LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / RECONOCIMIENTO DE INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDIO DEL PAGO RETROACTIVO DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL / ENTIDADES TERRITORIALES / MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL La legitimación en la causa es un presupuesto procesal de la pretensión, que consiste en la facultad que tienen las partes dentro de un proceso para formular o contradecir los pedimentos de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Como se observa, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado. […] [L]a Sala considera que para resolver la situación jurídica descrita, se requiere de la valoración de las pruebas aportadas por las partes y de la confrontación con los hechos y las normas jurídicas aplicables al caso concreto, situación que solo podrá hacerse en el momento de proferir el fallo correspondiente. […] [L]a Sala estima que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Caldas al no declarar probada la aludida excepción, toda vez que en el sub examine es conveniente que se fije el contradictorio con el departamento de Caldas, para que pueda ejercer su derecho de defensa y contradicción, y que sea a través del debate probatorio y en la etapa de juzgamiento que se defina la controversia en cuanto a la presunta mora en el pago del retroactivo por la homologación y/o nivelación salarial que se ventila en el plenario.
Lo anterior, por cuanto ello es un tema propio de la sentencia en la que debe definirse la responsabilidad (legitimación en la causa material o sustancial) de dichas entidades en el pago tardío de la nivelación y el reconocimiento de intereses moratorios, para que, consecuentemente, en caso de prosperar las pretensiones, se defina a quién corresponde asumir los derechos o valores salariales que de ella se deriven.
FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2001 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00237-01(3110-19) Actor: TERESA DE JESÚS POSADA DE LONDOÑO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTRO Referencia: APELACIÓN AUTO – FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA- LEY 1437 DE 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas contra el auto proferido en audiencia inicial de 14 de febrero de 2019[1], por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del ente territorial.
I.
ANTECEDENTES La señora Teresa de Jesús Posada de Londoño, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional[2]- Secretaría de Educación del departamento de Caldas, con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución 8356-6 de 30 de octubre de 2017 y la Resolución 10262-6 de 27 de diciembre de la misma anualidad, proferida por la entidad departamental, que negó el reconocimiento de unos intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de un ajuste de nivelación y homologación salarial adelantado por la entidad territorial.
Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a las entidades demandadas a reconocer y pagar los intereses moratorios desde su causación y hasta que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial. 1.1 La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de auto proferido en audiencia inicial celebrada el 14 de febrero de 2019, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado del departamento de Caldas.
A juicio de a quo,: “(…) en esta etapa procesal, en lo absoluto se entra a definir el fondo de la contención planteada, ciñéndose el análisis únicamente a la posibilidad de que las entidades que fungen como sujetos pasivos, como titulares de intereses en discusión, dispongan de los mecanismos procesales pertinentes para ejercer su derecho de defensa en debida forma, aspecto sustancialmente distinto a que ambas o a alguna de ellas se les imponga alguna condena (…) con lo cual se declara no probada la excepción de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” propuesta por el Ministerio de educación, el Municipio de Manizales y el Departamento de Caldas (…)”. 1.2 Del recurso de apelación El apoderado de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas interpuso recurso de apelación contra el auto de 14 de febrero de 2019, al considerar que el ente territorial ha dado estricto cumplimiento a la Resolución 3500 de 12 de agosto de 1996, expedida por el Ministerio de Educación, que certificó en materia de educación al referido departamento.
Señaló que la entidad departamental, a través del Decreto 0568 de 1997, autorizó a la Secretaría de Educación para que fijara, con cargo al presupuesto del departamento, los cargos de homologación. De modo que, la responsabilidad que tuvo el ente fue realizar los estudios técnicos para la reubicación y asignación salarial de la planta de personal.
Indicó que una vez el ente territorial realizó el estudio para la homologación, la cartera ministerial accedió a realizar el pago, el cual se hizo de forma tardía; sin embargo, la mora no resulta imputable al departamento, sino al referido ministerio. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6º) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del departamento de Caldas. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 14 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el ente territorial.
Para ello, se harán las siguientes precisiones: (i) De la legitimación en la causa procesal; y (ii) Caso concreto. i) De la legitimación en la causa procesal La legitimación en la causa es un presupuesto procesal de la pretensión, que consiste en la facultad que tienen las partes dentro de un proceso para formular o contradecir los pedimentos de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Como se observa, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado. Sobre el particular, esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 25 septiembre de 2013[3], explicó el alcance de la legitimación procesal así: “(…) La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo.
En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público.
Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial (…)”. Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que la legitimación en la causa se puede abordar desde dos perspectivas, a saber:[4] a) De hecho: la cual se establece por la relación procesal entre demandante y demandado, originada en la pretensión de la demanda, es decir, que nace por la mera atribución de una obligación que debe satisfacerse y que el primero de ellos formula en contra del segundo. La legitimación de hecho se configura una vez se traba la litis con la notificación del auto admisorio de la demanda.
Bajo este entendido, «quien cita a otro y le atribuye a otro la lesión o afectación, está legitimado de hecho por activa, y al citado o imputado se le predica que está legitimado de hecho por pasiva. Cada uno de estos está legitimado de hecho en los roles procesales que le corresponde»[5]. b) Material: por activa, se predica de la efectiva titularidad del derecho reclamado y, por pasiva, de quien tiene a su cargo la obligación, es decir, que atañe a la posibilidad de que la pretensión salga avante y que el accionado sea quien deba responder por las resultas del proceso.
Así las cosas, la legitimación material «alude ya no a la relación procesal sino a aquella que emerge de la participación real de las personas en la conducta que da origen a la demanda, esto es, en la relación sustancial o de derecho». En este orden de ideas, y en vista de que la legitimación en la causa tiene un carácter bifronte, esta Corporación ha concluido que se trata de una excepción mixta y, por lo tanto, puede proponerse como previa o de mérito, dependiendo si el debate gira en torno a la legitimación de hecho o material.
En tal sentido, se ha precisado que la legitimación material, por regla general, debe desatarse en el momento de proferir la sentencia, ya que atañe a la vinculación de las partes con los hechos y las pretensiones de la demanda, para lo cual se requiere analizar los elementos probatorios que cada sujeto procesal allegue al plenario. Al respecto, esta Corporación ha expuesto:[6] “(…) Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen “obligación de anular una actuación administrativa y/o restablecer un derecho”, la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito[7] mientras que en tratándose de la legitimación de hecho o procesal[8], esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta” (…)”.
(ii) Caso concreto En un caso similar, esta Corporación, mediante auto de 23 de julio de 2020, indicó que: “(…) De acuerdo con lo anterior, el despacho concluye que la excepción mixta de «falta de legitimación en la causa por pasiva», propuesta por el departamento de Caldas, al tener el carácter de material o sustancial de conformidad con las razones advertidas, no tiene vocación de prosperidad en esta oportunidad procesal.
Bajo el anterior contexto, se confirmará el proveído impugnado (…)“.[9] Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra que, de conformidad con las pretensiones de la demanda, el fondo del asunto está encaminado a solicitar la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, se persigue el reconocimiento de los intereses moratorios por la tardanza o pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial de la cual fue objeto la parte demandante.
Ciertamente, la Sala advierte que de un análisis del expediente del epígrafe, la señora Teresa de Jesús Posada de Londoño afirmó en su escrito de demanda haber prestado su labor como personal administrativo ante la Secretaría de Educación del departamento de Caldas. Además, indicó que el referido ente territorial transfirió a dicho personal adscrito al servicio público educativo del orden nacional a las plantas de cargos del departamento, sin tener en cuenta que el personal departamental contaba con un nivel salarial superior.
Luego de realizarse los estudios técnicos del caso, el Ministerio de Educación, mediante el Oficio 2009EE29765 del 1º de junio de 2009, aprobó la modificación de dichos estudios y con base en ello, el departamento de Caldas, por medio del Decreto 337 de diciembre de 2010, modificó la homologación y niveló los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del departamento, estableciendo que dicha deuda sería financiada por la Nación. Precisado lo anterior, la Sala considera que para resolver la situación jurídica descrita, se requiere de la valoración de las pruebas aportadas por las partes y de la confrontación con los hechos y las normas jurídicas aplicables al caso concreto, situación que solo podrá hacerse en el momento de proferir el fallo correspondiente.
Ciertamente, la Sala estima que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Caldas al no declarar probada la aludida excepción, toda vez que en el sub examine es conveniente que se fije el contradictorio con el departamento de Caldas, para que pueda ejercer su derecho de defensa y contradicción, y que sea a través del debate probatorio y en la etapa de juzgamiento que se defina la controversia en cuanto a la presunta mora en el pago del retroactivo por la homologación y/o nivelación salarial que se ventila en el plenario.
Lo anterior, por cuanto ello es un tema propio de la sentencia en la que debe definirse la responsabilidad (legitimación en la causa material o sustancial) de dichas entidades en el pago tardío de la nivelación y el reconocimiento de intereses moratorios, para que, consecuentemente, en caso de prosperar las pretensiones, se defina a quién corresponde asumir los derechos o valores salariales que de ella se deriven.
Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 14 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el ente territorial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 14 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 115-119 [2] Folios 3-15 [3] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2013, expediente 2500023260001997503301, M.P. Enrique Gil Botero. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejera ponente: Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 3 de mayo de 2018, radicado: 05001 23 31 000 2008 00576 01, actor: Guillermo de Jesús Parra Jaramillo. [5] Ibidem. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, providencia de 7 de abril de 2016, radicado: 08001 23 33 000 2012 00206 01 (0402-14), actora: Inés María Carrillo Roa. [7] En palabras de Francesco Carnelutti, esta modalidad obliga al juez a que efectué un «pronunciamiento con contenido positivo». [8] Por su parte, Francesco Carnelutti (1959), ha considerado que: «El requisito de legitimación para la demanda (…) consiste, sin embargo, en la pertenencia al actuante no ya de una relación jurídica diversa de aquella que con la demanda se desarrolla sino de una situación de hecho (afirmación de la pertenencia del derecho), a la que la relación jurídica puede corresponder o no corresponder, se trata no de legitimación de derecho sino de legitimación de hecho» (p. 466). [9] Auto de 23 de julio de 2020.
MP. RAFAE FRANCISCO SUAREZ VARGAS. 17001- 23-33-000-2018-00234-01 (3129-2019)