05001-23-31-000-2000-00125-01 — Consejo de Estado

05001-23-31-000-2000-00125-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-12-03

Ponente: Hernando Sánchez Sánchez

Actor: Sociedad Lotto Lotin Ltda.·Demandado: Superintendencia Nacional De Salud - Supersalud

De qué trata

Síntesis: [E]l recurso de apelación que presentó la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia, no debe prosperar, por las siguientes razones: […] Esta Sala advierte que si bien a las empresas industriales y comerciales del Estado les aplican las normas generales sobre presupuesto; la Constitución Política es diáfana en establecer que la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, entre los que se encuentra el de juegos de suerte y azar, estarán sometidos a un régimen legal propio. La Sala nota que la normativa citada supra, reglamenta de manera especial las obligaciones de los sujetos pasivos de impuestos con destinación para servicios de salud; dentro de esos deberes, como se explicó, se encuentra el de someter su programación y ejecución presupuestal, en lo pertinente, a las obligaciones con el sector salud; es decir, la programación contable y presupuestal de quienes se dediquen a la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar se debe ajustar a las obligaciones que tengan para con el sector salud; entre otras y por así estar determinado en la normativa expuesta supra, a transferir a los fondos seccionales o locales de salud, con una periodicidad mensual, las rentas y utilidades que obtengan de esta labor. Para la Sala, el cuestionamiento de la parte demandante, en el sentido de que para ella no era posible determinar las utilidades con una periodicidad mensual, teniendo en cuenta que como empresa industrial y comercial del Estado su ejercicio social estaba sujeto al principio de anualidad previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, no es de recibo; primero, porque como está demostrado, la actividad para la cual fue creada tenía por finalidad la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar; segundo, porque la explotación de este monopolio tiene un objeto específico: la obtención de rentas o utilidades con destino exclusivo a la financiación del sector salud; y tercero, atendiendo a que es la misma ley la que impone la obligación de transferir “[…] Con periodicidad mensual, conforme a la ley, la integridad de las utilidades por la explotación del monopolio rentístico de loterías ordinarias o especiales de carácter departamental […]”. Esta Sala resalta, además de lo anterior, que la parte demandante no demostró, siendo su carga procesal, esa imposibilidad de ajustar la contabilidad, para determinar las utilidades, a una periodicidad mensual; el único argumento en que apoya el cargo planteado es que su ejercicio social está sujeto al principio de anualidad en los términos del Estatuto Orgánico del Presupuesto que, como se expuso, no cobija la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar; además, es evidente que en el proceso administrativo se demostró que sí se venía cumpliendo con la obligación de transferir mensualmente las utilidades del Lotto Lotín, salvo en los períodos por los cuales la parte demandada inició la investigación. Esta Sala, de las circunstancias descritas, considera que las consideraciones que expuso la parte demandada, en los actos administrativos acusados, no violaron las normas que reglamentan el principio de anualidad como lo pretende hacer ver la parte demandante; lo anterior, porque como quedó demostrado, por ley el principio que rige la transferencia de utilidades con destino al sector salud, con origen en la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, es el de mensualidad.PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN - No vulneraciónLa Sala considera que la parte demandada tampoco violó los principios de racionabilidad y proporcionalidad en la fijación de la multa; primero, porque la parte demandante no logró desvirtuar que las conductas por las cuales la parte demandada la investigó y sancionó eran inexistentes; y segundo, porque aun cuando el numeral 23 del artículo 5. del Decreto núm. 1259 de 20 de junio de 1994, en concordancia con el artículo 3. de la Resolución núm. 1320 de 1996, normas vigentes para la época de los hechos, determinaban que la parte demandada estaba facultada para imponer sanciones de multa hasta de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, optó por fijarla, en el caso concreto, en 350 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Esta Sala observa que la multa fue debidamente motivada en el hecho de que por la no transferencia de utilidades con periodicidad mensual y que pertenecían al sector salud; la ausencia de entrega de información; y la retención de las utilidades del sector salud para constituir una reserva no que no estaba autorizada; constituían “[…] conductas altamente censurables en la medida que el bien jurídico protegido, bajo el amparo de las normas legales, es la Seguridad Social, pues se están afectando sus rentas, y que el perjudicado directo con la no transferencia de los recursos es la comunidad, y más de un país como Colombia en donde los hospitales cuentan, entre otros recursos, con los recursos provenientes de la explotación de los juegos de suerte y azar […]”; por tanto, no se advierte de qué manera la parte demandada transgredió estos principios.MONOPOLIO DE SUERTE Y AZAR - Las rentas obtenidas de su ejercicio están destinadas exclusivamente a los servicios de salud / MONOPOLIO DE SUERTE Y AZAR - No existe reparto de utilidades como en una sociedad comercial / MONOPOLIO DE SUERTE Y AZAR - Las rentas que se obtengan se deben destinar exclusivamente a los servicios de salud / EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO DEDICADAS A ACTIVIDADES NO FINANCIERAS - Le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto / EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO DEDICADAS A LA EXPLOTACIÓN DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR - Objeto: la obtención de rentas y utilidades con destino exclusivo a la financiación del sector salud / MARCO NORMATIVONOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Corte Constitucional, sentencia C - 316 de 2003, C.P. Jaime Córdoba Triviño.

JUEGOS DE SUERTE Y AZAR / PRINCIPIO DE ANUALIDAD – Alcance / PERSONA SUJETA A IMPUESTO CON DESTINACIÓN PARA SERVICIOS DE SALUD – Esta obligada a someter su programación y ejecución presupuestal a las obligaciones con el sector salud / PRINCIPIO DE ANUALIDAD – No es aplicable en materia contable tratándose de la explotación de monopolios rentísticos como lo es el de juegos de suerte y azar / MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR – Persona que se dedique a su explotación debe ajustarse a las obligaciones del sector salud / PERSONA SUJETA A IMPUESTO CON DESTINACIÓN PARA SERVICIOS DE SALUD – Debe transferir a los fondos de salud con periodicidad mensual las rentas y utilidades que obtengan de esa labor / PERIODICIDAD MENSUAL – Principio de mensualidad / FONDO DE SALUD – Objetivo / FONDO SECCIONAL DE SALUD – Ingreso con periodicidad mensual: la integridad de las utilidades por la explotación del monopolio rentístico de loterías ordinarias o especiales de carácter departamental / FONDO SECCIONAL DE SALUD – Ingreso con periodicidad mensual: la integridad de las utilidades por la explotación del derecho de la respectiva lotería a realizar sorteos extraordinarios, sea que lo haga de forma independiente o asociada / PRINCIPIO DE MENSUALIDAD – Es el que rige la transferencia de utilidades con destino al sector salud [E]l recurso de apelación que presentó la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia, no debe prosperar, por las siguientes razones: […] Esta Sala advierte que si bien a las empresas industriales y comerciales del Estado les aplican las normas generales sobre presupuesto; la Constitución Política es diáfana en establecer que la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, entre los que se encuentra el de juegos de suerte y azar, estarán sometidos a un régimen legal propio.

La Sala nota que la normativa citada supra, reglamenta de manera especial las obligaciones de los sujetos pasivos de impuestos con destinación para servicios de salud; dentro de esos deberes, como se explicó, se encuentra el de someter su programación y ejecución presupuestal, en lo pertinente, a las obligaciones con el sector salud; es decir, la programación contable y presupuestal de quienes se dediquen a la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar se debe ajustar a las obligaciones que tengan para con el sector salud; entre otras y por así estar determinado en la normativa expuesta supra, a transferir a los fondos seccionales o locales de salud, con una periodicidad mensual, las rentas y utilidades que obtengan de esta labor.

Para la Sala, el cuestionamiento de la parte demandante, en el sentido de que para ella no era posible determinar las utilidades con una periodicidad mensual, teniendo en cuenta que como empresa industrial y comercial del Estado su ejercicio social estaba sujeto al principio de anualidad previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, no es de recibo; primero, porque como está demostrado, la actividad para la cual fue creada tenía por finalidad la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar; segundo, porque la explotación de este monopolio tiene un objeto específico: la obtención de rentas o utilidades con destino exclusivo a la financiación del sector salud; y tercero, atendiendo a que es la misma ley la que impone la obligación de transferir “[…] Con periodicidad mensual, conforme a la ley, la integridad de las utilidades por la explotación del monopolio rentístico de loterías ordinarias o especiales de carácter departamental […]”.

Esta Sala resalta, además de lo anterior, que la parte demandante no demostró, siendo su carga procesal, esa imposibilidad de ajustar la contabilidad, para determinar las utilidades, a una periodicidad mensual; el único argumento en que apoya el cargo planteado es que su ejercicio social está sujeto al principio de anualidad en los términos del Estatuto Orgánico del Presupuesto que, como se expuso, no cobija la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar; además, es evidente que en el proceso administrativo se demostró que sí se venía cumpliendo con la obligación de transferir mensualmente las utilidades del Lotto Lotín, salvo en los períodos por los cuales la parte demandada inició la investigación. Esta Sala, de las circunstancias descritas, considera que las consideraciones que expuso la parte demandada, en los actos administrativos acusados, no violaron las normas que reglamentan el principio de anualidad como lo pretende hacer ver la parte demandante; lo anterior, porque como quedó demostrado, por ley el principio que rige la transferencia de utilidades con destino al sector salud, con origen en la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, es el de mensualidad.

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN – No vulneración La Sala considera que la parte demandada tampoco violó los principios de racionabilidad y proporcionalidad en la fijación de la multa; primero, porque la parte demandante no logró desvirtuar que las conductas por las cuales la parte demandada la investigó y sancionó eran inexistentes; y segundo, porque aun cuando el numeral 23 del artículo 5. del Decreto núm. 1259 de 20 de junio de 1994, en concordancia con el artículo 3. de la Resolución núm. 1320 de 1996, normas vigentes para la época de los hechos, determinaban que la parte demandada estaba facultada para imponer sanciones de multa hasta de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, optó por fijarla, en el caso concreto, en 350 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Esta Sala observa que la multa fue debidamente motivada en el hecho de que por la no transferencia de utilidades con periodicidad mensual y que pertenecían al sector salud; la ausencia de entrega de información; y la retención de las utilidades del sector salud para constituir una reserva no que no estaba autorizada; constituían “[…] conductas altamente censurables en la medida que el bien jurídico protegido, bajo el amparo de las normas legales, es la Seguridad Social, pues se están afectando sus rentas, y que el perjudicado directo con la no transferencia de los recursos es la comunidad, y más de un país como Colombia en donde los hospitales cuentan, entre otros recursos, con los recursos provenientes de la explotación de los juegos de suerte y azar […]”; por tanto, no se advierte de qué manera la parte demandada transgredió estos principios.

MONOPOLIO DE SUERTE Y AZAR – Las rentas obtenidas de su ejercicio están destinadas exclusivamente a los servicios de salud / MONOPOLIO DE SUERTE Y AZAR – No existe reparto de utilidades como en una sociedad comercial / MONOPOLIO DE SUERTE Y AZAR – Las rentas que se obtengan se deben destinar exclusivamente a los servicios de salud / EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO DEDICADAS A ACTIVIDADES NO FINANCIERAS – Le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto / EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO DEDICADAS A LA EXPLOTACIÓN DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR – Objeto: la obtención de rentas y utilidades con destino exclusivo a la financiación del sector salud / MARCO NORMATIVO NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Corte Constitucional, sentencia C-316 de 2003, C.P. Jaime Córdoba Triviño. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 336 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 352 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 150 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 152 / DECRETO 111 DE 996 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 111 DE 996 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 111 DE 996 – ARTÍCULO 96 / LEY 10 DE 1990 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 1298 DE 1994 – ARTÍCULO 31 / DECRETO 1298 DE 1994 – ARTÍCULO 134 / DECRETO 1893 DE 1994 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1893 DE 1994 – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2000-00125-01 Actor: SOCIEDAD LOTTO LOTIN LTDA. Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - SUPERSALUD Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: Monopolio rentístico de juegos de suerte y azar - Principio de mensualidad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2013 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Sociedad Lotto Lotin Ltda., en adelante la parte demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85[1] del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda[2] ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, contra la Superintendencia Nacional de Salud, en adelante la parte demandada.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Que son nulas las Resoluciones 0760 de Mayo 14 de 1999 y 1091 de Agosto 2 de 1999, expedidas ambas por el Director General para el control de las rentas cedidas de la Superintendencia Nacional de Salud.

SEGUNDO: Que, en consecuencia, para restablecer el derecho, se disponga que la sociedad LOTTO LOTIN LTDA no está obligada al pago de las multas impuestas en los referidos actos administrativos.

TERCERO: Que se condene en costas a la entidad demandada […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 1. Informó que la [pic]Beneficencia de Antioquia investigó si en Colombia estaban dadas las condiciones de mercado para poner en funcionamiento una nueva modalidad de lotería conocida como LOTTO; sin embargo, ante las dudas de si podía operar la nueva modalidad de lotería, el Ministerio de Salud[3] le solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado un concepto;

Corporación que manifestó que el monopolio de los departamentos, sobre las loterías, comprendía las nuevas que se crearan. 2. Expresó que la [pic]Beneficencia de Antioquia gestionó la autorización para operar la nueva modalidad de lotería; en consecuencia, mediante la Ordenanza núm. 21 de 11 de junio de 1993, la Asamblea del Departamento de Antioquia autorizó el funcionamiento de cualquier lotería y facultó al Gobernador para establecer los premios y emisión de billetes 3.

Comunicó que por medio del Acuerdo núm. 013 de 10 de septiembre de 1993, la Junta Directiva de la Beneficencia de Antioquia puso en funcionamiento la lotería Lotto Lotin. 4. Explicó que en 1996 se integraron al proyecto otros nueve departamentos y el Distrito Capital; en consecuencia, se constituyó la Sociedad Lotto Lotin Ltda. 5.

Manifestó que el 15 de septiembre de 1997, el Director General para el Control de las Rentas Cedidas de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante el auto núm. 0245 de 15 de septiembre de 1997, ordenó la apertura de investigación contra la parte demandante. 6. Expuso que la investigación finalizó con la expedición de la Resolución núm. 0760 de 14 de mayo de 1999 en el sentido de: i) sancionar a la parte demandante con multa de 350 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y, ii) imponer al representante legal de la parte demandante sanción personal de multa de 45 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 7.

Expresó que por medio de la Resolución núm. 1091 de 2 de agosto de 1999, se confirmó la Resolución núm. 0760 de 1999. Normas violadas y concepto de violación 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 1.°, 187 y 346 de la Constitución Política. • Artículos 2.°, 14 y 96 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. • Artículos 152 y 156 del Código de Comercio. • Artículo 39 de la Ley 10 de 10 de enero de 1990[4]. • Artículo 6.° del Decreto núm. 1893 de 3 de agosto de 1994[5]. • Artículo 5.° numerales 22, 23 y 24 del Decreto núm. 1259 de 9 de agosto de 1994[6]. • Artículos 36 y 84 del Código Contencioso Administrativo. 5.

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación así: Primer cargo: Indebida aplicación de los artículos 346 de la Constitución Política; artículos 2.°, 14 y 96 del Estatuto Orgánico del Presupuesto; artículos 152 y 156 del Código de Comercio y 6.° del Decreto núm. 1893 de 1994 1. Expresó que la parte demandada aludió al artículo 336 de la Constitución Política para recordar que las rentas generadas en la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar tienen una destinación exclusiva para financiar la salud de los colombianos; sin embargo, olvidó que el Constituyente, en la norma citada supra, partió del hecho de que la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar tiene lugar a través de sociedades que producen las rentas. 2.

Indicó que: i) el artículo 345 ibídem habla del presupuesto de rentas; ii) el artículo 346 ibídem dispone que el Gobierno Nacional debe formular anualmente el presupuesto de rentas; y iii) el artículo 352 remite a la Ley Orgánica del Presupuesto, compilada en el Decreto núm. 111 de 1996; normativa que desde el artículo primero establece que todas las disposiciones en materia presupuestal se deben ceñir al principio de anualidad. 3.

Destacó que el artículo 96 del Decreto núm. 111 de 1996 determina que a “[…] las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, dedicadas a actividades no financieras, les son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto […]”; mientras que el Decreto núm. 115 de 19 de enero de 1996[7] señala que “[…] La Ley Orgánica del Presupuesto es la única que rige la elaboración de presupuestos […]”; en consecuencia, esta normativa regía para la parte demandante por tratarse de una empresa; además, el Código de Comercio también prevé el principio de anualidad en los artículos 152 y 156. 4.

Aseguró que el artículo 39 de la Ley 10 de 1990 era inaplicable porque en este caso “[…] no estamos hablando del "sujeto pasivo”l ni mucho menos de un "impuesto" […]”; en consecuencia, la parte demandada no podía concluir que la parte demandante estaba obligada a transferir utilidades mensualmente porque estas no corresponden a un impuesto del cual la parte demandante fuera sujeto pasivo; tanto es así que la ley prevé que son "[…] las loterías, licoreras, beneficencias, los sujetos pasivos de impuestos con destinación para el sector salud […]” (Subrayado original del texto). 5.

Resaltó que no se violó el artículo 6.° del Decreto núm. 1893 de 1994 porque es incompatible con el Estatuto Orgánico del Presupuesto; pero, aunque se pudiera aplicar, lo que reglamenta el artículo 6.° es la transferencia de “[…] las utilidades por la explotación del monopolio rentístico […]”; utilidades que no se pueden transferir mensualmente porque un determinado mes puede arrojar pérdidas. 6.

Señaló que la parte demandada le reprochó a la parte demandante el haber constituido una reserva tecnológica; sin embargo, la expresión reserva tecnológica fue mal empleada porque se trataba de una apropiación presupuestal; mientras que la expresión reserva se refiere a aquélla parte de las utilidades que se retienen; es decir, “[…] mal podría transferirse al sector salud una suma sin que se terminara y liquidara el ejercicio, es decir que no correspondiera a una utilidad, sino meramente a un ingreso […]”; pero aunque se tratara de una reserva, hizo “[…] mal la Superintendencia al mantener el reproche de retención […]”. 7.

Sostuvo que la parte demandada, al decidir el recurso en la vía gubernativa, insistió que era obligatoria la transferencia mensual de utilidades. Segundo cargo: Violación de los artículos 10 y 287 de la Constitución Política; 50 del Decreto núm. 1259 de 1994; y 84 del Código Contencioso Administrativo 8. Manifestó que las atribuciones de inspección, vigilancia y control de la parte demandada entran en colisión con el principio de autonomía de las entidades territoriales; tanto que el Consejo de Estado ha concluido que el Gobierno Nacional, a través de los reglamentos, no puede inmiscuirse para limitar la autonomía citada supra.

En concreto, expresó: “[…] Solamente los Departamentos podrán establecer “[ ] una lotería con premios en dinero […], lo cual quiere sencillamente decir que si los Departamentos tienen dicho monopolio pueden, en consecuencia, regular todo lo referente al ejercicio del mismo, dictando por medio de sus respectivas Asambleas los principios y normas a las que deban sujetarse los entes encargados de gestionar la señalada autoridad.

En consecuencia "[…] Igualmente, se transgrede el artículo 789, numeral 7 7 de la nueva Carta, que corresponde al artículo 720 numeral 3.° de la anterior, por aplicación indebida al ejercer ilegítimamente el Gobierno Nacional la potestad reglamentaria sobre materias reservadas a las Asambleas Departamentales. (Sentencia de Abril 1 6 de 1993, Consejero Ponente Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ) […]”.

Es decir que la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional no cabe en este ámbito, ni en ninguno que no corresponda a las competencias nacionales. Afirmación que ha sido en fecha reciente reiterada por la Corte Constitucional. Claro, como el agua, que la reglamentación de loterías escapa al Gobierno Nacional, quien está expresamente desautorizado para el efecto por la Jurisdicción, en interpretación de la Constitución, cabe preguntarnos si podrá la Superintendencia, por vía de circulares, establecer normas o instrucciones.

La respuesta tiene que ser negativa, pues si no lo puede el más con mucha mayor razón tampoco lo puede el menos: Si el Gobierno está impedido para expedir normas en este campo a través de la potestad reglamentaria, con mucha mayor razón carece de competencia un órgano subalterno como es la Superintendencia, a través de meras circulares.

Esto lleva a la conclusión de que la posibilidad para la Superintendencia de expedir circulares está limitada a recordar el cumplimiento de obligaciones emanadas directamente de la ley. Las órdenes o instrucciones tendrán que apoyarse en un referente normativo de rango legal, es decir no puede haber "innovación" creación de normas, sino mero cumplimiento de normas.

Según se lee en la providencia, la Circular 02 de 1993 “…establece, entre otros aspectos, la obligación a las empresas explotadoras de loterías, de tener una cuenta especial ”. La Circular 04 “…establece a los Representantes Legal y Revisores Fiscales que administren loterías, la obligación de remitir…”. La Circular 050 “…determina el envío de los estados financieros en forma bimestral dentro de los primeros veinte (20) días contados a partir de la fecha del cierre contable…".

Y la Circular 13 de 1993 “ establece que todas las loterías deben remitir dentro de los veinte (20) días siguientes al cierre del mes, la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, detallado por rubros y modificaciones al presupuesto y los actos administrativos que los autorizan…”. Es visible que en todos los casos se trata de auténticas normas, que imponen obligaciones para las entidades territoriales o sus entes descentralizados, lo cual supone una inmiscución indebida en la autonomía. Por esta razón tienen que ser inaplicadas.

Con todo, aún si las circulares fueran aplicables, se observa que en esencia los deberes incumplidos por LOTTO LOTIN son esencialmente formales, primordialmente envío de la información. Se tiene claro además que "…a partir de la visita inspectiva se inició el cumplimiento del envío de información" (f. 32), salvo que “esta remisión no ha sido oportuna y en algunos meses se persiste en la respectiva omisión…”.

La Superintendencia despachó en un párrafo el punto (página 6 de la Resolución 1091, 4.° párrafo). En forma contradictoria afirma que “…La inspección, es la facultad de auditoría que tiene esta entidad para hacer visitas, investigar, explorar y verificar información ”, es decir no incluye aquí potestad alguna de expedir circulares generadoras de obligaciones, a los cuales se suma la aseveración de que la Superintendencia "…no ha expedido normas sino actos administrativos de carácter general, fijando los criterios técnicos y jurídicos, las directrices e indicando los lineamientos para el correcto cumplimiento de las disposiciones legales…”.

En la Circular Externa núm. 02 de 1993 se habla claramente de que es “…el presente instructivo la reiteración de una parte del marco legal…”, pero con este pretexto, como arriba se demostró, se termina pretendiendo establecer auténticas normas, disposiciones que no están en la ley y que dicen contener auténticas obligaciones. La Jurisprudencia del H. Consejo de Estado tiene bien claro lo que puede considerarse " circulares de servicio", para efectos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo: “…Las precedentes consideraciones llevan a la Sala a concluir en un todo de acuerdo con lo expresado en su concepto por la señora Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, que la Carta Circular cuya declaratoria de nulidad se impetra adolece del elemento esencial de todo acto administrativo, cual es el carácter decisorio que lo haga capaz de producir efectos jurídicos propios, de crear, modificar o extinguir situaciones de derecho, de tal manera que se coloque en condiciones de ser susceptible de control jurisdiccional…” (Sentencia de Septiembre 23 de 1994) […]” (Subrayado original del texto).

Tercer cargo: Falta de competencia 9. La parte demandante para sustentar el cargo, específicamente expresó lo siguiente: “[…] POR EL SUJETO SANCIONADO: Aún si pudiéramos salirnos del contexto de las circulares, y cupiera hablar de una potestad instructiva de la Superintendencia, es visible que ella no puede buscarse implícita, tácita o ínsita, dado que es universalmente admitido que la competencia tiene que ser explícita.

Escudriñando las normas que rigen el obrar de la Superintendencia, se encuentra que la facultad de “…impartir las instrucciones que considere necesarias…” no se asigna de modo general a esta entidad, sino que el numeral del artículo 5.° del Decreto 1259 de 1994 la hace específica, limitada en cuanto a sus destinatarios, quienes no podrán ser otros que los revisores fiscales, auditores fiscales, auditores internos y contadores.

De manera que en este contexto debe entenderse la potestad sancionatoria específica por desatención de instrucciones. Si sólo puede dirigir instrucciones “…a los revisores fiscales, auditores fiscales, auditores internos y contadores…” es obvio que únicamente puede sancionar por desobedecimiento de esas instrucciones a tales determinados sujetos, y a nadie más. POR LA MATERIA: El numeral 23 del artículo quinto del Decreto 1259 de 1994 prevé potestad sancionatoria para un tipo de infracción especialísimo y único, no sólo por el sujeto, como venimos de ver, sino también por la conducta, limitada al DESOBEDECIMIENTO DE INSTRUCCIONES U ORDENES IMPARTIDAS POR LA SUPERINTENDENCIA. Cuando se incurra en esta conducta, se podrá imponer multa en salarios mínimos legales MENSUALES entre cero y un mil (sic).

Es elementalmente obvio que para la dosificación de la multa sólo deben tenerse en cuenta ACTOS DE DESOBEDECIMIENTO DE INSTRUCCIONES. La Superintendencia, sin embargo, como nítidamente se desprende de las páginas 31 y ss. de la Resolución 0760, consideró como particularmente grave la NO TRANSFERENCIA MENSUAL DE UTILIDADES, infracción que no tiene nada que ver con desacato de instrucciones u órdenes.

Fue ésta a no dudarlo la supuesta infracción que más pesó para establecer tan alta multa. Y resulta que esta conducta podrá ser sancionable en el contexto sancionatorio general del numeral 24, artículo 5.° del Decreto, en salarios mínimos DIARIOS entre cero y diez mil, pero no en salarios MENSUALES, como se hizo. Es de ver que la Superintendencia mezcló, sin más, los numerales 23 y 24, y lo que es peor, en detrimento del administrado, sujetos de inspección y vigilancia […]”.

Cuarto cargo: Irracionabilidad y desproporción 10. Expresó, en síntesis, lo siguiente: “[…] Las multas impuestas contrarían el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo. Si para imponer multa EN SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES sólo puede considerarse el incumplimiento de instrucciones u órdenes, y la Superintendencia, en los mismos actos acusados, admite sin embargo que “…a partir de la visita inspectiva se inició el cumplimiento del envío de la información…”, si bien “…esta remisión no ha sido oportuna y en algunos meses se persiste en la respectiva omisión…” (Página 32 Resolución 0760), es a todas luces una desmesura no partir del mínimo posible, que es cero salarios mínimos mensuales, sino que en un rango de cero como mínimo y mil como máximo se escogió trescientos cincuenta, pese a que se acepta la disposición del sancionado a corregir su obrar, y se da por probado que ya lo hizo, así no fuera totalmente.

A más de lo anterior, ha debido tener en cuenta que se trataba de la mera sustracción a deberes formales, de suerte que la sanción ha tenido que fijarse muy cerca del límite inferior del rango. Ni qué decir que la Superintendencia se limita a afirmar la persistencia en la omisión de algunos deberes, sin señalar cuáles, conducta inadmisible en el contexto sancionatorio, pues impide el ejercicio del derecho de defensa al no concretarse las razones que determinan la sanción. […]”.

Contestación de la demanda 6. La parte demandada[8] contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: “[…] a) En cuanto a los artículos 10 y 287 de la Constitución Política se precisa que la Superintendencia Nacional de Salud en ningún momento violó las precitadas normas, por cuanto desde año 1923 con la Ley 64 amparada en la Constitución de 1886 y ahora con la Ley 643 de 2001, el Estado conserva la titularidad del monopolio y por ende la facultad exclusiva para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, y vigilar todas modalidades de juego, así el arbitrio rentístico de la explotación monopólica le corresponde a la Nación o que es lo mismo está constituido a favor de ella y como tal le compete la inspección, vigilancia y control del mismo, a través de esta entidad, otra distinta es la titularidad de las rentas (que también es de la Nación) cedida a los departamentos.

De lo anterior se infiere que la Superintendencia Nacional de Salud por competencia desarrolla las mencionadas funciones y en ningún momento ha infringido la observancia de los artículos que nos ocupa, teniendo en cuenta además que la autonomía territorial no es absoluta, y la Carta Política les atribuye ciertos derechos, máxime cuando el desarrollo y explotación del monopolio rentístico es reglado.

El demandante manifiesta la violación del artículo 346 de la Constitución Política por parte de entidad al exigirle la transferencia mensual de las utilidades argumentando, según las normas generales que regulan el Presupuesto de Rentas éstas deben hacerse anualmente, olvidándose que se trata de la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar y como tal es reglado y tiene normas específicas de ahí la exigencia de la transferencia de conformidad con lo ordenado en el inciso 8, literal b) del artículo 6 del Decreto 1893 de 1994.

También pasa por alto las restricciones propias de la visión propia de la autonomía dentro de un estado unitario como el que nos gobierna. b) Ahora bien, en cuanto a los artículos 2, 14 y 96 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, tenemos: El citado Estatuto hace referencia a un sistema de previsión anual de ingresos y gastos de una organización, ya sea pública o privada, o según la definición de presupuesto podríamos decir que "es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del país" (Aspectos Generales del Presupuesto, Min.

Hacienda (pág. 11). Como bien se puede observar, de la definición de presupuesto se colige que como es una previsión de ingresos y gastos, debía la Entidad demandante en él hacer la reserva de las transferencias mensuales por la explotación de cada juego (y cada sorteo del juego era semanal) tal como lo disponía el inciso 8, literal b) del artículo 6.° del Decreto 1893 de 1994, porque como tantas veces se ha repetido la Sociedad Lotto Lotín Ltda. explotaba un monopolio reglado por el Estado y en esa regulación exigía la transferencia periódica y no anual En consecuencia, esta Superintendencia no violó las normas enunciadas, por ello este cargo no está llamado a prosperar.

Debe precisarse que el Estatuto Orgánico del Presupuesto no está concebido con miras a incumplir las diferentes obligaciones propias de cada una de las entidades estatales sino, precisamente y efectuado las apropiaciones de rigor, lograr su oportuno cumplimiento. c) Sobre la presunta violación de los artículos 152 y 156 del Código de Comercio, fundamentamos lo siguiente.

Las disposiciones señaladas por el demandante como violadas, no son de recibo por cuanto no riñen estas con la obligación de la transferencia mensual por cada sorteo y anualmente debían hacer las transferencias de las utilidades generadas durante el año por cualquier concepto, por ejemplo si hacían reservas legales y estas generaban rendimientos debían transferirlos a término de la liquidación de cada ejercicio anual.

Tanto es así que estas sociedades hacían anticipo de utilidades. d) Respecto de la pretermisión del artículo 39 de la Ley 10 de 1990. En este sentido tenemos que como Lotto Lotin Ltda. es una sociedad comercial que explota el monopolio de juegos y debe transferir recursos al sector salud, por tanto debe cumplir con las normatividad que rigen a este tipo de entidades sobre las normas de contabilidad generalmente aceptadas y que están dispuestas en el Decreto 2649 de 1993, por lo tanto la Superintendencia como Ente de Inspección Vigilancia y Control debe hacer cumplir la obligación de llevar la contabilidad conforme lo establece el Decreto en cita, para así poder verificar los montos transferidos al Sector de la Salud, considerándose de esta forma la Empresa Lotto Lotín como un sujeto pasivo por administrar recursos que tengan destinación especial para la prestación de servicios de salud y asistencia pública, estando obligados a la programación y ejecución presupuestal, previo visto bueno de la Dirección Seccional o local del Sistema de Salud, de tal manera que el pago de los impuestos y otras obligaciones (transferencias) correspondientes se haga en cumplimiento de lo dispuesto en leyes especiales, en su oportunidad y cantidad. e) Manifiesta el demandante que no se ha violado el artículo 60 del Decreto 1893 de 1994, por ser inaplicable con el Estatuto Orgánico Presupuestal.

En lo atiente a este aspecto la Entidad reitera la afirmación que ha venido sosteniendo, dado que se trata de la obligatoriedad de las transferencias de las utilidades del monopolio en forma mensualizada, norma especial, que de acuerdo con el artículo 10 del Código Civil la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general, lo dispuesto en el artículo 6.° del Decreto en cita fue desconocida por el demandante. f) Presunta violación del artículo 5.° del Decreto 1259 de 1994, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.

Sostiene el demandante que esta entidad, que la competencia sancionatoria es para los revisores fiscales, auditores fiscales, auditores internos y contadores como los sujetos de inspección y vigilancia- Así mismo que la entidad no puede reglamentar. Contrario a lo manifestado por el demandante, esta Superintendencia afirma que tiene plena competencia para sancionar además de las personas que él enumera, a los administradores y empleados, siempre y cuando medie previa solicitud de explicaciones que en el caso presente así se procedió. Sobre el asunto la Corte Constitucional mediante Sentencia C-921 del 29 de agosto de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería expresó: “[…] En el numeral 23 del artículo 5 del decreto 1259 de 1994, que es objeto de acusación, se autoriza a la Superintendencia Nacional de Salud, para imponer a las instituciones respecto de las cuales tenga funciones de inspección, vigilancia y control, a los administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, previa solicitud de explicaciones, multas sucesivas hasta de 1 000 salarios mínimos legales mensuales, vigentes a la fecha de la sanción, a favor del Tesoro Nacional, cuando desobedezcan las instrucciones u órdenes que imparta la Superintendencia. Disposición que, como ya se ha indicado, es considerada por el actor como violatoria del principio de legalidad […]”.

En primer lugar advierte la Corte que la disposición demandada respetó el principio de reserva legal, pues ella forma parte de un decreto ley, esto es, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, concretamente, de las que le confirió el Congreso en el numeral 2 del artículo 248 de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, resulta obvio afirmar que cuando el Presidente actúa en cumplimiento de facultades extraordinarias lo hace como legislador excepcional. Mediante el mecanismo de las facultades extraordinarias el legislador ordinario traslada en forma temporal y respecto de asuntos específicos no prohibidos por la Constitución, la función legislativa que le es propia, al Presidente de la República, quien cumple lo ordenado por el Congreso por medio de decretos con fuerza de ley.

Ante esta circunstancia, en conclusión la Superintendencia Nacional de Salud puede imponer sanciones a los administradores y demás personas como revisores fiscales y empleados cuando desobedezcan órdenes e instrucciones. En el caso de estudio el administrador no efectúo las transferencias en su oportunidad además cometió otras irregularidades que fueron debidamente probadas dentro de la investigación administrativas que concluyó con los actos administrativos demandados.

De otra parte, para la Corte no existe asomo de duda que la Superintendencia está en la facultad de expedir órdenes e instrucciones sin alterar en manera alguna el régimen jurídico con la finalidad de preservar el destino de los recursos, tal y como efectivamente hizo y así se puede leer de la serie de órdenes emitidas, a saber, transferir los recursos y sus rendimientos financieros, allegar los informes de conformidad con los instructivos de esta Superintendencia respecto a la información financiera, etc. g) Presunta violación del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

La parte demandante en este punto solo hace alusión al artículo, mas no detalla el concepto de la violación, desconociendo tal obligación. En lo atinente esta Superintendencia expresa que no se ha configurado tal violación ya que la Acción de Nulidad es de competencia para el conocimiento de esta Acción le corresponde al Consejo de Estado.

De lo anteriormente expuesto se desprende que en la sanción impuesta, con sujeción al debido proceso, se pudo demostrar, de una manera clara y contundente, que la entidad sancionada se apartó del esquema de vigilancia asignado a esta Superintendencia así como de las normas que obligan al traslado oportuno de sus recursos, hechos que el mismo demandante y el gerente reconocen.

Finalmente, el demandante cuestiona la sanción pues, en su entender, la misma no guarda proporcionalidad. Contrario a lo manifestado por el actor, la resolución se detiene sobre el tema (folios 31 a 32) e impone sanciones que se ajustan a la gravedad de la conducta (no trasladar recursos con destino a la salud y resistir a cumplir las órdenes emitidas).

Destaca la resolución sancionatoria, lo censurable de tales conductas y soporta su afirmación en la sentencia T-521 de 1992. Entre los criterios para su aplicación se tiene en cuenta, además, la reincidencia desde 1996. Lo propio se efectúa respecto de las instrucciones con lo cual se toman en cuenta los criterios que dejó sentado la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 2000 con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero […]” (Destacado fuera de texto).

Sentencia proferida en primera instancia[9] 7. El a quo, en sentencia proferida el 19 de septiembre de 2013, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO. SE DENIÉGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 8. El a quo, para pronunciarse respecto de los cargos, expresó: “[…] de la confrontación entre las razones fácticas y de derecho esgrimidas en el acto sancionatorio sobre la presunta retención de utilidades a transferir al sector salud por parte de la sociedad Lotto Lotin Ltda., involucradas en la inversión temporal al F.A.M. y en la reserva tecnológica no autorizada, con las diligencias documentales que reposan en el plenario, versus los argumentos que conforman el concepto de violación del primer cargo de nulidad expuesto en el libelo, es acertado en un primer momento concluir que la sociedad demandante no efectúo transferencias anuales de las utilidades generadas en la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar durante el período investigado - Junio a 31 de diciembre de 1996, año 1997 y enero a marzo de 1998 -, al Sistema de Salud de conformidad con el artículo 39 de la Ley 10 de 1990 y el canon 6.° del Decreto 1893 de 1994.

Normativa que encuentra fundamento en el artículo 336 de la Carta Política, acorde con el cual ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley, y la organización, administración, control y explotación de los mismos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental, por lo tanto, las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud.

Rentas, dentro de las cuales, debe entenderse incluidas las utilidades provenientes de la explotación del monopolio rentístico de loterías, al respecto, de tiempo atrás, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha considerado: “los respectivos fondos de salud y educación de las entidades territoriales, se deberán girar igualmente todos los recursos que por cualquier concepto sean asignados para el respectivo sector, recursos dentro de los cuales se entienden incluidos utilidades provenientes de la explotación del monopolio rentístico de loterías ordinarias o especiales de carácter departamental y de la explotación del derecho de la respectiva lotería a realizar sorteos extraordinarios, a que se contraen las normas acusadas”.

Ahora bien, arguyó la parte demandante que el precitado artículo 39 de la Ley 10 no le es aplicable, en tanto, las utilidades no son impuestos, por ende Lotto Lotin Ltda. no puede ser considerado sujeto pasivo como lo establece la norma, posición que no se considera acertada por cuanto de la sola lectura de la norma, se extrae que sus destinatarios son TODAS LAS PERSONAS QUE SEAN SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTOS QUE TENGAN DESTINACIÓN ESPECIAL PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD Y ASISTENCIA PÚBLICA, tributos entre los cuales, se encuentra el impuesto de ganadores el cual durante el período investigado fue transferido de manera mensual por la sociedad actora, [pic]tal y como se expuso en los actos acusados.

Luego, es dable concluir, que la sociedad actora sí es destinataria de la norma, por ser sujeto pasivo de impuestos como lo es el de ganadores, con destino para la prestación de servicios de salud y asistencia pública, en consecuencia, le era exigible su cumplimiento, esto es, el pago de los impuestos Y OTRAS OBLIGACIONES CORRESPONDIENTES SE HAGA MENSUALMENTE, de acuerdo con las sumas causadas; y según el precitado artículo 6.° del Decreto 1893 de 1994, son ingresos de los Fondos Seccionales de Salud, con PERIODICIDAD MENSUAL las rentas e impuestos establecidos en las normas constitucionales y legales con destinación para salud en el departamento […].

Es clara la norma al establecer que tales transferencias se tenían que hacer de manera mensual y no anual como lo afirma el actor, ahora sobre los dilemas que éste plantea en relación con la ambivalencia entre ésta y el artículo 346 de la Carta Política y las normas del Estatuto Orgánico Presupuestal, que establecen el sistema de anualidad del presupuesto y por ende el cierre financiero, es dable traer a colación lo dicho en la antes citada sentencia del Consejo de Estado […].

Por otro lado, en lo que atiende a los cuestionamientos realizados en el concepto de violación frente a las inversiones temporales y la reserva tecnológica, encuentra la Corporación que además de hacerse diferentes transcripciones de lo considerado al respecto en los actos impugnados, y traer nuevamente a colación la discusión en torno al principio de anualidad del presupuesto Vs. la obligación de hacer las transferencias mensuales al sistema de salud, no se desarrollaron nuevos e independientes razonamientos de tipo fáctico y jurídico que soporten la ilegalidad del reproche frente a las decisiones adoptadas por la entidad demandada en las Resoluciones acusadas.

Al respecto debe tenerse en cuenta que en virtud de lo establecido en el numeral 4.° del artículo 137 ibídem, "el actor debe exponer con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que la actuación de la administración vulnera el precepto acusado, en tanto, en razón al carácter de "justicia rogada" que tiene la justicia administrativa, el juez no puede realizar el estudio de legalidad cuando el concepto de la violación no ha sido desarrollado en la demanda, como tampoco puede pronunciarse respecto a hechos que no fueron aducidos en la misma, pues la expresión tanto de los fundamentos de derecho y la puntualización de los hechos, así como el concepto de la violación, constituyen el marco dentro del cual puede moverse el juez administrativo”.

Y en todo caso, analizados los argumentos expuestos en los actos administrativos sometidos a control de legalidad que soportan el cuestionamiento de la Inversión de recursos en fondos de Administración del Banco Ganadero -F.A.M.-, y la reserva tecnológica no liberada en un 100% realizados por la sociedad sancionada, en concordancia con el material probatorio que obra en el [pic]expediente, encuentra la Sala que en ambas actuaciones se [pic]utilizaron las utilidades retenidas producto de la explotación […]”.

Corolario de las consideraciones que anteceden, no tiene vocación de prosperidad el primer cargo de nulidad de la demanda. Por lo tanto, se entra al estudio del segundo cargo de nulidad […]. En relación con este segundo cargo de nulidad, comiéncese por referir que el cuestionamiento sobre la legalidad de las Circulares expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud, es un asunto que escapa de la esfera de la acción de la referencia – nulidad y restablecimiento del derecho de carácter no laboral -, como sí lo sería de estarse en presencia de una acción pública de nulidad; así las cosas, como las mismas para el momento de los hechos se encontraban vigentes, por no haber sido anuladas por esta Jurisdicción, su cumplimiento era exigible.

Por otro lado, tampoco es dable inaplicar en la presente oportunidad tales Circulares, en consideración a que no se señaló en el concepto de violación las normas de superior jerarquía con las cuales riñen, lo que además no sería lógico, en [pic]atención a que Io que alega la parte demandante es que con éstas se crearon normas, más no alude a la contravención de aquellas existentes.

Verificado lo anterior, en lo que respecta al tema de falta de competencia, sea lo primero precisar que a la luz del artículo 5.° del Decreto 1259 del 20 de junio de 1994 "Por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud", son funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, entre otras: “8. Velar, de conformidad con las disposiciones legales, por la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destinación a la prestación de los servicios de salud.

A su turno, acorde con el canon 4.° del mismo Decreto, son sujetos de inspección, vigilancia y control: “8. Los que exploten, administren o gestiones, bajo cualquier modalidad, el monopolio de loterías, apuestas permanentes y demás modalidades del juego de suerte y azar” […]. Y es a fin de hacer efectivos los objetivos indicados por la Jurisprudencia en estudio, que se le asigna a la Superintendencia Nacional de Salud, funciones y facultades expresamente señaladas en el artículo 5.° del Decreto 1259 de 1994, como lo es, la potestad sancionatoria consagrada en los numerales 23 y 24 literales b) y c), declarados exequibles en la sentencia de la Corte Constitucional en referencia. Así las cosas, como de manera taxativa la normativa pretranscrita establece que son sujetos de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud los que exploten, administren o gestionen, bajo cualquier modalidad, el monopolio de loterías, apuestas permanentes y demás modalidades del juego de suerte y azar, en consecuencia, la sociedad Lotto Lotin Ltda., en su calidad de administradora del monopolio rentístico en referencia, sí es destinataria de la sanción que le fue impuesta, razón por la cual, no encuentra la Sala la aducida falta de competencia esgrimida en tal sentido en la demanda.

Por otro lado en lo que se refiere a la falta de competencia por la materia, verifica la Sala que en la Resolución No. 760 de 1999, la multa de 350 SMLMV impuesta a la sociedad actora, lo fue por la no transferencia oportuna de utilidades, rendimientos financieros e inversión en reserva tecnológica, así como por incumplimiento de las instrucciones contenidas en las Circulares No. 02, 04 y 50 de 1993 y la Carta Circular 12 de 1993, de conformidad principalmente con los literales b) y c) del numeral 24 del artículo 5.° del Decreto 1259 de 1994.

Es menester acotar, que si bien, el contenido de la Resolución en comento incurre en varias imprecisiones en cuanto a la cita del precedente articulado, es dable derivar que se refiere a éstos, acorde con la transcripción visible a follo 35 del acto, situación que fue así asumida por la parte actora en vía gubernativa y en el concepto de violación de la demanda.

En tales condiciones, la Superintendencia Nacional de Salud se encontraba facultada para imponer a la sociedad actora la sanción de que tratan los actos administrativos acusados por el incumplimiento en la transferencia de las utilidades y por el desacato a las instrucciones contenidas en las Circulares de la entidad, tal y como antes se esgrimió. Ahora bien, en atención a que el numeral 23 del artículo 5.° del [pic]Decreto en cita se refiere a salarios mínimos legales mensuales vigentes, y el numeral 24 del mismo canon alude a salarios mínimos diarios legales vigentes, y por estarse en presencia de dos incumplimientos diferentes a los que le son aplicables ambas estipulaciones, lo adecuado hubiera sido que en la Resolución No. 0760 de 1999, se hubiera establecido dos multas diferenciables, esto es, una en salarios mínimos diarios y otra en salarios mínimos mensuales, no obstante, lo que se constata es que por concepto de sanción se fijó en total: 350 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes.

Para esta Corporación la precedente inconsistencia no tiene la fuerza para viciar de ilegalidad los actos administrativos objeto de litigio, por [pic]cuanto, la parte actora no cumplió con la carga de la prueba de acreditar que, con tal actuación la entidad demandada hubiera afectado los derechos o intereses de la sociedad sancionada, y aunque ello fue así afirmado en el libelo, no se esgrimieron razones de hecho o derecho que lo permita constatar, además no se aportó con la demanda, ni se pidió práctica de pruebas tendientes a demostrar que de haberse tasado la sanción de la manera antes indicada hubiera sido menor a la efectivamente impuesta, y por ende, más favorable a la sociedad Lotto Lotin Ltda. […].

Además, no puede perderse de vista, que la sociedad Lotto Lotin Ltda., no sólo fue sancionada por el desacato a deberes formales, sino [pic]además por la no transferencia mensual al sector salud de las utilidades generadas por la explotación del monopolio de juegos de [pic]suerte y azar, y por la utilización de la misma en inversiones temporales y en reserva tecnológica no autorizada, últimas conductas que para esta Corporación revisten especial trascendencia, si se tienen en cuenta las limitantes constitucionales y legales que enmarcan la explotación de un monopolio rentístico como el indicado, y la prevalencia en protección que ostenta el sector salud, de conformidad con las facultades de inspección, vigilancia y control que reposan en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, acorde con el régimen legal antes estudiado.

Escenario en el cual, no encuentra esta Judicatura, ni irracional, ni desproporcionada la multa impuesta a la sociedad actora, la que además se fundamentó en razones fácticas que pueden constatarse en las diferentes pruebas practicadas en el procedimiento adelantado a aquella, las que no fueron cuestionadas en el presente proceso por la parte demandante, por ende, puede afirmarse que se salvaguardaron los derechos al debido proceso, de defensa y de contradicción de la misma.

Por lo tanto, tampoco está llamado a prospera el segundo cargo de nulidad expuesto en el libelo. Corolario de las antecedentes consideraciones, esta Sala de Decisión denegará las pretensiones de la demanda, en tanto, la parte demandante no cumplió con la carga de la prueba de desvirtuar los incumplimientos que le fueron endilgados en los actos administrativos impugnados a la sociedad Lotto Lotin Ltda., ni de desvirtuar la legalidad de la sanción correlativa que le fue impuesta […]” (Destacado y subrayado original del texto).

Recurso de apelación[10] 9. La parte demandante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: “[…] Puede resultar paradójica la afirmación que haré de estar prácticamente de acuerdo con todo el razonamiento de la sentencia en lo atinente a la obligación para la empresa de transferir mensualmente UTILIDADES. […] Lo que quiero decir, y por eso he invocado las normas presupuestales y el principio de anualidad, es que ES JURÍDICAMENTE IMPOSIBLE QUE los ingresos percibidos por ejemplo en Enero, puedan en el siguiente mes de Febrero considerarse utilidades, pues como el ejercicio es anual, mientras no se culmine se trata de meros INGRESOS, mas no de UTILIDADES, ya que para saber si quedan éstas es menester esperar que termine el ejercicio (el año).

Luego la única forma de entender la norma sería que las UTILIDADES DEL AÑO 2007 se deberían trasferir MENSUALMENTE EN EL AÑO 2008. En síntesis: Por las actividades dentro de un período no se generan utilidades, luego no es posible transferir utilidades. De ahí que la empresa empleó esos INGRESOS en otras actividades con ello no vulneró la norma que obligaba a la transferencia mensual de utilidades, pues aquéllos no podían considerarse utilidades. [pic] Adicionalmente, mantengo el cargo de irrazonabildad y desproporción en la sanción, empezando por que no se motiva el quantum de la multa, y siguiendo porque, en consecuencia, no se obra con la necesaria proporcionalidad entre los hechos imputados, las infracciones atribuidas y los mínimos y máximos contemplados en la norma […]”.

Actuación en segunda instancia Admisión del recurso, pruebas y traslado para alegar 10. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 24 de junio de 2015[11], admitió el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia; mediante providencia de 4 de septiembre de 2017[12], ordenó que, en el término de diez (10) días las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público, los cuales se desarrollaron infra.

Alegatos de conclusión 11. La parte demandada reiteró los argumentos que expuso en la contestación de la demanda; la parte demandante guardó silencio en este momento procesal. Concepto del Ministerio Público 12. El Ministerio Público guardó silencio en este momento procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 13. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el principio de mensualidad que rige la explotación del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar; v) el acervo probatorio; y, vi) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 14. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30813 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 15.

Agotados los procedimientos inherentes a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2013 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Actos administrativos acusados 16. Los actos administrativos acusados son los siguientes[13]: 1. La Resolución núm. 0760 de 14 de mayo de 1999[14], de la cual se destaca, lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 0760 DE 1999 (14 MAYO 1999) Por la cual se decide la investigación administrativa contra la Sociedad Lotto Lotin Limitada y su Representante Legal EL DIRECTOR GENERAL PARA EL CONTROL DE LAS RENTAS CEDIDAS En ejercicio de sus facultades legales y especialmente las establecidas en los artículos 3.°, numeral 4.°; 4.°, numeral 8.°; 5, numerales 7.°, 8.°, 12 y 24 y numeral 1.°, literales c) y e) del Decreto 1959 y la Resolución 1320 de noviembre 26 de 1996.

CONSIDERANDO

Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución Política, las rentas generadas en la explotación del monopolio de Juegos de suerte y azar tienen destinación exclusiva para el financiamiento de los servicios de salud, que implica la obligación del Estado de vigilar y controlar la eficiencia en la generación y obtención de los recursos, de conformidad con las normas legales y reglamentarias expedidas para tales fines[pic] […].

Que dentro de los sujetos vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentran aquellos que exploten, administren o gestionen, bajo cualquier modalidad, el monopolio de loterías, apuestas permanentes y demás modalidades de juegos de suerte y azar y las entidades públicas o privadas que recauden, administren o transfieran los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos con destino a la prestación de los servicios de salud.

Que en ejercicio de estas funciones legales, y con la finalidad de verificar la situación financiera, contable, jurídica, y en términos generales, el funcionamiento de la sociedad Lotto Lottin Ltda., este Despacho ordenó una visita inspectiva los días 10 y 11 de junio de 1997. Que en la mencionada visita, el Subgerente General de la Sociedad, Dr. Alfonso León Gutiérrez Londoño, suministró los documentos requeridos y colaboró con el desarrollo de la misma […].

Que con base en la visita inspectiva realizada, las pruebas recaudadas, la desatención parcial del oficio enviado el día 18 de junio de 1997, esta Dirección mediante Auto No. 0245 del 15 de septiembre de 1997, ordenó la apertura de una investigación administrativa en contra de la Sociedad Lotto Lottín Ltda. y su Representante Legal, en virtud del cual se solicitaron unas explicaciones en torno a las situaciones fácticas y legales que a continuación se sintetizan: 1.

Forma de constitución de la sociedad investigada, en especial, en cuanto a las autorizaciones de las Asambleas Departamentales de cada uno de los socios, así como la facultad legal para que en su constitución comparecieran las entidades administradoras de loterías. 2. Autorización y fundamento legal en virtud del cual la sociedad Lotto Lotin Ltda. explotó nuevas modalidades de Lotto Preimpreso y Lotería Instantánea, así corno la reglamentación legal que rige para ellas en cada uno de los departamentos socios. 3.

Reservas Legales y Estatutarias no autorizadas dentro de la regulación actual del monopolio de juegos de suelte y azar, y el fundamento legal que permitía la explotación del juego a través do las Loterías Socias. 4. Inconsistencias en los Estados Financieros (Balance General y Estado de Resultados). 5. Exención de impuesto a foráneas. 6.

Observaciones de índole presupuestal. 7. Falta de remisión de información contenida en las Circulares Externas No 02, 04, 50 de 1993 y Carta Circular No. 13 de 1993 (Informes Presupuestales, Financieros, Contables, Estadísticos y Comerciales) 8. Asuntos relativos a la relación con los distribuidores (asignación de cupos, contratos efectuados, garantías, cartera). 9.

Incumplimiento de instrucciones impartidas por la Superintendencia, por parle del Representante Legal de la sociedad Lolto Lolin Ltda. Que mediante Auto No 083 del 2 de abril de 1998, se ordenó la práctica de algunas pruebas, las cuales se detallarán en el Numeral 2.4., denominado “Auto No. 083 del 2 de abril de 1998, por medio del cual se ordenó la práctica de pruebas, Explicaciones Rendidas y Recaudo Probatorio”.

Que mediante oficio del 30 de noviembre de 1998, esta Dirección, comunicó a la Superintendente Nacional de Salud, que los juegos denominados LOTTO LOTIN y LOTTO MILLONARIO explotados respectivamente, por las sociedades Lotto Lotin Ltda y Ecolot Ltda., constituían actividades ilegales y no autorizadas, en aplicación del régimen legal que hasta el momento ha regulado la explotación del arbitrio.

Que mediante Resolución No. 2361 del 4 de diciembre de 1998, la Superintendencia de Salud, en uso de las facultades legales y en especial las conferidas en los artículo 3.°, numerales 1.°, 3.° y 4.°; 4.° numerales 1.°, 8.°, 10, 5.° numerales 7.° y 8.°, y 7.° numerales 6.°, 8.° y 14 del Decreto 1259 de 1994, suspendió los juegos de suerte y azar denominados Lotto Lotin y Lotto Millonario, sin perjuicio de las investigaciones que venía adelantando esta Dirección por las conductas irregulares de la sociedad implicada.

Que la decisión de la Señora Superintendente se fundamentó en el hecho que frente a la expedición de la Ley 223 de 1995, no podía entenderse la convalidación de legalidad a actividades monopolísticas que no estuvieren operando dentro del régimen legal existente previo a su expedición y que la actual legislación restringe a uno el número de loterías que pueden operar por departamento y que, por lo tanto, los sorteos promovidos por la sociedad Lotto Lotin Ltda. y Ecolot Ltda., exceden lo dispuesto por el marco legal, sorteos que así mismo, han venido operando sin reglamentación alguna que regule su operación y explotación. Que la sociedad Lotto Lotin Ltda. y Ecolot Ltda. interpusieron recursos de reposición, contra la mencionada Resolución, los cuales fueron resueltos oportunamente mediante Resolución No. 0184 de 1999, confirmándose la decisión adoptada por el Despacho de la Sra. Superintendente.

Que como se indicó, es menester por esta Dirección resolver la actuación administrativa iniciada mediante Auto No. 0245 de 1997, por las conductas irregulares asumidas por la sociedad Lotto Lotin Ltda., la cual so surtió de conformidad con las disposiciones legales vigentes, respetándose en todo momento el debido proceso y el derecho a la defensa de los investigados. […] CONSIDERACIONES JURÍDICAS Y ANÁLISIS DE LA INVESTIGACIÓN […] 3.3.1.

Presunta Retención de Utilidades a Transferir a las Loterias Socias, con destino a los Servicios de Salud a. Inversión der Recursos el Fondo de Administración Inmobiliaria del Banco Ganadero - F.A.M. -, y no transferencia oportuna de utilidades Las anteriores disposiciones normativas no hacen otra cosa que desarrollar el precepto constitucional consagrado en el artículo 336 de la Carta Política, el cual establece que las rentas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar deben transferirse exclusivamente a los servicios de salud.

Teniendo en cuenta esta destinación específica de los recursos provenientes de la explotación del monopolio, es obligatorio para las entidades que lo explotan, que efectúen la transferencia de las utilidades en forma oportuna, es decir, en la forma como ha sido determinado por las normas que regulan esa misma actividad. Las normas antes transcritas establecen la obligación de efectuar las transferencias de las utilidades en forma MENSUAL, lo que a juicio de este Despacho, resulta acorde con el querer del legislador, en la medida que esos recursos tienen como destino a los servicios públicos de la salud.

Al realizarse la explotación del monopolio, con destinación exclusiva para el sector salud, y por ende en beneficio de la comunidad, mal podrían las entidades encargadas mantener los recursos en sus activos, mientras que existen necesidades básicas en esta área por atender. Con relación a este punto es importante precisar que dada la naturaleza jurídica de la sociedad Lotto Lotín Ltda., sus actuaciones en materia presupuestal, administrativa y financiera, se encuentran sometidas al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado, pertenecientes al sector salud, y que se organiza conforme a lo dispuesto en los Decretos Ley Nos 3050 y 3130 de 1968, y al Decreto No. 130 de 1976 (vigentes hasta antes de la expedición de la Ley 489 de 1998) y sus Estatutos, y que si bien las sociedades entre entidades públicas se rigen por las normatividad del derecho privado, las mismas deben observar las disposiciones que sobre el particular rige el monopolio de loterías.

Es así como el artículo 4 del Decreto Ley No. 130 de 1976 (como se mencionó, hoy derogado la Ley 489 de 1998), establecía: “Las sociedades que se creen por la participación exclusiva de entidades públicas con el fin de desarrollar actividades de naturaleza industrial o comercial, se someten a las normas previstas para las empresas industriales o comerciales del Estado”.

Por Su parte el Decreto No. 1050 de 1968, establecía en su artículo 6, que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, “son organismos creados por ley, o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley”. Si bien la aplicación del derecho privado a las actividades que desarrollan las empresas industriales y comerciales del Estado, es necesaria, dada la naturaleza, industrial o comercial de las funciones que ordinariamente desarrollan estas empresas, no es válido que las transferencias provenientes de las utilidades generadas por la explotación del juego, no sean realizadas en forma mensual, so pretexto que el cierre contable se rija de conformidad con las disposiciones del Código de Comercio, dada la existencia de las disposiciones normativas especiales antes transcritas (Ley 10 de 1990 y Decreto No. 1893 de 1994) aplicables a las Loterías y que priman sobre las disposiciones del derecho privado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley 57 de 1887, que establece que la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; y que en el caso en estudio establecen la obligatoriedad que se transfieran en forma mensual, y sin necesidad de cierre contable, las utilidades provenientes de la explotación del monopolio de las loterías.

Durante el desarrollo de la investigación administrativa, pudo establecer que la sociedad Lotto Lotin Ltda., cumplió durante los años 1996, 1997 el período investigado del año de 1998, con los giros mensuales del impuesto a ganadores e incumplió durante los mencionados períodos, con la obligación de efectuar transferencias de utilidades en forma mensual, como lo establecen las normas legales vigentes, tal como se observa en los cuadros que a continuación se incluyen. […] En cuanto a las utilidades generadas durante el año de 1996, las cuales ascendieron a la suma de $1.696.556.036,oo, se observa, que las primeras transferencias se efectuaron sólo hasta el mes de marzo de 1997, salvo una transferencia efectuada a Benedan en el mes de enero de 1997.

Los últimos giros de estas utilidades a las Loterías Socias, solo concluyeron el 28 de octubre de 1997. Con relación a las utilidades generadas durante el año de 1997 se observa, que según el Estado de Resultados a diciembre 31 de -1997, las utilidades fueron de $6.307.467.503,oo; sin embargo, las transferencias efectuadas ascienden a la suma de $6.545.895.655, observándose una diferencia de $148.428.151, que deberá ser ajustada por la sociedad Lotto Lotin Ltda. En cuanto a las transferencias de las utilidades en forma mensual se observa que los giros a las loterías socias se iniciaron solo hasta el mes de octubre de 1997 efectuándose la mayoría da los giros durante el año de 1998, y realizándose el último giro solo hasta el mes de septiembre de 1998.

Con relación a las utilidades a transferirse durante los meses de enero, febrero, y marzo, período de investigación durante el año de 1998, se pudo comprobar que las mismas, no se efectuaron en forma mensual. A 30 de junio de 1998, según el Estado de Resultados, las utilidades generadas ascendían a la suma de $3.679.586.553,oo, lo cual puede dar un estimativo de las utilidades retenidas.

La omisión en la transferencia de la utilidades mensuales generadas, constituye una conducta de retención de recursos públicos, en favor del sector salud, conducta altamente censurable y grave, en la medida que estos recursos son necesarios para atender las necesidades del sector salud, y por tanto afectan las rentas del Sistema de Seguridad Social en Salud, con las consecuencias nefastas que esta omisión genera en la comunidad, quien es la única afectada, poniendo en peligro el derecho fundamental más importante de toda persona, cual es el derecho a la vida.

Con base en lo anterior, este Despacho procederá a imponer la correspondiente sanción, de conformidad con lo previsto en el acápite denominado “Sanciones”. Finalmente, con relación a este punto sobre la no transferencia mensual de las utilidades, y su inversión, entre otros conceptos, en inversiones financieras (F.A.M), esta Dirección encuentra quo no se han transferido los rendimientos financieros generados de las inversiones de conformidad con lo dispuesto en el literal “e” del artículo 6 del Decreto No. 1893 de 1994, y el artículo 19 ibídem, que determinan, lo siguiente: “Artículo 6.

Ingresos de los Fondos Seccionales de Salud. Son ingresos de los Fondos Seccionales de Salud. e. El valor de los rendimientos por inversiones financieras, de conformidad con lo establecido en la letra e) del artículo 5° del presente decreto; (…). Artículo 19. Destinación y Orden de Prioridades de los Recursos de los Fondos: (…)

PARÁGRAFO 1. - Las loterías, licoreras, beneficencias, los sujetos pasivos de impuestos con destinación para el sector salud y las demás personas y entidades obligadas a transferir recursos para el sector no podrán realizar directamente gasto alguno con cargo a estos recursos. Estas entidades o personas deberán girar en su totalidad estos recursos a los Fondos de Salud, al igual que los rendimientos financieros que se obtengan por la inversión o manejo de los mismos, dentro de los plazos legalmente establecidos para al fin.

Con base en lo anterior, la sociedad Lotto Lottín Ltda. al no transferir los rendimientos financieros generados de las inversiones de las utilidades y demás dineros invertidos financieramente, ha efectuado una vez más, retención de recursos públicos de destinación específica para el sector salud, razón por la cual este Despacho, en forma adicional a la sanción derivada de esta conducta, exige, con la expedición de este acto administrativo la transferencia inmediata de tales recursos. […] Por lo expuesto, este Despacho

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Imponer a la sociedad Lotto Lotin Ltda., con domicilio en Medellín, sanción equivalente a multa a trescientos cincuenta (350) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por haber incurrido en las conductas irregulares descritas en la parte considerativa de esta Resolución. […]

ARTÍCULO TERCERO. - Imponer personalmente al Dr. JONÁS ANTONIO FLÓREZ ARDILA, portador de la cédula de ciudadanía número 7.478.722 de Barranquilla (Atl), sanción consistente en una multa de cuarenta y cinco (45) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como consecuencia de las irregularidades descritas en la parte considerativa del presente acto administrativo […]”. 2.

La Resolución núm. 1091 de 2 de agosto de 1999[15], de la cual se destaca, lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN NÚMERO. 1091 (02 AGO 1999) “Por medio de la cual se resuelve el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución No. 760 del 14 de mayo de 1999” EL DIRECTOR GENERAL PARA EL CONTROL DE LAS RENTAS CEDIDAS En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por el decreto Ley 1259 artículo 12 numeral 1.° literal d), en concordancia con el Código Contencioso Administrativo artículo 50, la Resolución 1320 de 1996 y CONSIDERANDO ANTECEDENTES Que el Director General para el Control de las rentas Cedidas, en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 12 numeral 1° literal c), expidió la Resolución No. 760 de 1999 por medio de la cual decidió la investigación administrativa contra la Sociedad Lotto Lotin Limitada y su representante legal, ordenando entre otras cosas la notificación del contenido del acto al representante legal de la Sociedad Lotto Lotin y su apoderado, y al Doctor JONÁS ANTONIO FLÓREZ ARDILA,, o a su apoderado y advirtiendo la posibilidad de recurrir el acto mediante la interposición del recurso de reposición. […] II.

EL RECURSO Que contra la citada Resolución proferida por el Director General para el Control de las rentas Cedidas, el Doctor […] obrando en nombre y representación de la Sociedad Lotto Lotin Limitada, según poder otorgado por su representante legal, interpuso dentro del término legal el recurso de Reposición […]. CONSIDERACIONES DE LA SUPERINTENDENCIA […] Al punto sobre la licitud de la actividad, cabe recabar que si bien la sociedad Lotto Lotin Ltda., fue constituida durante la vigencia del artículo 237 de la Ley 223 de 1995, y su plan de premios fue conceptualizado favorablemente por esta Superintendencia con base en las normas vigentes (L. 223/95 y Dctos. 1332/89 y 349/96), la declaratoria de inexequibilidad del artículo 237 de la ley por 223/95, dicha norma, tiene como efecto jurídico la prohibición de operación de modalidades amparadas por dicha norma, lo que restringe a uno el número de loterías que pueden operar por departamento.

De acuerdo con lo anterior Ie corresponde a la sociedad Lotto Lotín cumplir con las obligaciones legales y reglamentarias establecidas, tanto para el envió de información como de las transferencias al sector salud por haber explotado el monopolio de juegos de suerte y azar. Por demás está decir que la Sociedad Lotto Lotin como empresa industrial y comercial del Estado explota un juego de suerte y azar del monopolio rentístico atender que genera recursos públicos a favor del sector salud, los cuales son necesarios para atender las necesidades del sector, que satisface el derecho fundamental a la vida que contiene intrínseco el de salud.

En lo que respecta a las transferencias de las rentas y utilidades, afirma que estas deben ser anuales más no mensuales. Considera esta Superintendencia que si bien es cierto que las empresas Industriales y Comerciales del Estado deben ceñirse a la Constitución y a las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, al Decreto 111 de 1996, que son generales, también lo es que priman las leyes especiales sobre aquellas, y en lo que corresponde al sector está el Art. 336 Constitucional y la Ley 10 de 1990 que en su artículo 39 dispone obligaciones especiales de los sujetos pasivos de impuestos con destinación para servicios de salud, y en su literal b) dispone: “…llevar su contabilidad, conforme a lo prescrito por el Decreto 2160 de 1989, o las normas que las sustituyan o reformen, de tal manera, que el pago de lo impuesto y otras obligaciones correspondientes se haga mensualmente de acuerdo con las sumas causadas…”, y por otra parte, la ley 60 de 1993, la cual está reglamentada por el Decreto 1893 de 1994 artículo 6 que prescribe: "Ingresos de los Fondos Seccionales de Salud.

Son ingresos de los Fondos Seccionales dc Salud: ( ) b) Las rentas r impuestos establecidos en las normas constitucionales y legales con destinación para salud en el departamento, tales como: - Con periodicidad mensual, conforme a la ley, la integridad de las utilidades por la explotación del monopolio rentístico de loterías ordinarias o especiales de carácter departamental, de acuerdo con la apropiación presupuestal existente, sin necesidad de cierre contable y en los plazos para el efecto establecidos en las disposiciones legales”, además teniendo en cuenta la destinación específica de los recursos provenientes de la explotación del monopolio, es obligatorio para las entidades que lo explotan que efectúen la transferencia de las utilidades en forma mensual como lo ha determinado la ley, por expresa remisión del Decreto 111 del 15 de enero de 1996, al establecer que las transferencias son recursos que se transfieren a las entidades públicas, nacionales e internacionales, con fundamento en un mandato legal, y el mandato legal es por una parte la ley 10 de 1990 y la ley 60 de 1993, con el ítem de que las normas de presupuesto no son contradictorias con las normas en cita.

De otra parte es preciso aclarar que la Superintendencia Nacional de Salud en ningún momento ha entendido ni asumido que Ias utilidades generadas de la explotación del monopolio deban ser transferidas anualmente, si así fuera no se hubieran formulado los cargos imputados y el incumplimiento de las normas allí citadas. Lo único que hizo la Superintendencia en la página 26 citada por el recurrente y mal interpretada, fue determinar las utilidades anuales y exigir su inmediata transferencia, por lo que ésta no se ha hecho mensual.

Es de acotar que aunque el presupuesto es anual por principio general, la empresa o sociedad Lotto Lotin lo ejecuta mensualmente y en razón a ello debe y puede hacerse la transferencia mensual. Por otra parte, si nos remitimos al Decreto 2649 del 29 de diciembre de 1993, que reglamenta entre otras los estados financieros, el artículo 24 dispone: "Son estados financieros de propósito especial aquellos que se preparan para necesidades de ciertos usuarios de la información contable.

Se caracterizan por tener una circulación o uso limitados y por suministrar un mayor detalle de algunas partidas u aperaciones”. Entre otros, son estados financieros de propósito especial: el balance inicial, los estados financieros de períodos intermedios, los estados de costos, el estado de inventario, los estados financieros extraordinarios, los estados de liquidación, los estados financieros que se presentan a las Autoridades con sujeción a las reglas de clasificación y con el detalle determinado por éstas y los estados financieros preparados sobre una base comprensiva de contabilidad distinta de los principios de contabilidad generalmente aceptados”.

Artículo 26. Estados financieros de períodos intermedios. Son estados financieros de períodos intermedios los estados financieros básicos que se preparan durante el transcurso de un período, para satisfacer, entre otras, necesidades de los administradores del ente económico o de las Autoridades que ejercen inspección, vigilancia y control.

Deben ser confiables y oportunos. En lo que corresponde a la reserva tecnológica, esta Superintendencia considera que probado está que la reserva en mención, efectivamente se constituyó, y la misma empresa lo reconoció en su escrito de explicaciones. Esta reserva jamás se liberó totalmente, pues se debe la suma de $112.187.255 y en consecuencia no es de recibo la impugnación al decirse que ni el gerente ni el subgerente tenían esa decisión pero si la Junta, la liberación de los dineros de la reserva deben en su totalidad tener la destinación específica para salud lo cual hasta la fecha no se ha efectuado.

En el punto "incumplimiento de instrucciones y órdenes contenidas en circulares". Es de consideración para esta entidad expresar el concepto diáfano sobre lo que es la Vigilancia y la Inspección. La primera tiene que ver con el proceso de seguimiento y monitoreo del cumplimiento de la constitución y las leyes. La inspección, es la facultad de auditoría que tiene esta entidad para hacer visitas, investigar, explorar y verificar información sobre procesos y resultados en los entes vigilados en las áreas de su competencia, así pues que estas atribuciones de inspección y vigilancia no entran en colisión con el principio de autonomía de los entes territoriales en que se funda el recurso, trayendo a colación sentencias de la Corte Suprema de Justicia. Los argumentos expuestos por el recurrente no se ciñen a la realidad jurídica, puesto que la Superintendencia Nacional de Salud no ha expedido normas a través de las circulares, la potestad normativa le corresponde al legislativo o al ejecutivo con expresas facultades, lo que ha expedido este ente de inspección vigilancia y control en uso de las facultades otorgadas en el Decreto 1259 de 1994 artículo 70 numeral 6 son circulares que son actos administrativos de carácter general, fijando los criterios técnicos y jurídicos, las directrices e indicando los lineamientos para el correcto cumplimiento de las disposiciones legales.

Está por demás decir que la ignorancia de la norma alegada por el libelista para no cumplir con las circulares externas relacionadas en el escrito, no sirve de excusa para su cumplimiento, como tampoco la carencia de personal capacitado. En mérito de todo lo expuesto este Despacho

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Confirmar la Resolución 760 del 14 de mayo de 1999, en lo Pertinente a la sanción impuesta a la sociedad Lotto Lotín Ltda.

ARTÍCULO SEGUNDO. Notificar el contenido de la presente resolución al (Representante legal de la Sociedad Lotto Lotín, Dr. Jonás A. Flórez Ardila o a su apoderado, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su expedición […]” (Destacado original del texto). Problema jurídico 17. La Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la demanda, la contestación a la demanda, el recurso de apelación y las pruebas legal y válidamente aportadas al expediente, determinará: 1.

Si las resoluciones núm. 0760 de 14 de mayo de 1999, expedida por el Director General para el Control de las Rentas Cedidas de la Superintendencia Nacional de Salud, por la cual se decide la investigación administrativa contra la Sociedad Lotto Lotin Limitada y su Representante Legal; y 1091 de 2 de agosto de 1999, expedida por el Director General para el Control de las Rentas Cedidas de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual se resuelve el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución No. 760 del 14 de mayo de 1999: i) desconocieron el principio de anualidad que prevé las normas presupuestales; y ii) si la parte demandada, al momento de fijar el monto de la sanción a imponer a la parte demandante, desatendieron los principios de racionabilidad y proporcionalidad; como consecuencia de lo anterior, 2.

Si es procedente confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia, el 19 de septiembre de 2013 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia. 3. En el caso de prosperar el recurso de apelación, se deberá determinar si a título de restablecimiento del derecho procede disponer que la parte demandante no está obligada a pagar el monto de la multa que se le impuso.

Marco normativo sobre el principio de mensualidad que rige la explotación del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar 18. Visto el artículo 336 de la Constitución Política, establece que “[…] ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley […]”; en consecuencia, estos monopolios rentísticos son “[…] un instrumento que protege la explotación de determinadas actividades económicas para que el Estado se procure cierto nivel de ingresos con el fin de atender sus obligaciones […]”; de ahí que su explotación sea exclusiva del Estado y que “[…] las rentas que se produzcan como consecuencia del ejercicio de esa actividad son fiscales y se destinan exclusivamente a finalidades de interés público o social.

En el caso de los monopolios de suerte y azar, esas rentas deben emplearse únicamente para atender el sector de la salud. Tal destinación no puede desconocerse ni variarse so pena de violar la Constitución […]”[16] (Destacado fuera de texto). 19. Visto el inciso 3.° del artículo 336 ibídem, prevé que “[…] La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental […]”; de manera que en el inciso cuarto de la norma citada supra se dispuso que “[…] Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinados exclusivamente a los servicios de salud […]” (Destacado fuera de texto). 20.

Visto el inciso primero del artículo 85 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[17], sobre empresas industriales y comerciales del Estado, establece que estas son “[…] organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado […]”. 21.

Visto el artículo 150 del Código de Comercio, establece de manera general que “[…] La distribución de las utilidades sociales se hará en proporción a la parte pagada del valor nominal de las acciones, cuotas o partes de interés de cada asociado, si en el contrato no se ha previsto otra cosa […]”; sin embargo, en las empresas industriales y comerciales del Estado, dedicadas a la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, no existe reparto de utilidades como si se tratara de una sociedad comercial; esto, porque constitucionalmente las rentas que obtenga, entendidas como utilidades, se deben destinar exclusivamente a los servicios de salud (Destacado fuera de texto). 22.

Visto el artículo 152 ibídem, determina que “[…] Para los efectos de los artículos anteriores toda sociedad comercial deberá hacer un inventario y un balance general a fin de cada año calendario […]” (Destacado fuera de texto). 23. Visto el artículo 352 de la Constitución Política, prevé que “[…] Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar […]” (Destacado fuera de texto). 24.

Vistos el artículo 3.° del Estatuto Orgánico del Presupuesto, sobre cobertura del Estatuto, establece que el presupuesto nacional comprende: i) la Rama Legislativa; ii) la Rama Judicial; iii) el Ministerio Público; iv) la Contraloría General de la República; v) la organización electoral; y vi) la Rama Ejecutiva del nivel nacional; la disposición excluye taxativamente a: i) los establecimientos públicos; ii) las empresas industriales y comerciales del Estado; y iii) las sociedades de economía mixta; respecto de las segundas y terceras, la norma es diáfana en cuanto a que a estas “[…] se les aplicarán las normas que expresamente las mencione [ ]”. 25.

Visto el artículo 96 ibídem, sobre empresas industriales y comerciales del Estado, indica: “[…] A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta con Régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto con excepción del de inembargabilidad […]” (Destacado fuera de texto). 26.

Visto el artículo 14 ibídem, sobre el principio de anualidad, explica que “[…] El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción […]” (Destacado fuera de texto). 27.

Visto el artículo 13 de la Ley 10 de 10 de enero de 1990, sobre fondos de salud, ordena que “[…] Las entidades territoriales deben organizar un Fondo local o seccional de salud […]. A dicho fondo, se deberán girar todas las rentas nacionales cedidas o transferidas, con destinación específica, para la dirección y prestación de servicios de salud; los recursos correspondientes al situado fiscal para la salud; los recursos libremente asignados para la salud, y, en general, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial, respectivo, y los recursos directos o provenientes de cofinanciación que se destinen, igualmente, para el sector salud […]”; en concordancia con lo anterior, el artículo 31 del Decreto núm. 1298 de 22 de junio de 1994[18], vigente para la época de los hechos, disponía: “[…] A este Fondo se deberán girar, por los entes obligados para el efecto, todas las rentas nacionales cedidas o transferidas, con destinación específica, para la dirección y prestación de servicios de salud; los recursos correspondientes al situado fiscal para salud; los recursos libremente asignados para salud, y, en general, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial respectivo, y los recursos directos o provenientes de cofinanciación que se destinen, igualmente, para el sector salud, respetando los recursos de la seguridad social, la previsión social y del subsidio familiar […]” (Destacado fuera de texto). 28.

Visto el artículo 134 del Decreto núm. 1298 de 1994, sobre obligaciones de los sujetos pasivos de impuestos con destinación para servicios de salud, prevé que todas las personas sujetas a impuestos que tengan destinación especial para la prestación de servicios de salud, entre otras circunstancias, están obligadas a “[…] Someter su programación y ejecución presupuestal, en lo pertinente a las obligaciones con el sector salud […]” (Destacado fuera de texto). 29.

Visto el artículo 4.° del Decreto núm. 1893 de 3 de agosto de 1994[19], sobre ordenación del gasto y administración, señala que el objetivo de los fondos de salud “[…] es facilitar el eficiente y oportuno recaudo, asignación, contabilización, administración y control de los recursos para financiar la dirección y prestación de servicios de salud por parte de los departamentos, distritos y municipios en su respectiva jurisdicción […]” (Destacado fuera de texto). 30.

Visto el literal b) del artículo 6.° del Decreto núm. 1893 de 1994[20], establece que, entre otros, son ingresos de los fondos seccionales de salud, los siguientes: i) “[…] Con periodicidad mensual, conforme a la ley, la integridad de las utilidades por la explotación del monopolio rentístico de loterías ordinarias o especiales de carácter departamental […]”; y ii) “[…] Con periodicidad mensual, dentro de los treinta (30) días siguientes a la liquidación del sorteo, la integridad de las utilidades provenientes de la explotación del derecho de la respectiva lotería a realizar sorteos extraordinarios, sea que lo haga en forma independiente o asociada […]” (Destacado fuera de texto).

Análisis del caso concreto 31. Atendiendo al marco normativo referido supra, la Sala procede a realizar el análisis del material probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. Acervo probatorio 32. La Sala procederá a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica en los términos del artículo 187 del Código de Procedimiento Civil; en concordancia con el artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado, en los siguientes términos: Pruebas documentales 33.

Copia auténtica de la Escritura Pública núm. 511 de 26 de marzo de 1996, otorgada en la Notaría 16 del Círculo de Medellín, por medio de la cual se constituyó la Sociedad Lotto Lotin Ltda. como una empresa industrial y comercial del Estado[21] con participación de varios departamentos y el Distrito Capital de Bogotá. 34. Copia del Auto núm. 0245 de 15 de septiembre de 1997, por medio del cual se ordenó abrir investigación administrativa en contra de la parte demandante, entre otras razones: i) por retener recursos en la cuenta de inversiones temporales a liquidarse y transferirse como utilidades pertenecientes al sector salud[22]. 35.

Copia de la Resolución núm. 2361 de 4 de diciembre de 1998, por medio de la cual el Superintendente Nacional de Salud ordenó la suspensión inmediata del juego de suerte y azar “[…] denominado LOTTO LOTIN […]”[23]. 36. Copia auténtica del oficio núm. 15661 de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual requiere al representante legal de la parte demandante para que entregue una información; además, para que proceda a “[…] transferir de inmediato, los recursos apropiados en la citada reserva de las utilidades generadas durante el ejercicio económico de 1996, así como lo retenido por el mismo concepto en lo que va contado del año 1997 […]”[24]. 37.

Copia auténtica de memorando de 4 de enero de 1999, por medio del cual la profesional de la División de Loterías y Sorteos Extraordinarios le informa al Director General para el Control de las Rentas Cedidas de la Superintendencia Nacional de Salud que la parte demandante, atendiendo el balance general y los estados financieros que presentó, “[…] tiene pendiente por transferir […] $1.802.221.170 de la vigencia de 1996, $655.578.988 de 1997 y $526.262.200 de 1998 (a 30 de junio) […]”[25].

Solución del caso concreto 38. La Sala, de la transcripción del recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la sentencia proferida, en primera instancia, observa que las censuras concretas contra aquella, son las siguientes: i) que si bien es una empresa industrial y comercial del Estado que explota el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, por tratarse de una sociedad, el pago de utilidades se rige por el principio de anualidad, situación que le impedía girar mensualmente los dineros que le correspondían al sector salud; y ii) que la multa impuesta a la parte demandante no obedeció a los principios de racionalidad y proporcionalidad. 39.

Esta Sala, para decidir el caso concreto, empieza por indicar que de la normativa transcrita supra, se llega a las siguientes conclusiones: i) Las empresas industriales y comerciales del Estado, en materia presupuestal, están cobijadas por el principio general de anualidad; sin embargo, este principio no es absoluto porque el artículo 336 de la Constitución Política es diáfano en cuanto a que “[…] La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley […]”; es decir, el principio de anualidad en materia contable, tratándose de la explotación de monopolios rentísticos como lo es el de juegos de suerte y azar, no es aplicable atendiendo a que la transferencia de los recursos obtenidos se encuentra reglamentado de manera especial en la ley. ii) En la ley se determina específicamente que todos los sujetos pasivos de obligaciones que tengan como destinación específica la prestación de servicios de salud, deben armonizar su programación y ejecución presupuestal, en lo pertinente, a los deberes que tengan con el sector salud; así, la normativa determina que hacen parte de los ingresos del sector salud, con destino a los fondos seccionales de salud y con periodicidad mensual, la totalidad “[…] de las utilidades por la explotación del monopolio rentístico de loterías ordinarias o especiales de carácter departamental […]”; con la misma periodicidad mensual, la ley establece que también hacen parte de esos ingresos la totalidad “[…] de las utilidades provenientes de la explotación del derecho de la respectiva lotería a realizar sorteos extraordinarios, sea que lo haga en forma independiente o asociada […]”. 40.

Esta Sala, atendiendo a lo anterior, considera que el recurso de apelación que presentó la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia, no debe prosperar, por las siguientes razones: 41. La Sala encuentra demostrado que la parte demandante, integrada por 10 departamentos y el Distrito Capital, tiene la naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado. 42.

La Sala observa que de conformidad con la escritura pública núm. 511 de 26 de marzo de 1996, otorgada en la Notaría 16 del Círculo de Medellín; así como del certificado de existencia y representación legal[26], el objeto social de la parte demandante “[…] lo constituye la explotación, organización, administración, operación y control de modalidades de Lotería LOTTO PREIMPRESO, LOTTO SISTEMATIZADO y otras modalidades de juegos de suerte y azar […]” (Destacado fuera de texto). 43.

Esta Sala advierte que si bien a las empresas industriales y comerciales del Estado les aplican las normas generales sobre presupuesto; la Constitución Política es diáfana en establecer que la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, entre los que se encuentra el de juegos de suerte y azar, estarán sometidos a un régimen legal propio. 44.

Esta Sala, de las circunstancias descritas, considera que las consideraciones que expuso la parte demandada, en los actos administrativos acusados, no violaron las normas que reglamentan el principio de anualidad como lo pretende hacer ver la parte demandante; lo anterior, porque como quedó demostrado, por ley el principio que rige la transferencia de utilidades con destino al sector salud, con origen en la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, es el de mensualidad. 48.

La Sala, como consecuencia de lo anterior, considera que el hecho de que la normativa que rige la materia se refiera al pago de utilidades, no implicaba que la parte demandante entendiera que sus obligaciones para con el sector salud estaban sujetas al principio general de anualidad previsto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto y que, por esa circunstancia, estaba autorizada para desconocer el principio especial de mensualidad establecido en la ley exclusivamente para atender la transferencia de utilidades generadas con la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar con destinación específica al sector citado supra. 49.

La Sala considera que la parte demandada tampoco violó los principios de racionabilidad y proporcionalidad en la fijación de la multa; primero, porque la parte demandante no logró desvirtuar que las conductas por las cuales la parte demandada la investigó y sancionó eran inexistentes; y segundo, porque aun cuando el numeral 23 del artículo 5.° del Decreto núm. 1259 de 20 de junio de 1994[27], en concordancia con el artículo 3.° de la Resolución núm. 1320 de 1996[28], normas vigentes para la época de los hechos, determinaban que la parte demandada estaba facultada para imponer sanciones de multa hasta de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, optó por fijarla, en el caso concreto, en 350 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 50.

Costas 51. Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por la parte demandante, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no condenará en costas. Conclusiones de la Sala 52. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación no están llamados a prosperar porque: i) no demostró que las empresas industriales y comerciales del Estado, dedicadas a la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, están regidas por el principio de anualidad; y ii) la fijación de la multa impuesta a la parte demandante fue debidamente motivada y estuvo dentro del mínimo y el máximo que prevé la ley para esta clase de sanciones; en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2013 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, iii.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 19 de septiembre de 2013 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] “[…]

ARTÍCULO

85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que se le modifique una obligación fiscal, o la devolución de lo que pagó indebidamente […]”. [2] Por intermedio de apoderado (Folio 1 del cuaderno núm. 1 del expediente). [3] Hoy Ministerio de Salud y Protección Social. [4] “Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones” [5] “Por el cual se reglamentan los artículos 31 del Decreto Ley 1298 de 1994 y 19 de la Ley 60 de 1993 sobre los Fondos de Salud de carácter departamental, distrital y municipal y se dictan otras disposiciones” [6] “Por el cual se aclara la denominación de un empleo” [7] “[p]or el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del estado y de las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras”. [8] Por intermedio de apoderado (Folio 125 del cuaderno núm. 1 del expediente). [9] Folios 300 a 307 del cuaderno núm. 1 del expediente. [10] Folios 171 a 173 del cuaderno núm. 1 del expediente. [11] Folio 7 del cuaderno núm. 2 del expediente. [12] Folio 10 del cuaderno núm. 2 del expediente. [13] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [14] Folios 6 a 39 del cuaderno núm. 1 del expediente. [15] Folios 80 a 86 del cuaderno núm. 1 del expediente. [16] Corte Constitucional.

Sentencia C-316 de 24 de abril de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [17] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” [18] “[p]or el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud” [19] “[p]or el cual se reglamentan los artículos 31 del Decreto-ley 1298 de 1994 y 19 de la Ley 60 de 1993 sobre los Fondos de Salud de carácter departamental, distrital y municipal y se dictan otras disposiciones” [20] “[p]or el cual se reglamentan los artículos 31 del Decreto-ley 1298 de 1994 y 19 de la Ley 60 de 1993 sobre los Fondos de Salud de carácter departamental, distrital y municipal y se dictan otras disposiciones” [21] Folios 415 a 426 del cuaderno de antecedentes administrativos. [22] Folios 221 a 229 del cuaderno de antecedentes administrativos. [23] Folios 243 a 256 del cuaderno de antecedentes administrativos. [24] Folios 383 y 384 del cuaderno de antecedentes administrativos. [25] Folios 365 y 366 del cuaderno de antecedentes administrativos. [26] Folios 2 a 5 del cuaderno núm. 1 del expediente. [27] “[p]or el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud” [28] “Por la cual se distribuyen y reasignan competencias en las dependencias de la Superintendencia Nacional de Salud”