05001-23-31-000-2009-00227-01 — Consejo de Estado

05001-23-31-000-2009-00227-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-11-12

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Juan Carlos Ramirez Echeverri Y Otros·Demandado: Municipio De Medellín

De qué trata

Síntesis: [E]ncuentra la Sala que la parte demandante aduce que se configura el vicio de la falsa motivación en los actos cuestionados, porque no existen motivos de utilidad pública ni la urgencia pretendida por la administración, toda vez que el inmueble expropiado contaba con un contrato de arrendamiento para el tratamiento de residuos sólidos antes de que la Alcaldía de Medellín iniciara el trámite de expropiación administrativa. Procede entonces la Sala a la revisión de la Resolución nro 088 del 12 de mayo de 2008, expedida por el Director Administrativo de Planeación de Medellín, mediante la cual se declaró la urgencia en la adquisición de un inmueble para la prestación de un servicio público de aseo en su componente de aprovechamientos de residuos sólidos, […] El anterior acto administrativo constituye el acto generador que con posterioridad fue cumplido por el Alcalde de Medellín, y que se materializó en las resoluciones que ahora se demandan, pero que, a pesar de ello, no fue objeto de demanda por parte de los demandantes. No obstante, es importante señalar que, en la actualidad, la posición adoptada por el Consejo de Estado ha sido la de sostener que no solo el acto administrativo que decide expropiar un inmueble en particular es susceptible de control judicial, sino que también lo son todos los actos administrativo que se dicten dentro del proceso expropiatorio, dado que los mismos crean una situación jurídica, particular y concreta, como quiera que producen efectos jurídicos inmediatos respecto del administrado. […] En este contexto y en lo referente a los actos a través de los cuales se declaran los motivos de utilidad pública o interés social, la Sala sostiene que estos actos administrativos dentro del proceso expropiatorio cumplen una función preparatoria en la expedición de los actos que finalmente ordenan la expropiación, dado que los mismos crean una situación jurídica particular y concreta para el propietario del bien inmueble a expropiar. A partir de la anterior tesis recogida en sentencia de unificación, se entiende entonces que, para el caso en estudio, la parte actora debió demandar, además de las Resoluciones nros 642 y 642 del 3 de septiembre de 2008, la Resolución 088 del 12 de mayo de 2008, "Por medio de la cual se declara situación de urgencia para la adquisición del inmueble para la prestación del servicio público domiciliario de aseo en su componente de aprovechamiento de residuos sólidos". Lo anterior, teniendo en cuenta que el mencionado acto administrativo generó efectos concretos que terminaron modificando la situación del predio perteneciente a los aquí demandantes. En suma, el anterior acto administrativo constituyó la etapa preparatoria del proceso expropiatorio, sin el cual no le resultaba posible a la Alcaldía de Medellín iniciar el proceso de expropiación por vía administrativa. Si tal acto no es demandado, se mantienen vigentes las presunciones de legalidad y de veracidad que le amparan, lo que implica en consecuencia que se tienen por ciertos los motivos de la declaración que contiene y los efectos jurídicos que la decisión produce. En este orden de ideas, se advierte que, entre la Resolución 088 de 2008 y los actos expropiatorios propiamente dichos, existe una relación de causa a efecto, toda vez que, sin la existencia del primero, resulta imposible la expedición del segundo; interpretación que fue adoptada por el Consejo de Estado para concluir que se proscribía la inexistencia de controles judiciales respecto de actuaciones resultantes del proceso de expropiación. Por todo lo expuesto, podría concluirse entonces que el referido acto administrativo, al estar llamado a posiblemente producir perjuicios al demandante, debió ser demandado, al igual que los actos administrativos que declararon la expropiación administrativa. En especial si de lo que se trataba era de argumentar que los actos de expropiación adolecían de falta o falsa motivación, en particular en lo que se relaciona con la declaratoria de urgencia, que es precisamente la materia que trató la Resolución 088, amparada, como se dijo, de las presunciones de legalidad y de veracidad. Bajo los anteriores hechos es importante anotar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es esencialmente rogada, es decir, que el juez no puede ir más allá de lo pedido y sus decisiones no pueden pronunciarse frente a actos administrativos no cuestionados en la demanda. […] De conformidad con los anteriores argumentos y con el fin de garantizar el derecho de contradicción y defensa de la Alcaldía de Medellín, la Sala no se pronunciará respecto de la legalidad de la Resolución 088 del 12 de mayo de 2008, "Por medio de la cual se declara situación de urgencia para la adquisición del inmueble para la prestación del servicio público domiciliario de aseo en su componente de aprovechamiento de residuos sólidos", pues, como se explicó, la misma no fue incluida en la demanda.EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Indemnización / VALOR PRECIO INDEMNIZATORIO - Determinación / DICTAMEN PERICIAL - Requisitos / DICTAMEN PERICIAL - Valoración / DICTAMEN PERICIAL - Método comparativo o de mercado / DICTAMEN PERICIAL DECRETADO EN EL PROCESO JUDICIAL - Se desestima por carecer de argumentos técnicos y de apoyo probatorio suficiente para determinar el justiprecio del inmueble / PRESUNCION DE LEGALIDAD Y DE CERTEZA DEL AVALÚO[L]a Sala procede a analizar la eficacia probatoria del dictamen pericial practicado en el proceso. A juicio del recurrente, tras las aclaraciones y complementaciones a que hubo lugar, el concepto rendido por el auxiliar de la justicia cumple con las condiciones mínimas de una experticia por cuanto es claro, completo, presenta conclusiones válidas y está debidamente soportado. […] En el caso sub examine, se advierte que en el dictamen pericial que obra dentro del expediente, el auxiliar de la justicia indicó que, para determinar el valor comercial del predio objeto de expropiación adoptó el método de comparación o de mercado, y determinó su valor comercial […] Teniendo presente lo anterior, la Sala advierte que, examinado el dictamen inicial y su aclaración, no contiene los elementos fundamentales del método comparativo o de mercado, definido en los artículos 1 y 10 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto geográfico Agustín Codazzi […] A la luz de los anteriores parámetros, en el citado dictamen no se advierte de forma clara la presentación y correlación de datos, informes, escritos o fotográficos, reportes o identificación de los inmuebles con los cuales se efectuó la comparación, de modo que no es suficiente la mera afirmación de haber comparado con construcciones similares, pues, como se establece en los artículos citados, el peritazgo requiere de la exposición detallada y suficiente de cómo se arribó a las conclusiones allí plasmadas. No debe olvidarse que quien vende un bien y para ello lo ofrece a la comunidad en general publica los avisos correspondientes e, incluso, hace oficial el precio de venta, por lo que la simple afirmación del perito, de conformidad con la cual habló con presuntos propietarios sobre condiciones de venta, no basta para llevar al convencimiento del juez sobre las condiciones del precio del bien que se expropia, y menos aun cuando se trata de desvirtuar un acto administrativo de avalúo realizado por expertos en el tema, que amparan su dicho en las presunciones de legalidad y de veracidad. El dictamen, para atacar estas presunciones, debe ser convincente, en el sentido de determinar el error en que la experticia cuestionada cae, pues de lo contrario se trata simplemente de un dato adicional que no permite determinar las razones por las cuales el avalúo cuestionado no es veraz. Contrario a lo ordenado en la normativa aplicable, el dictamen no indica cuáles son los inmuebles incluidos en el estudio y qué características los hacen semejantes o comparables al predio objeto de avalúo y, por ende, no clasifica, analiza ni interpreta las transacciones, ofertas o avalúos de los cuales se valió la profesional que realizó el dictamen, para hacer la comparación requerida con el objetivo de determinar el valor comercial del bien inmueble que fue materia de expropiación. Por otro lado, tal y como lo deja expresamente consignado en el informe de avalúo, para determinar el valor comercial del inmueble el perito solo tomó en consideración los precios de tres bienes inmuebles que se encontraban a la venta, los cuales obtuvo de una simple conversación con los presuntos dueños ubicados en el sector en el cual se encuentra el bien objeto de expropiación, sin tener en cuenta las características y condiciones específicas de la propiedad valorada. Igualmente, la Sala constata que la auxiliar de la justicia no determinó el valor comercial del predio para el año 2008, como le fue encomendado, sino que el dictamen lo estableció para el año 2010, lo cual impide su comparación con los avalúos comerciales AE-220 y AE-223 de fecha 4 de junio de 2008, elaborados por la Subsecretaría de Catastro de la Alcaldía de Medellín, avalúos oficiales, con el fin de establecer si se ajusta o no al valor real del inmueble para la fecha en la cual se pagó el valor indemnizatorio. […] Como consecuencia de las anteriores consideraciones que se exponen, resultan elementos de juicio que conducen razonablemente a concluir que el dictamen pericial decretado y practicado en el presente proceso carece de argumentos técnicos y de apoyo probatorio suficiente para determinar el justiprecio del inmueble de propiedad de los demandantes que fue materia de expropiación, que desvirtúen el precio establecido en los actos administrativo que se atacan. En conclusión, la Sala estima que el planteamiento de disenso en análisis es infundado y, en cambio, considera acertada la decisión del a quo de no acoger los parámetros establecidos en el dictamen pericial practicado en la instancia judicial.ACLARACIÓN, ADICIÓN Y AMPLIACIÓN DEL DICTAMEN POR INICIATIVA DEL JUEZ - Es una facultad y no un deber / CARGA DE LA PRUEBA - Le corresponde a quien quiera desvirtuar el avalúo oficial / CONTRADICCIÓN DEL DICTAMENEl demandante en su escrito de alzada motivó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, señalando que el Tribunal Administrativo de Antioquia no debió desestimar el dictamen pericial en la sentencia, toda vez que, si advirtió que la sustentación del mismo era insuficiente, debió hacer uso de los poderes que le otorga la ley para direccionar el proceso y mediar en las pruebas, solicitando a la perito su ampliación o complementación de la experticia, como se lo permiten los artículos 180 y 240 del Código de Procedimiento Civil. Para resolver el anterior cargo es importante tener presente que los jueces pueden, por iniciativa propia, ordenar la aclaración o complementación del dictamen pericial, como lo dispone el artículo 240 del C.P.C.; lo cual obedece a una facultad y no a un deber, puesto que, de un lado, corresponde a las partes interesadas en la prueba promover tal actuación, de conformidad con el artículo 238 ibídem, relativo a la contradicción del dictamen pericial, y de otro, con el artículo 177 del mismo estatuto procesal, según el cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. De esa manera, la carga de desvirtuar el avalúo técnico que sirvió como soporte legal para que la administración determinara el valor del bien en el acto administrativo que ordenó la expropiación administrativa recae sobre el actor, quien no la puede trasladar al juez, como director del proceso, por el solo hecho de que cuenta con algunas potestades en materia probatoria. Ello, más aún si se tiene en cuenta que el juez en estos casos no pretende simplemente obtener el justiprecio del bien, sino que está examinando si el precio contenido en el acto demandado es veraz o, por el contrario, no lo es, que es precisamente lo que alega el demandante, encargado en consecuencia de desvirtuar tal presunción.

EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Procedimiento / PROCESO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Etapas / EXPROPIACION ADMINISTRATIVA – Control judicial de los actos expedidos en el proceso / CONTROL JUDICIAL – Del acto administrativo que decreta la urgencia sobre el bien inmueble a expropiar / ACTO QUE DECRETA LA URGENCIA SOBRE EL BIEN INMUEBLE A EXPROPIAR – Crea una situación jurídica particular y concreta y es pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACTO QUE DECRETA LA URGENCIA SOBRE EL BIEN INMUEBLE A EXPROPIAR – Debió demandarse junto con el acto que ordenó la expropiación / CARGOS DE Falsa motivación, desviación de poder y falta de motivación de los actos demandados – No se estudian respecto de la resolución que decretó la urgencia sobre el bien inmueble a expropiar, porque no fue demandada [E]ncuentra la Sala que la parte demandante aduce que se configura el vicio de la falsa motivación en los actos cuestionados, porque no existen motivos de utilidad pública ni la urgencia pretendida por la administración, toda vez que el inmueble expropiado contaba con un contrato de arrendamiento para el tratamiento de residuos sólidos antes de que la Alcaldía de Medellín iniciara el trámite de expropiación administrativa.

Procede entonces la Sala a la revisión de la Resolución nro 088 del 12 de mayo de 2008, expedida por el Director Administrativo de Planeación de Medellín, mediante la cual se declaró la urgencia en la adquisición de un inmueble para la prestación de un servicio público de aseo en su componente de aprovechamientos de residuos sólidos, […] El anterior acto administrativo constituye el acto generador que con posterioridad fue cumplido por el Alcalde de Medellín, y que se materializó en las resoluciones que ahora se demandan, pero que, a pesar de ello, no fue objeto de demanda por parte de los demandantes.

No obstante, es importante señalar que, en la actualidad, la posición adoptada por el Consejo de Estado ha sido la de sostener que no solo el acto administrativo que decide expropiar un inmueble en particular es susceptible de control judicial, sino que también lo son todos los actos administrativo que se dicten dentro del proceso expropiatorio, dado que los mismos crean una situación jurídica, particular y concreta, como quiera que producen efectos jurídicos inmediatos respecto del administrado. […] En este contexto y en lo referente a los actos a través de los cuales se declaran los motivos de utilidad pública o interés social, la Sala sostiene que estos actos administrativos dentro del proceso expropiatorio cumplen una función preparatoria en la expedición de los actos que finalmente ordenan la expropiación, dado que los mismos crean una situación jurídica particular y concreta para el propietario del bien inmueble a expropiar.

A partir de la anterior tesis recogida en sentencia de unificación, se entiende entonces que, para el caso en estudio, la parte actora debió demandar, además de las Resoluciones nros 642 y 642 del 3 de septiembre de 2008, la Resolución 088 del 12 de mayo de 2008, "Por medio de la cual se declara situación de urgencia para la adquisición del inmueble para la prestación del servicio público domiciliario de aseo en su componente de aprovechamiento de residuos sólidos".

Lo anterior, teniendo en cuenta que el mencionado acto administrativo generó efectos concretos que terminaron modificando la situación del predio perteneciente a los aquí demandantes. En suma, el anterior acto administrativo constituyó la etapa preparatoria del proceso expropiatorio, sin el cual no le resultaba posible a la Alcaldía de Medellín iniciar el proceso de expropiación por vía administrativa.

Si tal acto no es demandado, se mantienen vigentes las presunciones de legalidad y de veracidad que le amparan, lo que implica en consecuencia que se tienen por ciertos los motivos de la declaración que contiene y los efectos jurídicos que la decisión produce. En este orden de ideas, se advierte que, entre la Resolución 088 de 2008 y los actos expropiatorios propiamente dichos, existe una relación de causa a efecto, toda vez que, sin la existencia del primero, resulta imposible la expedición del segundo; interpretación que fue adoptada por el Consejo de Estado para concluir que se proscribía la inexistencia de controles judiciales respecto de actuaciones resultantes del proceso de expropiación. Por todo lo expuesto, podría concluirse entonces que el referido acto administrativo, al estar llamado a posiblemente producir perjuicios al demandante, debió ser demandado, al igual que los actos administrativos que declararon la expropiación administrativa.

En especial si de lo que se trataba era de argumentar que los actos de expropiación adolecían de falta o falsa motivación, en particular en lo que se relaciona con la declaratoria de urgencia, que es precisamente la materia que trató la Resolución 088, amparada, como se dijo, de las presunciones de legalidad y de veracidad. Bajo los anteriores hechos es importante anotar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es esencialmente rogada, es decir, que el juez no puede ir más allá de lo pedido y sus decisiones no pueden pronunciarse frente a actos administrativos no cuestionados en la demanda. […] De conformidad con los anteriores argumentos y con el fin de garantizar el derecho de contradicción y defensa de la Alcaldía de Medellín, la Sala no se pronunciará respecto de la legalidad de la Resolución 088 del 12 de mayo de 2008, "Por medio de la cual se declara situación de urgencia para la adquisición del inmueble para la prestación del servicio público domiciliario de aseo en su componente de aprovechamiento de residuos sólidos", pues, como se explicó, la misma no fue incluida en la demanda.

EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Indemnización / VALOR PRECIO INDEMNIZATORIO – Determinación / DICTAMEN PERICIAL – Requisitos / DICTAMEN PERICIAL – Valoración / DICTAMEN PERICIAL – Método comparativo o de mercado / DICTAMEN PERICIAL DECRETADO EN EL PROCESO JUDICIAL – Se desestima por carecer de argumentos técnicos y de apoyo probatorio suficiente para determinar el justiprecio del inmueble / PRESUNCION DE LEGALIDAD Y DE CERTEZA DEL AVALÚO [L]a Sala procede a analizar la eficacia probatoria del dictamen pericial practicado en el proceso.

A juicio del recurrente, tras las aclaraciones y complementaciones a que hubo lugar, el concepto rendido por el auxiliar de la justicia cumple con las condiciones mínimas de una experticia por cuanto es claro, completo, presenta conclusiones válidas y está debidamente soportado. […] En el caso sub examine, se advierte que en el dictamen pericial que obra dentro del expediente, el auxiliar de la justicia indicó que, para determinar el valor comercial del predio objeto de expropiación adoptó el método de comparación o de mercado, y determinó su valor comercial […] Teniendo presente lo anterior, la Sala advierte que, examinado el dictamen inicial y su aclaración, no contiene los elementos fundamentales del método comparativo o de mercado, definido en los artículos 1 y 10 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto geográfico Agustín Codazzi […] A la luz de los anteriores parámetros, en el citado dictamen no se advierte de forma clara la presentación y correlación de datos, informes, escritos o fotográficos, reportes o identificación de los inmuebles con los cuales se efectuó la comparación, de modo que no es suficiente la mera afirmación de haber comparado con construcciones similares, pues, como se establece en los artículos citados, el peritazgo requiere de la exposición detallada y suficiente de cómo se arribó a las conclusiones allí plasmadas.

No debe olvidarse que quien vende un bien y para ello lo ofrece a la comunidad en general publica los avisos correspondientes e, incluso, hace oficial el precio de venta, por lo que la simple afirmación del perito, de conformidad con la cual habló con presuntos propietarios sobre condiciones de venta, no basta para llevar al convencimiento del juez sobre las condiciones del precio del bien que se expropia, y menos aun cuando se trata de desvirtuar un acto administrativo de avalúo realizado por expertos en el tema, que amparan su dicho en las presunciones de legalidad y de veracidad.

El dictamen, para atacar estas presunciones, debe ser convincente, en el sentido de determinar el error en que la experticia cuestionada cae, pues de lo contrario se trata simplemente de un dato adicional que no permite determinar las razones por las cuales el avalúo cuestionado no es veraz. Contrario a lo ordenado en la normativa aplicable, el dictamen no indica cuáles son los inmuebles incluidos en el estudio y qué características los hacen semejantes o comparables al predio objeto de avalúo y, por ende, no clasifica, analiza ni interpreta las transacciones, ofertas o avalúos de los cuales se valió la profesional que realizó el dictamen, para hacer la comparación requerida con el objetivo de determinar el valor comercial del bien inmueble que fue materia de expropiación. Por otro lado, tal y como lo deja expresamente consignado en el informe de avalúo, para determinar el valor comercial del inmueble el perito solo tomó en consideración los precios de tres bienes inmuebles que se encontraban a la venta, los cuales obtuvo de una simple conversación con los presuntos dueños ubicados en el sector en el cual se encuentra el bien objeto de expropiación, sin tener en cuenta las características y condiciones específicas de la propiedad valorada.

Igualmente, la Sala constata que la auxiliar de la justicia no determinó el valor comercial del predio para el año 2008, como le fue encomendado, sino que el dictamen lo estableció para el año 2010, lo cual impide su comparación con los avalúos comerciales AE-220 y AE-223 de fecha 4 de junio de 2008, elaborados por la Subsecretaría de Catastro de la Alcaldía de Medellín, avalúos oficiales, con el fin de establecer si se ajusta o no al valor real del inmueble para la fecha en la cual se pagó el valor indemnizatorio. […] Como consecuencia de las anteriores consideraciones que se exponen, resultan elementos de juicio que conducen razonablemente a concluir que el dictamen pericial decretado y practicado en el presente proceso carece de argumentos técnicos y de apoyo probatorio suficiente para determinar el justiprecio del inmueble de propiedad de los demandantes que fue materia de expropiación, que desvirtúen el precio establecido en los actos administrativo que se atacan.

En conclusión, la Sala estima que el planteamiento de disenso en análisis es infundado y, en cambio, considera acertada la decisión del a quo de no acoger los parámetros establecidos en el dictamen pericial practicado en la instancia judicial. ACLARACIÓN, ADICIÓN Y AMPLIACIÓN DEL DICTAMEN POR INICIATIVA DEL JUEZ – Es una facultad y no un deber / CARGA DE LA PRUEBA - Le corresponde a quien quiera desvirtuar el avalúo oficial / CONTRADICCIÓN DEL DICTAMEN El demandante en su escrito de alzada motivó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, señalando que el Tribunal Administrativo de Antioquia no debió desestimar el dictamen pericial en la sentencia, toda vez que, si advirtió que la sustentación del mismo era insuficiente, debió hacer uso de los poderes que le otorga la ley para direccionar el proceso y mediar en las pruebas, solicitando a la perito su ampliación o complementación de la experticia, como se lo permiten los artículos 180 y 240 del Código de Procedimiento Civil.

Para resolver el anterior cargo es importante tener presente que los jueces pueden, por iniciativa propia, ordenar la aclaración o complementación del dictamen pericial, como lo dispone el artículo 240 del C.P.C.; lo cual obedece a una facultad y no a un deber, puesto que, de un lado, corresponde a las partes interesadas en la prueba promover tal actuación, de conformidad con el artículo 238 ibídem, relativo a la contradicción del dictamen pericial, y de otro, con el artículo 177 del mismo estatuto procesal, según el cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.

De esa manera, la carga de desvirtuar el avalúo técnico que sirvió como soporte legal para que la administración determinara el valor del bien en el acto administrativo que ordenó la expropiación administrativa recae sobre el actor, quien no la puede trasladar al juez, como director del proceso, por el solo hecho de que cuenta con algunas potestades en materia probatoria.

Ello, más aún si se tiene en cuenta que el juez en estos casos no pretende simplemente obtener el justiprecio del bien, sino que está examinando si el precio contenido en el acto demandado es veraz o, por el contrario, no lo es, que es precisamente lo que alega el demandante, encargado en consecuencia de desvirtuar tal presunción. FUENTE FORMAL: DECRETO 1420 DE 1998 – ARTÍCULO 25 / LEY 9 DE 1999 / LEY 388 DE 1997 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – ARTÍCULO 1 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – ARTÍCULO 10 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 238 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 240 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00227-01 Actor: JUAN CARLOS RAMIREZ ECHEVERRI Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO -ESPECIAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ART. 71 DE LA LEY 388 DE 1997.

Tesis: No incurrieron en nulidad las resoluciones que declaran la expropiación por vía administrativa demandadas por falsa motivación, desviación de poder y falta motivación. DICTAMEN PERICIAL - no demostró que el precio indemnizatorio fuera inferior al valor comercial del inmueble expropiado / JUSTO PRECIO DE LA INDEMNIZACIÓN EXPROPIATORIA - se encuentra amparado por la presunción de legalidad de las decisiones administrativas SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor JUAN CARLOS RAMIREZ ECHEVERRI Y OTROS, en contra de la sentencia proferida el 20 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Cuarta de Decisión, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda Los señores JUAN CARLOS RAMIREZ ECHEVERRI, IVÁN DAVID URREA ECHEVERRI, MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI, CARLOS EVELIO UERREA ECHEVERRI y GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción especial contencioso administrativa prevista por el artículo 71 de la Ley 388 de 1997[1], presentaron demanda[2] en contra el Municipio de Medellín, formulando las siguientes pretensiones: “[…] PETICIONES PRINCIPALES 1.

Que se declare la nulidad de la resolución 0642 del 3 de septiembre de 2008, expedida por el Alcalde del Municipio de Medellín, mediante la cual dispuso la expropiación administrativa del inmueble de propiedad de los señores MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA, GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI, CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI, e IVÁN DAVID URREA ECHEVERRI, bien inmueble que se identifica con la matrícula inmobiliaria No. 001-36917 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, ubicado en la dirección calle 26 No. 44-27 de esta ciudad de Medellín, por haber incurrido en falsa motivación en la expedición del acto administrativo. 2.

Que se declare la nulidad de la resolución 0643 del 3 de septiembre de 2008, expedida por el Alcalde del Municipio de Medellín, mediante la cual dispuso la expropiación administrativa del inmueble de propiedad de los señores MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA, GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI, CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI, e IVÁN DAVID URREA ECHEVERRI, bien inmueble que se identifica con la matrícula inmobiliaria No. 001-36995 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, ubicado en la dirección calle 26 No. 44-27 de esta ciudad de Medellín, por haber incurrido en falsa motivación en la expedición del acto administrativo.

PETICIÓN CONSECUENCIAL A LAS ANTERIORES PETICIONES PRINCIPALES. Como consecuencia de lo anterior se disponga la devolución de los inmuebles expropiados por el Municipio de Medellín a favor de MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA, GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI, CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI, e IVÁN DAVID URREA ECHEVERRI, en las siguientes condiciones: 1.

Que para indemnizar los perjuicios ocasionados por la expropiación efectuada, se condene al MUNICIPIO DE MEDELLÍN a pagar los frutos civiles dejados de percibir por MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA, GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI, CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI, e IVÁN DAVID URREA ECHEVERRI, durante el tiempo transcurrido entre el momento en el cual se produjo la entrega hasta el momento en el cual se produzca la devolución efectiva de los mismos, los cuales serán equivalentes a los arriendos que hundieran percibido durante ese tiempo al valor que determine el perito nombrado por el despacho, pago que se realizará en las siguientes proporciones: - JUAN CARLOS RAMÍREZ ECEVERRI el 8.33%. - IVÁN DAVID URREA ECEHERRI el 25%. - MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA el 25%. - SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI el 8.34% - CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI el 25% - GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI el 8.33%. 2.

Que se ordene a MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA, GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI, CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI, e IVÁN DAVID URREA ECHEVERRI, devolver el valor actualizado de las sumas recibidas de mano del MUNICIPIO DE MEDELLÍN, con base en la variación del índice de precios al consumidor generados entre el momento en que se realizó la entrega efectiva del precio indemnizatorio y la fecha en la cual se produzca la devolución efectiva del dinero recibido.

La devolución se hará en las siguientes proporciones: - JUAN CARLOS RAMÍREZ ECEVERRI el 8.33%. - IVÁN DAVID URREA ECEHERRI el 25%. - MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA el 25%. - SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI el 8.34% - CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI el 25% - GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI el 8.33%. PETICIONES SUBSIDIARIAS En subsidio de las peticiones principales anteriores, me permito se sirva hacer las siguientes declaraciones: 1.

Que se declare la nulidad del artículo tercero de la resolución 0642 del 3 de septiembre de 2008, expedida por el Alcalde del Municipio de Medellín, mediante la cual se determinó el precio indemnizatorio por la expropiación administrativa del inmueble de propiedad de MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA, GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI, CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI, e IVÁN DAVID URREA ECHEVERRI, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 001-36917 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, ubicado en la dirección calle 26 No. 44-27 de esta ciudad de Medellín, y cuyo contenido es el siguiente:

ARTÍCULO TERCERO. VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO: el precio del inmueble requerido es de TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO MILLONES DE PESOS M.L. (378.000.000), conforme al avalúo comercial AE-220 del 4 de junio de 2008 elaborado por la Subsecretaría de Catastro de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín. 2. Que se declare la nulidad del artículo tercero de la resolución 0643 del 3 de septiembre de 2008, expedida por el Alcalde del Municipio de Medellín, mediante la cual se determinó el precio indemnizatorio por la expropiación administrativa del inmueble de propiedad de MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA, GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI, CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI, e IVÁN DAVID URREA ECHEVERRI, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 001-36917 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, ubicado en la dirección calle 26 No. 44-27 de esta ciudad de Medellín, y cuyo contenido es el siguiente:

ARTÍCULO TERCERO. VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO: el precio del inmueble requerido es de TRESCIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS M.L. (397.600.000), conforme al avalúo comercial AE-220 del 4 de junio de 2008 elaborado por la Subsecretaría de Catastro de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín. 3. Que se determine que el precio indemnizatorio real de ambos inmuebles (teniendo en cuenta que ellos conforman una sola unidad material) asciende a la suma que determine el perito designado por el despacho, precio que estimamos en la suma de MIL TREINTA NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS (1.039.400.000.oo) por ambos inmuebles, los cuales se integrados en una unidad material que es la bodega identificada con el 44-27 de la calle 26 de esta ciudad de Medellín correspondiente a las matrículas inmobiliarias números 001-36995 y 001-36917 de la Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de Medellín. (…)” 1.2 Actos administrativos demandados Se demandan las Resoluciones nros 642 y 643 del 3 de septiembre de 2008, por medio de las cuales se ordena una expropiación por vía administrativa, expedidas por el señor Alcalde del Medellín, las cuales se transcriben en su parte pertinente, así: 1.

Resolución 642 del 3 de septiembre de 2008. “RESOLUCIÓN NÚMERO SEISCIENTOS CUARENTA Y DOS (642) SEPTIEMBRE 3 DE 2008 “Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un inmueble” EL ALCALDE DE MEDELLÍN En uso de sus facultades legales, en especial las otorgadas por la Ley 9ª de 1989, por la Ley 388 de 1997, artículos 58 y siguientes y CONSIDERANDO 1.

Que el artículo 58 de la Constitución Nacional, modificado por el Acto Legislativo No 1 de 1999 al referirse al derecho fundamental que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles señala: “Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”.

Y más adelante agrega: “por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que termine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta posterior acción contencioso-administrativa incluso, respecto del precio.” 2.

Que con base en lo preceptuado en la Constitución Política y las leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 507 de 1999, la ordenación del urbanismo le corresponde el poder público, normas que de manera general y abstracta fijan los parámetros a los cuales debe ceñirse la ordenación y remiten a los planes de ordenamiento territorial formulados por cada municipio, la ordenación del espacio territorial de su competencia su competencia. 3.

Que mediante la Ley 9ª de 1989, de la Reforma Urbana, se dictaron las normas que regulan los Planes de Desarrollo Municipal, la Compraventa y Expropiación de Bienes y en general disposiciones relacionadas con la planificación del desarrollo municipal. 4. Que la Ley 388 de 1997, modificó la Ley 9ª de 1989. 5. Que el capítulo VIII, artículos 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997, regula el procedimiento de la expropiación por vía administrativa prevista en el artículo 58 de la Constitución Política. 6.

Que el artículo 63 de la Ley 388 y 1997 señala que: “Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley…” 7.

Que el artículo 64 de la Ley 388 de 1997 expresa: “Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo…” 8. Que el Concejo Municipal de la ciudad de Medellín mediante Acuerdo 046 de 2006, adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial y en su artículo 306 facultó a la Secretaría de Planeación Municipal para declarar las condiciones de urgencia de que trata el artículo 64 de la Ley 388 de 1997, con el fin de utilizar el mecanismo de la expropiación por vía administrativa. 9.

Que el Departamento Administrativo de Planeación Municipal en uso de sus atribuciones legales, en especial las conferidas en los artículos 58, 63, 64 y 65 de la Ley 388 de 1997, de conformidad con la competencia asignada en el Acuerdo Municipal 46 de 2006, expidió la RESOLUCIÓN Nº 088 DE MAYO 12 DE 2008 “Por medio de la cual se declara situación de urgencia para la adquisición de inmueble para la prestación de servicio público domiciliario de aseo en su componente de aprovechamiento de residuos sólidos” por lo tanto autoriza la expropiación por vía administrativa de unos inmuebles. 10.

Que conformidad con los literales a) y b) del artículo 58 de la ley 388 de 1997, se considera motivo de utilidad pública e interés social para la expropiación y adquisición de bienes inmuebles, la ejecución de proyectos de infraestructura social de educación y la concentración de actividades comerciales y de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios. 11.

Que el aprovechamiento de los residuos mediante el reciclaje hace parte de la Gestión Integral de Residuos Sólidos, e integra la cadena de saneamiento básico correspondiente al servicio público de aseo, según el Decreto Nacional 1713 de 2002. 12. Qué en el Acuerdo 46 de 2006, por medio del cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial para Medellín, se identifica que el sitio localizado en la calle 26 44-27 del barrio Colombia corresponde al polígono Z5-CN2-21, zona de producción en consolidación donde esta actividad se permite, siendo admisible el centro de acopio de materiales y las labores de capacitación y bienestar social de los recicladores, bajo las condiciones de no transformar el material reciclable cuando se generen impactos ambientales negativos en el sector resultantes de procesos industriales y realizar que cargue e descargue el interior de las instalaciones. 13.

Que en el presente proceso se da cumplimiento tanto a los criterios para la declaratoria de urgencia, como a los motivos de utilidad pública. 14. Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley 388 de 1997, se expidió la Resolución No 476 del 16 de junio de 2008, suscrita por el Alcalde de Medellín, por la cual se inician las diligencias tendientes a la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra. 15.

Que el día 26 de junio de 2008 comparecieron JUAN CARLOS RAMÍREZ ECHEVERRI (…), IVÁN DAVID URREA ECHEVERI (…), MARÍA GLORÍA ECHEVERI VIERA (…), SERGIO RAMÍREZ ECHEVERI (…), CARLOS EVELIO URREA ECHEVERI (…), GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERI (…), en calidad de propietarios, quienes se notificaron personalmente del Acto Administrativo indicado en el párrafo anterior. 16.

Que de conformidad con lo previsto por el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, el término previsto para la enajenación voluntaria se venció el día miércoles 27 de agosto de 2008, teniendo en cuenta que este empezó a correr a partir de la fecha en que se efectuó la última notificación personal. 17. Que el mismo artículo 68 de la Ley 388 de 1997, determina que una vez cumplido el término para la enajenación voluntaria si no se ha llegado a un acuerdo formal sobre esta contenido en un contrato de promesa de compraventa o contrato de compraventa procede la expropiación por vía administrativa. 18.

Que a la fecha no ha sido posible llegar un acuerdo formal para la enajenación voluntaria del inmueble propiedad en común y proindiviso JUAN CARLOS RAMÍREZ ECHEVERRI, IVÁN DAVID URREA ECHEVERI, MARÍA GLORÍA ECHEVERI VIERA, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERI, CARLOS EVELIO URREA ECHEVERI y GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERI contenido en un contrato de compraventa elevado a escritura pública. 19.

Que el presente acto de expropiación administrativa se refiere al derecho de dominio que tienen en común y proindiviso JUAN CARLOS RAMÍREZ ECHEVERRI, IVÁN DAVID URREA ECHEVERI, MARÍA GLORÍA ECHEVERI VIERA, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERI, CARLOS EVELIO URREA ECHEVERI y GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERI, sobre el INMUEBLE ubicado en la calle 26 No 44-27 según la nomenclatura urbana actual, con Matrícula Inmobiliaria No. 001-36917.

El área y linderos del inmueble según la Escritura Pública No. 2336 del 25 de octubre de 2005 de la Notaría 21 del círculo de Medellín son los siguientes: “un lote de terreno con edificación sobre ellos levantada distinguida en su puerta de entrada con el No. 44-27, demás mejoras y anexidades, lotes de terreno distinguidos con los números 23-24 de la manzana 4 situados en esta ciudad en el barrio Colombia, calle 26 inmuebles que lindan así: Lote A por el frente o norte, en 8 metros con una calle que gira de oriente a occidente, hoy calle 26 por el oriente, en 8 metros con propiedad que es o fue de Santiago Osorio y en 24 meros con el predio que es o fue de la compradora, hoy vendedora, por el sur en 8 metros con el Lote No 18 y por occidente En 32 metros con predios que son o fueron de herederos de Batista Osorio” 20.

Que por las anteriores consideraciones se hace necesario disponer la expropiación administrativa del inmueble descrito en el numeral anterior. 21. Que el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, establece que “Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido el cual deberá imponerse dentro de los cuatro (4) meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión”. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. OBJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO: Disponer la expropiación por vía administrativa del derecho de propiedad que tienen un común y proindiviso JUAN CARLOS RAMÍREZ ECEVERRI, (…) IVÁN DAVID URREA ECEHERRI (…) MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA (…) SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI (…) CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI (…) GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI (…), sobre el INMUEBLE ubicado en la calle 26 No 44- 27 según nomenclatura urbana actual, con Matrícula Inmobiliaria No. 001-36917.

El área y linderos del inmueble, según la Escritura Pública No. 2336 del 25 de octubre de 2005 de la Notaría 21 del círculo de Medellín, son los siguientes: “un lote de terreno con edificación sobre ellos levantada distinguida en su puerta de entrada con el Nº 44-27, demás mejoras y anexidades, lotes de terreno distinguidos con los números 23 y 24 de la manzana 4 situados en esta ciudad en el barrio Colombia, calle 26 inmuebles que lindan así: Lote A por el frente o norte, en 8 metros con una calle que gira de oriente a accidente, hoy calle 26 por el oriente, 8 metros con propiedad que es o fue de Santiago Osorio, y en 24 metros con predio que fue o es de la compradora, hoy vendedora, por el sur en 8 metros con el Lote Nº 18 y por el occidente en 32 metros con predios que son o fueron de herederos de Bastidas Osorio”

ARTÍCULO SEGUNDO. TRADICIÓN: Los actuales propietarios adquirieron el derecho de dominio común y proindiviso por compraventa efectuada la Fábrica de Hilos Cordobés y Rey LTDA, según escritura pública No. 2336 del 25 de octubre de 2005 aclarada por Escritura 809 del 23 de marzo de 2007 en cuanto a citar correctamente el número de la Cédula de Ciudadanía de uno de los compradores, ambas otorgadas en la Notaría 21 del Círculo de Medellín.

ARTÍCULO TERCERO. VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO: El precio del inmueble requerido es de TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO MILLONES M.L. ($378.000.000), conforme al avalúo comercial AE-220 del 4 de junio de 2008 elaborado por la Subsecretaria de Catastro de la Secretaria de Hacienda del Municipio de Medellín.

PARÁGRAFO: Este pago se hará con cargo a la Disponibilidad presupuestal Nº 4000027986 expedidos por la Secretaria del Medio Ambiente del Municipio de Medellín y a los Comprobantes Presupuéstales 5300000147, 5300000148, 5300000149, 5300000150, 5300000151 y 5300000152.

ARTÍCULO CUARTO. FORMA DE PAGO: El valor del precio del indemnizatorio determinado en el artículo anterior, será pagado por el MUNICIPIO DE MEDELLÍN de contado y puesto a disposición de los propietarios en las taquillas de la Tesorería del Municipio de Medellín, ubicadas en el primer piso del edificio de la Alcaldía de Medellín, en el Centro Administrativo Municipal, según el porcentaje de copropiedad que les corresponda (…)

ARTÍCULO QUINTO. DESTINACIÓN: El inmueble será destinado para el proyecto CENTRO DE ACOPIO MUNICIPAL Nº 1.

ARTÍCULO SEXTO. ORDEN DE INSCRIPCIÓN: Una vez ejecutoriada la presente Resolución, será inscrita en el folio de Matrícula Inmobiliaria 001- 36917 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, para que surtan los efectos atinentes a la transferencia del derecho de dominio en cabeza del MUNICIPIO DE MEDELLÍN, de conformidad con el numeral 4 del artículo 68 de la Ley 388 de 1997 y numeral 1 del artículo 70 de la misma ley.

ARTÍCULO SÉPTIMO. ORDEN DE NOTIFICACIÓN Y RECURSOS: La presente Resolución será notificada a JUAN CARLOS RAMÍREZ ECEVERRI, IVÁN DAVID URREA ECEHERRI, MARÍA GLORIA ECHEVERRI VIERA, SERGIO RAMÍREZ ECHEVERRI, CARLOS EVELIO URREA ECHEVERRI, GLORIA ISABEL RAMÍREZ ECHEVERRI, como titulares del derecho real de dominio en común y proindiviso sobre el inmueble descrito.

Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición que deberá ser interpuesto ante el señor Alcalde de Medellín, dentro por de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación personal o la desfijación del edicto. Según sea el caso.” 2. Resolución 643 del 3 de septiembre de 2008. “RESOLUCIÓN NÚMERO SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES (643) SEPTIEMBRE 3 DE 2008 “Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un inmueble” EL ALCALDE DE MEDELLÍN En uso de sus facultades legales, en especial las otorgadas por la Ley 9ª de 1989, por la Ley 388 de 1997, artículos 58 y siguientes y CONSIDERANDO 1.