PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES / DOCENTE OFICIAL / RÉGIMEN ESPECIAL DOCENTE - Amparo a los beneficiarios de los docentes fallecidos que no cumplieron los requisitos para acceder a su pensión de jubilación / FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO - Competencia [D]entro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas. […] [L]a regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social.
Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad. […] [E]l artículo 151 de la referida Ley 100 de 1993 preceptúa que «[e]l sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser decididas, en virtud de tal régimen pensional bajo el aludido principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor. […] [R]esulta necesario acudir a las normas que antecedieron a la expedición de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre) que, para el presente asunto, se tratan de las contenidas en la Ley 33 de 1985, la cual, al no prever distinción frente a los funcionarios a los que se dirige, es aplicable a todos los niveles, toda vez que su propósito fue unificar los regímenes existentes en esa época para crear uno con el que se beneficiaran todos los empleados oficiales, sin importar el orden al que pertenecieran.
Sin perjuicio de ello, para los docentes que no lograron concretar su derecho pensional debido al fallecimiento, el artículo 7 del Decreto 224 de 1972: dispuso: En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos dieciocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años. […] [E]l referido Decreto 224 de 1972 establece el régimen especial que ampara a los beneficiarios de los docentes fallecidos que no cumplieron los requisitos para acceder a su pensión de jubilación, pero con la exigencia de que el causante haya laborado en planteles oficiales un tiempo mínimo de 18 años continuos o discontinuos, para que aquellos puedan acceder a una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual recibida. […] [L]a Ley 33 de 1973, en lo concerniente al sub lite, se derogó tácitamente el límite temporal de cinco (5) años dispuesto en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, que previó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes para los hijos menores del docente fallecido solo por dicho lapso, y les extendió el beneficio «hasta cumplir la mayoría de edad o al terminar sus estudios» CONDENA EN COSTAS Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda […] FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 46 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 151 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 288 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 12 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 / LEY 33 DE 1985 / LEY 33 DE 1973 / DECRETO 224 DE 1972 - ARTÍCULO 7 / CPACA - ARTÍCULO 188 / CGP - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 19001-23-33-000-2015-00361-01(0972-19) Actor: YEISON HERNÁN CIFUENTES GUE Y FRANCISCO EDUARDO CIFUENTES FERNÁNDEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada (ff. 161 y 162) contra la sentencia proferida el 1° de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 151 a 158).
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 29 a 41). Los señores Yeison Hernán Cifuentes Gue y Francisco Eduardo Cifuentes Fernández, a través de apoderada, ocurren ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de la Resolución 1181 de 14 de agosto de 2013, por la cual la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por conducto de la secretaría de educación del Cauca, les reconoció temporalmente pensión de sobrevivientes, efectiva a partir del 13 de septiembre de 2008.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, piden, en síntesis, se ordene que el aludido reconocimiento se efectúe desde el mes de mayo de 2006, «incluyendo los factores salariales, y se reliquide los cinco primeros años reconocidos con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios», se paguen intereses moratorios y se condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relatan los demandantes que son hijos del señor Francisco Isaías Cifuentes Becoche (q. e. p. d.), quien se desempeñó como docente desde el 1° de diciembre de 1992 hasta el día de su fallecimiento (26 de abril de 2001), en la «escuela rural mixta michinchal del municipio de Cajibío (Cauca)», período en que «se hicieron los respectivos descuentos a favor del fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio».
Agregan que de acuerdo con la petición formulada el 13 de septiembre de 2011, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Resolución acusada, les «reconoció temporalmente […] pensión post- mortem a partir del 26 de abril de 2001 por cinco años, la cual fue pagada hasta el 26 de abril de 2006, […] [acto en el que se] omiti[ó] incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicio». 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 2, 4, 13, 48 y 53 de la Constitución Política; y 46, 47 y 288 de la Ley 100 de 1993. Aduce que con el acto acusado se desconocieron los citados preceptos, por cuanto se cumplen los requisitos contemplados en el régimen general para acceder a la pensión de sobrevivientes, previsto en la Ley 100 de 1993, en aplicación de los principios de favorabilidad e igualdad.
Arguye, asimismo, que al establecer dicho acto «el reconocimiento de la pensión, en forma temporal, ha violado la Ley 33 de 1973, que ha derogado tácitamente el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, como lo ha manifestado la Corte Constitucional; igualmente viol[ó] la Ley 100 de 1993, la cual debe ser aplicada en [este] caso […] [tal como] lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado». 1.2 Contestación de la demanda (ff. 85 y 86).
La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y respecto de los hechos afirma que se atiene a lo que se pruebe. Propuso las excepciones que denominó «falta de legitimación por pasiva», «indebida presentación de la demanda» y «prescripción». 1.3 La providencia apelada (ff. 151 a 158).
El Tribunal Administrativo del Cauca, con sentencia de 1° de noviembre de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda[1] y condenó en costas a la accionada. Sostuvo que en el asunto sub examine se debía establecer si los demandantes, en condición de hijos del señor Francisco Isaías Cifuentes Becoche (q. e. p. d.), tenían derecho a la pensión de sobrevivientes de «manera vitalicia o hasta la edad máxima permitida por la jurisprudencia, y no, tan solo […] [por] cinco años», tal como lo prevé el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, y si en la liquidación de dicha prestación resulta menester incluir «todos los factores salariales percibidos por el causante en el último año de servicio».
Respecto del primer asunto, consideró que el límite temporal de cinco (5) años previsto en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, que inicialmente se le dio a la pensión de sobrevivientes, «no era aplicable por la derogatoria tácita que surgió al respecto con la expedición de la Ley 33 de 1973», y comoquiera que se acreditó «que a los demandantes se les reconoció la pensión post mortem 18 años pero con un límite temporal de 5 años […], en el sub lite no es posible realizar un juicio de favorabilidad y por tanto, acudirse [al régimen general] […] de la Ley 100 de 1993, toda vez que […] i) el causante cumplió con el requisito mínimo para que sus beneficiarios accedieran al derecho pensional, ii) el límite impuesto por el Decreto 224 de 1972 para efectos del disfrute del derecho fue derogado con la expedición de la Ley 33 de 1973 […], y iii) los hijos son beneficiarios de la pensión en norma especial».
En lo concerniente a la inclusión de «todos los factores salariales percibidos por el causante en el último año de servicio» en la liquidación de la prestación reclamada, dio aplicación a la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, en la que la sala plena del Consejo de Estado concluyó que «[p]ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones». 1.4 El recurso de apelación (ff. 161 y 162).
Inconforme con la anterior decisión, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso recurso de apelación, en el que afirma, por una parte, que «la base de liquidación de las prestaciones sociales que se causen con posterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, a cuyo pago se encuentre obligado el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no podrá ser diferente a la base de cotización sobre la cual realiza aportes el docente».
Refuta, asimismo, que «si un docente se encuentra afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al momento de su fallecimiento, el régimen aplicable es el establecido en la Ley 91 de 1989, dentro del cual se reconoce la pensión post-mortem 20 años, a la cual tiene derecho de forma vitalicia los beneficiarios de los docentes que hayan fallecido estando afiliados al FNPSM y hayan cumplido como mínimo 20 años de servicios continuos o discontinuos […] y la pensión post-mortem 18 años a la cual tienen derecho por un término de cinco años los beneficiarios de los docentes fallecidos que hayan cumplido con un mínimo de tiempo de servicios de 18 años».
I. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 6 de diciembre de 2018 (ff. 168 y 169) y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de noviembre de 2019 (f. 176), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Con auto de 8 de julio de 2020 (f. 187), se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 (numeral 4) del CPACA, oportunidad en que guardaron silencio (f. 188).
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si la pensión de sobrevivientes reconocida a los demandantes, en condición de hijos del finado docente Francisco Isaías Cifuentes Becoche, con base en el límite temporal de cinco (5) años previsto en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, se encuentra ajustada a derecho o si, por el contrario, se debe dar aplicación a las reglas jurisprudenciales surgidas con la expedición de la Ley 33 de 1973, que derogó tácitamente dicho límite temporal. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Sea lo primero precisar que, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas. 3.3.1 Régimen general de seguridad social en pensiones.
La Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», reguló lo concerniente a la pensión de sobrevivientes: Artículo 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2.
Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; […] Tal disposición fue modificada por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003[2], en el sentido de indicar que accederían a la pensión por muerte «[l]os miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento».
Por otra parte, el texto original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, vigente para la fecha del fallecimiento del señor Francisco Isaías Cifuentes Becoche (q. e. p. d.), preceptuó como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, en primer orden, al cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite y, en segundo, a los hijos menores de 18 años y a los mayores de 18 hasta los 25, así como los requisitos que deben acreditar unos y otros para tener derecho al beneficio prestacional, así: Artículo. 47.- Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que este cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y[[3]] hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; b. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez. c. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste. d. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
Asimismo, en cuanto al monto de la pensión de sobrevivientes el artículo 48 de la mencionada Ley 100 de 1993 preceptuó: El monto mensual de la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquel disfrutaba. El monto mensual de la Pensión total de sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la presente Ley.
No obstante lo previsto en este artículo, los afiliados podrán optar por una pensión de sobrevivientes equivalente al régimen de pensión de sobrevivientes del ISS, vigente con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley equivalente al 65% del ingreso base de liquidación, siempre que se cumplan las mismas condiciones establecidas por dicho instituto.
De lo anterior se colige que con el régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, si esta se produjo con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, que amplió a cincuenta (50) el número de semanas cotizadas, pero durante los tres años precedentes al deceso.
Por su parte, el artículo 279 de la aludida Ley 100 de 1993 estableció excepciones en cuanto al personal que sería cobijado por esta, en los siguientes términos: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida.
El aparte subrayado, relativo a la exclusión de dicho régimen a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, a través de sentencia C- 461 de 1995[4], «siempre que su aplicación no vulnere el principio de igualdad», por lo que al momento de resolver cada caso, el juez debe analizar no solamente la norma especial, sino también el régimen general y, en evento en que este sea más favorable, debe proceder a su aplicación. De igual modo, en lo referente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada normativa (Ley 100 de 1993), prescribió: Artículo 288.
Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
En este orden de ideas, la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad.
Por su parte, el artículo 151 de la referida Ley 100 de 1993 preceptúa que «[e]l sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser decididas, en virtud de tal régimen pensional bajo el aludido principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor. 3.3.2 Régimen especial de seguridad social en pensiones para docentes.
En razón a que, como se dejó anotado, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio gozan de un régimen especial de pensiones, resulta pertinente traer a colación lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, «[p]or la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», cuyo artículo 15 preceptúa: Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990, será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial, de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales, se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley. 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Por lo anterior, resulta necesario acudir a las normas que antecedieron a la expedición de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre) que, para el presente asunto, se tratan de las contenidas en la Ley 33 de 1985, la cual, al no prever distinción frente a los funcionarios a los que se dirige, es aplicable a todos los niveles, toda vez que su propósito fue unificar los regímenes existentes en esa época para crear uno con el que se beneficiaran todos los empleados oficiales, sin importar el orden al que pertenecieran.
Sin perjuicio de ello, para los docentes que no lograron concretar su derecho pensional debido al fallecimiento, el artículo 7 del Decreto 224 de 1972[5] dispuso: En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos dieciocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años.
Entonces, «[s]i bien se ha afirmado en reiteradas ocasiones la inexistencia de un régimen especial en materia pensional para los docentes y la observancia de las reglas contenidas al respecto dentro de la Ley 91 de 1989 que remiten a la aplicación para los docentes nacionales y nacionalizados de las normas generales vigentes antes de su expedición para los pensionados del sector público, […] debe advertirse que los docentes gozan de especialidad en la regulación normativa de algunos derechos prestacionales como la pensión gracia y la pensión que por virtud del Decreto 224 de 1972 se consagró para el cónyuge e hijos menores del docente fallecido, cuando éste [sic] último no logró alcanzar el tiempo mínimo de vinculación o cotización al sistema para acceder a la pensión de jubilación o para habilitar una pensión sustitutiva para sus beneficiarios»[6].
En tal sentido, el referido Decreto 224 de 1972 establece el régimen especial que ampara a los beneficiarios de los docentes fallecidos que no cumplieron los requisitos para acceder a su pensión de jubilación, pero con la exigencia de que el causante haya laborado en planteles oficiales un tiempo mínimo de 18 años continuos o discontinuos, para que aquellos puedan acceder a una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual recibida.
Por otra parte, frente al límite temporal de cinco (5) años previsto en el citado artículo 7 del Decreto 224 de 1972, para el goce de la pensión de sobrevivientes de los beneficiarios del docente fallecido, la Corte Constitucional[7] aclaró: 3. Asunto procesal previo en relación con el artículo 7 del decreto ley 224 de 1972. Comienza la Corte por analizar si el artículo 7 del decreto ley 224 de 1972, acusado parcialmente, por el actor, se encuentra vigente o si tal disposición jurídica fue derogada, precisamente por la legislación posterior, esto es por los artículos 1 y 2 de la ley 33 de 1973 que a su vez fueron modificados, por los artículos 46, 47, 48 y 289 de la ley 100 de 1993.
En efecto, a juicio de la Corporación, la disposición acusada forma parte del decreto ley 224 de 1972, expedido en virtud de las facultades extraordinarios otorgadas por el Congreso de la República, mediante la ley 14 de 1971 artículo 2, al amparo de la Constitución Política de 1886. El referido decreto: “por el cual se señalan las asignaciones a los rectores o directores, prefectos y profesores de enseñanza primaria, secundaria o profesional normalista, al servicio del Ministerio de Educación Nacional y se establecen estímulos de diversa índole para los mismos funcionarios” en su artículo 7, consagró dos hipótesis jurídicas para el disfrute de la sustitución pensional del cónyuge susperstite y de los hijos menores de los docentes; por lo tanto, según la disposición atacada, para su goce el cónyuge no debe contraer nuevas nupcias y en cuanto al hijo menor éste tendrá derecho a recibir una mesada pensional hasta por un período de cinco (5) años o cuando llegue a la mayoría de edad.
Para la Corporación es ilustrativo observar cómo en relación con el límite temporal del derecho para ser titular de la pensión de sobrevivientes, el parágrafo 2 del artículo 1 de la ley 33 de 1973, derogó tal limitación, al disponer que: “Artículo 1. fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia”.
“….. Parágrafo 2. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar de los cinco (5) años de sustitución de pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta ley.” Entonces, para la Sala se puede colegir que, por virtud de este último parágrafo, las cónyuges titulares de la referida pensión, que al momento de la expedición de la ley 33 de 1973, gozaban de la prestación social, les es modificado su derecho por la nueva ley, en forma vitalicia. En consecuencia, en criterio de la Corte, la norma atacada no está produciendo ningún efecto jurídico, por lo tanto, la Corte se inhibirá de pronunciarse en relación con la expresión atacada y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia. De otra parte, en relación con el derecho de los hijos menores al disfrute de la pensión, el artículo 1 de la ley 33 de 1973, en su parágrafo 1, dispuso: “Los hijos menores del causante incapacitados para trabajar en razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a recibir en concurrencia con el cónyuge supérstite, la respectiva pensión hasta cumplir la mayoría de edad o al terminar sus estudios, o al cesar la invalidez.
En este último caso se aplicarán las reglas contempladas en el artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y en las disposiciones que lo modificaron o aclararon”, por lo tanto, en opinión de la Corte, tal norma amplió los términos para disfrutar el derecho a la sustitución pensional, incluyendo, naturalmente a los incapacitados, o por razón de sus estudios o por invalidez, en este último evento, deben aplicarse las reglas contempladas en el artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y las disposiciones que lo modificaron y aclararon, por lo que se colige que la norma acusada quedó derogada tácitamente por la nueva ley.
Se tiene entonces que con la expedición de la Ley 33 de 1973[8], en lo concerniente al sub lite, se derogó tácitamente el límite temporal de cinco (5) años dispuesto en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, que previó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes para los hijos menores del docente fallecido solo por dicho lapso, y les extendió el beneficio «hasta cumplir la mayoría de edad o al terminar sus estudios»[9]. 3.4 Hechos probados.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Certificación de historia laboral, expedida por la secretaría de educación del Cauca, que da cuenta de que el señor Francisco Isaías Cifuentes Becoche (q. e. p. d.) laboró como docente nacional desde el 1° de octubre de 1982 hasta el 26 de abril de 2001, para lo cual completó un total de dieciocho (18) años, seis (6) meses y veintiséis (26) días de servicios (ff. 20 y 21 c. 2). b) Registros civiles de nacimiento 23310452 y 28899379, en los que consta que los señores Yeison Hernán Cifuentes Gue y Francisco Eduardo Cifuentes Fernández, demandantes en este asunto, nacieron el 21 de diciembre de 1994 y 2 de febrero de 1995, respectivamente, y son hijos del finado Francisco Isaías Cifuentes Becoche (ff. 3 y 4). c) Registro civil de defunción 3710417, que certifica que el señor Francisco Isaías Cifuentes Becoche (q. e. p. d.) falleció el 26 de abril de 2001 (f. 12). d) Resolución 1181 de 14 de agosto de 2013, por medio de la cual la accionada reconoce a los accionantes, en un 50% para cada uno, «pensión post-mortem 18 años causada por el fallecimiento del docente francisco isaías cifuentes becoche […] con fecha de estatus 26/04/2001 […] efectiva a partir de 13/09/2008, como docente de vinculación nacional situado fiscal/presupuesto ley 91» (ff. 5 a 8). e) Hoja de revisión 32619 de 9 de agosto de 2013, que aprueba el acto acusado, en la que se indica que (i) «se deberá realizar un pago único a [los demandantes] […] hasta el 2006/04/26, quienes a la fecha son mayores de edad, debido a que en el momento del fallecimiento del docente (2001/04/26) cifuentes becoche francisco isaías estos eran menores de edad»; y (ii) la pensión de sobrevivientes «tiene una duración de 5 años que son efectivos a partir del 2001/04/26 al 2006/04/26» (f. 12 c. 2).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el señor Francisco Isaías Cifuentes Becoche (q. e. p. d.) laboró como docente nacional desde el 1° de octubre de 1982 hasta el 26 de abril de 2001 (día de su fallecimiento), es decir, completó dieciocho (18) años, seis (6) meses y veintiséis (26) días de servicios; asimismo, se logra establecer que los señores Yeison Hernán Cifuentes Gue y Francisco Eduardo Cifuentes Fernández son sus hijos, a quienes la accionada les reconoció pensión de sobrevivientes por cinco (5) años a través del acto acusado, efectiva a partir de la última de las referidas fechas (26 de abril de 2001). 3.4 Análisis del caso concreto.
En primer lugar, para la Sala no existe el menor atisbo de duda sobre el desempeño del señor Francisco Isaías Cifuentes Becoche (q. e. p. d.) como docente desde el 1° de octubre de 1982 hasta el 26 de abril de 2001, período durante el cual efectuó cotizaciones al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al que se encontraba afiliado, conforme a lo previsto en la Ley 91 de 1989, por ser la administradora de las prestaciones de sus docentes afiliados.
De igual forma, al momento del deceso del señor Francisco Isaías Cifuentes Becoche (26 de abril de 2001), las normas especiales en vigor para los docentes eran las contenidas en el Decreto 224 de 1972, según las cuales el cónyuge y/o los hijos menores del educador que fallezca sin cumplir el requisito de la edad exigido para obtener la pensión de jubilación, tendrán derecho a la de sobrevivientes, siempre que el causante haya alcanzado por lo menos 18 años de servicio continuos o discontinuos.
La anterior exigencia fue satisfecha por el finado maestro para que sus hijos accedieran al beneficio de la pensión de sobrevivientes, en la medida en que prestó sus servicios como docente entre el 1° de octubre de 1982 y el 26 de abril de 2001, para un total de 18 años, 6 meses y 26 días, es decir, cumplió el requisito de haber trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos 18 años continuos o discontinuos, establecido en el Decreto 224 de 1972.
No obstante, conforme a lo consignado en la sentencia de primera instancia, en concordancia con las reglas jurisprudenciales citadas en precedencia, a dicho reconocimiento no debió aplicarse el límite temporal de 5 años contenido en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, bajo el supuesto de que los beneficiarios a la fecha de la expedición del acto acusado eran mayores de edad y la prestación reclamada «tiene una duración de 5 años», debido a la derogatoria tácita de que fue objeto el aludido límite temporal, con la expedición de la Ley 33 de 1973.
Por otra parte, la Sala no ahondará respecto de la objeción atinente a que «la base de liquidación de las prestaciones sociales que se causen con posterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, a cuyo pago se encuentre obligado el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no podrá ser diferente a la base de cotización sobre la cual realiza aportes el docente», puesto que, más que una inconformidad, dicho argumento se encuentra acorde con la tesis planteada por el a quo al dar aplicación a la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, en la que la sala plena del Consejo de Estado[10] concluyó que «[p]ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones». 3.5 Otros aspectos procesales.
Estima la Sala que el a quo, al condenar en costas a la accionada, aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 188[11] del CPACA, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[12], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, por cuanto para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se revocará la condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, y se revocará la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase parcialmente la sentencia de 1° de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda instaurada por los señores Yeison Hernán Cifuentes Gue y Francisco Eduardo Cifuentes Fernández contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2.º Revócase el ordinal sexto de la parte decisoria del fallo apelado, que condenó en costas a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que incluye las agencias en derecho, de acuerdo con lo indicado en la motivación de la presente providencia. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Declaró no probadas las excepciones propuestas por la accionada y la nulidad parcial del acto acusado.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenó expedir un «acto administrativo mediante el cual reconozca pensión pos mortem [sic] 18 años […] a favor de los [demandantes] […], desde el 27 de abril de 2006, hasta que cumplan dieciocho (18) años de edad, o hasta […] los veinticinco (25) años siempre y cuando acrediten su condición de estudiante, teniendo en cuenta además la posible existencia de otro u otros beneficiarios respecto del derecho en discusión, pero sin que ello obstruya la materialización del mismo».
Asimismo, precisó que el «monto será del 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte, con inclusión de los factores salariales sobre los cuales cotizó el causante durante el año inmediatamente anterior al fallecimiento». [2] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». [3] El aparte tachado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1176 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [4] M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [5] «Por el cual se señalan las asignaciones de los Rectores o Directores, Prefectos y Profesores de enseñanza primaria, secundaria y profesional normalista, al servicio del Ministerio de Educación Nacional y se establecen estímulos de diversa índole para los mismos funcionarios». [6] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 17 de noviembre de 2017, expediente: 05001-23-33-000-2014-01888-01 (620-17). [7] Sentencia C-480 de 1998, M. P. Fabio Morón Díaz. [8] «Por [la] cual se transforman en vitalicia las pensiones de las viudas».
Artículo 1°: «Fallecido particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidación o vejez, o un empleado a trabajador del sector público, se este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia.
PARÁGRAFO 1 o. Los hijos menores del causante incapacitados para trabajar por razón de estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de el, tendrán derecho a recibir en concurrencia con la cónyuge supérstite, la respectiva pensión hasta cumplir la mayoría de edad, o al caso se aplicaran las reglas contempladas en el artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y en las disposiciones que lo modificaron aclararon.
Si concurrieren cónyuges e hijos la mesada pensional se pagara, el 50% al cónyuge y el resto para los hijos por partes iguales. La cuota parte de la pensión de devenguen los beneficiarios acrecerá a la que perciben las demás cuando falte alguno de ellos o cuando el cónyuge contraiga nuevas nupcias o haga vida marital.
PARÁGRAFO 2 o. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, obtengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta Ley». [9] En el mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 29 de enero de 2004, expediente 66001-23-31-000-2001-0513-01(699-03), C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda; posición reiterada por la subsección B de esta sección, con fallo de 29 de mayo de 2008, radicación 66001-23-31-000-2003- 00561-01(6495-05), C. P. Jesús María Lemos Bustamante. [10] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01. [11] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [12] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).