral para definir qué predios serán objeto de visita para revisión. En consonancia con lo anterior, el artículo 5 de la Ley 44 de 1990 regula la formación catastral parcial, así: “Formación parcial.

En los municipios donde los predios se hayan formado catastralmente de conformidad con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, sólo en una parte del municipio, se deberán adoptar en una proporción adecuada tarifas diferenciales más bajas para los predios formados, en relación con los correspondientes no formados.” Como puede observarse, a partir de una primera lectura de la norma superior transcrita, se autorizaría la formulación de actualizaciones catastrales parciales, como sucede en este caso.

Adicionalmente, esa norma también preceptúa que se deberán adoptar tarifas diferenciales más bajas para los predios formados, en relación con los correspondientes no formados. Ahora bien, tal y como lo indican los recurrentes, no se observa en esta etapa procesal una norma que prohíba expresamente regular la formación catastral de manera parcial o por sectores; al contrario, se observan normas que apuntarían a permitirla.

En este contexto, la Sala concluye que resulta necesario que transcurra el proceso judicial para poder determinar, según el artículo 238 del CPACA, si después de un análisis de los antecedentes administrativos del acto suspendido, de las pruebas y de las alegaciones de las partes, en la sentencia que ponga fin al proceso se pueda declarar la nulidad de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, pues en esta etapa procesal no logra advertirse, prima facie, que sea contraria al ordenamiento jurídico superior.

Estos argumentos son suficientes para revocar la medida cautelar decretada por el a quo, por lo cual resulta innecesario el análisis del presunto detrimento patrimonial que se generó a las arcas del municipio de Bucaramanga como consecuencia de la suspensión provisional de la Resolución 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, dado que esa decisión será revocada por esta Colegiatura.

PROCEDIMIENTO EN CASO DE REPRODUCCIÓN DEL ACTO SUSPENDIDO – No requiere que se presente una nueva demanda, sino que basta que se acompañe copia del acto administrativo para que juez verifique si constituye reproducción / PROHIBICIÓN DE REPRODUCCIÓN DEL ACTO SUSPENDIDO – Debe estar probado que la reproducción se hizo después de que el acto se suspendió o anuló / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL POR REPRODUCCIÓN DE ACTO SUSPENDIDO – Requisitos de procedencia [E]l artículo 237 del CPACA preceptúa lo siguiente: “PROHIBICIÓN DE REPRODUCCIÓN DEL ACTO SUSPENDIDO O ANULADO.

Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.” Como puede apreciarse, una vez suspendido provisionalmente o anulado un acto administrativo, no es posible su reproducción, salvo que se presenten nuevas circunstancias posteriores a la providencia que permita concluir que han desaparecido los fundamentos legales de la decisión judicial, norma semejante a la que contenía el artículo 158 del CCA.

En concordancia con lo anterior, el artículo 238 del mismo estatuto preceptúa lo siguiente: “PROCEDIMIENTO EN CASO DE REPRODUCCIÓN DEL ACTO SUSPENDIDO. Si se trata de la reproducción del acto suspendido, bastará solicitar la suspensión de los efectos del nuevo acto, acompañando al proceso copia de este. Esta solicitud se decidirá inmediatamente, cualquiera que sea el estado del proceso y en la sentencia definitiva se resolverá si se declara o no la nulidad de ambos actos.

La solicitud de suspensión provisional será resuelta por auto del juez o Magistrado Ponente, contra el cual proceden los recursos señalados en el artículo 236, los que se decidirán de plano.” La Sección Primera del Consejo de Estado, en varias oportunidades, se ha pronunciado sobre los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo por constituir una reproducción de un acto previamente suspendido o anulado […] se requiere: (i) que exista un acto administrativo que haya sido anulado o suspendido;

(ii) la reproducción de ese mismo acto, conservando la esencia de las disposiciones anuladas o suspendidas; (iii) que quien lo reproduzca sea el mismo funcionario que haya proferido el acto inicial anulado o suspendido, y (iv) que no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos de procedencia / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Análisis no implica estudiar la naturaleza jurídica del acto / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Se limita a examinar los reparos en contra de la cuestión decidida en primera instancia / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA AL RESOLVER RECURSO CONTRA EL AUTO QUE DECRETA UNA MEDIDA CAUTELAR – Se limita a examinar los argumentos en torno a la procedencia o no de la medida Los apelantes coinciden en señalar que la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, “por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 así como la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, se trata de un acto administrativo de trámite, en tanto que no modifica, extingue o crea una situación jurídica, sino que constituye una de las etapas de estructuración del catastro.

Sobre este punto, la Sala estima importante destacar que no tiene competencia en segunda instancia para pronunciarse sobre el particular, por los siguientes motivos: (i) el debate acerca de la naturaleza del acto objeto de suspensión provisional es un asunto de fondo que deberá ser resuelto por el Tribunal y que no guarda relación con los requisitos para la procedencia o no de la medida cautelar de suspensión provisional, en los términos del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, y (ii) el argumento planteado por los recurrentes no controvierte el fundamento jurídico de la decisión adoptada por el a quo, esto es, la presunta reproducción de un acto administrativo previamente suspendido.

En primer lugar, […] Como puede apreciarse, para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, se debe realizar una confrontación entre el acto que es objeto de control (o las pruebas allegadas con la solicitud) y las normas superiores invocadas como vulneradas; no forma parte del análisis de esta etapa procesal determinar si el acto objeto de suspensión es de trámite o definitivo, esto será un asunto de fondo que deberá examinar el a quo en la etapa procesal correspondiente cuando cuente con los elementos para ello.

En síntesis, a la luz de la norma que regula los requisitos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, resulta ajeno realizar un análisis sobre la naturaleza jurídica del acto suspendido, como lo piden los recurrentes. En segundo lugar, de conformidad con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene como objetivo “que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

Como puede apreciarse, el juez de segunda instancia tiene restringida su competencia a examinar los reparos en contra de la cuestión decidida en la primera instancia. En este caso, en la primera instancia no se decidió si el acto suspendido es de trámite o definitivo, y en consecuencia, susceptible de control judicial o no; lo que se decidió fue decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 con fundamento en que presuntamente reprodujo la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, previamente suspendida.

En consecuencia, el marco de la competencia de esta instancia se encuentra delimitado a controvertir lo decidido por el a quo, en este caso, los argumentos en torno a la procedencia o no de la medida cautelar de suspensión provisional. Por los motivos anteriores, no es posible en esta segunda instancia y en esta etapa procesal examinar si la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 es un acto de trámite o no y, en consecuencia, determinar si es susceptible de control judicial.

DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA / ORGANIZACIÓN DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC – Tiene direcciones territoriales en virtud de la figura de la desconcentración administrativa / DIRECCIONES TERRITORIALES DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC – No tienen carácter de nacionales / DIRECCIONES TERRITORIALES DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC – Jurisdicción / DIRECCIONES TERRITORIALES DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC – Ejercen sus funciones dentro del ámbito territorial en el cual se encuentran / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA – Para conocer de los procesos de nulidad contra actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – En los procesos de nulidad se determina por el lugar donde se expidió el acto / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA – Para conocer de la apelación de auto que decreta una medida cautelar El apoderado del IGAC manifestó que los tribunales Administrativos no son competentes para conocer en primera instancia de las demandas de nulidad presentadas en contra de actos administrativos expedidos por las Direcciones Territoriales de ese instituto, toda vez que este ente se trata de una autoridad del orden nacional, respecto de la cual las demandas en su contra le corresponde conocerlas en única instancia al Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA. […] Se destaca que esta Corporación, después de interpretar sistemáticamente las disposiciones del CPACA que rigen la materia y las normas que regulan la organización del IGAC, ha prohijado la tesis consistente en que, en virtud de la figura de la desconcentración administrativa, los actos administrativos expedidos por las direcciones territoriales del IGAC no tienen el carácter de nacionales, sino territoriales, razón por la cual, las demandas presentadas en contra de los mismos le corresponde conocerlas a los tribunales administrativos. […] A juicio de la Sala, las explicadas normas sobre desconcentración administrativa deben ser leídas en concordancia con la regulación que prevé el CPACA en torno a las competencias de los Tribunales Administrativos.

El artículo 152 numeral 1 preceptúa entre las competencias de los tribunales administrativos en primera instancia, las siguientes: “[…] De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes.” Así mismo, el artículo 156 del mismo estatuto regula la competencia de las autoridades judiciales en razón del territorio, así: “[…] En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto.” Como quiera que en el caso objeto de examen, el acto administrativo suspendido fue expedido por un funcionario del nivel territorial – departamental (Director Territorial Santander del IGAC), y que la autoridad judicial que juzga los actos administrativos expedidos en ese lugar y que rigen solamente en ese territorio es el Tribunal Administrativo de Santander, le corresponde a esta Corporación conocer del recurso de apelación en contra del decreto de la medida cautelar.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Quinta de 2 de julio de 2020, Radicación 11001-03-24-000-2018-00413-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 23 de octubre de 2019, Radicación 11001-03-24- 000-2019-00082-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 17 de enero de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2008-00256-00, C.P. María Claudia Rojas Lasso; 22 de agosto de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2017-00183-00, C.P. Rocío Araujo Oñate.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 237 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 238 / LEY 44 DE 1990 – ARTÍCULO 5 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 320 / DECRETO 208 DE 2004 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 5456 DE 2018 – ARTÍCULO 2.2.10.1.1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00069-03 Actor: PEDRO NILSON AMAYA MARTÍNEZ Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC - DIRECCIÓN TERRITORIAL SANTANDER Referencia: NULIDAD Coadyuvante: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DE PROVIDENCIA QUE DECRETÓ MEDIDA CUATELAR – REVOCA Corresponde a esta Sala resolver los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales del municipio de Bucaramanga y del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Dirección Territorial Santander en contra del auto de 23 de enero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, “por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 así como la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, proferida por el Director Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC).

I.

ANTECEDENTES La parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, “por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 así como la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, proferida por el Director Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

El acto acusado establece lo siguiente: “Territorial Santander RESOLUCIÓN NÚMERO 68-000-062-2019 DE 2019 (diciembre 24) por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 así como la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes.

El Suscrito Director Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en uso de sus facultades legales y en especial las que le confiere la Resolución número 70 de 2011 de la Dirección General del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, modificada por la resolución número 1055 de octubre 31 de 2012, 0829 de septiembre 26 de 2013, y

CONSIDERANDO

Que la Ley 1955 de 2019 Plan Nacional de desarrollo “Pacto por Colombia, pacto por la equidad” en su artículo 79 establece que “La gestión catastral es un servicio público que comprende un conjunto de operaciones técnicas y administrativas orientadas a la adecuada formación, actualización, conservación y difusión de la información catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados” Que el artículo 104 de la Ley 1753 de 2015 establece que se “promoverá la implementación del catastro nacional con enfoque multipropósito, entendido como aquel que dispone información predial para contribuir a la seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de los fiscos locales, al ordenamiento territorial y la planeación social y económica.

El Gobierno nacional, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) con el apoyo de los catastros descentralizados, podrá realizar las actividades necesarias para la formación y actualización catastral de manera gradual e integral, con fines adicionales a los fiscales señalados en la Ley 14 de 1983, ( )”. Que el artículo 101 de la Resolución 70 de 2011 del IGAC permite la actualización parcial al establecer: “Artículo 101- Cobertura del proceso de actualización de la formación catastral – en las actividades desarrolladas en el proceso de actualización de la formación catastral se revisará la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica catastral o parte de ella, para lo cual se debe disponer los recursos técnicos y económicos necesarios, previa programación de las actividades correspondientes.

( )” Que la Dirección Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi expidió la Resolución 68-000-025-2019, de julio 3 de 2019, ordenando la Actualización de los predios de los sectores 1-3-6- 7-8-9 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga, Departamento de Santander. Que en acta de Comité de Avalúos Territorial Santander para definir las zonas homogéneas Físicas y zonas Homogéneas geoeconómicas (valores que se adoptarán como resultado de la investigación económica) para la actualización catastral urbana de los sectores 01-03-06-07-08-09-10 del municipio de Bucaramanga de fecha 20 de diciembre de 2019, se incorpora el sector 10, que fue detectado en el proceso de alistamiento de la información en la revisión del perímetro urbano establecido en el POT vigente del municipio, el cual no se encontraba creado en las bases del IGAC, y de acuerdo al POT debía incluirse en este proceso.

Que este despacho aprobó mediante Resolución número 68-000-059-2019 del 23 de diciembre de 2019, el estudio de zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y el valor de los tipos de edificaciones de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 y 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga, concepto técnico favorable número 001- 2019 emitido por la Dirección Territorial Santander de fecha 23 de diciembre de 2019, siendo el estudio coherente con la metodología de este Instituto denominada “Elaboración del estudio de zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y determinación del valor unitario por tipo de construcción”.

Que el artículo 104 de la Resolución número 70 de 2011 del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, modificado por el artículo 9° de la Resolución 1055 de 2012, establece que el proceso de actualización de la formación catastral termina con la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la Inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos restantes es el 1° de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados, según lo determina el artículo 8° de la Ley 14 de 1983 y que en aplicación a los principios de transparencia y publicidad, esta providencia debe ser publicada, sin que por este hecho pierda su carácter de acto de trámite y sin que se afecte la vigencia fiscal de los avalúos.

Para el caso del Instituto Geográfico Agustín Codazzi la publicación se hará en el Diario Oficial y para las demás autoridades catastrales se hará en el medio autorizado por la ley. Que surtidas todas las etapas del proceso de actualización de la formación del catastro antes mencionado y el cumplimiento de las normas técnicas y procedimientos legales contenidos en la Ley 14 de 1983, Decreto número 1170 de 2015 y la Resolución número 70 de 2011 del IGAC con sus modificaciones antes mencionadas, es procedente ordenar la renovación de la inscripción en el Catastro del Municipio de Bucaramanga de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 y la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural y determinar la vigencia de los avalúos resultantes de dicho proceso.

Que por lo anteriormente expuesto, esta Dirección Territorial,

RESUELVE

Artículo 1°. Ordenar la renovación de la inscripción en el catastro de los predios los sectores (sic) 1-3-6-7-8-9 y la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga, actualizados de conformidad con la normatividad jurídica y técnica referida en la parte motivada de esta providencia. Artículo 2°.

Declarar vigentes los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral del municipio de Bucaramanga de los sectores 1-3-6-7-8-9 y 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural, a partir del primero (1º) de enero de dos mil veinte (2020), de conformidad con los artículos 8º de la Ley 14 de 1983 y del artículo 2.2.2.1.22 del decreto 1170 de mayo 28 de 2015.

Artículo 3°. Remitir copia de la presente resolución a la Alcaldía y Tesorería Municipal de Bucaramanga y a esta última el listado de predios que contiene los avalúos vigentes provenientes de proceso de actualización de la formación catastral de dicho municipio, para los fines legales pertinentes. Artículo 4°. Enviar copia de esta providencia a la Imprenta Nacional, para efectos de su publicación, en el Diario Oficial.

Publíquese, comuníquese y cúmplase. Dada en Bucaramanga, a 24 de diciembre de 2019. El Director Territorial Santander, Instituto Geográfico Agustín Codazzi” El actor solicitó la suspensión provisional del acto transcrito, toda vez que, a su juicio, se trata de una reproducción de la Resolución nro. 68-000- 052-2018 de 19 de diciembre de 2018, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, acto administrativo previamente suspendido por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de este mismo proceso judicial.

El solicitante se remitió al contenido del artículo 237 de la Ley 1437 de 2011, el cual preceptúa que ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas. Citó el auto proferido el 3 de agosto de 2016[1], en el cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado precisó que la reproducción de acto suspendido ocurre cuando el texto del nuevo acto es idéntico al anterior, o cuando no siendo así, las disposiciones contenidas en él reproducen sus efectos jurídicos a pesar de haber sido expulsados del ordenamiento jurídico mediante sentencia o auto ejecutoriado.

También invocó el auto de 21 de marzo de 2018[2], en el cual se expuso que la prohibición del CPACA consiste en reproducir en esencia un acto anulado o suspendido, esto es, poner en vigencia un texto que conserva el mismo efecto jurídico que de manera provisional o definitiva ha sido retirado del ordenamiento jurídico, salvo cuando, con posterioridad a la sentencia o auto de suspensión provisional, hayan desparecido los fundamentos legales de suspensión o anulación. Manifestó que el acto previamente suspendido dentro del proceso es la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, expedida también por la Dirección Territorial Santander del IGAC, por medio de la cual se ordenó la renovación de la inscripción catastral de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana de Bucaramanga, y la resolución que ahora allega al proceso (68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019), ordenó en su artículo 1º la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1, 3, 6, 7, 8, y 9, así como la incorporación de un nuevo sector 10 de la zona rural del municipio de Bucaramanga.

Indicó que el acto previamente suspendido declaró vigentes los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga, mientras que el acto ahora allegado ordenó lo mismo en su artículo 2º, pero frente a los predios de los sectores 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de la zona rural del municipio de Bucaramanga.

Expuso que, a partir de una comparación de las dos resoluciones en comento, se observa con claridad que la segunda constituye una reproducción de la primera. Aseveró que la razón por la cual se suspendió el primer acto administrativo consistió en que se desconocieron los principios de igualdad y equidad tributaria señalados en la sentencia C-060 de 2018, pues la renovación de la inscripción del catastro de forma parcial no encuentra justificación razonable.

Una renovación de este tipo implica una liquidación disímil del impuesto predial en situaciones jurídicas análogas, pues conlleva a beneficiar a los propietarios de predios ubicados en sectores del área urbana del municipio de Bucaramanga, diferentes a los ubicados en los sectores 2, 4 y 5. Apuntó que debe tenerse en cuenta que los propietarios de inmuebles de los sectores actualizados (2, 4 y 5) cuentan con un avalúo catastral mayor y al ser este la base de liquidación del impuesto predial, se genera un pago más elevado de dicho tributo frente al que deben pagar los propietarios de los predios de los sectores que no se encuentran cobijados por la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018.

Esto en la medida que los predios que no fueron objeto de renovación de la inscripción del catastro, tendrán un incremento en el avalúo catastral del 3% de conformidad con lo ordenado por el Gobierno Nacional en el Decreto 2456 de 2018. Por último, agregó que la Resolución nro. 68-000-062-2019 de 24 de diciembre de 2019 también desconoce el Decreto 2410 de 30 de diciembre de 2019 que indicó que los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y formados en vigencias anteriores serán reajustados en el equivalente al 3%.

II. PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto fechado el 23 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 68-000-062-2019 de 24 de diciembre de 2019, toda vez que reproduce el Resolución nro. 68-000-052-2018 que fue suspendida previamente en el presente proceso judicial en auto de 27 de febrero de 2019.

Expuso que, de conformidad con el artículo 237 de la Ley 1437 de 2011, ningún acto que haya sido anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas. Explicó que en el caso objeto de examen, a través de la Resolución nro. 68- 000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, el Director Territorial del IGAC Santander ordenó la renovación de la inscripción del catastro de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga, y en su artículo 2º declaró vigentes los avalúos resultantes de la actuación de la formación catastral de los predios de los sectores antes mencionados a partir del 1º de enero de 2019.

En la parte motiva de ese acto administrativo se expuso que: i) en Resolución del 1º de agosto de 2017 se ordenó la actualización de la formación catastral de los predios ubicados en los sectores 2, 4 y 5; ii) mediante Resolución del 19 de diciembre de 2018 se otorgó concepto favorable de la Subdirección de Catastro, y la Dirección Territorial del IGAC aprobó los estudios de zonas homogéneas físicas y geoeconómicas, el valor de los tipos de construcciones y edificaciones, ordenó la liquidación de los avalúos y la elaboración de la lista de propietarios; y iii) la renovación de la inscripción se fundamentó en el artículo 104 de la Resolución nro. 70 de 2011 expedida por el IGAC.

Por otro lado, manifestó que, a través de la Resolución nro. 68-000-062- 2019 de 24 de diciembre de 2019, se ordenó la renovación de la inscripción del catastro de los predios de los sectores 1, 3, 6, 7, 8, 9 y la incorporación de un nuevo sector 10 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga, y declaró vigentes los avalúos resultantes de la actuación de la formación catastral de los predios de los sectores antes mencionados a partir del 1º de enero de 2020.

En la parte motiva de este acto se expuso que: i) mediante Resolución de 3 de julio de 2019 se ordenó la actualización catastral de los predios ubicados en los sectores 1, 3, 6, 7, 8, 9 y 10 de la zona urbana y la zona rural del municipio de Bucaramanga; ii) en Resolución de 23 de diciembre de 2019, la Dirección Territorial del IGAC aprobó los estudios de zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y el valor de los tipos de edificaciones de los predios ubicados en los sectores antes mencionados, ordenó la liquidación de los avalúos y la elaboración de la lista de propietarios; y iii) la decisión de renovación se fundamenta en el artículo 104 de la Resolución 70 de 2011 expedida por el IGAC.

Expuso que, de la lectura de las dos resoluciones, se observa una reproducción de la primera de ellas, la cual ya fue suspendida en el presente proceso judicial. Aseveró que la Resolución nro. 68-000-062-2019 de 24 de diciembre de 2019 ordenó la renovación de la inscripción de los predios de los sectores 1, 3, 6, 7, 8, 9 y la incorporación del nuevo sector 10 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga con base en los mismos fundamentos jurídicos que tuvo en cuenta la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018 para ordenar la renovación de los predios ubicados en los sectores 2, 4 y 5 del municipio de Bucaramanga.

En consecuencia, los efectos de los actos administrativos antes identificados son los mismos, estos son, la renovación de la inscripción del catastro de los predios de Bucaramanga, con la única diferencia consistente en que la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018 cobija los predios 2, 4 y 5 mientras que la Resolución nro. 68-000-062- 2019 del 24 de diciembre de 2019 cobija los predios de los sectores 1, 3, 6, 7, 8, 9 y 10.

Finalmente, destacó que la Resolución nro. 68-000-062-2019 de 24 de diciembre de 2019 adolece de los mismos defectos por los cuales fue suspendida la Resolución nro. 68-000-052-2018 del 19 de diciembre de 2018, pues no contiene una actualización total de los bienes ubicados en el municipio de Bucaramanga, lo cual desconoce la normatividad que regula la función catastral, que pretende tener un censo o inventario nacional de predios públicos o privados actualizados.

III. RECURSOS DE APELACIÓN III.1. Municipio de Bucaramanga La apoderada judicial del municipio de Bucaramanga formuló recurso de apelación en contra de la decisión adoptada por el tribunal, en el cual solicitó revocar la medida cautelar decretada, por los siguientes motivos. III.1.1. Actos no susceptibles de control judicial Aseveró que, ni la Resolución nro. 68-000-52-2018 de 19 de diciembre de 2018, ni la Resolución nro. 68-000-62-2019 de 24 de diciembre de 2019, son actos administrativos susceptibles de control judicial.

Citó el auto fechado el 26 de julio de 2019[3], en el cual la Sección Primera del Consejo de Estado rechazó de plano el estudio de una demanda presentada en contra de la Resolución nro. 68-000-52-2018 de 19 de diciembre de 2018, al estimar que se trata de un acto de trámite, toda vez que los actos administrativos por medio de los cuales se actualiza la formación catastral corresponden a actos de ese tipo, en tanto que no ponen fin al proceso de estructuración del catastro.

En este mismo sentido, citó el auto de 10 de marzo de 2016[4], también proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado. III.1.2. No hay una reproducción de acto suspendido Aseguró que la afirmación consistente en que las Resoluciones nros. 68-000- 52-2018 de 19 de diciembre de 2018 y 68-000-62-2019 de 24 de diciembre de 2019 tienen los mismos fundamentos jurídicos, desconoce que los destinatarios de cada acto administrativo son distintos, y que cada uno corresponde a la actualización catastral de sectores diferentes de Bucaramanga, los cuales, sumados, impactan el 100% de los predios de ese municipio.

Esto quiere decir, a su juicio, que con la expedición de la Resolución 68- 000-62-2019 desaparecieron los fundamentos que dieron origen a la suspensión de la Resolución nro. 68-000-52-2018 de 19 de diciembre de 2018, toda vez que, al haberse actualizado el 100% del catastro del municipio de Bucaramanga, desapareció el trato diferencial que constituyó el fundamento para decretar la suspensión provisional de la mentada resolución. Como consecuencia de lo anterior, no se cumple con los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA, en tanto que, prima facie, de la mera confrontación normativa entre el acto demandado y los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política no se observa en qué consiste la violación, máxime si el municipio de Bucaramanga culminó la fase de actualización catastral del 100% de los predios del municipio de Bucaramanga, superando así la presunta desigualdad tributaria.

III.1.3. Detrimento económico y presupuestal Manifestó que la suspensión del proceso de actualización de la formación catastral del municipio de Bucaramanga impacta de manera negativa las finanzas del mismo, toda vez que el impuesto predial es uno de los tributos más importantes para apalancar los proyectos de inversión. Aseveró que la actualización catastral que se pretende con los actos administrativos suspendidos representa el 40% de los ingresos de libre destinación del municipio, siendo estos cerca de sesenta y cinco mil millones de pesos ($65.000.000.000), dejando a la ciudad en un atraso muy grande que representa no solo el impedimento legal de acceder a los recursos que a título de rentas son de propiedad del municipio de Bucaramanga, sino que además, la decisión judicial se traduce en un menor valor a pagar concedido a los contribuyentes por concepto del impuesto predial unificado y sobretasas, dado que impide que se liquide y exija como pago el impuesto con la base gravable que resulta de las condiciones actuales y reales de los predios, que justamente es a lo que hace referencia el principio tributario denominado espíritu de justicia, frente al cual el Estado no aspira a que el contribuyente se le exija más de aquello con lo que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas de la Nación. Aseguró que la suspensión de los actos administrativos demandados deja por fuera del deber de tributar a los propietarios y poseedores de predios nuevos que resultan del estudio de actualización catastral en el desarrollo de las construcciones en las cuales se incluyen los nuevos metros de construcción, que representa el crecimiento de la ciudad en los últimos 7 años.

Esta circunstancia también implica el atraso en todas las mutaciones catastrales que a la postre están representadas en un crecimiento económico para la ciudad, y la oportunidad de acceder a mecanismos de desarrollo a través de catastro multipropósito como TIF, valorización, plusvalía, desarrollo por mayor valor en el impuesto predial del catastro, entre otros.

III.1.4. No violación de la equidad tributaria Aseveró que en el caso concreto no se advierte una vulneración del principio de equidad en materia tributaria, pues el impuesto predial unificado es uno de los impuestos que cuenta con más consulta del principio de progresividad, dado que es aplicado conforme a los estratos socioeconómicos del municipio que consultan sin lugar a duda la capacidad económica de los contribuyentes, y por otro lado se realiza bajo los principios catastrales de zonas homogéneas, lo cual implica que se tiene en cuenta un trabajo de campo de los avaluadores, los cuales revisan de manera técnica y detallada la situación económica de cada predio del municipio.

Manifestó que en el proceso de formación catastral del municipio de Bucaramanga se han aplicado los topes prescritos en la ley en la cual se establece que el porcentaje de crecimiento de una vigencia a otra no se ha constituido un porcentaje superior al 50% del impuesto en relación con la vigencia anterior, dando estricto cumplimiento a la ley, pero sobre todo a los principios constitucionales.

Estimó que, de conformidad con el artículo 43 de la Resolución nro. 70 de 4 de febrero de 2011, la vigencia de los avalúos fiscales que se entreguen a partir del 1º de enero, estos son, los resultantes del proceso de formación, no corresponde necesariamente al 100% de los predios que constituyen el catastro de determinado municipio, sino que estos procesos por el contrario son dinámicos, que se aplican a una serie de criterios socio económicos de las zonas homogéneas conforme a los cambios que sufran dicha zonas y en especial los predios de manera unitaria.

Ahora bien, frente a la cobertura del proceso de actualización, el artículo 101 de la resolución en comento, indicó que el proceso de actualización de la formación catastral se aplica en la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica o parte de ella, de lo cual se desprende que la norma permite que los procesos se apliquen de forma parcial o por fases.

Manifestó que, según el artículo 13 de la resolución citada, los procesos catastrales se determinan por predios, por lo que no comparte la postura del a quo, dado que concibe la equidad tributaria como la aplicación de un porcentaje parcial de la ciudad, cuando en realidad, cada predio del municipio de Bucaramanga debe ser tratado y analizado de manera individual, pues la revisión del avalúo debe tramitarse según lo dispuesto en la Ley 14 de 1983.

Aseguró que no puede olvidarse que la actualización catastral realizada a través de la Resolución nro. 68-000-62-2019 de 24 de diciembre de 2019 fue implementada a los predios de estratos altos, quienes tienen la mayor capacidad económica de la ciudad, es decir, estratos 6, 5 y 4, lo cual atendió la progresividad tributaria. III.2. Instituto Geográfico Agustín Codazzi La apoderada judicial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi también presentó recurso de apelación en contra del auto por medio del cual se decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 68-000-62-2019 de 24 de diciembre de 2019, por los siguientes motivos: III.2.1.

Cada resolución tiene un alcance distinto Aseguró que la Resolución nro. 68-000-62-2019 de 24 de diciembre de 2019 tiene por objeto completar la actualización de los sectores 1, 3, 6, 7, 8, 9 y 10 de Bucaramanga, por lo que su alcance difiere del de la Resolución nro. 68-000-52-2018 de 19 de diciembre de 2018. En este sentido, no era dable concluir que en el caso objeto de examen se presenta una reproducción de un acto administrativo ya suspendido, toda vez que el fondo y los elementos que fundan la actuación del IGAC son diferentes y tienen otra finalidad que se encuentra contenida en la Resolución del 24 de diciembre de 2019.

Aseguró que los fundamentos para la expedición de cada acto administrativo son sustancialmente distintos y los sectores catastrales regulados también son diferentes. Manifestó que el a quo omitió realizar una evaluación cierta y concreta acerca de si con ocasión de la expedición de la Resolución nro. 68-000-62- 2019 de 24 de diciembre de 2019 persisten los motivos de la presunta nulidad para acceder al primer decreto de la medida cautelar.

Para este propósito, citó la sentencia proferida el 21 de marzo de 2018[5], en la cual se indicó que la verificación del acto suspendido no se restringe a que el enunciado normativo haya sido reproducido textualmente, sino que debe estudiarse si el contenido normativo de ambos actos les haría producir los mismos efectos jurídicos. Y que si el juez constata que el acto administrativo acusado no reproduce el anulado negará la solicitud.

Indicó que, aun cuando el a quo tiene conocimiento que no existe norma que prohíba la actualización de tipo parcial, al realizar la evaluación sobre la Resolución nro. 68-000-62-2019 de 24 de diciembre de 2019, decide ignorar el hecho de que ésta realiza la actualización de los sectores faltantes, lo que indica que la alegada inequidad desaparece al totalizar todos los predios del municipio que desde un principio fue el reparo inicial del fallador.

III.2.2. Actualización catastral fragmentada Manifestó que el IGAC, en uso de sus facultades legales, realizó la actualización de los sectores del municipio de Bucaramanga de manera fragmentada, según contrato interadministrativo nro. 5151 de 2019, cuyo objeto era la “prestación de servicio público catastral en la operación técnica y administrativa para la actualización de la formación catastral de los sectores 1, 3, 6, 7, 8, 9 y rural del municipio de Bucaramanga”.

Aseveró que dicha actualización se adelantó de conformidad con el artículo 101 de la Resolución nro. 70 de 2011, el cual permite realizar solo una parte de la actualización de la formación catastral. Indicó que las normas que regulan el proceso de formación catastral no prohíben expresamente una actualización parcial. III.2.3. El acto suspendido no es un acto administrativo definitivo Reiteró las razones expuestas por el municipio de Bucaramanga en el sentido que el acto suspendido no es definitivo.

III.2.4. El acto administrativo suspendido es de carácter nacional Afirmó que la Resolución nro. 68-000-62-2019 de 24 de diciembre de 2019 es un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, razón por la cual el competente para decidir sobre el mismo es el Consejo de Estado. Por lo tanto, si el Tribunal Administrativo de Santander no es competente para decidir sobre el proceso de nulidad, tampoco lo sería para decretar la suspensión provisional.

IV. TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN Una vez se corrió el traslado, la parte actora solicitó confirmar en su integridad el auto recurrido. Expuso que las Resoluciones 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018 y 68- 000-062-2019 de 24 de diciembre de 2019 no son diferentes, dado que la suspensión de la primera de ellas se basó en la inexistencia de razones que justificaran el trato diferencial entre los propietarios de predios actualizados y no actualizados, trato que en últimas conducía a una vulneración de los principios de equidad e igualdad tributaria, circunstancia que se repite en la expedición de la resolución aquí demandada.

En relación con el argumento consistente en que la Resolución nro. 68-000- 062-2019 de 24 de diciembre de 2019 no es susceptible de control judicial, manifestó que este argumento no debe ser tenido en cuenta, toda vez que el marco de la decisión del tribunal se centró en resolver la suspensión provisional. Lo planteado por los recurrentes en este punto constituyó una excepción previa frente a la cual la Sala de decisión en audiencia inicial decidió que la resolvería en la sentencia. En cuanto a que la Resolución nro. 68-000-062-2019 de 24 de diciembre de 2019 no es una reproducción de la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, explicó que cada uno de los actos tienen vigencias distintas, uno para el 2018 y otro para el 2019, “por lo que devolverles sus efectos sería retrotraer al inicialmente suspendido a que durante el año 2019 vulnerara los principios de igualdad y equidad tributaria de conformidad con las razones expuestas por el magistrado ponente, siendo necesario para que exista una actualización total, que no vulnere los principios constitucionales, un mismo inicio de vigencia.” Por último, indicó que, en cuanto al presunto detrimento del erario del municipio, expuso que este argumento no es parte del asunto objeto de estudio, sin que ello signifique que este punto sea cierto, dado que el municipio puede realizar el cobro del predial sin la actualización, realizando el ajuste que anualmente determine el gobierno. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.

COMPETENCIA En virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 numeral 2º del CPACA, corresponde a la Sala de la Sección Primera resolver el asunto de la referencia. El apoderado del IGAC manifestó que los tribunales Administrativos no son competentes para conocer en primera instancia de las demandas de nulidad presentadas en contra de actos administrativos expedidos por las Direcciones Territoriales de ese instituto, toda vez que este ente se trata de una autoridad del orden nacional, respecto de la cual las demandas en su contra le corresponde conocerlas en única instancia al Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en el numeral 1º del artículo 149 del CPACA.

Como quiera que para poder abordar el análisis del auto recurrido es necesario dilucidar si esta Sección tiene competencia para resolver el recurso de apelación en segunda instancia, la Sala procederá a examinar la normatividad y la jurisprudencia en torno a la competencia que tienen los tribunales para resolver el tema en primera instancia. Se destaca que esta Corporación, después de interpretar sistemáticamente las disposiciones del CPACA que rigen la materia y las normas que regulan la organización del IGAC, ha prohijado la tesis consistente en que, en virtud de la figura de la desconcentración administrativa, los actos administrativos expedidos por las direcciones territoriales del IGAC no tienen el carácter de nacionales, sino territoriales, razón por la cual, las demandas presentadas en contra de los mismos le corresponde conocerlas a los tribunales administrativos.

En este sentido, en providencia proferida el 23 de octubre de 2019[6], al estudiarse la admisión de una demanda de nulidad en contra de una resolución expedida por el Director Territorial Santander del IGAC, por medio de la cual se aprobó el estudio de zonas homogéneas y el valor de la construcción del municipio de Bucaramanga, sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana, se sostuvo el siguiente criterio: “Es importante destacar que el Decreto 208 de 2004, Por el cual se modifica la estructura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y se dictan otras disposiciones, dispone:

ARTÍCULO 28. Direcciones Territoriales. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi contará con veintidós (22) Direcciones Territoriales, las cuales serán organizadas por el Director General del Instituto de acuerdo con las necesidades del servicio, quien determinará su jurisdicción y sede. (…)

PARÁGRAFO. Sin perjuicio de las funciones que como máxima autoridad catastral, en materia de vigilancia, asesoría y control tiene el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, las Direcciones Territoriales con jurisdicción en aquellos territorios donde existan autoridades catastrales descentralizadas no ejercerán allí las funciones catastrales, salvo que exista norma expresa que así lo señale».

Por otra parte, la Resolución 1096 de 2010 «Por la cual se determina la jurisdicción y sede de las Direcciones Territoriales y se organizan Unidades Operativas para adelantar conservación catastral», expedida por el Director General del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, estableció la jurisdicción y sede de las Direcciones Territoriales que se organizan de acuerdo con las necesidades del servicio a cargo de este Instituto, en los siguientes términos: «Artículo 1°.

Para el cumplimiento de las funciones relacionadas en el artículo 28 del Decreto 208 del 2004, se organizan las siguientes Direcciones Territoriales, que tendrán la jurisdicción y sede que se indican a continuación: |DIRECCIÓN |SEDE |JURISDICCIÓN | |TERRITORIAL | | | |SANTANDER |BUCARAMANGA |MUNICIPIOS DEL | | | |DEPARTAMENTO DE | | | |SANTANDER | (…)”.

En consecuencia, para el Despacho es claro que los actos objeto de estudio fueron expedidos en virtud de la figura de la desconcentración territorial de que trata el artículo 8º de la Ley 489 de 1998, en los siguientes términos: “ARTICULO 8o. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA. La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.

PARÁGRAFO. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento. Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes. (…)”. Así las cosas, de la lectura de las normas transcritas es dable concluir que las funciones a cargo del IGAC se ejercen tanto por las autoridades nacionales como por las territoriales y, en consecuencia, el conocimiento de las controversias que se originen con ocasión de los actos administrativos expedidos por los directores territoriales del IGAC, en virtud de la desconcentración administrativa propia de la función pública, no son de competencia del Consejo de Estado.” (Se destaca) Como puede apreciarse, en virtud de lo previsto en el artículo 28 del Decreto 208 de 2004, por el cual se modifica la estructura del IGAC, esta entidad cuenta con direcciones del nivel territorial, las cuales ejercen sus funciones dentro del ámbito territorial en el cual se encuentran.

Esta norma debe ser leída en concordancia con el artículo 8º de la Ley 489 de 1998 que regula la figura de la desconcentración administrativa, a partir de la cual se advierte que, cuando se establecen competencias en funcionarios del orden territorial de un organismo, esos actos no tienen el carácter de nacionales, no solamente porque sólo rigen en el ámbito territorial para el cual fueron expedidos, sino también por la jerarquía del funcionario que los expide, el cual es del nivel territorial, no nacional.

En relación con un asunto de desconcentración similar al que ocupa la atención de la Sala, la Sección Quinta de esta Corporación, en pronunciamiento de 22 de agosto de 2017, precisó lo siguiente: “(…) Es claro que si el acto demandado fue proferido por autoridades administrativas del orden distrital o municipal, la revisión de su legalidad en sede de simple nulidad no corresponde al Consejo de Estado, puesto que de la literalidad de los artículos precitados se desprende que la competencia de esta Corporación está restringida a los actos administrativos proferidos por autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.

(…) Se observa que el actor ataca el contenido de la Resolución No. 001 de 18 de enero de 2017, expedida por los Registradores Especiales del Estado Civil de Barrancabermeja Jorge Montes Cristo y Claudia Piedrahita Macías. Por lo tanto, el acto enjuiciado fue dictado por una autoridad que ejerce sus funciones por virtud de la desconcentración administrativa en el orden municipal (…).

(…) Acerca de la conformación de la Registraduría Nacional del Estado Civil es preciso observar que el artículo 10 del Decreto 1010 del 2000 dispone que este órgano de creación constitucional se organizará en dos niveles: (i) el central conformado por las dependencias cuyo ámbito de competencia es nacional; y, (ii) el desconcentrado, cuyo nivel de competencias está delimitado a una circunscripción electoral específica o dentro de los términos territoriales que comprendan el ejercicio de funciones inherentes a la Registraduría Nacional (…).

Así, la Registraduría opera, desde la perspectiva territorial, a través de la desconcentración administrativa, entendida ésta como “la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo […]. Su utilidad para este órgano radica en la importancia de tener presencia en todo el territorio nacional y la imposibilidad física y técnica de ejercer esas funciones desde la sede principal de la institución (…).

Este modelo desconcentrado implica, a su vez, que la Registraduría Nacional no actúa directamente en todo el territorio, porque de conformidad con lo dispuesto en el reseñado artículo 10 del Decreto 1010 del 2000, se distribuyen las competencias por niveles de circunscripción electoral de manera que la función misma se ejerce en el territorio asignado, lo que a la luz del artículo 8 de la Ley 489 de 1998, implica desconcentración de funciones (…).

Según las razones aquí expuestas, en suma, se tiene que el Consejo de Estado carece de competencia funcional para pronunciarse sobre el asunto por cuanto ninguno de los actos cuestionados en su legalidad fue dictado por una autoridad que ejerciera las funciones en el orden nacional. (…)”[7]. (Resaltado fuera del texto) Como puede apreciarse, a partir de una lectura de las normas que regulan la desconcentración administrativa, se infiere que, cuando se trate de actos administrativos expedidos por funcionarios del nivel territorial, los cuales rigen solamente en el territorio en el cual se encuentran esos funcionarios, tales actos tienen la naturaleza de territoriales, no nacionales.

A juicio de la Sala, las explicadas normas sobre desconcentración administrativa deben ser leídas en concordancia con la regulación que prevé el CPACA en torno a las competencias de los Tribunales Administrativos. El artículo 152 numeral 1º preceptúa entre las competencias de los tribunales administrativos en primera instancia, las siguientes: “COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1.

De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes.” (Se destaca) Así mismo, el artículo 156 del mismo estatuto regula la competencia de las autoridades judiciales en razón del territorio, así: “COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO.

Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto.” (Se destaca) Como quiera que en el caso objeto de examen, el acto administrativo suspendido fue expedido por un funcionario del nivel territorial – departamental (Director Territorial Santander del IGAC), y que la autoridad judicial que juzga los actos administrativos expedidos en ese lugar y que rigen solamente en ese territorio es el Tribunal Administrativo de Santander, le corresponde a esta Corporación conocer del recurso de apelación en contra del decreto de la medida cautelar.

V.2. Cuestión previa Los apelantes coinciden en señalar que la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, “por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 así como la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, se trata de un acto administrativo de trámite, en tanto que no modifica, extingue o crea una situación jurídica, sino que constituye una de las etapas de estructuración del catastro.

Sobre este punto, la Sala estima importante destacar que no tiene competencia en segunda instancia para pronunciarse sobre el particular, por los siguientes motivos: (i) el debate acerca de la naturaleza del acto objeto de suspensión provisional es un asunto de fondo que deberá ser resuelto por el Tribunal y que no guarda relación con los requisitos para la procedencia o no de la medida cautelar de suspensión provisional, en los términos del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, y (ii) el argumento planteado por los recurrentes no controvierte el fundamento jurídico de la decisión adoptada por el a quo, esto es, la presunta reproducción de un acto administrativo previamente suspendido.

En primer lugar, en cuanto a los requisitos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, la Ley 1437 de 2011 estableció en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: “(…) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…)” (Se destaca) Como puede apreciarse, para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, se debe realizar una confrontación entre el acto que es objeto de control (o las pruebas allegadas con la solicitud) y las normas superiores invocadas como vulneradas; no forma parte del análisis de esta etapa procesal determinar si el acto objeto de suspensión es de trámite o definitivo, esto será un asunto de fondo que deberá examinar el a quo en la etapa procesal correspondiente cuando cuente con los elementos para ello.

En síntesis, a la luz de la norma que regula los requisitos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, resulta ajeno realizar un análisis sobre la naturaleza jurídica del acto suspendido, como lo piden los recurrentes. En segundo lugar, de conformidad con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene como objetivo “que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

(Se destaca) Como puede apreciarse, el juez de segunda instancia tiene restringida su competencia a examinar los reparos en contra de la cuestión decidida en la primera instancia. En este caso, en la primera instancia no se decidió si el acto suspendido es de trámite o definitivo, y en consecuencia, susceptible de control judicial o no; lo que se decidió fue decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 con fundamento en que presuntamente reprodujo la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, previamente suspendida.

En consecuencia, el marco de la competencia de esta instancia se encuentra delimitado a controvertir lo decidido por el a quo, en este caso, los argumentos en torno a la procedencia o no de la medida cautelar de suspensión provisional. Por los motivos anteriores, no es posible en esta segunda instancia y en esta etapa procesal examinar si la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 es un acto de trámite o no y, en consecuencia, determinar si es susceptible de control judicial.

V.3. ANÁLISIS La Sala advierte que el argumento principal de las apelaciones gira en torno a determinar si la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, “por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 así como la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, constituye una reproducción de la Resolución nro. 68- 000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, la cual fue previamente suspendida por el Tribunal Administrativo de Santander en auto proferido el 19 de diciembre de 2018, dentro de este mismo proceso judicial.

Los recurrentes coinciden en que las dos resoluciones no tienen los mismos fundamentos y efectos jurídicos, y que los destinatarios de cada acto administrativo son diferentes, pues cada uno corresponde a la actualización catastral de sectores diferentes de Bucaramanga, los cuales, sumados, impactan el 100% de los predios de ese municipio.

Aunado a lo anterior, pusieron de presente que, prima facie, no se observa que la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 vulnere las normas superiores invocadas en la solicitud de medida cautelar, máxime cuando, frente al principio de equidad tributaria, el artículo 101 de la Resolución 070 de 2011 del IGAC prescribe que el proceso de actualización de la formación catastral se puede aplicar en la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica o parte de ella, de lo cual se desprende que la norma permite que los procesos se apliquen de forma parcial o por fases.

Por otro lado, el municipio de Bucaramanga alega un presunto detrimento patrimonial como consecuencia de la medida cautelar decretada por el a quo. En este contexto, la Sala procede a examinar si en esta etapa procesal se advierte que la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 constituye una reproducción de la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, ambas expedidas por el Director Territorial Santander del IGAC, y si, prima facie, se vulnera la equidad en materia tributaria.

V.3.1. Reproducción de acto administrativo suspendido La Sala observa que el fundamento principal para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 consistió en que ésta presuntamente reproduce la Resolución 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, previamente suspendida por el Tribunal dentro del presente proceso judicial, dado que se basa en los mismos fundamentos jurídicos.

Sobre el tema, el artículo 237 del CPACA preceptúa lo siguiente: “PROHIBICIÓN DE REPRODUCCIÓN DEL ACTO SUSPENDIDO O ANULADO. Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.” (Se destaca) Como puede apreciarse, una vez suspendido provisionalmente o anulado un acto administrativo, no es posible su reproducción, salvo que se presenten nuevas circunstancias posteriores a la providencia que permita concluir que han desaparecido los fundamentos legales de la decisión judicial, norma semejante a la que contenía el artículo 158 del CCA.

En concordancia con lo anterior, el artículo 238 del mismo estatuto preceptúa lo siguiente: “PROCEDIMIENTO EN CASO DE REPRODUCCIÓN DEL ACTO SUSPENDIDO. Si se trata de la reproducción del acto suspendido, bastará solicitar la suspensión de los efectos del nuevo acto, acompañando al proceso copia de este. Esta solicitud se decidirá inmediatamente, cualquiera que sea el estado del proceso y en la sentencia definitiva se resolverá si se declara o no la nulidad de ambos actos.

La solicitud de suspensión provisional será resuelta por auto del juez o Magistrado Ponente, contra el cual proceden los recursos señalados en el artículo 236, los que se decidirán de plano.” (Se destaca) La Sección Primera del Consejo de Estado, en varias oportunidades, se ha pronunciado sobre los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo por constituir una reproducción de un acto previamente suspendido o anulado.

En sentencia de 17 de enero de 2013[8], indicó los siguientes criterios: “En cuanto a la suspensión por reproducción de acto administrativo suspendido, (…) si está pendiente por resolver un proceso en el que se hubiere suspendido provisionalmente un acto administrativo y la misma corporación o funcionario lo reprodujere, bastará que se solicite la suspensión ante el juez que conoce del proceso y que se aporte copia del nuevo acto reproducido.

Se trata, pues, de una figura que admite que, en el trámite de un proceso judicial, se suspendan provisionalmente los actos que reproducen actos suspendidos previamente por el juez administrativo. De ahí que la norma citada permita que no se presente una nueva demanda, sino que basta que se acompañe copia del acto administrativo reproducido para que el juez verifique la reproducción del acto suspendido provisionalmente.

En este supuesto no hay decisión de fondo del juez, sino una simple medida provisional que suspende los efectos del acto administrativo, hasta tanto se decide definitivamente sobre la legalidad del acto administrativo demandado. (…) En todo caso, para que opere la suspensión provisional de un acto administrativo por reproducción, debe estar probado que la reproducción se hizo después de que el acto administrativo se suspendió o anuló. Es lógico que no haya reproducción ilegal de actos cuando no exista providencia que suspenda los efectos de los actos administrativos o que los anule.

Sobre los requisitos que debe cumplir la solicitud de suspensión provisional de un acto por reproducción, esta Sección[9] ha sostenido que (i) debe existir una acto administrativo que haya sido anulado o suspendido, (ii) la reproducción de ese mismo acto, conservando la esencia de las disposiciones anuladas o suspendidas, (iii) que quien lo reproduzca sea el mismo funcionario que haya proferido el acto inicial anulado o suspendido, y (iv) que no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. (Se destaca) Como se lee, para la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo por reproducción de un acto previamente suspendido, se requiere: (i) que exista un acto administrativo que haya sido anulado o suspendido;

(ii) la reproducción de ese mismo acto, conservando la esencia de las disposiciones anuladas o suspendidas; (iii) que quien lo reproduzca sea el mismo funcionario que haya proferido el acto inicial anulado o suspendido, y (iv) que no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. En el caso objeto de examen, la Sala observa que, al realizar una confrontación entre la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018 y la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, no se constata que en esencia se trate de las mismas disposiciones, en tanto que los fundamentos jurídicos y los efectos de cada acto son distintos.

Para ello, la Sala se permite exponer un cuadro comparativo entre los dos actos administrativos. |Resolución nro. 68-000-052-2018 de|Resolución nro. 68-000-062-2019 | |19 de diciembre de 2018 |del 24 de diciembre de 2019 | |Fundamentos normativos: |Fundamentos normativos: | | | | |Que la Dirección Territorial |Ley 1955 de 2019 Plan Nacional de | |Santander del Instituto Geográfico|desarrollo “Pacto por Colombia, | |“Agustín Codazzi” expidió la |pacto por la equidad” en su | |Resolución número 68-000-034-2017 |artículo 79 establece que “La | |(01-08-2017), ordenando la |gestión catastral es un servicio | |actualización de la formación |público que comprende un conjunto | |catastral de los predios de los |de operaciones técnicas y | |sectores 2, 4 y 5 de la zona |administrativas orientadas a la | |urbana del municipio de |adecuada formación, actualización,| |Bucaramanga, departamento de |conservación y difusión de la | |Santander, conforme a lo dispuesto|información catastral, así como | |en los artículos 41, 42, 43, 98, |los procedimientos del enfoque | |99, 100 de la Resolución número 70|catastral multipropósito que sean | |de 2011 de la Dirección General |adoptados” | |del Instituto y los artículos 7°, | | |8° y 9° de la Resolución número |Artículo 104 de la Ley 1753 de | |1055 de 2012 de la Dirección |2015 que establece que se | |General del Instituto, vigente al |“promoverá la implementación del | |momento de su expedición. |catastro nacional con enfoque | | |multipropósito, entendido como | |Que por medio de la Resolución |aquel que dispone información | |número 68-000-050-2018 |predial para contribuir a la | |(19-12-2018), previo concepto |seguridad jurídica del derecho de | |favorable número 048-2018 del 19 |propiedad inmueble, al | |de diciembre de 2018 de la |fortalecimiento de los fiscos | |Subdirección de Catastro, conforme|locales, al ordenamiento | |a lo dispuesto en el artículo 3 de|territorial y la planeación social| |la Resolución número 1332 de 2014 |y económica.

El Gobierno nacional,| |de la Dirección General del |a través del Instituto Geográfico | |Instituto, la cual modifica |Agustín Codazzi (IGAC) con el | |parcialmente el inciso 2° de |apoyo de los catastros | |artículo 93 de la Resolución |descentralizados, podrá realizar | |número 70 de 2011 de la Dirección |las actividades necesarias para la| |General del Instituto, ese |formación y actualización | |despacho aprobó el estudio de |catastral de manera gradual e | |Zonas Homogéneas Físicas y |integral, con fines adicionales a | |Geoeconómicas, el valor de los |los fiscales señalados en la Ley | |tipos de construcciones y/o |14 de 1983, ( )”. | |edificaciones, ordenó la | | |liquidación de los avalúos y la |Artículo 101 de la Resolución 70 | |elaboración de la lista de |de 2011 del IGAC permite la | |propietarios o poseedores de los |actualización parcial al | |predios de los sectores 2, 4 y 5 |establecer: “Artículo 101- | |de la zona urbana del municipio de|Cobertura del proceso de | |Bucaramanga. |actualización de la formación | | |catastral – en las actividades | |Que el artículo 104 de la |desarrolladas en el proceso de | |Resolución número 70 de 2011 de |actualización de la formación | |la Dirección General del |catastral se revisará la totalidad| |Instituto, modificado por el |de los predios que conforman la | |artículo 9° de la Resolución |unidad orgánica catastral o parte | |número 1055 de 2012 de la |de ella, para lo cual se debe | |Dirección General del Instituto, |disponer los recursos técnicos y | |establece que el proceso de |económicos necesarios, previa | |actualización de la formación |programación de las actividades | |catastral termina con la |correspondientes.

( )” | |expedición de la Resolución por | | |medio de la cual la autoridad |Resolución 68-000-025-2019, de | |catastral, a partir de la fecha de|julio 3 de 2019, ordena la | |dicha providencia, ordena la |Actualización de los predios de | |renovación de la inscripción en el|los sectores 1-3-6-7-8-9 de la | |catastro de los predios que han |Zona Urbana y de la Zona Rural del| |sido actualizados y determina que |Municipio de Bucaramanga, | |la vigencia fiscal de los |Departamento de Santander. | |avalúos resultantes es el 1° de | | |enero del año siguiente a aquel en|Resolución número 68-000-059-2019 | |que fueron ejecutados, según lo |del 23 de diciembre de 2019, la | |determina el artículo 8° de la Ley|cual aprueba el estudio de zonas | |14 de 1983 y que en aplicación a |homogéneas físicas y | |los principios de transparencia y |geoeconómicas y el valor de los | |publicidad, esta providencia debe |tipos de edificaciones de los | |ser publicada, sin que por este |predios de los sectores | |hecho pierda su carácter de acto |1-3-6-7-8-9 y 10 de la Zona Urbana| |de trámite y sin que se afecte la |y de la Zona Rural del Municipio | |vigencia fiscal de los avalúos. |de Bucaramanga, concepto técnico | |Para el caso del Instituto |favorable número 001-2019 emitido | |Geográfico “Agustín Codazzi” la |por la Dirección Territorial | |publicación se hará en el Diario |Santander de fecha 23 de diciembre| |Oficial y para las demás |de 2019, siendo el estudio | |autoridades catastrales se hará en|coherente con la metodología de | |el medio autorizado por la ley. |este Instituto denominada | | |“Elaboración del estudio de zonas | |Que surtidas todas las etapas de |homogéneas físicas y geoeconómicas| |actualización de la formación |y determinación del valor unitario| |catastral antes mencionado, previo|por tipo de construcción”. | |el cumplimiento de las normas | | |técnicas y procedimientos legales |Artículo 104 de la Resolución | |de conformidad con la Resolución |número 70 de 2011 del Instituto | |número 70 de 2011 de la Dirección |Geográfico “Agustín Codazzi”, | |General del Instituto y Resolución|modificado por el artículo 9° de | |número 1055 de 2012 de la |la Resolución 1055 de 2012, | |Dirección General del Instituto, |establece que el proceso de | |es procedente ordenar la |actualización de la formación | |inscripción en el catastro de los |catastral termina con la | |predios de los sectores 2, 4 y 5 |expedición de la resolución por | |de la zona urbana del municipio |medio de la cual la autoridad | |de Bucaramanga que han sido |catastral, a partir de la fecha de| |formados y la renovación de la |dicha providencia, ordena la | |inscripción de los predios que |renovación de la Inscripción en el| |han sido actualizados y |catastro de los predios que han | |determinar la vigencia de los |sido actualizados y determina que | |avalúos restantes. |la vigencia fiscal de los avalúos | | |restantes es el 1° de enero del | | |año siguiente a aquel en que | | |fueron ejecutados, según lo | | |determina el artículo 8° de la Ley| | |14 de 1983 y que en aplicación a | | |los principios de transparencia y | | |publicidad, esta providencia debe| | |ser publicada, sin que por este | | |hecho pierda su carácter de acto | | |de trámite y sin que se afecte la | | |vigencia fiscal de los avalúos. | | |Para el caso del Instituto | | |Geográfico Agustín Codazzi la | | |publicación se hará en el Diario | | |Oficial y para las demás | | |autoridades catastrales se hará en| | |el medio autorizado por la ley. | |Decisión: |Decisión: | | | | |Artículo 1°.

Ordenar la renovación|Artículo 1°. Ordenar la renovación| |de la inscripción en el catastro |de la inscripción en el catastro | |de los predios de los sectores 2, |de los predios los sectores (sic) | |4 y 5 de la zona urbana del |1-3-6-7-8-9 y la incorporación del| |municipio de Bucaramanga, |nuevo sector 10 de la Zona Urbana | |Departamento de Santander, |y de la Zona Rural del Municipio | |actualizados de conformidad con la|de Bucaramanga, actualizados de | |parte motiva de la presente |conformidad con la normatividad | |providencia. |jurídica y técnica referida en la | | |parte motivada de esta | |Artículo 2°.

Declarar vigentes los|providencia. | |avalúos resultantes de la | | |actualización de la formación |Artículo 2°. Declarar vigentes los| |catastral de los predios de los |avalúos resultantes de la | |sectores 2, 4 y 5 de la zona |actualización de la formación | |urbana del municipio de |catastral del municipio de | |Bucaramanga, departamento de |Bucaramanga de los sectores | |Santander, a partir del 1° de |1-3-6-7-8-9 y 10 de la Zona Urbana| |enero de dos mil diecinueve |y de la Zona Rural, a partir del | |(2019). |primero (1º) de enero de dos mil | | |veinte (2020), de conformidad con | | |los artículos 8º de la Ley 14 de | | |1983 y del artículo 2.2.2.1.22 del| | |decreto 1170 de mayo 28 de 2015. | Como puede apreciarse, a partir de una primera lectura de los fundamentos jurídicos de los actos administrativos comparados y la decisión adoptada en cada uno de ellos, en esta etapa procesal no logra evidenciarse que se trate en esencia de las mismas disposiciones.

En primer lugar, la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 se fundamenta en la Ley 1955 de 2019, “Plan Nacional de desarrollo - Pacto por Colombia, pacto por la equidad”, la cual preceptúa en su artículo 79 que la gestión catastral es un servicio público que comprende un conjunto de operaciones técnicas y administrativas orientadas a la adecuada formación, actualización, conservación y difusión de la información catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados.

Esta norma no estaba vigente para el momento de la expedición de la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, pues la misma fue promulgada el 25 de mayo de 2019, es decir, casi cinco meses después de expedida esa resolución. Aunado a lo anterior, la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 se fundamentó en el artículo 104 de la Ley 1753 de 2015 que establece que se “promoverá la implementación del catastro nacional con enfoque multipropósito, entendido como aquel que dispone información predial para contribuir a la seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de los fiscos locales, al ordenamiento territorial y la planeación social y económica.

El Gobierno nacional, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) con el apoyo de los catastros descentralizados, podrá realizar las actividades necesarias para la formación y actualización catastral de manera gradual e integral, con fines adicionales a los fiscales señalados en la Ley 14 de 1983, ( )”. Esta norma no fue tenida en cuenta como fundamento jurídico para la expedición de la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, y resulta de trascendental importancia para la expedición de la Resolución 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, toda vez que la misma preceptúa el enfoque multipropósito de la formación catastral y permite que las actividades de formación y actualización catastral se puedan llevar a cabo de manera gradual y con fines adicionales a los de la Ley 14 de 1983, de lo cual se desprendería que, en principio, a la luz de esta norma, podría adelantarse la actualización de la formación catastral por sectores; es decir, gradualmente, tal y como lo preceptúa la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, al ordenar la renovación de la inscripción catastral de los sectores 1, 3, 6, 7, 8 y 9 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga y la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Rural del Municipio.

Por último, se advierte que, mientras en la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 fueron tenidas en cuenta las Resoluciones 68- 000-025-2019 de julio 3 de 2019, que “ordena la Actualización de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga, Departamento de Santander”, y 68-000-059-2019 del 23 de diciembre de 2019, que aprueba el estudio de zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y el valor de los tipos de edificaciones de los predios de los aludidos sectores, la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018 tuvo como fundamentos para su expedición las Resoluciones nros. 68-000-034-2017, que ordena la actualización de la formación catastral de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga, departamento de Santander, y 68-000- 050-2018 del 12 de diciembre de 2018, que aprobó el estudio de Zonas Homogéneas Físicas y Geoeconómicas, el valor de los tipos de construcciones y/o edificaciones, y ordenó la liquidación de los avalúos y la elaboración de la lista de propietarios o poseedores de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga.

Como consecuencia de lo anterior, contrario a lo manifestado por el tribunal, en esta etapa procesal no logra advertirse que la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 contenga los mismos fundamentos jurídicos de la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018. Por otro lado, la Sala observa que, en sus partes resolutivas, cada una de las resoluciones tienen efectos respecto de sujetos, espacios geográficos y vigencias temporales diferentes.

Mientras que la Resolución nro. 68-000-062- 2019 de 24 de diciembre de 2019 ordenó la renovación de la inscripción en el catastro de los predios los sectores 1, 3, 6, 7, 8, y 9 y la incorporación del nuevo sector 10, y declara vigentes los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral de los aludidos sectores a partir del primero (1º) de enero de dos mil veinte (2020), la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018 ordenó la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga, y declaró vigentes los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral de los predios ubicados en esos sectores, pero a partir del 1° de enero de 2019.

En este contexto, no es posible inferir en esta etapa procesal que la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 reproduce en esencia la suspendida Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, en tanto que, a partir de una primera comparación entre los dos actos, se observa que los fundamentos normativos para la expedición de cada uno son diferentes, y lo ordenado en sus partes resolutivas también tienen unos efectos jurídicos, en principio, distintos.

Por lo anterior, le asiste razón a los recurrentes en este punto. V.3.2. Infracción del principio de equidad tributaria La Sala observa que el fundamento normativo en virtud del cual el a quo decretó la suspensión provisional de la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018 en el auto de 27 de febrero de 2019, lo constituyó el presunto desconocimiento del principio de equidad tributaria, argumento a partir del cual, tácitamente, y sin desarrollarlo a profundidad en el auto objeto de la presente apelación, también fue tenido en cuenta para suspender la Resolución nro. 68-000-062-2019 de 24 de diciembre de 2019, cuando se afirma en el último párrafo del auto recurrido que, al no disponerse de una actualización total de los bienes ubicados en el municipio de Bucaramanga, se desconoce la normatividad que regula la función catastral.

Al leer los fundamentos jurídicos del auto proferido el 27 de febrero de 2019, según lo transcribe el propio tribunal en los antecedentes del auto objeto de apelación, disponer una actualización parcial del catastro implica un aumento en la base gravable del impuesto predial, comparado con los predios que no fueron objeto de actualización o formación. Esto, según lo interpreta el solicitante de la medida cautelar, significa una vulneración de los Decretos 2456 de 2018 y 2410 de 30 de diciembre de 2019, en la medida que los predios que no fueron objeto de renovación de la inscripción del catastro, tendrán un incremento en el avalúo catastral del 3%.

Sobre este argumento, la Sala precisa que, ni en la solicitud de medida cautelar, ni en la parte motiva del auto objeto de apelación, se invocó expresamente algún artículo del Decreto 2410 de 2019 y 2454 de 2018, que se estimada vulnerado como consecuencia de una actualización parcial de unos sectores de un municipio. De todas formas, leído el Decreto 5456 de 2018, se observa que este prevé en su artículo 2.2.10.1.1, el reajuste de avalúos catastrales para predios urbanos, así: “Los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y formados con vigencia de 10 de enero de 2018 y anteriores, se reajustarán a partir del 1º de enero de 2019 en tres por ciento (3%).” Por su parte, el artículo 2.2.10.1.1 del Decreto 2410 de 2019, preceptúa el reajuste de avalúo catastral para predios urbanos, así: “Los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y formados con vigencia de 10 de enero de 2019 y anteriores, se reajustarán a partir del 1° de enero de 2020 en tres por ciento (3%).” Sobre este punto, la Sala observa que, prima facie, no se desprende en esta etapa procesal una vulneración de esas normas; en primer lugar, porque no se observa cómo el hecho que un primer acto administrativo (Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018) ordene la renovación de la inscripción catastral de los predios ubicados en los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga implica necesariamente un desconocimiento del principio de equidad tributaria al reajustarse los predios no formados en un 3% para 1º de enero de 2019, cuando mediante un segundo acto administrativo (Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019) se resuelve la actualización catastral de los sectores restantes, estos son, los 1, 3, 6, 7, 8, 9 y la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga.

Leído el escrito de la solicitud de suspensión provisional, no se observan los suficientes elementos de juicio para concluir que en este caso concreto necesariamente se configuraría una vulneración del principio de igualdad en materia tributaria, y menos cuando se trata de soportar el argumento en que los sectores que tendrían un incremento del 3% lo serían por la suspensión provisional de los actos de actualización, que se produjo porque los demás sectores, ahora demandados, no habían sido actualizados.

Adicionalmente, es necesario examinar durante el debate procesal si el presunto trato diferenciado durante el año en que los predios no formados fueron objeto de un incremento del 3% del avalúo encuentra justificación en otras normas legales y constitucionales. Esto en la medida en que a partir de una primera lectura de varios artículos legales podría inferirse que es posible llevar a cabo una actualización de la formación catastral por etapas, atendiendo las particularidades y condiciones socio-económicas de cada sector objeto de actualización. En primer lugar, como se indicó en líneas anteriores, la Resolución nro. 68- 000-062-2019 de 24 de diciembre de 2019 se fundamentó en el artículo 104 de la Ley 1753 de 2015 que establece que se “promoverá la implementación del catastro nacional con enfoque multipropósito, entendido como aquel que dispone información predial para contribuir a la seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de los fiscos locales, al ordenamiento territorial y la planeación social y económica.

El Gobierno nacional, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) con el apoyo de los catastros descentralizados, podrá realizar las actividades necesarias para la formación y actualización catastral de manera gradual e integral, con fines adicionales a los fiscales señalados en la Ley 14 de 1983, ( )”. (Se destaca) A partir de una primera lectura de esta norma podría desprenderse que, en virtud del enfoque multipropósito de la formación catastral y el hecho de permitir la formación y actualización catastral de manera gradual y con fines adicionales a los de la Ley 14 de 1983, la actualización de la formación catastral puede llevarse a cabo por sectores, como sucede en el caso de la resolución objeto de estudio.

Aunado a lo anterior, el artículo 101 de la Resolución nro. 70 de 4 de febrero de 2011, “Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral”, modificado por el artículo 8 de Resolución 1055 de 2012, preceptúa que: “Cobertura del proceso de la actualización de la formación catastral.

En las actividades desarrolladas en el proceso de actualización de la formación catastral se revisarán la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica catastral o parte de ella, para lo cual se deberá disponer de los recursos técnicos y económicos necesarios, previa programación de las actividades correspondientes. Parágrafo.

La autoridad catastral definirá los predios que serán objeto de visita para la revisión de su elemento físico, de conformidad con la metodología establecida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.” (Se destaca) Como se advierte, una primera lectura de la norma superior, permitiría inferir que es posible que se puedan llevar a cabo actuaciones catastrales parciales, toda vez que la norma preceptúa que en las actividades desarrolladas en el proceso de actualización de la formación catastral se revisarán la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica catastral o parte de ella, lo cual guarda concordancia con la facultad que tiene la autoridad catastral para definir qué predios serán objeto de visita para revisión. En consonancia con lo anterior, el artículo 5 de la Ley 44 de 1990 regula la formación catastral parcial, así: “Formación parcial.

En los municipios donde los predios se hayan formado catastralmente de conformidad con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, sólo en una parte del municipio, se deberán adoptar en una proporción adecuada tarifas diferenciales más bajas para los predios formados, en relación con los correspondientes no formados.” (Se destaca) Como puede observarse, a partir de una primera lectura de la norma superior transcrita, se autorizaría la formulación de actualizaciones catastrales parciales, como sucede en este caso.

Adicionalmente, esa norma también preceptúa que se deberán adoptar tarifas diferenciales más bajas para los predios formados, en relación con los correspondientes no formados. Ahora bien, tal y como lo indican los recurrentes, no se observa en esta etapa procesal una norma que prohíba expresamente regular la formación catastral de manera parcial o por sectores; al contrario, se observan normas que apuntarían a permitirla.

En concordancia con lo anterior, en auto fechado el 2 de julio de 2020[10], en Sala Unitaria, al estudiarse la suspensión provisional de la Resolución 73-000-036 de 21 de diciembre de 2017, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se indicó lo siguiente: “En efecto, el solicitante se limita a citar el objeto del convenio interadministrativo en comento, el cual establece lo siguiente: “Aunar esfuerzos para colaborar armónicamente en el adelantamiento del proceso de actualización de la formación catastral de la zona urbana del municipio de Ibagué — Tolima a cargo del IGAC — Dirección Territorial Tolima".

Por su parte, la resolución demandada en este proceso resuelve ordenar la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13. Como se lee, a partir de una primera lectura de la norma citada como presuntamente infringida y el acto acusado, no se advierte una contradicción entre estos, como quiera que el aparte invocado por el solicitante simplemente establece que mediante ese convenio se busca aunar esfuerzos para adelantar el proceso de actualización de la formación catastral de la zona urbana de Ibagué y el acto acusado simplemente ordena que se realice la renovación de unos sectores específicos.

En el aparte invocado por el solicitante como desconocido en ninguna parte se establece que la actualización catastral deba efectuarse respecto de absolutamente todos los sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué o que esta zona urbana no pueda actualizarse por distintas etapas, es decir, puede suceder que el acto acusado simplemente constituye una fase dentro del proceso de actualización catastral, lo cual no es óbice para que por medio de otro(s) acto(s) administrativo(s) se adelante el proceso de actualización de los demás sectores que conforman la zona urbana.

Así mismo, el solicitante no cumplió con la carga de explicar por qué considera que a partir de una lectura de la norma que considera infringida se desprende inexorablemente que cualquier acto administrativo que se expida en relación con la renovación catastral debe involucrar absolutamente todos los sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué. De todas formas, en esta etapa del proceso se advierte que de conformidad con el artículo 5[11] de la Ley 44 de 1990 los municipios tienen la facultad para formular actualizaciones catastrales parciales, como sucede en este caso, cuando el acto acusado ordena actualizar algunos sectores del área urbana del municipio de Ibagué.” (Se destaca) En este contexto, la Sala concluye que resulta necesario que transcurra el proceso judicial para poder determinar, según el artículo 238 del CPACA, si después de un análisis de los antecedentes administrativos del acto suspendido, de las pruebas y de las alegaciones de las partes, en la sentencia que ponga fin al proceso se pueda declarar la nulidad de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, pues en esta etapa procesal no logra advertirse, prima facie, que sea contraria al ordenamiento jurídico superior.

Estos argumentos son suficientes para revocar la medida cautelar decretada por el a quo, por lo cual resulta innecesario el análisis del presunto detrimento patrimonial que se generó a las arcas del municipio de Bucaramanga como consecuencia de la suspensión provisional de la Resolución 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, dado que esa decisión será revocada por esta Colegiatura.

V.4. Conclusión Como quiera que, a partir de una análisis preliminar y comparativo entre la Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, y la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, “por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 así como la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, no se advierte que esta última constituya una reproducción de la esencia de la primera, y teniendo en cuenta que, prima facie, no se observa que la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019 sea contraria a las normas invocadas por el solicitante de la medida cautelar, la Sala revocará el auto proferido el 23 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se decretó la suspensión provisional de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, y en su lugar, se negará la solicitud de suspensión provisional.

Lo anterior, sin perjuicio que en el curso del proceso se llegue a una conclusión diferente, en atención a que la decisión sobre la medida cautelar no constituye prejuzgamiento de acuerdo con lo previsto en el artículo 229 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 23 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, “por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 así como la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

SEGUNDO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, “por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 así como la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

TERCERO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de 3 de agosto de 2016, expediente 22054, Consejero Ponente.

Jorge Octavio Ramírez. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de 21 de marzo de 2018, (la parte solicitante no indica el número del proceso) [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, 26 de julio de 2019, radicación nro. 2019-00009-00. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso nro. 2014-00004-00. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicación nro. 2013-00410-01 (22082), Consejero Ponente: Milton Chaves García. [6] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00082-00, Actor: PERSONERÍA DE BUCARAMANGA, Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC – MUNICIPIO DE BUCARAMANGA. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Dra Rocío Araujo Oñate, Providencia del 22 de agosto de 2017, Exp nro. 11001-03-24-000-2017-00183-00, Demandante: Darío Echeverri Serrano, Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. [8] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, Bogotá, D.C., diecisiete (17) de enero de dos mil trece (2013), Radicación número: 11001- 03-24-000-2008-00256-00, Actor: LUIS RUEDA GOMEZ, Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA. [9] Expediente: 1998-1452, Actora: SOCIEDAD DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P., M.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

Expediente: 2011-00025-01, Actora: AGREGADOS PALMARES S.A., M.P. Dra. María Elizabeth García González. [10] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Bogotá, D.C., Referencia: NULIDAD, Radicación: 11001-03-24- 000-2018-00413-00, Actor: José Helí Torres Varón, Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Dirección Territorial Tolima) y municipio de Ibagué. [11] “Formación parcial.

En los municipios donde los predios se hayan formado catastralmente de conformidad con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, sólo en una parte del municipio, se deberán adoptar en una proporción adecuada tarifas diferenciales más bajas para los predios formados, en relación con los correspondientes no formados.”