LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA MATERIAL / HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO AL SERVICIO DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS / RECONOCIMIENTO DEL PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO DE HOMOLOGACIÓN Y NIVEL SALARIAL La legitimación en la causa es un presupuesto procesal de la pretensión, que consiste en la facultad que tienen las partes dentro de un proceso para formular o contradecir las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. […] [L]os cuestionamientos del municipio de Manizales consisten en que el ente territorial, cuando realizó el estudio para la homologación, la cartera ministerial accedió a realizar el pago, solo que lo hizo de forma tardía; en consecuencia, dicha mora no resulta imputable al municipio, sino al Ministerio de Educación. FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2001 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00596-01(2781-19) Actor: ARLES DE JESÚS CASTAÑO GRAJALES Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DE CALDAS – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN - MUNICIPIO DE MANIZALES Referencia: APELACIÓN AUTO – FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – LEY 1437 DE 2011.
Se desatan los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales del departamento de Caldas y del Municipio de Manizales contra el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 14 de febrero de 2019, por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio del cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
I.
ANTECEDENTES El señor Arles de Jesús Castaño Grajales, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra el Ministerio de Educación Nacional, departamento de Caldas – Secretaría de Educación, municipio de Manizales, pretendiendo la nulidad del Oficio SEM UAF 1129 de 10 de abril de 2017, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados con ocasión al desembolso tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta cuando fuese efectivo el pago, esto es, en mayo de 2014. 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Caldas, en audiencia inicial celebrada el 14 de febrero de 2019, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, al considerar que, los argumentos en los que se fundamenta lo recurrido constituyen el fondo del asunto, aspecto que en este momento procesal no es objeto de estudio.
Adujo que como la pretensión del demandante versa sobre una pretensión económica dirigida al reconocimiento del pago tardío del retroactivo de homologación y nivel salarial, es decir, lo que deberá determinarse es si hay una corresponsabilidad o si alguna de las entidades debe asumir lo que persigue el accionado. En ese sentido, los argumentos expuestos por la entidad, en los cuales esgrime que la responsabilidad recae en el Ministerio de Educación, indudablemente están orientados a atacar el objeto de la litis. 2.
De los recursos de apelación El apoderado judicial del departamento de Caldas interpuso recurso de apelación contra la decisión de declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Argumentó que mediante Decreto 0568 de 1997, se autorizó a la Secretaria de Educación de Caldas para que fijara con cargo al presupuesto del departamento, los cargos de homologación y de actualización; en consecuencia, la responsabilidad del ente territorial recaía únicamente en realizar los estudios técnicos para la reubicación y reasignación salarial de la planta, más no el pago de la homologación, pues esa obligación estaba en cabeza del Ministerio de Educación. Por otro lado, el apoderado del municipio de Manizales incoó la alzada, al considerar que en virtud de la Ley 715 de 2003, los docentes que pertenecían a la planta de personal del departamento de Caldas fueron entregados al Municipio, pero aquellos devengaban menor salario por lo que solicitaron su homologación salarial, proceso que fue informado al Ministerio de Educación, al ser esta entidad que con cargo al sistema general de participaciones pagaba los emolumentos de los docentes del Municipio.
Señaló que una vez el ente territorial realizó el estudio para la homologación, la cartera ministerial accedió a realizar el pago, el cual se hizo de forma tardía; sin embargo, dicha mora no resulta imputable al municipio de Manizales, sino al Ministerio de Educación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6), 243 (numeral 3) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación interpuestos por los apoderados del departamento de Caldas y del municipio de Manizales. 2..
Problema jurídico La Sala se contraerá a establecer si debe revocar el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 14 de febrero de 2019, por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual señaló que no se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por los apoderados del departamento de Caldas y el municipio de Manizales. 3.
Descentralización del servicio educativo La Ley 60 de 1993[1], estableció la descentralización del servicio educativo, desmontando así la nacionalización ordenada por la Ley 43 de 1975[2]. En ella se dispuso la entrega por parte de la Nación, de los bienes, el personal y los establecimientos educativos, a los departamentos y distritos. De esta forma, quedó claramente señalado que el personal administrativo del sector educativo que venía prestando sus servicios a la Nación por mandato legal, debía entregarse al respectivo departamento o distrito y una vez cumplido, entraban a formar parte de las plantas de personal de carácter departamental o distrital, respectivamente.
El traspaso o entrega de tales servidores, conforme al régimen de administración de personal, debía producirse indefectiblemente mediante un proceso de incorporación, que para su perfeccionamiento requería de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo, revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.
Homologación y nivelación salarial del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos – Sistema General de Participaciones. Las condiciones de incorporación del personal no estaban sometidas a la discrecionalidad de las autoridades departamentales, sino a las resultas de un estudio técnico concertado. El personal administrativo tenía una connotación muy particular, porque sus salarios debían ser cubiertos con el situado fiscal, cuando el sueldo en la entidad territorial fuera superior al que devengaba en la Nación, esa diferencia debía asumirla esta última, pues se imponía la nivelación en las condiciones ya expuestas; pero los recursos propios se comprometían si la incorporación desconoció los parámetros legales analizados o el límite reglamentario de incremento salarial dispuesto por el gobierno. Sin embargo, en el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001[3], y, si el proceso se cumplió conforme a derecho y existía disponibilidad, debía asumirlos el Sistema General de Participaciones; si no existía disponibilidad, estarían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.
El Sistema General de Participaciones –SGP- está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356[4] y 357[5] de la Constitución Política de Colombia a las entidades territoriales – departamentos, distritos y municipios-, para la financiación de los servicios a su cargo, en salud y educación, entre otros. 4.
Legitimación en la causa por pasiva material La legitimación en la causa es un presupuesto procesal de la pretensión, que consiste en la facultad que tienen las partes dentro de un proceso para formular o contradecir las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Como se observa, los sujetos con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado. Ahora bien, la legitimación en la causa por activa o pasiva puede presentarse de dos formas y, esta Corporación, mediante auto de 30 de abril de 2020[6], explicó el alcance de cada una, así: “(…) La legitimación, ya sea activa o pasiva, puede presentarse de dos maneras, a saber: i. De hecho: surge con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio de esta, y permite a los sujetos actuar dentro del proceso y ejercer su derecho de defensa. ii.
Material: referente a la relación que existe entre las partes y los hechos que soportan las pretensiones, ya sea porque aquellas ocasionaron la vulneración de los derechos o porque son las afectadas directamente con ellos. Así pues, se ha entendido que únicamente es predicable de quienes participaron en los hechos que dieron lugar a la demanda.(…)” (negrilla y subrayado de la Sala) En efecto, la Sala advierte que para establecer frente a cuál de las dos hipótesis nos encontramos, deben analizarse los argumentos invocados y establecer si estos se dirigen al fondo del asunto o si se trata de aspectos formales, pues en el primero estaríamos frente a una legitimación material y en el segundo de hecho.
A su vez, esta Sección[7], sobre la falta de legitimación en la causa de naturaleza material, ha indicado lo siguiente: “(….) Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen “obligación de anular una actuación administrativa y/o restablecer un derecho”, la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito mientras que en tratándose de la legitimación de hecho o procesal, esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta” (….)” Conforme a lo expuesto en la jurisprudencia citada, es relevante realizar el estudio de los argumentos invocados pues dependiendo si la excepción de falta de legitimación en la causa es de hecho o material, puede ser resuelta en la audiencia inicial o en el fallo, respectivamente. 5.
Caso concreto La Sala advierte que el argumento expuesto por el apoderado del departamento de Caldas fue el siguiente: “(…) El ejecutivo departamental con el Decreto 0568 de 1997, autorizó a la Secretaría de Educación para que fijara, con cargo al presupuesto del departamento, los cargos por homologación. La responsabilidad que tuvo el ente territorial fue la de realizar los estudios técnicos para la reubicación y asignación salarial de la plata de personal, más no el pago de la homologación, pues esa obligación estaba en cabeza del Ministerio de Educación (…)”.[8] Ahora, los cuestionamientos del municipio de Manizales consisten en que el ente territorial, cuando realizó el estudio para la homologación, la cartera ministerial accedió a realizar el pago, solo que lo hizo de forma tardía; en consecuencia, dicha mora no resulta imputable al municipio, sino al Ministerio de Educación. En efecto, luego de hacer un estudio de lo alegado por el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, indudablemente se entiende que lo que se está debatiendo en el sub examine es el fondo del asunto y no la forma del proceso, es decir, nos encontramos frente a la falta de legitimación en la causa por pasiva material.
Ahora bien, si se llegara a estudiar lo expuesto por las entidades demandas se originaria una decisión dirigida a establecer quien debe asumir ese costo de los intereses: si el Sistema General de Participaciones, es decir, aquellos recursos del ente territorial en caso de existir disponibilidad, o si estarán a cargo de la Nación, representada por el Ministerio de Educaciónn, o si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, y de ser esto así, éste respondería con sus recursos propios.
Así las cosas, como lo expuesto por las entidades demandadas está dirigido a resolver el fondo del asunto y su estudio conllevaría tomar una decisión definitiva, se hace necesario realizar dicho análisis al momento de proferir la sentencia; en consecuencia, se confirmará la providencia recurrida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 14 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". [2] “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.” [3] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. [4] Articulo 356.
Modificado. A.L. 1/93, art. 2º. Modificado. A.L. 1/2001, art. 2º. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos, y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios.
Los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del sistema general de participaciones que establezca la ley (…) [5] Articulo 357. Modificado. A.L. 1/2001, art. 3º. Modificado. A.L. 4/2007, art. 4º. El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estado de excepción salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue el carácter permanente (…). [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, auto de 30 de abril de 2020, expediente 05001-23-33-000-2017-02417-01(5926-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [7] Consejo de Estado.
Sección Segunda Subsección A, providencia del 7 de abril del 2016, expediente 08001-23-33-000-2012-00206-01 (0402-14), M.P. William Hernández Gómez. [8] Folio 105