RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / COSA JUZGADA / DEFENSA DEL TESORO PÚBLICO Para decantar la naturaleza del recurso extraordinario de revisión impera remitirse al fenómeno de la cosa juzgada, como emanación de la soberanía del Estado, que se configura una vez agotadas las instancias procesales y se produce cuando el juez ha dictado un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda y que obliga a las autoridades judiciales a no emitir una decisión nueva sobre los mismos hechos, partes y causa petendi.

La cosa juzgada constituye entonces un derecho del usuario de administración de justicia para que lo definido por el juez sea inmutable. Sin embargo, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión. […] [E]s improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario. […] [P]ueden ser revisadas las providencias judiciales que hayan reconocido pensiones con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, y que la revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. […] [E]l artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui génesis de revisión, que se instituyó para el restablecimiento de la justicia material y que persigue un fin constitucionalmente válido, a saber, la defensa del Tesoro Público.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00941-00(2079-13) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: JANETH QUINTERO DE PACHECO Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – ARTÍCULO 20 DE LEY 797 DE 2003 CONTRA LA SENTENCIA DEL 27 DE MAYO DE 2011 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.

CAUSAL REGULADA EN EL LITERAL B DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 La Sala decide la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP contra la sentencia del 27 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la sentencia del 14 de julio de 2010 dictada por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de declarar la nulidad parcial del acto administrativo acusado y ordenar la reliquidación de la pensión de la señora Janeth Quintero de Pacheco, tomando como base de liquidación el 75% del salario promedio mensual más alto devengado en el último año de servicios anterior al retiro, sin límite de cuantía. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la señora Janeth Quintero de Pacheco La señora Janeth Quintero de Pacheco a través de apoderado, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal EICE (hoy UGPP) con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 49054 de 22 de septiembre de 2008 que reliquidó su mesada pensional en la suma de $10.842.500 a partir del 1 de abril de 2007.

A título de restablecimiento, solicitó la reliquidación pensional en los términos del artículo 6 del Decreto 546 de 1976, sin límite alguno de cuantía[1]. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 14 de julio de 2010, accedió a las pretensiones de la demanda. Consideró que la señora Janeth Quintero de Pacheco tenía derecho a la reliquidación de su mesada pensional, toda vez que como beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, su pensión debía liquidarse teniendo en cuenta los factores salariales señalados en el artículo 12 del Decreto 717 de 1979, en tanto le era aplicable el régimen pensional especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público (Decreto 546 de 1976)[2]. 2.

Sentencia objeto de la acción especial de revisión En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia del 27 de mayo de 2011, confirmó parcialmente la decisión del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá que accedió a las pretensiones de la demanda, pues dispuso que la reliquidación de la pensión no tendría límite alguno, con fundamento en los siguientes argumentos[3]: Manifestó que la señora Quintero de Pacheco es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, motivo por el cual le es aplicable en su totalidad el régimen pensional anterior, que en su caso es el establecido en el Decreto 546 de 1979.

Sostuvo que su pensión de la aquí accionada debía reconocerse y liquidarse con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiese devengado en el último año de servicios, incluyendo la totalidad de los factores legales mensuales devengados que constituyen salario y, las doceavas de las primas y emolumentos que se percibieron anualmente, de conformidad con el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, como bien lo señaló el A quo, pero sin límite en la cuantía, dada la aplicación integral del régimen especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público. 3.

Recurso extraordinario de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, mediante apoderado, interpuso acción especial de revisión contra la sentencia del 27 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con fundamento en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que señala[4]: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”[5].

La entidad actora solicita que se invalide en lo pertinente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; que en su lugar, se declare que la señora Janeth Quintero de Pacheco no tiene derecho a que su pensión de vejez se reliquide sin límite de cuantía alguno; y que se le ordene a la accionada reintegrar a la entidad los valores cancelados por concepto de la reliquidación pensional, que excedan el tope legal de la mesada, los cuales se han pagado en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal.

Expuso los siguientes hechos y consideraciones con el fin de demostrar la causal alegada. Relató que, a través de la Resolución 05438 de 7 de septiembre de 2006, Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Janeth Quintero de Pacheco, efectiva a partir del 1 de marzo de 2005, condicionada al retiro del servicio, en aplicación del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público.

La mesada se liquidó con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, conforme lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Dicha decisión fue confirmada por la Resolución 3808 de 15 de mayo de 2006, al desatar el recurso de reposición interpuesto por la interesada. Indicó que, mediante la Resolución 06451 de 14 de marzo de 2007, se reliquidó la pensión de la señora Quintero de Pacheco, teniendo en cuenta el 75% sobre el salario promedio de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, con efectividad a partir del 1 de marzo de 2005, condicionada al retiro definitivo.

Ello, en cumplimiento del fallo de tutela del 29 de agosto de 2006, proferido por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Bogotá. Adujo que, con posterioridad, por medio de la Resolución 49054 de 22 de septiembre de 2008, se reliquidó de nuevo la mesada pensional de la accionada, dado su retiro del servicio, a partir del 1 de abril de 2007, limitándose la cuantía al tope máximo legal establecido en ese mismo año. Señaló que la señora Janeth Quintero de Pacheco acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando que se declarara la nulidad de la Resolución 49054 de 22 de septiembre de 2008, y se ordenara a la entidad la reliquidación de la pensión de vejez, con fundamento en el régimen especial de la Rama Judicial, en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiese devengado en el último año de servicios; pretensiones a las que accedió el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, que conoció de la demanda.

Afirmó que ambas partes procesales, inconformes con el fallo, presentaron recursos de apelación, los cual fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 27 de mayo de 2011, en el sentido de confirmar parcialmente la decisión, al definir que la liquidación de la pensión se efectuaría sin límite en la cuantía, comoquiera que la señora Quintero de Pacheco pertenecía a un régimen pensional especial.

Mencionó que Cajanal acató la orden impuesta y, a través de la Resolución UGM 017347 de 17 de noviembre de 2011, reliquidó la pensión de vejez. Acto que fue modificado por la Resolución UGM 053319 de 1 de agosto de 2012, en cuanto a establecer que se descontarían de las mesadas atrasadas la suma correspondiente por concepto de aportes para pensión de aquellos factores salariales no cotizados.

Asimismo, se informó que se realizarían los trámites pertinentes para el cobro de lo adeudado por el aporte patronal a cargo de la Procuraduría General de la Nación Sostuvo que el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció el límite pensional que prevén las disposiciones constitucionales y legales respecto a los topes máximos que deben imponerse a la base de cotización en seguridad social; potestad del legislador que fue ratificada en la sentencia C-155 de 1997, dictada por la Corte Constitucional.

Manifestó que el Acto Legislativo 01 de 2005, por medio del cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso en su parágrafo transitorio 2º, que a partir del 31 de julio de 2010 no podrían causarse pensiones superiores a 25 salarios mínimos con cargo a “recursos de naturaleza pública”, aún cuando el límite máximo de 25 salarios mínimos ya existía en la ley para el régimen general de pensiones.

Adujo que la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 limitó los montos pensionales de los beneficiarios de la Ley 4ª de 1992 estableciendo, además, un criterio de aplicación general del límite pensional, el cual se desprende del estatuto legal que sustenta el sistema general de Seguridad Social en Colombia. Concluyó que, para la liquidación de las pensiones del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público, debe aplicarse la normativa vigente que determine el monto máximo de la cuantía pensional, la que en el presente asunto corresponde al tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 5.

Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 3 de abril de 2014[6]. Posteriormente, en auto del 18 de noviembre de 2014 se decidió sobre el decreto y practica de pruebas[7]. 6. Oposición al recurso extraordinario de revisión La señora Janeth Quintero de Pacheco, mediante apoderado, alegó que su mesada pensional no supera el límite de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, pues para el mes de julio de 2013 cuando cobró efectos la sentencia C-258 de 2013, los 25 smlmv correspondían a la suma de $14.737.500 y ella percibía en ese entonces $13.846,75, por concepto de pensión[8].

Afirmó que el trámite especial de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación respecto de aquellas providencias que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o prestaciones de cualquier naturaleza.

Por consiguiente, sostuvo que no hay duda de que la UGPP carece de “competencia” para adelantar el trámite de revisión de la referencia. Enfatizó que lo pretendido por la entidad accionante no tiene sustento jurídico, toda vez que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como de esta Corporación han respetado la aplicación integral del régimen especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público a quienes son beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en tanto tienen derecho a que su pensión se liquide con la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, sin límite alguno, de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971; lo cual no implica el desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal, pues se garantizan los principios de seguridad social, eficiencia, irrenunciabilidad y favorabilidad, en consonancia con el derecho al debido proceso.

Manifestó que no se debe tener en cuenta el tope pensional de 25 smlmv establecido en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 2003, el Decreto 510 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005, dado que estos son inaplicables a los beneficiarios del régimen pensional de la Rama Judicial y del Ministerio Público, ya que así lo concluyó la Corte Constitucional en la sentencia C-087 de 1997, al señalar que “los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo superior al que consagra la ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues la Ley 100 de 1993 no se les aplica”.

Resaltó que tampoco es procedente ajustar su pensión de vejez conforme los topes establecidos en la sentencia C-258 de 2013, por cuanto van dirigidos únicamente a los magistrados de altas cortes y congresistas. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 27 de mayo de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad en la interposición del recurso De conformidad con el artículo 251 del CPACA, “En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”.

Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016[9], precisó que la UGPP “( ) está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE”.

(Resaltado por la Sala) Así las cosas, teniendo en cuenta que el fallo recurrido quedó ejecutoriado el 10 de junio de 2011[10] y la demanda de revisión se presentó el 11 de junio de 2013[11], se tiene que el recurso fue oportunamente formulado. 3. Problema jurídico En el presente asunto, la Sala debe determinar si la sentencia proferida el 27 de mayo de 2011 en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consistente en que la cuantía de la pensión reconocida por Cajanal EICE (hoy UGPP) excede “lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Lo anterior, dado que, en criterio de la entidad accionante, la mesada pensional de la señora Janeth Quintero de Pacheco debe pagarse atendiendo los topes máximos fijados en el Acto Legislativo 01 de 2005, aun cuando sea beneficiaria del régimen pensional especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público (Decreto 546 de 1971). Con el propósito de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 3.1.

Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión; 3.2. Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y 3.3. Caso concreto. 3.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión Para decantar la naturaleza del recurso extraordinario de revisión impera remitirse al fenómeno de la cosa juzgada, como emanación de la soberanía del Estado, que se configura una vez agotadas las instancias procesales y se produce cuando el juez ha dictado un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda y que obliga a las autoridades judiciales a no emitir una decisión nueva sobre los mismos hechos, partes y causa petendi.

La cosa juzgada constituye entonces un derecho del usuario de administración de justicia para que lo definido por el juez sea inmutable. Sin embargo, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye en proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia.[12] Más que un recurso, es un verdadero proceso[13] sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada[14]”[15].

Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’[16]. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario. 3.2.

Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 en cita prevé que pueden ser revisadas las providencias judiciales que hayan reconocido pensiones con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, y que la revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

En la exposición de motivos del proyecto de Ley 206 de 2002 Senado (Ley 797 de 2003), al explicar la acción especial de revisión o recurso extraordinario de revisión se precisó que “estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden”.

Sobre su connotación, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003[17] refirió que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui génesis de revisión, que se instituyó para el restablecimiento de la justicia material y que persigue un fin constitucionalmente válido, a saber, la defensa del Tesoro Público.

Ahora bien, el Consejo de Estado ha definido el alcance del literal b) ídem que regula la causal relativa a “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. Así se ha señalado que entre los propósitos de esta norma “estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal”[18]. 3.3 Caso concreto Con el fin de demostrar la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP afirma que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 27 de mayo de 2011, desconoció el Acto Legislativo 01 de 2005 al ordenar la reliquidación de la pensión de la señora Quintero de Pacheco con fundamento en el Decreto 546 de 1971, sin aplicar a la cuantía el tope legal establecido de 25 smlmv.

En relación con la cuantía de la mesada pensional de la señora Janeth Quintero de Pacheco, se observa que la sentencia del 27 de mayo de 2011, cuya revisión se solicita, confirmó parcialmente el fallo del Juzgado Octavo Administrativo de Circuito de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda, en cuanto dispuso a título de restablecimiento del derecho que la UGPP reliquidara su mesada pensional “en un monto igual al 75% del salario promedio mensual más alto devengado en el último año de servicios anterior al retiro del servicio, sin límite en la cuantía pensional”.

En este orden de ideas, la Sala precisa que nuestro ordenamiento jurídico ha previsto el límite que debe imponerse a las mesadas pensionales desde a expedición de la Ley 4ª de 1976[19], la cual en su artículo 2 señaló que “Las pensiones a que se refiere el Artículo anterior ([20]) (…) no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario”.

Luego, el artículo 2[21] de la Ley 71 de 19 de diciembre de 1988[22] y el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989 (reglamentario de aquella), impusieron un nuevo límite correspondiente a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). A su turno, la Ley 100 de 1993, en su artículo 18, estableció que “Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor”.

Y con posterioridad, a través del artículo 2 del Decreto 314 de 4 de febrero de 1994 “Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones”, el presidente de la República dispuso que “( ) el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales”.

Más adelante, el legislador al proferir la Ley 797 de 2003[23] modificó, en su artículo 5, el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, señalando que “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales”.

Posteriormente, se elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 smlmv, mediante el Acto legislativo 01 de 2005, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: ( ) Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.

( )” Sobre el asunto, se tiene que la Corte Constitucional en la sentencia del C- 155 de 1997, indicó que resulta legítimo que la ley señale topes máximos al monto de la pensión, sin que por ello el derecho a la seguridad social se entienda afectado. En tal sentido, mencionó que dichos límites lo estableció el legislador en consideración de “( ) fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes”[24].

Por otra parte, se destaca que la Ley 100 de 1993, tenía entre otros, como objetivo unificar la normativa en lo referente a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante, con el fin de garantizar los derechos de quienes se encontraban próximos a consolidar su derecho pensional o tuviesen cierto tiempo de servicio, el artículo 36 de la mencionada Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición. Al respecto, dicha norma estableció que las personas que, a la entrada en vigencia del sistema de seguridad social integral, esto es, el 1 de abril de 1994, contaran con 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les reconocería la pensión de vejez de acuerdo con el régimen anterior al que estaban afiliados.

Justamente, uno de estos regímenes especiales anteriores a la Ley 100 de 1993, es el dispuesto para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, contenido en el Decreto 546 de 27 de marzo de 1971, que estableció: “Artículo 6º. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

Sobre este punto, se advierte que aun cuando dicha norma no fijó límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del referido régimen especial pensional, tal omisión no es pretexto para sustraerse de aplicar los precitados umbrales pensionales, pues tal como lo indicó la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y T-360 de 2018, estos “( ) son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”; por lo que resulta “( ) desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope”[25].

Del anterior recuento normativo y jurisprudencial se concluye que la reliquidación pensional ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 27 de mayo de 2011, sí excede lo debido, en tanto determinó que la reliquidación de pensión de vejez de la señora Janeth Quintero de Pacheco, se pagaría sin límite en la cuantía, desconociendo que desde el año 1976 el ordenamiento jurídico Colombiano ha fijado montos máximos para el pago de mesadas pensionales, los cuales se extienden y aplican a los beneficiarios de regímenes especiales por virtud de la transición de la Ley 100 de 1993; situación que además, lesiona el patrimonio público.

Así pues, en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional sobre la procedencia del recurso especial de revisión de la Ley 797 de 2003 y en virtud de lo pedido por la UGPP, se declarará fundado el recurso. En consecuencia, se infirmará la sentencia del 27 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se dictará una sentencia de remplazo.

Por otra parte, en lo que respecta a que se ordene a la señora Janeth Quintero de Pacheco que reintegre los pagos realizados como resultado de la inaplicabilidad del tope de los 25 smlmv en la reliquidación reconocida en la sentencia objeto de revisión, debe decir la Sala que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, tal como lo indica el artículo 83 de la Constitución Política.

Por tanto, la UGPP tenía la carga de acreditar que la pensionada no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que, por el contrario, acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a las autoridades judiciales. Así las cosas, al no estar acreditada la mala fe, es improcedente condenar a la pensionada al reintegro de las sumas que recibió en exceso por concepto de la reliquidación pensional.

III. SENTENCIA DE REEMPLAZO 1.

ANTECEDENTES 1.. Demanda La señora Janeth Quintero de Pacheco, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad de la Resolución 49054 de 22 de septiembre de 2008, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal EICE, que reliquidó su pensión de vejez en cuantía de $10.842.500 a partir del 1 de abril de 2007, con fundamento en el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971.

Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordene la reliquidación de su pensión de conformidad con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 y el artículo 4 del Decreto 911 de ese mismo año, sin limitación alguna de la cuantía. Así mismo, solicitó la indexación de los valores adeudados y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de lo previsto en el artículo 176 del CCA.

Los hechos y el concepto de violación en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes[26]: Indicó que nació el 10 de febrero de 1951 y prestó sus servicios al Estado por más de 20 años, en la Rama Judicial y la Procuraduría General de la Nación; habiendo desempeñado como último cargo el de procurador 24 judicial administrativo de Cúcuta.

Señaló que, mediante la Resolución 05438 de 7 de septiembre de 2006, Cajanal le reconoció una pensión de vejez en monto de $6.758.720,30 efectiva a partir del 1 de marzo de 2005, condicionada a demostrar el retiro del servicio; aplicando parcialmente el régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público. Manifestó que inconforme con lo decidido, interpuso recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, el cual fue confirmado por la Resolución 3808 de 15 de mayo de 2006.

Indicó que, en cumplimiento del fallo de tutela del 29 de agosto de 2006, dictado por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Bogotá, Cajanal profirió la Resolución 06451 de 14 de marzo de 2007, en la que reliquidó su pensión, en un monto de $7.630.000, equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, efectiva a partir del 1 de marzo de 2005, condicionada al retiro definitivo.

Relató que, a través de la Resolución 49054 de 22 de septiembre de 2008, dado el retiro definitivo del servicio, la entidad reliquidó una vez más su pensión de vejez, ascendiendo a la suma de $10.842.500, a partir del 1 de abril de 2007, limitándose la cuantía al tope de 25 smlmv. Precisó que tiene derecho a que Cajanal EICE (hoy UGPP) le reliquide su mesada pensional aplicando integralmente el régimen pensional especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público, previsto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, esto es, en un monto equivalente al 75% del promedio mensual de la asignación más elevada devengada en el último año de servicio, sin ningún límite de cuantía. 2..

Contestación de la demanda Cajanal EICE se opuso a la prosperidad de las pretensiones[27]. Afirmó que a los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993 se les aplica el régimen pensional anterior en lo que respecta a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo; mientras que el ingreso base de liquidación se determina por lo previsto en la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores salariales del Decreto 1158 de 1994.

Sostuvo que acceder a las súplicas de la demanda vulneraría los principios de legalidad, solidaridad y sostenibilidad presupuestal. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido y prescripción. 1.3. Providencia apelada El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia dictada el 14 de julio de 2010, accedió a las pretensiones de la demanda.

Declaró la nulidad parcial del acto administrativo acusado y a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad accionada la reliquidación de la pensión de la actora en cuantía “equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios (1 de abril de 2006 a 30 de marzo de 2007), suma que se reconocerá a partir del 1 de abril de 2007”[28].

Afirmó que la pensión de la accionante debe liquidarse con base en los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, puesto que es beneficiaria del régimen pensional especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público. 1.4. Recursos de apelación La señora Janeth Quintero de Pacheco, actuando a través de apoderado, solicita que “se adicione” la sentencia de primera instancia, en cuanto a que se defina que la reliquidación de su mesada pensional debe efectuarse sin límite de cuantía, toda vez que el tope de los 25 smlmv establecido en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, no se aplica al régimen especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público[29].

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Problema jurídico Corresponde a la Sala definir si la señora Janeth Quintero de Pacheco tiene derecho a que su pensión de vejez sea reliquidada y pagada sin atender los topes máximos fijados en la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 314 de 1994, dada su condición de beneficiaria del régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1971. 2.2.

Hechos relevantes probados Mediante de la Resolución 05438 de 7 de septiembre de 2006, Cajanal le reconoció una pensión de vejez a la señora Janeth Quintero de Pacheco en cuantía de $6.758.720,30 a partir del 1 de marzo de 2005, condicionada al retiro del servicio, en aplicación del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971. La liquidación se efectuó “con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años conforme lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”[30].

Por medio de la Resolución 3808 de 15 de mayo de 2006, confirmó la anterior decisión, al resolver el recurso de reposición interpuesto en su contra[31]. A través de la Resolución 06451 de 14 de marzo de 2007, Cajanal EICE, en cumplimiento del fallo de tutela del 29 de agosto de 2006, proferido por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Bogotá, reliquidó la pensión de la demandante en un monto de $7.630.000, equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, efectiva a partir del 1 de marzo de 2005, condicionada a demostrar el retiro definitivo[32].

Mediante la Resolución 49054 de 22 de septiembre de 2008, la entidad accionada reliquidó de nuevo la pensión de vejez, por retiro definitivo del servicio, ascendiendo la mesada a la suma de $10.842.500, a partir del 1 de abril de 2007, limitándose la cuantía a 25 smlmv, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 797 de 2003[33]. 2.3. Caso concreto En el asunto bajo análisis, la actora es beneficiaria del Decreto 546 de 1971, que regula las pensiones para los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, el cual se le aplica por la transición dispuesta en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hechos sobre los que no hay discusión. La parte demandante solicita la nulidad de la Resolución 49054 de 22 de septiembre de 2008, que le reliquidó la pensión, manifestando que su mesada debía liquidarse con fundamento en el Decreto 546 de 1971, sin aplicar el límite de los 25 smlmv por ser beneficiaria del régimen especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público.

El Juzgado accedió a lo pretendido y ordenó a la entidad demandada la reliquidación de la pensión en la cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, con la inclusión de los factores salariales dispuestos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978. Inconforme con esta decisión, la accionante solicita que a la reliquidación de la pensión no se le aplique el límite pensional de 25 smlmv, por cuanto es beneficiaria del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971.

En este orden de ideas, conforme se expuso en el recurso extraordinario de revisión, como el régimen especial pensional de la Rama Judicial y del Ministerio Público, aplicable a la señora Quintero de Pacheco, no dispone previsión alguna sobre el límite máximo a las mesadas reconocidas por virtud de éste, debe acudirse, para efectos de definir tal aspecto, a las normas del régimen general vigente para la fecha en que se hizo efectivo el derecho pensional, es decir, el 31 de marzo de 2007 (retiro definitivo del servicio[34]).

Así las cosas, se estima que el tope máximo para liquidar la mesada pensional de la actora era el previsto en el parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003[35], que lo fijaba en 25 smlmv, como bien lo realizó la UGPP en el acto acusado. Lo anterior, en consonancia con el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual estableció que no pueden causarse pensiones superiores a 25 smlmv, con cargo a recursos públicos, a partir del 31 de julio de 2010.

En virtud de lo anterior, se infirmará la sentencia de 27 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en tanto confirmó parcialmente la decisión del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, al ordenar que la reliquidación de la pensión de vejez se pagara sin límite de cuantía alguno; para en su lugar, confirmar la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 2 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. DECLÁRASE fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP contra el fallo de 27 de mayo de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: En consecuencia, INFÍRMASE la sentencia de 27 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar dispone: CONFIRMAR la sentencia dictada el 14 de julio de 2010 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda.

TERCERO: RECONOCER personería a las abogadas Claudia Patricia Mendivelso Vega y Karol Andrea Oviedo Alfonso para actuar como apoderadas la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, de conformidad con la escritura pública y el poder que obran a folios 374 a 379 y 382 del expediente, respectivamente.

CUARTO: Cumplido lo anterior, archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Impedida ----------------------- [1] Folios 38-52 del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. [2] Folios 325-333 del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. [3] Folios 386-402 del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. [4] Folios 275-280. [5] El aparte fue declaró inexequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-835-03 de 23 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería. [6] Folios 294-295. [7] Folios 337-338. [8] Folios 316-324. [9] M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [10] Folio 403 del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. [11] Folio 28. [12] C-680 de 1996.

M.P. Carlos Gaviria Díaz [13] C-269 de 1998. M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez [14] C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa [15] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [16] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [17] M.P. Jaime Araújo Rentería [18] Consejo de Estado, Sala 19 Especial de Decisión, fallo del 5 de mayo de 2020, M.P. William Hernández Gómez, proceso con radicado 11001-03-15-000- 2018-04700-00 (REV). [19] “Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones” [20] “de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, así como las que paga el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales a excepción de las pensiones por incapacidad permanente parcial” [21] “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales” [22] “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones” [23] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales" [24] M. P. Fabio Morón Díaz [25] Fallo T-360 de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo [26] Folios 38-52 del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. [27] Folios 59-65 del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. [28] Folios 325-333 del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. [29] Folios 335-338 del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. [30] Folios 121-124. [31] Folios 103-105. [32] Folios 146-149. [33] Folios 213-215. [34] Folio 33 del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. [35] Normativa vigente al 15 de junio de 2003.