LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EXCEPCIÓN DE «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA» / FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO / SECRETARIA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL La legitimación en la causa es el vínculo que existe entre los sujetos procesales frente a la pretensión; es decir, concierne a la posibilidad de formular u oponerse al reconocimiento de una situación en particular, siempre y cuando las partes cuenten «con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso». […] [L]egitimación en la causa tiene un carácter bifronte, esta corporación ha concluido que se trata de una excepción mixta y, por lo tanto, puede proponerse como previa o de mérito, dependiendo si el debate gira en torno a la legitimación de hecho o material.
En tal sentido, se ha precisado que la legitimación material, por regla general, debe desatarse en el momento de proferir la sentencia, ya que atañe a la vinculación de las partes con los hechos y las pretensiones de la demanda, para lo cual se requiere analizar los elementos probatorios que cada sujeto procesal allegue al plenario. […] [L]a Secretaría de Educación del municipio o del ente territorial al cual pertenece la docente peticionaria, actúa en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por cuanto tiene a su cargo la labor de elaborar el proyecto de resolución que reconozca o niegue la prestación social que se pretenda, resolución que con posterioridad debe ser aprobada o no por la sociedad fiduciaria que administra los recursos del Fondo de Prestaciones. […] [E]s a la fiduciaria representada en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a quien le corresponde el pago de los derechos prestacionales de los docentes afiliados al citado fondo, de acuerdo con el procedimiento que para tal efecto ha dispuesto el legislador y las normas reglamentarias, con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989.
Por lo anterior, estima el Despacho que la decisión del Tribunal se encuentra ajustada, puesto que a quien le corresponde el pago de las mesadas pensionales de los docentes es a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, representada para adelantar los trámites respectivos por la Secretaría de Educación del ente territorial al cual haya pertenecido la docente, para el caso, Bucaramanga, sin que en ello tenga participación alguna la voluntad del municipio o de la Secretaría de Educación Municipal. […] [L]a excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» del municipio de Bucaramanga, declarada de oficio por el Tribunal, al tener el carácter de «hecho» de conformidad con las razones advertidas en esta providencia y atendiendo a las pretensiones de la demanda, tiene vocación de prosperidad en esta oportunidad procesal.
Bajo el anterior contexto, se confirmará el proveído impugnado. FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-01103-01(1837-20) Actor: LUZ MARINA ACUÑA ACEVEDO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTROS Referencia: FALTA DE LEGITIMACIÓN Procede el despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 3 de febrero de 2020, proferido en audiencia por el Tribunal Administrativo de Santander, a través del cual se declaró probada, de oficio, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Bucaramanga. 1.
Antecedentes 1. Pretensiones La señora Luz Marina Acuña Acevedo, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en orden a que se declare la nulidad del Oficio del 21 de febrero de 2017, expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Bucaramanga, por medio del cual se negó el reconocimiento de una pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Secretaría de Educación del municipio de Bucaramanga a reconocer y pagar la pensión vitalicia de jubilación que solicita, con inclusión de todos los factores salariales causados en el año inmediatamente anterior al que adquirió el estatus de pensionada; ii) reconocer como factores de remuneración los señalados en la convención colectiva de trabajo, de la cual es beneficiaria; iii) indexar el valor inicial y las mesadas pensionales teniendo en cuenta la base de la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE; iv) actualizar el valor de la condena tal como autorizan los artículos 187, 192 y 193 del CPACA; v) liquidar y pagar los intereses moratorios sobre los dineros adeudados; y vi) condenar en costas a la parte demandada. 2.
Auto recurrido El Tribunal Administrativo de Santander, en audiencia inicial del 3 de febrero de 2020,[1] declaró probada, de oficio, la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» del municipio de Bucaramanga. Concretamente señaló que aunque el acto administrativo enjuiciado fue expedido por la Secretaría de Educación del referido municipio, ello fue así en ejercicio de las funciones conferidas en los artículos 9 de la Ley 91 de 1989 y 56 de la Ley 962 de 2005, esto es, a nombre del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no del ente territorial, por lo que ha de entenderse que este último carece de legitimación. 3.
Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la demandante interpuso recurso de apelación[2] y solicitó que se revoque. Como sustento de su pretensión expuso que el artículo 55 del Ley 962 de 2005 establece que serán las secretarías de educación las encargadas de recibir los documentos y de proyectar los actos administrativos para el reconocimiento de las prestaciones periódicas como las que se reclaman en este plenario y para luego remitirlas a la Fiduprevisora, entidad encargada de liquidar las sumas que se hubieren reconocido y provisione el rubro.
En ese orden quien reconoce y paga es la secretaria de educación. Teniendo en cuenta ello, considera necesaria la participación de dicha entidad en el presente trámite. 2. Consideraciones 1. Competencia El artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) determinó que es competencia del magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite,[3] excepto en los que se emitan las decisiones contempladas en los ordinales 1.°, 2.°, 3.° y 4.° del artículo 243 ibidem.[4] Como en el presente caso la decisión apelada no está contemplada dentro de los numerales enunciados, el conocimiento del caso es competencia del ponente. 2.
Problema jurídico Se circunscribe a determinar si al municipio de Bucaramanga, Secretaría de Educación le asiste, o no, legitimación en la causa por pasiva en el asunto de la referencia. 3. La legitimación en la causa procesal La legitimación en la causa es el vínculo que existe entre los sujetos procesales frente a la pretensión; es decir, concierne a la posibilidad de formular u oponerse al reconocimiento de una situación en particular, siempre y cuando las partes cuenten «con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso».[5] A su turno, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que la legitimación en la causa se puede abordar desde dos perspectivas, a saber:[6] a) De hecho: la cual se establece por la relación procesal entre demandante y demandado, originada en la pretensión de la demanda, es decir, que nace por la mera atribución de una obligación que debe satisfacerse y que el primero de ellos formula en contra del segundo. La legitimación de hecho se configura una vez se traba la litis con la notificación del auto admisorio de la demanda.
Bajo este entendido, «quien cita a otro y le atribuye a otro la lesión o afectación, está legitimado de hecho por activa, y al citado o imputado se le predica que está legitimado de hecho por pasiva. Cada uno de estos está legitimado de hecho en los roles procesales que le corresponde»[7]. b) Material: por activa, se predica de la efectiva titularidad del derecho reclamado y, por pasiva, de quien tiene a su cargo la obligación, es decir, que atañe a la posibilidad de que la pretensión salga avante y que el accionado sea quien deba responder por las resultas del proceso.
Así las cosas, la legitimación material «alude ya no a la relación procesal sino a aquella que emerge de la participación real de las personas en la conducta que da origen a la demanda, esto es, en la relación sustancial o de derecho». En este orden de ideas, y en vista de que la legitimación en la causa tiene un carácter bifronte, esta corporación ha concluido que se trata de una excepción mixta y, por lo tanto, puede proponerse como previa o de mérito, dependiendo si el debate gira en torno a la legitimación de hecho o material.
En tal sentido, se ha precisado que la legitimación material, por regla general, debe desatarse en el momento de proferir la sentencia, ya que atañe a la vinculación de las partes con los hechos y las pretensiones de la demanda, para lo cual se requiere analizar los elementos probatorios que cada sujeto procesal allegue al plenario. Al respecto, se ha expuesto:[8] Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen “obligación de anular una actuación administrativa y/o restablecer un derecho”, la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito[9] mientras que en tratándose de la legitimación de hecho o procesal[10], esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”. 4.
Caso concreto. Análisis del despacho Revisado el sub examine se advierte que las pretensiones que plantea la señora Luz Marina Acuña Acevedo están dirigidas exclusivamente a controvertir el Oficio 093 del 21 de febrero de 2017, proferido por la secretaria de Educación del municipio de Bucaramanga, mediante las cuales se negó en reconocimiento de la pensión de jubilación a la que considera tiene derecho.
No se puede perder de vista que, en casos como el que se estudia, la Secretaría de Educación del municipio o del ente territorial al cual pertenece la docente peticionaria, actúa en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por cuanto tiene a su cargo la labor de elaborar el proyecto de resolución que reconozca o niegue la prestación social que se pretenda, resolución que con posterioridad debe ser aprobada o no por la sociedad fiduciaria que administra los recursos del Fondo de Prestaciones.
En efecto, los artículos 5 a 8 del Decreto 1775 de 3 de agosto de 1990, reglamentaron el funcionamiento del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y precisaron con relación al trámite de las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones económicas de los docentes, que estas debían ser radicadas ante la Oficina de Prestaciones Sociales del respectivo Fondo Educativo Regional, la cual procedería a realizar el estudio de la documentación, con el visto bueno de la entidad fiduciaria, para luego expedir la correspondiente resolución de reconocimiento.
No obstante lo anterior, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 dispuso que las prestaciones sociales pagaderas a los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual en todo caso debía ser elaborado por el secretario de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente.
El sentido de la norma es el siguiente:
ARTÍCULO
56. RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES EN MATERIA DEL FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. El referido trámite fue reglamentado por los artículos 2, 3, 4 y 5 del Decreto 2831 de 16 de agosto de 2005, particularmente, en lo que refiere la gestión de las secretarías de educación señalan lo siguiente: Artículo 2°.Radicación de solicitudes.
Las solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, deberán ser radicadas en la secretaría de educación, o la dependencia o entidad que haga sus veces, de la respectiva entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante o causahabiente, de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
La sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, implementará un sistema de radicación único, que registre las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en forma simultánea en la respectiva entidad territorial certificada y en la sociedad fiduciaria y que permita a los solicitantes conocer electrónicamente el estado de su trámite.
Artículo 3°.Gestión a cargo de las secretarías de educación. De acuerdo con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 91 de1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, será efectuada a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, o la dependencia que haga sus veces.
Para tal efecto, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: 1. Recibir y radicar, en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo. 2.
Expedir, con destino a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normatividad vigente. 3. Elaborar y remitir el proyecto de acto administrativo de reconocimiento, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación, junto con la certificación descrita en el numeral anterior del presente artículo. 4.
Previa aprobación por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de dicho Fondo, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley. 5.
Remitir, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo de este, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago y dentro de los tres días siguientes a que estos se encuentren en firme.
En ese orden, no hay duda de que es a la fiduciaria representada en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a quien le corresponde el pago de los derechos prestacionales de los docentes afiliados al citado fondo, de acuerdo con el procedimiento que para tal efecto ha dispuesto el legislador y las normas reglamentarias, con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989.
Por lo anterior, estima el Despacho que la decisión del Tribunal se encuentra ajustada, puesto que a quien le corresponde el pago de las mesadas pensionales de los docentes es a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, representada para adelantar los trámites respectivos por la Secretaría de Educación del ente territorial al cual haya pertenecido la docente, para el caso, Bucaramanga, sin que en ello tenga participación alguna la voluntad del municipio o de la Secretaría de Educación Municipal.
Dicho en otras palabras, la secretaría de educación del municipio actúa como intermediaria entre el Fomag y el docente solicitante y efectúa el proyecto de acto administrativo bajo las precisas directrices y lineamientos emitidos por el fondo, luego pese a que esta sea quien suscriba el oficio atacado, en ella no recae responsabilidad alguna que justifique su participación en el plenario.
En suma, como la señora Acuña Acevedo solicita el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, condena que eventualmente tendría que ser asumida por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, dicha situación y la pretensión en sí misma desacreditan la participación en el plenario del municipio de Bucaramanga. 3. Conclusión De acuerdo con lo anterior, el despacho concluye que la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» del municipio de Bucaramanga, declarada de oficio por el Tribunal, al tener el carácter de «hecho» de conformidad con las razones advertidas en esta providencia y atendiendo a las pretensiones de la demanda, tiene vocación de prosperidad en esta oportunidad procesal.
Bajo el anterior contexto, se confirmará el proveído impugnado. En mérito de lo expuesto, se Resuelve: Primero. Confirmar el auto del 3 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró probada de oficio la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» del municipio de Bucaramanga. Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Avm constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 220 a 222. [2] Cd obrante en el folio 223. [3] Artículo 125.
De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. [4] Lo autos a los que alude el artículo son «1.
El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público». [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejero ponente: Dr. Enrique Gil Botero, providencia de 25 de septiembre de 2013, radicado: 25000 23 26 000 1997 5033 01 (20.420), actor: Gabriel Barrios Castelar y Otros. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejera ponente: Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 3 de mayo de 2018, radicado: 05001 23 31 000 2008 00576 01, actor: Guillermo de Jesús Parra Jaramillo. [7] Ibidem. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, providencia de 7 de abril de 2016, radicado: 08001 23 33 000 2012 00206 01 (0402-14), actora: Inés María Carrillo Roa. [9] En palabras de Francesco Carnelutti, esta modalidad obliga al juez a que efectué un «pronunciamiento con contenido positivo». [10] Por su parte, Francesco Carnelutti (1959), ha considerado que: «El requisito de legitimación para la demanda (…) consiste, sin embargo, en la pertenencia al actuante no ya de una relación jurídica diversa de aquella que con la demanda se desarrolla sino de una situación de hecho (afirmación de la pertenencia del derecho), a la que la relación jurídica puede corresponder o no corresponder, se trata no de legitimación de derecho sino de legitimación de hecho» (p. 466).