EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Alcance / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Se configura por falta de requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – No hace parte de los presupuestos que configuran la excepción de ineptitud de la demanda / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – No es una excepción previa / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Naturaleza de la excepción / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Ley 1437 de 2011 la descartó como causal que daba lugar a la inepta demanda y al fallo inhibitorio / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Procede su estudio como excepción de fondo [L]a ineptitud de la demanda como excepción, tiene dos manifestaciones principales, una atinente a la ausencia de requisitos formales y otra, cuando en la demanda se presenta una indebida acumulación de pretensiones, por lo que no cualquier irregularidad puede invocarse dentro del contenido de la misma, lo cual desbordaría la naturaleza de la excepción, y derivaría en que por vía de excepción, no pueda abordarse el estudio de aspectos propios del fondo del litigio.

En este sentido, la “indebida escogencia de la acción” no hace parte de los presupuestos que configuran la “ineptitud de la demanda” y por lo mismo no puede ser considerada como excepción previa, pues, por un lado, no está expresamente indicada en la ley como un requisito formal y, por otro, el error procesal en que pueda incurrir el demandante no es óbice para impedir el trámite de su demanda, porque es deber del juez adecuarla a la acción que corresponde y continuar con el asunto, salvo cuando se advierta la ausencia de algún presupuesto procesal que implique el rechazo de la demanda y la finalización del proceso como ocurre cuando se configura el fenómeno jurídico de la caducidad. […] En el presente asunto como los hechos constitutivos de la excepción de “indebida escogencia de la acción” no encajan dentro de ninguna de las manifestaciones expuestas en el numeral 24 supra, la Sala se aparta de las consideraciones tomadas por el aquo en cuanto a este aspecto, toda vez que abordó el estudio de la misma con fundamento en la excepción de inepta demanda y procederá a su estudio como causal de excepción de fondo al momento de resolver el problema jurídico planteado.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede cuando se pretende la nulidad de un acto y la reparación de los daños y perjuicios causados La Sala concluye […] que la acción procedente en el sub examine es la de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones que a continuación pasan a exponerse: i) Los actos administrativos acusados son de contenido particular y concreto toda vez que resolvieron una petición de licencia de construcción elevada por el propietario de un predio; en este caso, la parte demandante. ii) La parte demandante se consideró lesionada en su derecho a obtener la autorización de licencia de construcción amparada en normas jurídicas: el plan de ordenamiento territorial del municipio de Popayán y el artículo 37 de la Ley 9 de 1989. iii) Solicitó como pretensión principal la declaración de nulidad de los actos administrativos fundado en dos de las causales previstas en el artículo 85 del CCA; falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse, en particular, el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán (Acuerdo 06) y como consecuencia de ello, la condena al pago de los daños y perjuicios derivados del actuar de la administración municipal que consideró injustificado, a título de restablecimiento del derecho. iv) Con el propósito de que la parte demandada revisara la motivación del acto administrativo acusado, agotó la vía gubernativa al formular los recursos de reposición y en subsidio apelación que legamente procedían contra la decisión tomada por la administración municipal de negar la solicitud de licencia de construcción. v) Dio cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 137 ibidem al indicar las normas violadas y explicar el concepto de la violación de los actos administrativos acusados, teniendo en cuenta que en el presente asunto, la parte demandante consideró que con la expedición de los actos acusados se inaplicaron varias disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán. vi) Expuso de manera clara, precisa y concreta en la demanda la manifiesta oposición e inconformidad con la decisión tomada por la administración del Municipio de Popayán de negarle la licencia de construcción que solicitó, porque a su juicio incurrió en violación de normas de rango superior y existió una falsa motivación. vii) Acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad (conciliación extrajudicial) ante la Procuraduría 40 Judicial II para Asuntos Administrativos. […] ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede cuando se persigue la reparación de un perjuicio causado por la expedición de un acto administrativo / PRETENSIÓN DE INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS EN ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No modifica o varía la naturaleza de la acción / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Permite que se haga uso de una u otra alternativa de manera individual o de manera conjunta a partir de la declaratoria de nulidad: restablecimiento o reparación o restablecimiento y reparación / REPARACIÓN DE DAÑOS A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Se deriva de la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo Para la Sala contrario a lo manifestado por el a quo, el hecho que la parte demandante en las pretensiones de la demanda se haya abstenido de solicitar a título de restablecimiento de derecho conceder de la licencia de construcción y por el contrario, hubiese pedido la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la expedición de los actos administrativos, no modifica o varía en manera alguna la naturaleza de la acción incoada, por el contrario, la consolida, teniendo en cuenta que el propio artículo 85 del CCA, permite también que se persiga la reparación del daño. […] La Sala concluye que con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de contenido particular y concreto no sólo se pretende garantizar la legalidad en abstracto sino además obtener el reconocimiento de una situación jurídica particular y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento o la reparación de los posibles daños y perjuicios causados con ocasión de su expedición irregular.

De este modo se tiene que la persona que se crea conculcada en un derecho amparado en una norma jurídica con ocasión de un acto administrativo podrá solicitar: que se le restablezca el derecho que consideró vulnerado o atacado a través de la adopción de las medidas necesarias para ello y/o la reparación de perjuicios. La acepción “y/o”, permite que se haga uso de una u otra alternativa de manera individual o de manera conjunta a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado.

En el sub lite contrario a lo considerado por el a quo la reparación de los perjuicios solicitados en la demanda no deriva de la decisión tomada por la administración del Municipio de Popayán de negar la solicitud de licencia de construcción con fundamento en la afectación vial prevista en el Plan de Ordenamiento Territorial, sino como consecuencia o resultado de la declaratoria de ilegalidad de dicho acto.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Procedencia excepcional cuando se encuentran de por medio actos administrativos pero no se cuestiona su legalidad / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Título de imputación de daño especial es el que procede cuando el daño se deriva de un acto administrativo legal / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Procede cuando la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – No procede / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede por cuanto el demandante cuestionó los motivos en que se fundamentó el acto administrativo / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – No probada Ahora, existe una teoría a partir de la cual resulta procedente que se pretenda la reparación de los daños ocasionados con la expedición de un acto administrativo cuando no se cuestiona su legalidad, pero se expone que se produjo un perjuicio al particular a favor o en contra de quien se creó, modificó o extinguió una determinada situación jurídica de contenido particular y concreto, al existir un desequilibrio de las cargas públicas que dio lugar al mismo; evento en el cual, el título de imputación corresponde al del daño especial que procede de una actividad lícita y legítima por parte del Estado.

De este modo, cuando se alega la existencia de un daño especial a partir de la expedición de un acto administrativo, no se acusa su legalidad sino únicamente la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas al administrado, por lo cual no resulta procedente hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino acudir a la de reparación directa. […] En el sub judice, atendiendo lo anteriormente expuesto, lo que determinaría la procedencia de la acción de reparación directa, acudiendo a la teoría de la imputación del “daño especial”; corresponde a que se persiga la reparación de los daños causados con ocasión de la expedición del acto que negó la concesión de la licencia de construcción (sin cuestionar su legalidad) porque se considera que existió un desequilibrio de las cargas públicas que tuvo que soportar de manera injusta el administrado con ocasión de dicha decisión que en todo caso considera lícita y que dio lugar al perjuicio. […] Como en el presente asunto la parte demandante cuestionó de manera enfática los motivos en que la parte demandada fundamentó la decisión de negar la licencia de construcción, resulta lógico que solicitara a partir de los vicios de nulidad alegados, -en este caso, la infracción de las normas en que debía fundarse y la falsa motivación-, la reparación de los daños causados sin que fuera óbice para la procedencia de la acción que persiguiera una respuesta afirmativa por parte de la administración municipal a título de restablecimiento del derecho.

Resalta la Sala que a diferencia de lo dispuesto en el texto del artículo 86 del CCA, respecto de la acción de reparación directa a la que puede acudir el interesado directamente, la nulidad y restablecimiento del derecho exige que el particular a favor de quien se creó, extinguió o modificó una situación jurídica, se dirija en primera instancia a la administración, a través de los recursos que correspondan, con el propósito de que revise de manera previa su decisión antes de acudir a la jurisdicción y sea ella misma quien de manera autónoma decida modificarla y como en el presente caso la parte demandante agotó la vía gubernativa ante las autoridades correspondientes, no cabe la menor duda de que la vía judicial pretendida corresponde a la regulada en el artículo 85 ibidem.

Además, la Sala se aparta del argumento expuesto por el a quo en el sentido de que la parte demandante fundó la reclamación de los perjuicios solicitados en las disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán respecto de la afectación vial que recaía sobre el predio de su propiedad, pues como quedó demostrado en el sub lite dicha norma fue invocada como violada al no tomarse en consideración que en ella no se contempló dentro de las obras nuevas la prolongación de la carrera 12.

La Sala concluye a partir de las consideraciones anteriormente señaladas que en el sub lite la acción procedente tal y como lo planteó la demandante en la demanda corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la reparación directa, por manera que no existió una indebida escogencia de la acción. SENTENCIA DE PRIMERA DE INSTANCIA - Que no resuelve la totalidad de los cargos de la demanda / DEBER JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA – Pronunciarse sobre la totalidad de las pretensiones de la demanda / GARANTÍA DE LA DOBLE INSTANCIA - Devolución del expediente al a quo para estudio de los cargos de la demanda que no realizó / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Ahora bien, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que cuando se revoca una decisión inhibitoria en la cual, el juez competente no estudió los cargos de la demanda, es necesario ordenarle al Tribunal de primera instancia que profiera una decisión de fondo con el objeto de garantizar el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la doble instancia, así como el cumplimiento de los derechos previstos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos toda vez que “[…] resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]”. […] Teniendo en cuenta que en el caso sub examine el Tribunal estudió únicamente la configuración de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y no se refirió a las demás excepciones que deben ser estudiadas de oficio o a petición de parte, así como a los cargos propuestos en la demanda contra los actos administrativos acusados, la Sala ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen para que adopte la decisión a que haya lugar dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, conforme con el artículo 211 del CCA; asimismo, esta decisión deberá proferirse con la orden de obedecimiento.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No se configura porque la demanda fue presentada en tiempo / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Suspende el término de caducidad hasta que se expida la constancia de no acuerdo conciliatorio La Sala advierte que en el sub lite se cumplió con el requisito de oportunidad para presentar la demanda porque se radicó dentro del plazo previsto en el numeral 2° del artículo 136 del CCA, ya que la Resolución núm. 008 de 17 de julio de 2009, que resolvió el recurso de apelación contra la resolución que negó la autorización de licencia de construcción y puso fin al procedimiento administrativo, se notificó personalmente al demandante el 12 de agosto de 2009 y la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 13 de noviembre de 2009, momento para el cual habían transcurrido tres (3) meses del término de caducidad que se suspendió hasta la expedición de la constancia de agotamiento de dicho trámite el 15 de febrero de 2010, a partir del cual se reanudó el término faltante de un (1) mes, por lo que la fecha máxima para presentar la demanda correspondía al día 15 de marzo de 2010 y como quiera que la fecha de radicación de la demanda acaeció el 12 de marzo de 2010, se concluye que no operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Características / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Legitimación en la causa por activa / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Pretensiones que permite solicitar / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Objeto / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es considerada la acción de plena jurisdicción De la norma citada supra respecto de la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se establece lo siguiente: i) En cuanto a la legitimación en la causa por activa: toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica. ii) En cuanto a las pretensiones podrá solicitar: i) la nulidad del acto acusado; ii) el restablecimiento del derecho que considere vulnerado con la expedición del acto; iii) la reparación del daño causado como consecuencia del acto ilegal; iv) la modificación de una obligación fiscal o de otra clase y; v) la devolución del dinero pagado de manera injustificada. iii) En cuanto a su objeto, persigue la nulidad del acto administrativo a través del juicio de legalidad que efectúe el Juez como presupuesto necesario para obtener el restablecimiento del derecho que se creyó vulnerado o conculcado y/o la reparación de los daños causados como consecuencia de ello.

Ha sido considerada por la doctrina y la jurisprudencia como la “acción de plena jurisdicción” porque a través de ella el juez, además de declarar la nulidad del acto acusado, puede instituir, modificar o reformar las disposiciones contenidas en él y reemplazarlas por las que considere procedentes con el propósito de resarcir el derecho conculcado al administrado.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Legitimación en la causa por activa / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Pretensión que se puede solicitar / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Eventos en que procede / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Requisito de procedibilidad / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Como requisito de procedibilidad de la acción de reparación directa / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Oportunidad para presentar la demanda [S]e tienen como presupuestos de la acción de reparación directa los siguientes: i) Legitimación por activa: la persona interesada y las entidades en el evento en que éstas últimas “[…] resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública […]”. ii) Pretensiones: La reparación del daño. iii) Causas de la reparación: i) para el caso del interesado, por hechos, omisiones, operaciones administrativas o por la ocupación temporal o permanente de un inmueble y; ii) para el caso de las entidades públicas, por actuaciones administrativas originadas en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público no vinculado al proceso correspondiente o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad. iv) Presupuestos procesales: i) conciliación extrajudicial, conforme con lo señalado en los artículos citados en el numeral 31 supra y; ii) el interesado puede acudir de manera directa sin que tenga que presentarse ante la administración. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA– Cuadro comparativo.

Comparación. Similitudes y diferencias COMPETENCIA DE CURADOR URBANO – Para tramitar y expedir licencias de urbanismo o construcción / CURADOR URBANO – Es un particular / CURADURÍA URBANA – Implica el ejercicio de una función pública / ALCALDE MUNICIPAL O DISTRITAL – Será indelegablemente la instancia encargada de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de los curadores urbanos Visto el contenido del artículo 21 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997 que definió al curador urbano como un particular encargado de tramitar y expedir licencias de urbanismo o construcción, quien debía sujetarse a las disposiciones previstas en dicha ley, entre ellas, el hecho de que el alcalde municipal o distrital, indelegablemente, sería la instancia encargada de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas, por parte de los curadores urbanos. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Requisitos de procedibilidad / AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA – Como requisito de procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Como requisito de procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Oportunidad para presentar la demanda / MARCO NORMATIVO NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Secciones Primera y Tercera de 12 de diciembre de 2019, Radicación 76001-23-31-000-2006-02039- 01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; 26 de abril de 2013, Radicación 50001- 23-31-000-2006-01004-01, C.P. María Elizabeth García González; 11 de junio de 2020, Radicación 11001-03-24-000-2015-00495-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; 4 de marzo de 2003, Radicación 11001-03-24-000-1999-05683-02, C. P. Manuel Santiago Urueta Ayola, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; 23 de abril de 2008, Radicación 25000-23-26-000-1995-01400-01, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; 19 de febrero de 2004, Radicación 25000-23-27-000-2003-2084- 01, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; 9 de diciembre de 2011, Radicación 11001-03-26-000-2001-00030-01, C. P. Danilo Rojas Betancourth; 6 de marzo de 2020, Radicación 08001-23-33-000-2016-00678-01, C. P. María Adriana Marín; 30 de agosto de 2017, Radicación 05001-23-33-000-2014-01005-01, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

NOTA DE RELATORÍA: Aclaración de Voto no presentada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 163 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 164 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 211 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 37 / LEY 810 DE 2003 – ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 21 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 101 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 97 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 19001-23-31-000-2010-00097-01 Actor: LUÍS GONZALO MUÑOZ BOLAÑOS Demandado: MUNICIPIO DE POPAYÁN – CAUCA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Asunto: Licencia de construcción/ excepción previa de inepta demanda /indebida escogencia de la acción / procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa, diferencias y similitudes SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación presentado por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de julio de 2015, por la Sala de Descongestión núm. 4 del Tribunal Administrativo del Cauca.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Luís Gonzalo Muñoz Bolaños, en adelante la parte demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85[1] del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda[2] ante el Tribunal Administrativo del Cauca, en contra del Municipio de Popayán, en adelante la parte demandada.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones[3]: “[…] 1: Que se decrete la nulidad de las Resoluciones Nos. 2152 de 13 de mayo de 2009 y 2174 de 29 de mayo de 2009 proferidas por la Curaduría Urbana No. 2 de Popayán, mediante las cuales se negó una solicitud de Licencia de Construcción y se resolvió un Recurso de Reposición y la Resolución No. 008 del 17 de julio de 2009 proferida por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de la Alcaldía de Popayán, mediante la cual se resolvió el Recurso de Apelación que confirmó las resoluciones 2152 y 2174 de 2009. 2.

Que a título de Restablecimiento del Derecho y como consecuencia de la anterior declaración, se condene al Municipio de Popayán a reconocer y pagar al señor LUIS GONZALO MUÑOZ BOLAÑOS […] todos los perjuicios materiales y morales ocasionados mediante la expedición de actos violatorios de la ley que impidieron el desarrollo del Proyecto Urbanístico de Construcción, conforme a la siguiente liquidación o la que se demostrare en el proceso, así: a. Daños y perjuicios patrimoniales directos o daño emergente: por concepto del costo de elaboración y presentación del Proyecto Urbanístico, el costo de los diseños y planos arquitectónicos, por el valor de los honorarios profesionales y costos procesales cancelados por acciones judiciales emprendidas y contestación de acciones judiciales en las cuales se ha vinculado al señor LUIS GONZALO MUÑOZ BOLAÑOS y por el valor de la franja de terreno perdida y nunca recuperada en el trámite del proceso ordinario y que fue objeto de la perturbación: la suma de VEINTISÉIS MILLONES DE PESOS M/CTE.

($26.000.000,oo). b. Lucro cesante 1: Por concepto del valor de los frutos civiles (717 C. C.) que el propietario hubiera podido percibir con mediana inteligencia y actividad causados desde el año 1996 hasta la fecha de presentación de la demanda y/o por concepto del valor actual de desarrollo y venta del proyecto urbanístico la suma de MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($1.450.000.000.oo). c. Lucro cesante 2: Por concepto del valor de los frutos civiles (717 C. C.), que el propietario hubiera podido percibir con mediana inteligencia y actividad causados desde la fecha de presentación de la demanda y hasta que perdure la afectación ilegal por parte de la administración y/o los causados durante el trámite del proceso, cuya cuantía se establezca dentro del proceso conforme a la prueba solicitada. d. Perjuicios Morales: Por concepto de Perjuicios Morales, consistentes en el trauma psicológico generado por el actuar injustificado de la administración, por los sentimientos de impotencia, ansiedad, desespero generados por los actos ilegales que se han mantenido durante quince años, que han llevado el desgaste que conlleva la atención de multiplicidad de trámites y acciones derivados de la misma posesión ilegal, que a pesar de los fallos favorables al actor se han mantenido, sentimientos que se vuelven a Edificar con las decisiones adoptadas por la administración que se han convertido en una persecución de tipo personal en contra de unas personas, la suma equivalente a CIEN SALARIOS MÍNIMOS LEGALES vigentes a la fecha de la sentencia. 3.

Las condenas respectivas serán actualizadas de conformidad con la evolución del índice de precios al consumidor. 4. Se disponga el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del C. C. A. 5. Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidara los intereses comerciales y moratorios conforme a lo previsto en el 177 del C. C. A. 6.

Sírvase condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 1. Manifestó ser el propietario y poseedor del inmueble denominado lote C, ubicado en la ciudad de Popayán, tal y como consta en la escritura pública núm. 1519 de 26 de junio de 1991, identificado inicialmente con la matrícula inmobiliaria núm. 120-0017113, posteriormente producto de una división material le fue asignada la identificada con el núm. 120-81969 y finalmente como consecuencia del ejercicio de una acción reivindicatoria le correspondió la matrícula núm. 120-173592. 2.

El día 12 de diciembre de 2007, ante la Curaduría Urbana núm. 2 del Municipio de Popayán, radicó solicitud de autorización de licencia de construcción que fue negada mediante Resolución núm. 2152 de 13 de mayo de 2009, con el argumento de que la Secretaría de Planeación Municipal había emitido concepto en el sentido de que el predio estaba limitado por afectación vial conforme al plano U-18 del Plan de Ordenamiento Territorial. 3.

Informó que contra la anterior decisión interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación, en los que expuso que las citadas resoluciones violaban la ley y que por tal motivo debían anularse. 4. Destacó que la parte demandada mediante Resoluciones núm. 2174 de 29 de mayo de 2009 y 008 de 17 de julio de 2009, respectivamente, resolvió los recursos de reposición y apelación en el sentido de confirmar la Resolución núm. 2152, fundadas en el hecho de la proyección de construcción de la vía carrera 12 en el plano U-18.

Normas violadas y concepto de violación 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: ● Artículo 37 de la Ley 9 de 11 de enero de 1989[4]. ● Acuerdo 06 de 5 de agosto de 2002[5] ● Acuerdo 07 de 5 de agosto 2002[6]. 5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación de la siguiente forma: Primer cargo: Falsa motivación 1.

Manifestó que los actos administrativos acusados fueron expedidos con falsa motivación por error de hecho al negar la licencia de construcción con fundamento en que sobre el predio se encontraba proyectada la vía carrera 12 porque estaba ubicado en el mapa U-18, sin tomar en consideración que en la página 150 del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán no se encontraba prevista.

Segundo cargo: Infracción de las normas en que debía fundarse por falta de aplicación del artículo 37 de la Ley 9 de 1989. 2. Afirmó que los actos acusados violaron lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, que establece que toda afectación por causa de una obra pública tiene una duración de 3 años renovables hasta por un máximo de 6, previa notificación al propietario e inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. 3.

Expuso que como el Plan de Ordenamiento Territorial no contenía como obligación urbanística vial la proyección y construcción de la carrera 12, el Municipio de Popayán no había efectuado la correspondiente notificación al propietario ni la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, motivo por el cual la afectación vial era inexistente y por lo mismo la parte demandada no ha debido negar la concesión de la licencia de construcción. Contestación de la demanda- Municipio de Popayán[7] 6.

La parte demandada[8] contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: “[…] Me opongo a todas las pretensiones de la demanda, las cuales no están llamadas a prosperar por varias razones: […] la licencia se negó por la Curaduría Urbana No.2 teniendo en cuenta que el inmueble objeto de la solicitud se encuentra afectado por el Plan Vial Municipal el cual plantea la prolongación de la carrera 12 entre calles 18N y 22N clasificándola según el plano U- 18 como una vía local 1; de otro lado, existe imposibilidad jurídica para anular los actos expedidos por el Curador Urbano 2 (Resoluciones 2152 y 2174) puesto que no fue demandado, solo se accionó al Municipio de Popayán pese a que el curador es persona distinta que ejerce un servicio público en virtud de la descentralización por colaboración de particulares […].

Consecuencialmente me opongo al reconocimiento de perjuicios materiales, en cuanto al daño emergente no se aporta prueba del supuesto costo del proyecto, en cuanto al lucro cesante, lo reclamado es hipotético, pues como pretendían adelantar un proyecto urbanístico sin nisiquiera contar con la licencia de construcción para ello. En relación con los gastos de abogado no constituye un lucro cesante sino un daño emergente, que no existe, pues no se prueba a la fecha.

Frente a los perjuicios morales, no se menciona en los hechos de la demanda ni se encuentra en ninguna de las pruebas anexas, que el actor se haya afectado internamente y afligido con ocasión de no otorgarse la licencia de construcción. Finalmente en el proceso se debe establecer la legitimación por activa del señor LUIS GONZALO (propietario predio C), pues a la fecha cursa una acción de nulidad contra los mismos actos administrativos en el Juzgado Octavo Administrativo de Popayán RAD. 201000020, actor NORBEY MARTÍN MUÑÓZ (quien en el año 2008 compró el predio C1 al señor LUIS GONZALO MUÑÓZ). […]” 1.

Sostuvo que no existió violación al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán, porque contrario a lo manifestado por la parte demandante, existen varios oficios suscritos por la Oficina Asesora Jurídica de Planeación en los que se reitera que se va a prolongar la carrera 12 entre las calles 18 y 22 Norte. 2. Indicó que la inscripción de afectaciones con motivo de obras públicas en el folio de matrícula inmobiliaria a que se refiere el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, la realiza el municipio una vez se inicien las obras y se cuente con la disponibilidad presupuestal prevista en el artículo 13 ibídem, razón por la cual en el caso sub judice no se procedió a ello. 3.

Señaló que conforme a lo previsto en los artículos 65, 66 y 67 del Decreto 564 de 24 de febrero de 2006[9] los Curadores Urbanos están obligados a consultar previo al otorgamiento de licencias de construcción, el Plan de Ordenamiento Territorial de cada municipio, motivo por el cual en el presente asunto ha debido convocarse a la audiencia de conciliación extrajudicial y citarse como demandado al Curador Urbano núm. 2.

Excepción 4. El apoderado de la parte demandada propuso la excepción de “no comprender la demandada a todos los litisconsortes necesarios”, la cual sustentó, así: 5. Expuso que teniendo en cuenta que se pretendió la nulidad de las Resoluciones 2152, 2174 y 008 de 2009, expedidas por el Curador Urbano núm. 2 y por la Jefe de la Oficina Asesora de Planeación, respectivamente, ha debido convocarse a conciliar extrajudicialmente y demandarse al Curador Urbano núm. 2, y no solamente al Municipio.

Sentencia apelada[10] 7. La Sala de Descongestión núm. 04 del Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia proferida el 16 de julio de 2015, resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, según lo expuesto.

SEGUNDO: En consecuencia, INHIBIRSE para pronunciarse de fondo, según lo expuesto […]”. 8. El a quo, para sustentar la decisión, expuso lo siguiente: 1. Con fundamento en lo expuesto por la parte demandante en el concepto de violación y las normas consideradas como vulneradas con la expedición de los actos administrativos acusados, en el que indicó que el Plan de Ordenamiento Territorial acogido por el Municipio de Popayán era el que precisaba las obligaciones viales urbanísticas, “[…] la sala advierte que la fuente del daño por el cual se pretende se reconozcan los perjuicios reclamados […] no es el hecho de haberse negado la expedición de la licencia de construcción, sino que debe mirarse que la causa para negar la expedición se encuentra en una norma superior como es en este caso el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán, el cual dentro de su proyección vial establecida en el plan vial ha dispuesto que sobre el bien inmueble de propiedad del demandante se encuentra la proyección y posterior construcción de una vía pública, afectando de esta manera el derecho de propiedad del actor […]”. 2.

Consideró que existió una contradicción entre las pretensiones de la demanda y el concepto de violación “[…] puesto que al ser el Plan de Ordenamiento Territorial la norma bajo la cual encuentra sustento jurídico la negativa de la expedición de la licencia urbanística de construcción, sería ésta el (sic) efecto entonces la causa que genere los supuestos perjuicios al demandante, por lo que no podría entonces dirigir la pretensión del restablecimiento a perseguir el reconocimiento de los perjuicios señalados devenidos de la solicitud de anulación, máxime cuando el demandante en el concepto de violación de las normas, refiere como norma violada el Plan de Ordenamiento Territorial, aceptando de manera implícita que dicha normatividad es la que prevé el plan vial para el Municipio de Popayán, en el cual se encuentra afectado su predio por la proyección y construcción de una vía pública tal y como fue manifestado en un inicio por la Curaduría Urbana No.2 del Municipio de Popayán, argumento confirmado por la Entidad Territorial demandada […]”. 3.

Por último consideró que con la demanda se buscó el reconocimiento de perjuicios causados como consecuencia de la afectación vial sobre el inmueble de propiedad del demandante más no la expedición de la licencia de construcción, porque no se incluyó como pretensión, motivo por el cual la acción que ha debido promoverse de acuerdo a lo solicitado correspondía a la de reparación directa.

Recurso de apelación[11] 9. La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, por la Sala de Descongestión núm. 04 del Tribunal Administrativo del Cauca, en los siguientes términos: 1. Sostuvo que con la demanda se pretendió controvertir la legalidad de los actos administrativos acusados, -mediante los cuales se negó la concesión de una licencia de construcción respecto de un inmueble de su propiedad-, con la finalidad de que dicho pronunciamiento de la administración dejara de producir efectos jurídicos por haber sido expedido de manera irregular y como consecuencia de lo anterior a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento de los perjuicios causados. 2.

Aseveró que la presunción de legalidad de la que estaban amparados los actos acusados fue desvirtuada como consecuencia de la violación del derecho al debido proceso en que incurrió la parte demandada, circunstancia que no fue tomada en consideración por el a quo quien se limitó única y exclusivamente a determinar la procedencia de la acción sin entrar a analizar los elementos de los actos demandados. 3.

Cuestionó la interpretación efectuada por el a quo al desconocer los presupuestos fácticos que le dieron origen a la presente acción, porque la única razón de la reclamación de los perjuicios causados consiste en la expedición irregular de los actos acusados que negaron la expedición de la licencia de construcción y no la afectación vial que se encuentra en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio, razón por la que procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa, pues de otra manera no se hubiesen interpuesto los recursos de la vía gubernativa como requisito previo para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa. 4.

Con fundamento en lo anterior sostuvo que contrario a lo manifestado por el a quo no podía interponerse la acción de reparación directa porque su procedencia está condicionada a un hecho, omisión u operación administrativa y no a un acto administrativo respecto del cual se solicita se declare nulo por haber sido expedido de manera irregular y como consecuencia de ello el reconocimiento de perjuicios ocasionados por no haber podido desarrollar el proyecto urbanístico en los términos en que fue solicitada la licencia de construcción. 5.

Indicó que la acción de reparación directa deriva su nombre del hecho de que el afectado puede acudir de manera directa para reclamar los perjuicios, sin que de manera previa deba efectuar una reclamación ante la administración, como si se exige para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque al juez solo le corresponde determinar la responsabilidad de la entidad demandada.

Actuación en segunda instancia 10. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 2 de diciembre de 2015[12], admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de primera instancia y por auto de 9 de mayo de 2018[13], ordenó que en el término de diez (10) días las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público, los cuales se desarrollaron infra: 11.

La parte demandante La apoderada de la parte demandante se abstuvo de emitir pronunciamiento en esta etapa procesal. 12. La parte demandada La parte demandada guardó silencio en esta etapa del proceso. 13. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio en este momento procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 14.

La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de las excepciones en el CCA; v) la excepción de inepta demanda e indebida escogencia de la acción; vi) procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la oportunidad para incoar la acción; vii) procedencia de la acción de reparación directa y la oportunidad para promoverla; viii) similitudes y diferencias entre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa; ix) marco normativo de la facultades de los curadores urbanos; y ix) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 15. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia[14]; y, el artículo 13 del Acuerdo núm. 58 de 15 de septiembre de 1999[15], expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 16.

Agotados los trámites inherentes al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub-lite, como se desarrollará a continuación. Actos administrativos acusados 17. Los actos administrativos acusados son los siguientes[16]: 1.

La Resolución núm. 2152 de 13 de mayo de 2009[17], de la cual se destaca lo siguiente: “[…]

CONSIDERANDO

“[…] Que el 13 de marzo de 2009 la Oficina Asesora de Planeación Municipal mediante oficio No. 013281 dio respuesta al oficio remitido por la Curaduría Urbana No. 2 el 8 de enero de 2009 conceptuando que NO ES VIABLE otorgar licencia de construcción para el predio objeto de la solicitud de licencia No. 2.556, considerando la afectación vial que presenta el mismo según el plano U-18 incorporando al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán precisa además en el mismo oficio “… La administración Municipal hará las afectaciones sobre los predios que conformarían dicha vía, en el momento que se requiera la construcción”.

En mérito de lo anterior, la Curaduría Urbana No. 2 del Municipio de Popayán:

RESUELVE

“ARTÍCULO PRIMERO: NEGAR la solicitud de licencia de construcción presentada por el señor LUÍS GONZALO MUÑOZ BOLAÑOS para el predio ubicado en la calle 18 No. 11-92N, identificado con número predial 0120184000400 y matrícula inmobiliaria No. 120-81969. […]” (Resaltado fuera de texto). 2. La Resolución núm. 2174 de 29 de mayo de 2009[18], de la cual se destaca lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN 2.174 DE 29 DE MAYO DE 2009 “Por la cual la Curaduría Urbana No. 2 del Municipio de Popayán resuelve un recurso de reposición” […]

CONSIDERANDO: “[…] Que la Oficina de Planeación Municipal, conforme a sus facultades legales determinadas por la Ley 388 de 1997, como autoridad local de concertación, interpretación y consulta frente a los temas normativos consignados en el Plan de Ordenamiento Territorial, mediante oficio No. 013281 del 13 de marzo de 2009; mencionado en principio, conceptuó que no era VIABLE la expedición e licencia de construcción para el predio objeto de la solicitud de licencia No. 2.556 considerando la afectación vial que presenta el mismo según el plano U-18 incorporando al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán también responsable de la Que la Curaduría Urbana No. 2, debe acoger y aplicar los conceptos proferidos por la Oficina de Planeación Municipal, mediante los cuales se resuelve una consulta frente a una situación referente a la ausencia de normas exactamente aplicables a un caso de contradicciones en la normativa urbanística. […]

RESUELVE

PRIMERO: No reponer para revocar la No. 2152 del 13 de mayo de 2009 solicitada por los señores LUIS GONZALO MUÑOZ BOLAÑOS, Y MARTIN MUÑOZ OROZCO, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este acto administrativo.

SEGUNDO: Confirmar en todas sus partes la resolución No. 2152 del 13 de mayo de 2009, mediante la cual la Curaduría Urbana No. 2 NEGÓ la solicitud de licencia de construcción No. 2556 del 12 de diciembre de 2007 presentada por el señor LUIS GONZALO MUÑOZ BOLAÑOS […]” (Resaltado fuera de texto). 3. La Resolución núm. 008 de 17 de julio de 2009[19], de la cual se destaca lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 008 del 17 de julio de 2009 […] POSICIÓN DE ESTE DESPACHO: “[…] La Curaduría Urbana No. 2 verificó que conforme al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán, Acuerdo 06 de 2002, en parte del predio objeto de la licencia se encuentra planteado el perfil de la prolongación de la carrera 12 entre calles 18N y 22N, clasificándola según el plano U-18 como vía Local 1.

A pesar que se verificó la existencia de un perfil vial en parte de dicho predio, la Curaduría Urbana solicitó de manera verbal al peticionario de la licencia concepto de la Oficina de Planeación respecto a la viabilidad de permitir la expedición de la licencia, toda vez que la afectación no se encontraba inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria y posteriormente solicitó información a la Oficina de Planeación si existía impedimento legal alguno que limitara o impidiera la expedición de la licencia de construcción en este predio.

Esta Dependencia respondió la petición manifestándole que el Plan vial del área urbana U-18 incorporado al Plan de Ordenamiento Territorial […} establece en el sector de Catay, la construcción de la carrera 12 entre calles 18N y 22N, clasificada como VÍA LOCAL 1, y que la Administración Municipal hará las afectaciones sobre los predios que conformarían dicha vía en el momento en que se requiera su construcción. Lo anterior dado que una cosa es el reconocimiento de la existencia del perfil vial sobre un predio y otra la afectación que se hace en el folio de matrícula inmobiliaria, esta se ordena tan pronto se pretenda desarrollar la vía. […] A este predio en consecuencia con lo reglamentado en el POT se le debe dar indefectiblemente el destino en él indicado, por tanto su propietario está obligado a aceptar la destinación, como también la negación de la licencia para la construcción y lo que conlleve a la realización de la vía proyectada en dicho predio.

No sobra advertir que en lo establecido en el POT priman fundamentalmente los derechos de la comunidad, es decir los generales sobre el particular, esta proyección beneficia a la comunidad del municipio. Dado que el POT es la norma municipal principal y fundamental para la organización, distribución de la utilización del suelo, la Administración exige su acatamiento y, aplicación oportunamente y como estas normas son conocidas por los curadores urbanos, quienes también realizan el estudio jurídico, técnico, estructural para autorizar la licencia, procedió a confirmar lo estipulado respecto a dicha vía con la consulta que elevó ante esta Dependencia y que en el momento ratifica lo ya expresado que no es viable otorgar licencia en ese predio dado que el POT en su ejecución que va desde el año 2002 al 2011 establece la implementación con proyectos a desarrollar a corto, mediano y largo plazo por etapas a desarrollar, específicamente en el plan vial se definieron determinados proyectos prioritarios que no incluyen la vía de la carrera 12 entre calles 18 y 22 N sin desconocer su existencia en el POT y que por consiguiente la afectación de los predios que conformarían dicha vía, la hará en el momento en que se requiera su construcción. […]

RESUELVE

Artículo Primero: Confirmar las resoluciones 2152 del 13 de marzo de 2009 y la 2174 del 29 de mayo de 2009 […]. Problema jurídico 18. La Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la demanda, la contestación a la demanda, el recurso de apelación y las pruebas legal y válidamente aportadas al expediente, determinará: La procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la parte demandante.

Si es procedente confirmar, revocar o modificar la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de julio de 2015, por la Sala de Descongestión núm. 04 del Tribunal Administrativo del Cauca. Marco normativo de las excepciones en el CCA 19. Visto el artículo 163 del CCA, respecto de las excepciones previas, antes de su derogatoria preveía[20]: “[…] Artículo 163.

Los hechos que constituyen excepciones previas en el proceso civil no tendrán formulación incidental dentro del contencioso administrativo; pero podrán alegarse como motivos de nulidad, como excepciones de fondo y aun como razones para recurrir. […]“ 20. Visto el artículo 164 ibidem, respecto de las excepciones de fondo establece: “[…] Artículo 164.

Excepciones de fondo. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos. En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la "reformatio in pejus.[…]“ 21. De la normativa transcrita, se concluye que en materia contencioso administrativa, la derogatoria del artículo 163 del Decreto – Ley 01 de 1984 que establecía las excepciones previas, condujo a que en el trámite de los procesos conocidos por esta jurisdicción, solo quedara reconocida la proposición de excepciones de fondo, sin perjuicio que el fallador pudiera decidir sobre cualquier otra que encontrara probada, al tenor del artículo 164 ibídem, por lo que se pasará a continuación a determinar la naturaleza de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda que declaró probada el a quo de manera oficiosa.

Excepción de inepta demanda 22. Visto el artículo 267 del CCA, respecto de la remisión al entonces Código de Procedimiento Civil: “[…] Artículo 267. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo. […]” 23.

Visto el artículo 97 del CPC respecto de las excepciones previas: “[…] Artículo 97. Limitaciones de las excepciones previas y oportunidad para proponerlas. El demandado, en el proceso ordinario y en los demás en que expresamente se autorice, dentro del término de traslado de la demanda podrá proponer las siguientes excepciones previas: […] 7.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones […]” (Destacado fuera de texto). 24. Como lo ha venido considerando esta Sección[21], la ineptitud de la demanda como excepción, tiene dos manifestaciones principales, una atinente a la ausencia de requisitos formales y otra, cuando en la demanda se presenta una indebida acumulación de pretensiones, por lo que no cualquier irregularidad puede invocarse dentro del contenido de la misma, lo cual desbordaría la naturaleza de la excepción, y derivaría en que por vía de excepción, no pueda abordarse el estudio de aspectos propios del fondo del litigio. 25.

En este sentido, la “indebida escogencia de la acción” no hace parte de los presupuestos que configuran la “ineptitud de la demanda” y por lo mismo no puede ser considerada como excepción previa, pues, por un lado, no está expresamente indicada en la ley como un requisito formal y, por otro, el error procesal en que pueda incurrir el demandante no es óbice para impedir el trámite de su demanda, porque es deber del juez adecuarla a la acción que corresponde y continuar con el asunto, salvo cuando se advierta la ausencia de algún presupuesto procesal que implique el rechazo de la demanda y la finalización del proceso como ocurre cuando se configura el fenómeno jurídico de la caducidad. 26.

Esta Corporación[22] respecto de la naturaleza de la excepción de “indebida escogencia de la acción”, consideró: “[…] La excepción de indebida escogencia de la “acción” que fue declarada como probada por el a quo en el caso sub lite, a todas luces, no se encuentra dentro de las taxativamente previstas por el legislador en las normas antes reseñadas, situación que resulta suficiente para revocar el auto impugnado y ordenar que se dé continuación a la audiencia inicial […] la actual normativa no da lugar a la declaratoria de una indebida escogencia de la “acción y/o medio de control”, pues no hay una “acción” en la que deba adecuarse la pretensión según la causa petendi, dado que es posible acumular pretensiones que tengan origen en diversos supuestos de responsabilidad […] la concepción procesal acogida en la Ley 1437 de 2011 no solamente precisó los conceptos de acción y de pretensión, sino que descartó la configuración de la “indebida escogencia de la acción” como una de las circunstancias que daban lugar a la inepta demanda y, por ende, a un fallo inhibitorio […]”.(Destacado fuera de texto). 27.

En el mismo sentido citado supra esta Corporación[23], señaló: “[…] La denominada “ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control”, no constituye ninguna de las excepciones previas o mixtas a las que hace alusión el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, esto es, las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa, prescripción extintiva, ni las enlistadas en el artículo 100 del CGP.

(…) En efecto, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se descartó la configuración de la indebida escogencia de la acción como uno de los supuestos que daba lugar a la ineptitud de la demanda y, con ello, a un fallo inhibitorio, porque se consideró que la acción era solo una y el medio de control debía adecuarse.

(…) De acuerdo con lo expuesto, es dable afirmar que la indebida escogencia del medio de control no es un asunto que encuadre dentro de la excepción previa de ineptitud de la demanda, así como tampoco corresponde a ninguno de los supuestos establecidos en el artículo 180 del CPACA, por lo que lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Atlántico no era pasible de ser controvertido por vía del recurso de apelación y tampoco resultaba procedente en virtud de lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA, en tanto la decisión adoptada no tiene naturaleza apelable […]”.

(Destacado fuera de texto). 28. En el presente asunto como los hechos constitutivos de la excepción de “indebida escogencia de la acción” no encajan dentro de ninguna de las manifestaciones expuestas en el numeral 24 supra, la Sala se aparta de las consideraciones tomadas por el aquo en cuanto a este aspecto, toda vez que abordó el estudio de la misma con fundamento en la excepción de inepta demanda y procederá a su estudio como causal de excepción de fondo al momento de resolver el problema jurídico planteado.

Procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la oportunidad para proponerla 29. Visto el contenido del artículo 85 del CCA, respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: “[…] Artículo 85. Acción de restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente […]”. 30.

De la norma citada supra respecto de la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se establece lo siguiente: i) En cuanto a la legitimación en la causa por activa: toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica. ii) En cuanto a las pretensiones podrá solicitar: i) la nulidad del acto acusado; ii) el restablecimiento del derecho que considere vulnerado con la expedición del acto; iii) la reparación del daño causado como consecuencia del acto ilegal; iv) la modificación de una obligación fiscal o de otra clase y; v) la devolución del dinero pagado de manera injustificada. iii) En cuanto a su objeto, persigue la nulidad del acto administrativo a través del juicio de legalidad que efectúe el Juez como presupuesto necesario para obtener el restablecimiento del derecho que se creyó vulnerado o conculcado y/o la reparación de los daños causados como consecuencia de ello. 31.

Ha sido considerada por la doctrina y la jurisprudencia[24] como la “acción de plena jurisdicción” porque a través de ella el juez, además de declarar la nulidad del acto acusado, puede instituir, modificar o reformar las disposiciones contenidas en él y reemplazarlas por las que considere procedentes con el propósito de resarcir el derecho conculcado al administrado. 32.

Visto el contenido del artículo 135 ejusdem respecto del presupuesto procesal del agotamiento de la vía gubernativa para presentar la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: “[…] Artículo 135. Posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra actos particulares. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos […]”. (Destacado fuera de texto). 33. Visto el contenido del artículo 42 A de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009[25], en concordancia con lo regulado en el artículo 2° del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009,[26] vigentes para la fecha en que se interpuso la demanda[27], respecto del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial: “[…] Artículo 42A.

Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial […]”.

(Destacado fuera de texto). “[…] Artículo 2o. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan […]” (Destacado fuera de texto). 34.

Visto el contenido del numeral 2° del artículo 136 ibidem respecto de la oportunidad para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: “[…] Artículo 136. Caducidad de las acciones: […] 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. (Destacado fuera de texto). Procedencia de la acción de reparación directa y la oportunidad para promoverla 35.

Visto el contenido del artículo 86 del CCA, respecto de la procedencia de la acción de reparación directa: “[…] Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública […]”. 36.

De acuerdo a la norma citada supra, se tienen como presupuestos de la acción de reparación directa los siguientes: i) Legitimación por activa: la persona interesada y las entidades en el evento en que éstas últimas “[…] resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública […]”.[28] ii) Pretensiones: La reparación del daño. iii) Causas de la reparación: i) para el caso del interesado, por hechos, omisiones, operaciones administrativas o por la ocupación temporal o permanente de un inmueble y; ii) para el caso de las entidades públicas, por actuaciones administrativas originadas en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público no vinculado al proceso correspondiente o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad. iv) Presupuestos procesales: i) conciliación extrajudicial, conforme con lo señalado en los artículos citados en el numeral 31 supra y; ii) el interesado puede acudir de manera directa sin que tenga que presentarse ante la administración. 37.

Visto el contenido del numeral 8° del artículo 136 ibidem respecto de la oportunidad para promover la acción de reparación directa: “[…] Artículo 136. Caducidad de las acciones: […] 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa […]”.

Similitudes y diferencias entre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa 38. A continuación se presenta un cuadro comparativo entre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de reparación directa con el fin de precisar sus similitudes y diferencias: | |NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO |REPARACIÓN DIRECTA | | |DEL DERECHO | | |LEGITIMACIÓN |Toda persona que se crea |El interesado | | |lesionada en un derecho | | | |amparado en una norma | | | |jurídica | | |PRETENSIONES |1.

La nulidad del acto |La reparación del | | |acusado. 2. El |daño causado | | |restablecimiento del | | | |derecho que considere | | | |vulnerado con la expedición| | | |del acto, 3. La reparación | | | |del daño causado como | | | |consecuencia del acto | | | |ilegal, 4. La modificación | | | |de una obligación fiscal o | | | |de otra clase y 5.

La | | | |devolución del dinero | | | |pagado de manera | | | |injustificada. | | |REQUISITOS DE |El agotamiento de la vía |La conciliación | |PROCEDIBILIDAD |gubernativa y la |extrajudicial | | |conciliación extrajudicial | | |CAUSALES DE |Juicio de legalidad con |hecho, omisión, | |PROCEDENCIA |respecto a un acto que se |operación | | |considera fue expedido de |administrativa, | | |manera irregular por las |ocupación | | |siguientes causales: i) |permanente o | | |falta de competencia, ii) |temporal de in | | |infracción de las normas en|inmueble por causa | | |que debía fundarse, iii) |de trabajos | | |falsa motivación, iv) |públicos o por | | |violación del derecho de |cualquier otra | | |audiencia y de defensa y v)|causa | | |desviación de poder | | |CADUCIDAD | Cuatro (4) meses contados |Dos (2) años | | |a partir del día siguiente |contados a partir | | |a la notificación, |del día siguiente | | |ejecución o publicación del|del acaecimiento | | |acto |del hecho, omisión,| | | |operación | | | |administrativa, | | | |ocupación | | | |permanente o | | | |temporal de un | | | |inmueble por causa | | | |de trabajos | | | |públicos o por | | | |cualquier otra | | | |causa | Marco normativo de las facultades de los curadores urbanos 39.

Visto el contenido del artículo 21 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997[29] que definió al curador urbano como un particular encargado de tramitar y expedir licencias de urbanismo o construcción, quien debía sujetarse a las disposiciones previstas en dicha ley, entre ellas, el hecho de que el alcalde municipal o distrital, indelegablemente, sería la instancia encargada de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas, por parte de los curadores urbanos. El mencionado artículo establece: “[…]

ARTÍCULO 101. El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de urbanismo o de construcción, a petición del interesado en adelantar proyectos de urbanización o de edificación, en las zonas o áreas de la ciudad que la administración municipal le haya determinado como de su jurisdicción. La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigente en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y construcción. El ejercicio de la curaduría urbana deberá sujetarse entre otras a las siguientes disposiciones: […] 7.

El alcalde municipal o distrital, indelegablemente, será la instancia encargada de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas, por parte de los curadores urbanos […]”. (Destacado fuera de texto) 40. La anterior ley fue modificada por la Ley 810 de junio 13 de 2003[30], la cual, en su artículo 9º, conservando, en esencia, el contenido del numeral 7º del artículo 101 de la Ley 388, indicó: “[…] Artículo 9.

El artículo 101 de la quedará así: Artículo 101. Curadores urbanos. El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo o subdivisión de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de parcelación, urbanización, edificación, demolición o de loteo o subdivisión de predios, en las zonas o áreas del municipio o distrito que la administración municipal o distrital le haya determinado como de su jurisdicción. La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción. El curador urbano o la entidad competente encargada de ejercer la función pública de verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito, municipios o en el departamento de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, serán la entidad encargada de otorgar las licencias de construcción que afecten los bienes de uso bajo la jurisdicción de la Autoridad Marítima Nacional, de acuerdo con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial y previo el concepto técnico favorable de la Dirección General Marítima, Dimar, del Ministerio de Defensa Nacional.

La licencia de ocupación temporal del espacio público sobre los bienes de uso públicos bajo jurisdicción de la Dimar será otorgada por la autoridad municipal o distrital competente, así como por la autoridad designada para tal efecto por la Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El Gobierno Nacional reglamentará la distribución del recaudo que realiza la Dimar por los derechos por concesiones o permisos de utilización de los bienes de uso público bajo su jurisdicción, entre la Dimar y el respectivo municipio, distrito o la Gobernación de San Andrés y Providencia, según el caso.

El ejercicio de la curaduría urbana deberá sujetarse entre otras a las siguientes disposiciones: 6. El alcalde municipal o distrital, o su delegado permanente, será la instancia encargado de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de los curadores urbanos […]”. (Destacado fuera de texto). Análisis del caso concreto 41.

Atendiendo al marco normativo referido supra, la Sala procede a realizar el análisis del material probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. Acervo y análisis probatorios 42. La Sala procederá a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica en los términos del artículo 187[31] del Código de Procedimiento Civil; en concordancia con el artículo 176[32] del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado, en los siguientes términos: Pruebas documentales 1.

Escrito de demanda [33]y memorial subsanatorio[34] a través de los cuales se exponen las pretensiones y los hechos que le sirven de fundamento. 2. Contestación de la demanda y anexos[35]. 3. Copia de los actos administrativos acusados junto con sus correspondientes constancias de notificación.[36] 4. Copia del acta de conciliación extrajudicial celebraba ante la Procuraduría 40 Judicial II para Asuntos Administrativos[37] y de la constancia respectiva[38].

Caso concreto 43. La parte demandante en el recurso de apelación aseveró que lo pretendido en el sub examine corresponde a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados a partir de los cuales la parte demandada negó la licencia de construcción y como consecuencia de ello la reparación de los daños y perjuicios causados. 44.

El a quo bajo el argumento de que en el escrito de demanda no se formuló como pretensión a título de restablecimiento del derecho que la autoridad demandada concediera la licencia de construcción y por el contrario, solicitó la indemnización de los daños y perjuicios causados como consecuencia de la decisión tomada por la administración amparada en la afectación vial que recaía sobre el inmueble de propiedad del demandante de acuerdo con lo señalado en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán; consideró que la acción procedente era la reparación directa. 45.

La Sala, al revisar el contenido de las pretensiones de la demanda advierte que en el sub judice se solicitó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la demandada negó la solicitud de autorización de licencia de construcción y como consecuencia de ello, se condene a la demandada al pago de los daños y los perjuicios causados, cómo pasa a observarse a continuación: “[…] 1: Que se decrete la nulidad de las Resoluciones Nos. 2152 de 13 de mayo de 2009 y 2174 de 29 de mayo de 2009 proferidas por la Curaduría Urbana No. 2 de Popayán, mediante las cuales se negó una solicitud de Licencia de Construcción y se resolvió un Recurso de Reposición y la Resolución No. 008 del 17 de julio de 2009 proferida por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de la Alcaldía de Popayán, mediante la cual se resolvió el Recurso de Apelación que confirmó las resoluciones 2152 y 2174 de 2009. 2.

Que a título de Restablecimiento del Derecho y como consecuencia de la anterior declaración, se condene al Municipio de Popayán a reconocer y pagar al señor LUIS GONZALO MUÑOZ BOLAÑOS […] todos los perjuicios materiales y morales ocasionados mediante la expedición de actos violatorios de la ley que impidieron el desarrollo del Proyecto Urbanístico de Construcción, conforme a la siguiente liquidación o la que se demostrare en el proceso […]” 46.

Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante en los hechos de la demanda, luego de exponer una serie de acontecimientos relacionados con la manera en que adquirió el inmueble y las diferentes acciones judiciales que formuló ante las autoridades competentes con el propósito de recuperar la posesión, afirmó que presentó solicitud de licencia de construcción ante la Curaduría Urbana núm. 2 del Municipio de Popayán, que fue negada y por disentir de dicha decisión formuló los recursos de reposición y en subsidio apelación con el propósito de que la administración la revocara. 47.

En efecto, visto el contenido de los numerales 8, 9 y 10[39] de los hechos de la demanda en los cuales expuso los motivos de inconformidad respecto de la decisión tomada en los actos administrativos acusados: “[…] 8. Se considera que las Resoluciones 2152 de 13 de mayo de 2009 y 2174 de 29 de mayo de 2009 proferidas por la Curaduría Urbana No. 2 y la Resolución 008 del 17 de julio de 2009 proferida por la Oficina de Planeación Municipal de la Alcaldía de Popayán son violatorias de la Ley y deben anularse. 9.

En esta forma el actuar injustificado de la administración lesiona los derechos del propietario del predio, a quien ha (sic) pesar de que la Justicia Ordinaria le ratificó la posesión y el dominio sobre el predio, no ha podido darle el destino concebido desde años atrás y que se encuentra dentro del giro normal de sus actividades económicas […]. 10.

En esta forma se le han causado y se le causan perjuicios materiales y morales al señor LUIS GONZALO MUÑOZ BOLAÑOS […]”. (Destacado fuera de texto). 48. Visto el contenido del acápite III de la demanda denominado: “Disposiciones violadas y concepto de violación[40]”: “[…] Se concluye que por parte del Municipio, dentro del Plan Vial del POT, que es donde deben establecerse las obligaciones viales urbanísticas para el Municipio de Popayán, no se estableció como una obligación y una carga para el ente territorial la proyección y/o construcción de la carrera 12, razón por la cual se debe concluir que no existe norma alguna, ni acto administrativo, ni procedimiento administrativo que haya dispuesto la afectación de esa franja de terreno de propiedad privada como la carrera 12 de esta ciudad, violándose por ende el Plan de Ordenamiento Territorial. […] El Municipio de Popayán, con lógica, al no contener el POT como una obligación urbanística la proyección y construcción de la carrera 12, no ha procedido, ni a notificar personalmente al propietario, ni a inscribir la afectación en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, los cuales se anexan con este escrito, pues la misma es inexistente.

Al no existir afectación impuesta por la entidad pública a través del POT, no hay ninguna restricción que se pueda efectuar, ni mucho menos notificación que se deba llevar a cabo, ni inscripción en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria que se deba surtir, razón por la cual se transgrede lo dispuesto por la ley 9 de 1989 en la materia […]” (Destacado fuera de texto). 49.

La Sala concluye a partir de lo anterior y de lo expuesto en los numerales 29 y 30 supra que la acción procedente en el sub examine es la de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones que a continuación pasan a exponerse: i) Los actos administrativos acusados son de contenido particular y concreto toda vez que resolvieron una petición de licencia de construcción elevada por el propietario de un predio; en este caso, la parte demandante. ii) La parte demandante se consideró lesionada en su derecho a obtener la autorización de licencia de construcción amparada en normas jurídicas: el plan de ordenamiento territorial del municipio de Popayán y el artículo 37 de la Ley 9 de 1989. iii) Solicitó como pretensión principal la declaración de nulidad de los actos administrativos fundado en dos de las causales previstas en el artículo 85 del CCA; falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse, en particular, el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán (Acuerdo 06) y como consecuencia de ello, la condena al pago de los daños y perjuicios derivados del actuar de la administración municipal que consideró injustificado, a título de restablecimiento del derecho. iv) Con el propósito de que la parte demandada revisara la motivación del acto administrativo acusado, agotó la vía gubernativa al formular los recursos de reposición y en subsidio apelación que legamente procedían contra la decisión tomada por la administración municipal de negar la solicitud de licencia de construcción. v) Dio cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 137 ibidem al indicar las normas violadas y explicar el concepto de la violación de los actos administrativos acusados, teniendo en cuenta que en el presente asunto, la parte demandante consideró que con la expedición de los actos acusados se inaplicaron varias disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán. vi) Expuso de manera clara, precisa y concreta en la demanda la manifiesta oposición e inconformidad con la decisión tomada por la administración del Municipio de Popayán de negarle la licencia de construcción que solicitó, porque a su juicio incurrió en violación de normas de rango superior y existió una falsa motivación. vii) Acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad (conciliación extrajudicial) ante la Procuraduría 40 Judicial II para Asuntos Administrativos[41].

Oportunidad para el ejercicio del derecho de acción 50. La Sala advierte que en el sub lite se cumplió con el requisito de oportunidad para presentar la demanda porque se radicó dentro del plazo previsto en el numeral 2° del artículo 136 del CCA, ya que la Resolución núm. 008 de 17 de julio de 2009, que resolvió el recurso de apelación contra la resolución que negó la autorización de licencia de construcción y puso fin al procedimiento administrativo, se notificó personalmente al demandante el 12 de agosto de 2009[42] y la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 13 de noviembre de 2009[43], momento para el cual habían transcurrido tres (3) meses del término de caducidad que se suspendió hasta la expedición de la constancia de agotamiento de dicho trámite el 15 de febrero de 2010, a partir del cual se reanudó el término faltante de un (1) mes, por lo que la fecha máxima para presentar la demanda correspondía al día 15 de marzo de 2010 y como quiera que la fecha de radicación de la demanda acaeció el 12 de marzo de 2010[44], se concluye que no operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 51.

Para la Sala contrario a lo manifestado por el a quo, el hecho que la parte demandante en las pretensiones de la demanda se haya abstenido de solicitar a título de restablecimiento de derecho conceder de la licencia de construcción y por el contrario, hubiese pedido la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la expedición de los actos administrativos, no modifica o varía en manera alguna la naturaleza de la acción incoada, por el contrario, la consolida, teniendo en cuenta que el propio artículo 85 del CCA, permite también que se persiga la reparación del daño. 52.

Esta Corporación[45] sobre el aspecto citado supra consideró: “[ ] El presente proceso fue iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, pudiendo solicitar así mismo, que se le repare el daño. Se trata pues, de la acción procedente para todos aquellos casos en los cuales, el particular sufre un daño cuyo origen se halla en un acto administrativo, generalmente de carácter particular y concreto, con la observación adicional de que debe tratarse de un acto administrativo que se considere ilegal, puesto que la acción procede, precisamente, para que se declare por el juez administrativo la nulidad del acto demandado y como consecuencia de tal declaratoria, que ordene el restablecimiento del derecho conculcado, vulnerado o desconocido y/o la indemnización de los perjuicios causados con dicho acto ilegal, siendo requisito sine qua non la declaratoria de nulidad del acto demandado para obtener dicho restablecimiento […]”. 53.

La Sala concluye que con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de contenido particular y concreto no sólo se pretende garantizar la legalidad en abstracto sino además obtener el reconocimiento de una situación jurídica particular y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento o la reparación de los posibles daños y perjuicios causados con ocasión de su expedición irregular. 54.

De este modo se tiene que la persona que se crea conculcada en un derecho amparado en una norma jurídica con ocasión de un acto administrativo podrá solicitar: que se le restablezca el derecho que consideró vulnerado o atacado a través de la adopción de las medidas necesarias para ello y/o la reparación de perjuicios. 55. La acepción “y/o”, permite que se haga uso de una u otra alternativa de manera individual o de manera conjunta a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado. 56.

En el sub lite contrario a lo considerado por el a quo la reparación de los perjuicios solicitados en la demanda no deriva de la decisión tomada por la administración del Municipio de Popayán de negar la solicitud de licencia de construcción con fundamento en la afectación vial prevista en el Plan de Ordenamiento Territorial, sino como consecuencia o resultado de la declaratoria de ilegalidad de dicho acto. 57.

Ahora, existe una teoría a partir de la cual resulta procedente que se pretenda la reparación de los daños ocasionados con la expedición de un acto administrativo cuando no se cuestiona su legalidad, pero se expone que se produjo un perjuicio al particular a favor o en contra de quien se creó, modificó o extinguió una determinada situación jurídica de contenido particular y concreto, al existir un desequilibrio de las cargas públicas que dio lugar al mismo; evento en el cual, el título de imputación corresponde al del daño especial que procede de una actividad lícita y legítima por parte del Estado. 58.

De este modo, cuando se alega la existencia de un daño especial a partir de la expedición de un acto administrativo, no se acusa su legalidad sino únicamente la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas al administrado, por lo cual no resulta procedente hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino acudir a la de reparación directa. 59.

Sobre la procedencia de la acción de reparación directa con fundamento en actos administrativos legales esta Corporación[46] se pronunció de la siguiente manera: “[…] la jurisprudencia colombiana empezó a admitir la hipótesis de que un acto legalmente expedido pudiera causar daños y que tales daños pudieran ser objeto de reparación por rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.

Por lo que hace a la violación de éste principio, es necesario entender, ante todo, que el mismo es un resultado colateral, residual de una actuación de la Administración orientada a cumplir su misión del servicio público, que se traduce en un perjuicio que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas a la víctima o víctimas del mismo, es decir, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada puede reclamar al Estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la Administración debe indemnizar. […] En el caso sub examine, la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, según lo afirmado en la demanda, a la demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen todos los administrados, cual es que su bien, como se afirmó en la demanda, haya sido declarado patrimonio arquitectónico, limitándole de ésta forma su derecho de dominio al no poder disponer de él libremente, por cuanto tiene la obligación de conservar su estructura en pro del beneficio histórico - cultural de una ciudad como lo es Popayán. En consecuencia, teniendo en cuenta los razonamientos ya expuestos, la Sala llega a la conclusión de que la acción interpuesta por la señora MARÍA DEL ROSARIO ARIAS es la procedente en estos casos, más aún si se tiene en cuenta que no se está controvirtiendo la legalidad de ninguna decisión de la Administración, sino la causación de unos perjuicios derivados de un acto administrativo legal […]” (Destacado fuera de texto). 60.

En el sub judice, atendiendo lo anteriormente expuesto, lo que determinaría la procedencia de la acción de reparación directa, acudiendo a la teoría de la imputación del “daño especial”; corresponde a que se persiga la reparación de los daños causados con ocasión de la expedición del acto que negó la concesión de la licencia de construcción (sin cuestionar su legalidad) porque se considera que existió un desequilibrio de las cargas públicas que tuvo que soportar de manera injusta el administrado con ocasión de dicha decisión que en todo caso considera lícita y que dio lugar al perjuicio. 61.

Esta Corporación[47] respecto de la procedencia de la acción de reparación directa y su similitud con la de nulidad y restablecimiento del derecho en cuanto a su naturaleza reparadora, consideró: "[…] Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia misma del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa […]”. 62.

Como en el presente asunto la parte demandante cuestionó de manera enfática los motivos en que la parte demandada fundamentó la decisión de negar la licencia de construcción, resulta lógico que solicitara a partir de los vicios de nulidad alegados, -en este caso, la infracción de las normas en que debía fundarse y la falsa motivación-, la reparación de los daños causados sin que fuera óbice para la procedencia de la acción que persiguiera una respuesta afirmativa por parte de la administración municipal a título de restablecimiento del derecho. 63.

Resalta la Sala que a diferencia de lo dispuesto en el texto del artículo 86 del CCA, respecto de la acción de reparación directa a la que puede acudir el interesado directamente, la nulidad y restablecimiento del derecho exige que el particular a favor de quien se creó, extinguió o modificó una situación jurídica, se dirija en primera instancia a la administración, a través de los recursos que correspondan, con el propósito de que revise de manera previa su decisión antes de acudir a la jurisdicción y sea ella misma quien de manera autónoma decida modificarla y como en el presente caso la parte demandante agotó la vía gubernativa ante las autoridades correspondientes, no cabe la menor duda de que la vía judicial pretendida corresponde a la regulada en el artículo 85 ibidem. 64.

Además, la Sala se aparta del argumento expuesto por el a quo en el sentido de que la parte demandante fundó la reclamación de los perjuicios solicitados en las disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán respecto de la afectación vial que recaía sobre el predio de su propiedad, pues como quedó demostrado en el sub lite dicha norma fue invocada como violada al no tomarse en consideración que en ella no se contempló dentro de las obras nuevas la prolongación de la carrera 12. 65.

La Sala concluye a partir de las consideraciones anteriormente señaladas que en el sub lite la acción procedente tal y como lo planteó la demandante en la demanda corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la reparación directa, por manera que no existió una indebida escogencia de la acción. 66. Con todo, la Sala considera que se puede demandar en ejercicio de la acción de reparación directa el pago de daños y perjuicios con fundamento en actos administrativos, siempre que no se cuestione su legalidad y se establezca de acuerdo a lo probado dentro del proceso que el origen de los mismos tuvo lugar con ocasión de la decisión tomada en ellos, como consecuencia del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. 67.

Ahora bien, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que cuando se revoca una decisión inhibitoria en la cual, el juez competente no estudió los cargos de la demanda, es necesario ordenarle al Tribunal de primera instancia que profiera una decisión de fondo con el objeto de garantizar el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la doble instancia, así como el cumplimiento de los derechos previstos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos[48] y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[49] toda vez que “[…] resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]”[50]. 68.

En este sentido, esta Sección, mediante sentencia proferida el 12 de diciembre de 2019, consideró lo siguiente: “[…] De lo anterior, se concluye que este primer reproche con el que se cuestionó el fallo inhibitorio del a quo impone la decisión de revocar y, en su lugar, para garantizar el examen de los cargos que se plantearon contra las resoluciones demandas y la doble instancia, el proceso retorne al Tribunal para lo pertinente.

Sobre el particular se reitera la tesis de esta Sección frente a los fallos inhibitorios y la no resolución de la totalidad de los cargos planteados en la demanda. Al respecto en reciente pronunciamiento la Sala puntualizó: “[…] Ahora bien, cuando la decisión que se adopta es la de revocar la providencia del a quo, la Sala debe examinar que en sede de primera instancia el estudio sobre los cargos formulados hubiera recaído sobre la totalidad de los reproches endilgados contra los actos acusados, pues, de lo contrario, se dejaría sin solución los demás planteamientos expuestos, bajo la consideración que por la prosperidad de un cargo, como ocurrió en el sub - lite, el Tribunal se relevó del estudio de los demás. Con esta claridad, debe resaltarse que en situaciones como la acaecida en este asunto, AL IGUAL QUE OCURRE EN TRATÁNDOSE DE DECISIONES INHIBITORIAS[51], esta Sala privilegia la garantía de la doble instancia para que el expediente retorne al juez de primer grado y sea quien se ocupe de resolver de fondo la totalidad de los cargos que se plantearon contra los actos acusados […]”[52](Subrayado y negrillas fuera del texto) […]”[53] 69.

Teniendo en cuenta que en el caso sub examine el Tribunal estudió únicamente la configuración de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y no se refirió a las demás excepciones que deben ser estudiadas de oficio o a petición de parte, así como a los cargos propuestos en la demanda contra los actos administrativos acusados, la Sala ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen para que adopte la decisión a que haya lugar dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, conforme con el artículo 211 del CCA; asimismo, esta decisión deberá proferirse con la orden de obedecimiento.

Conclusiones de la Sala 1. En suma, atendiendo a que la acción procedente para incoar las pretensiones de la demanda corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho toda vez que se cumplen los presupuestos procesales previstos en el CCA, y en atención a que no hubo una “indebida escogencia de la acción” la Sala revocará la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de julio de 2015, por la Sala de Descongestión núm. 04 del Tribunal Administrativo del Cauca y, con fundamento en el precedente judicial, remitirá el expediente al Tribunal de origen para que estudie las excepciones que deben ser declaradas de oficio o a petición de parte y los cargos de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida, en primera instancia, 16 de julio de 2015, por la Sala de Descongestión núm. 04 del Tribunal Administrativo del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que profiera decisión de fondo respecto de las excepciones que deban declararse de oficio o a petición de parte y de los cargos propuestos en la demanda contra el acto administrativo acusado. Esta decisión deberá proferirse con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, de conformidad al artículo 211 del Código Contencioso Administrativo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta Aclara Voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] “[…]

ARTÍCULO

85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que se le modifique una obligación fiscal, o la devolución de lo que pagó indebidamente […]”. [2] Por intermedio de apoderado (Folios 303 a 315 del cuaderno principal núm. 2 del expediente). [3] Conforme a lo consignado en el memorial mediante el cual se subsanó la demanda (folios 323 a 324 del cuaderno principal núm. 2 del expediente). [4] "Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra - Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones". [5] “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Popayán” [6] “Por el cual se adopta la delimitación y reglamentación para el Centro Histórico de Popayán y se dictan otras disposiciones”. [7] Folios 356 a 361 del cuaderno principal núm. 2 del expediente. [8] Por intermedio de apoderado [9] “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones”- Derogado por el art. 138, Decreto Nacional 1469 de 2010, excepto los artículos 122 a 131. [10] Folios 516 a 526 del cuaderno principal núm. 3 del expediente. [11] Folios 529 a 546 del cuaderno principal núm. 3 del expediente. [12] Folio 4 del cuaderno núm. 4 del expediente. [13] Folio 7 del cuaderno núm. 4 del expediente. [14] “[…]

ARTÍCULO 129. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. [15] Norma vigente para la fecha en que se admitió el recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la sentencia proferida en primera instancia. [16] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [17] Folios 5 a 6 del cuaderno principal núm. 1 del expediente. [18] Folios 2 a 3 del cuaderno principal núm. 1 del expediente. [19] Folios 9 a 12 del cuaderno principal núm. 1 del expediente. [20] Norma derogada por el artículo 68 del decreto 2304 de 1989. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto interlocutorio de 11 de junio de 2020, expediente radicado núm. 11001-03-24-000-2015-00495-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto interlocutorio de 30 de agosto de 2017, expediente núm. 05001- 23-33-000-2014-01005-01, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto interlocutorio de 6 de marzo de 2020, expediente núm. 08001- 23-33-000-2016-00678-01, C. P. María Adriana Marín. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de marzo de 2003, radicación núm. 11001-03-24-000-1999-05683- 02, C. P. Manuel Santiago Urueta Ayola. [25] “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” [26] “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”. [27] Acta de radicación de demanda de 12 de marzo de 2010, visible a folio 316 del cuaderno principal núm.2 del expediente. [28] Inciso segundo artículo 86 del CCA [29] “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones” [30] “Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”. [31] “[…]

ARTÍCULO 187. Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos […]”. [32] “[…]

ARTÍCULO 176. APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba […]”. [33] Folios 303 a 315 del cuaderno principal núm. 2 del expediente. [34] Folios 322 a 325 del cuaderno principal núm. 2 del expediente. [35] Folios 356 a 362 cuaderno principal núm. 2 del expediente. [36] Folios 2 a 14 del cuaderno principal núm. 1 del expediente. [37] Folio 15 del cuaderno principal núm. 1 del expediente. [38] Folio 16 del cuaderno principal núm. 1 del expediente. [39] Folio 307 del escrito de demanda obrante en el cuaderno principal núm. 2 del expediente. [40] Folios 308 y 309 del escrito de demanda obrante en el cuaderno principal núm. 2 del expediente. [41] Folios 15 a 17 del cuaderno principal núm 1 del expediente. [42] Folio 14 del cuaderno principal núm.1 del expediente. [43] Folios 15 a 17 del cuaderno principal núm.1 del expediente. [44] Tal y como consta en el acta de presentación personal de la demanda visible a folio 316 del cuaderno principal núm. 2 del expediente. [45] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 9 de diciembre de 2011, expediente radicado núm. 11001-03-26-000-2001-00030-01, C. P. Danilo Rojas Betancourth. [46] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 19 de febrero de 2004, expediente núm. 25000-23-27-000- 2003-2084-01, C.P. Germán Rodríguez Villamizar. [47] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, radicado núm. 25000-23-26-000- 1995-01400-01, C. P. Mauricio Fajardo Gómez. [48] Adoptada en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969; aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. [49] Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966; aprobado mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968. [50] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dra. María Elizabeth García González; sentencia de 26 de abril de 2013; núm. único de radicación: 50001-23-31-000-2006-01004-01. [51] Esta Sala de manera reiterada ha aplicado la postura que adoptó la Sección en el fallo de 26 de abril de 2013 Consejo de Estado, Sección Primera. Expediente núm. 2006-01004-01. C.P. María Elizabeth García González, en el que al respecto se precisó: “[…] en tratándose de recursos de apelación respecto de FALLOS INHIBITORIOS INJUSTIFICADOS, COMO OCURRE EN EL SUB LITE, SE DEBE DEVOLVER EL EXPEDIENTE AL A QUO PARA QUE ESTUDIE LOS CARGOS DE LA DEMANDA QUE NO REALIZÓ, PUES RESOLVER DE FONDO LA CONTROVERSIA EN SEGUNDA INSTANCIA, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]”. [52] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Sentencia del 24 de octubre de 2019. Número único de radicación: 05001233100020110160301 Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho. Actora: MARIA ISABEL OCHOA SÁNCHEZ. C.P. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN [53] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 12 de diciembre de 2019; C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; núm. único de radicación: 76001-23-31-000-2006-02039-01.