INEPTA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL / RELIQUIDACIÓN DE INTERESES MORATORIOS [L]os actos administrativos se dividen en definitivos, valga decir, los que ponen fin a la respectiva actuación, y los de trámite, cuyo contenido no decide directa o indirectamente el fondo de esta.
Sin embargo, cuando el acto de trámite haga imposible continuar el trámite administrativo, gozará del carácter de definitivo. […] [A] la categoría de actos que no ponen fin a la actuación administrativa, se suman los de ejecución de decisiones administrativas o judiciales, en la medida en que no involucran la manifestación de la voluntad estatal, sino que se limitan a materializar las órdenes impartidas por la Administración o los jueces. […] [Q]uedan exceptuados de control jurisdiccional los actos que se limitan a dar cumplimiento a determinaciones administrativas o judiciales, comoquiera que son expedidos únicamente con el propósito de concretar o ejecutar los actos definitivos o el fallo judicial.
Ahora bien, aunque el acto de ejecución también es unilateral, no crea, modifica o extingue ninguna situación jurídica, porque el efecto jurídico lo produce el acto administrativo objeto de ejecución. […] [H]a admitido esta Colegiatura que son demandables aquellos actos que al acatar una decisión judicial se extralimitan y crean o modifican situaciones jurídicas ajenas al contenido de la orden judicial: «… si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo, controvertible judicialmente» […] [S]e tiene que el acto administrativo enjuiciado no es susceptible de ser cuestionado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, pues además de que constituye un acto de ejecución orientado a obedecer un fallo judicial, no desconoció, modificó ni se apartó de lo allí indicado.
FUENTE FORMAL: CCA - ARTÍCULO 55 / CCA - ARTÍCULO 135 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-31-000-2010-01076-01(2763-17) Actor: ROQUELINA TRUJILLO VILLARREAL Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: RELIQUIDACIÓN DE INTERESES MORATORIOS;
INEPTA DEMANDA POR CUESTIONAR ACTOS DE EJECUCIÓN Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 20 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, «sala escritural», mediante la cual declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de pronunciarse de fondo dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Acción (ff. 1 a 10 y 107 a 109[1]). La señora Roquelina Trujillo Villarreal, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de la Resolución 2762 de 21 de septiembre de 2009, con la que la Fiduciaria La Previsora SA (Fiduprevisora), como liquidadora de la Empresa Social del Estado (ESE) Red Pública Hospitalaria de Barranquilla (Redehospital) en Liquidación, le «[…] reconoció una suma inferior a la debida por concepto de intereses moratorios».
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al demandado reajustar los aludidos intereses «[…] desde el 14 de abril de 2005 al 23 de diciembre de 2008 (fecha en la que entró en liquidación REDEHOSPITAL E.S.E.)». 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que prestó sus servicios como auxiliar de enfermería, en carrera administrativa, en el Hospital Pediátrico de Barranquilla ESE, empleo que fue suprimido en marzo de 1999.
Que el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de fallo de 13 de diciembre de 2004, ordenó al citado centro hospitalario reintegrarla «[…] a un cargo de igual y/o superior categoría y remuneración […] y al pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir entre la desvinculación y el reintegro […]»; cumplido (el reintegro) por el gerente de la ESE Redehospital, entidad que asumió las obligaciones del Hospital Pediátrico de Barranquilla, con Resolución 675 de 18 de mayo de 2007.
Dice que, por medio de Decreto 883 de 24 de diciembre de 2008, el alcalde de Barranquilla dispuso la supresión y liquidación de la ESE Redehospital y designó como liquidador a la sociedad Fiduprevisora, motivo por el cual reclamó de esta el pago pendiente, resuelto con Resolución 2762 de 21 de septiembre de 2009, «[…] en el sentido de adicionar la suma de $241.188.813 por concepto del pago de la condena laboral impuesta por la jurisdicción contencioso administrativa, incluyendo los intereses moratorios», sin embargo, dicho valor es inferior al que realmente corresponde.
Agrega que «[…] es el Distrito de Barranquilla el llamado a responder por las obligaciones laborales adeudadas por REDEHOSPITAL E.S.E. como responsable subsidiario […]», por ser el ente que decretó la liquidación de esta. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 53 y 123 de la Constitución Política, 177 del CCA y 5 del Decreto 255 de 2004 del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
Arguye que la Resolución acusada solo reconoció intereses moratorios por $75’045.159,oo, cuando la liquidación correcta asciende a $151’959.874,oo. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 66 a 81 y 115 a 117). El ente territorial accionado, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no y los demás no le constan o no constituyen situaciones fácticas.
De igual modo, propuso las excepciones denominadas indebido agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, presunción de legalidad del acto administrativo, falta de legitimación en la causa por pasiva y de agotamiento de la vía gubernativa, caducidad, prescripción, compensación e inexistencia de la obligación. Asevera que «No es procedente el pago de intereses moratorios […], teniendo en cuenta que conforme lo disponen las normas que regulan los procesos de liquidación de entidades, y en virtud del principio de igualdad de los acreedores, cuando las entidades se encuentran en proceso de liquidación no se causan intereses ni sanciones de mora […], aunque se refieran a la primera clase de créditos.
Ello por cuanto el pago de tales créditos luego de la orden de liquidación (que en este caso impartió el Alcalde Distrital), cualquiera que sea su naturaleza, deben efectuarse, previo el cumplimiento y etapas que conforman el proceso de liquidación y dada la imposibilidad legal de realizar pagos por fuera del marco de las normas que rigen el proceso liquidatario» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 185 a 191).
El Tribunal Administrativo del Atlántico, «sala escritural», mediante sentencia de 20 de febrero de 2017, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de pronunciarse de fondo (sin condena en costas), al considerar que la resolución censurada «[…] es un acto de ejecución porque no contiene una manifestación de la voluntad de la administración que produzca efectos jurídicos por sí mismo, y su finalidad es cumplir o ejecutar lo ordenado por el Juez, ya que no decide directa o indirectamente el fondo del asunto, ni modifica los términos en los cuales fue proferida la condena y el restablecimiento del derecho».
Por otra parte, sostiene que «[…] no puede adecuar el trámite de la presente demanda a un proceso ejecutivo, puesto que difieren en su naturaleza el de nulidad y restablecimiento del derecho (ordinario) y el ejecutivo, no pudiéndose encausar bajo el mismo procedimiento y además, que le está vedado al juez contencioso administrativo modificar la causa petendi y menos […] el petitum». 1.7 El recurso de apelación (ff. 193 a 195).
Inconforme con el anterior fallo, la demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] el acto administrativo demandado por haberse apartado de lo ordenado en la previa sentencia judicial […], hace que sí sea susceptible de ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la actora fue concedido con auto de 11 de mayo de 2017 (ff. 197 y 197 vuelto) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 8 de octubre de 2018 (f. 202), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las otras partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 CCA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 29 de abril de 2019 (f. 206), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si existe ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto la accionante, al pedir la nulidad de la resolución que dispuso el pago de intereses moratorios en cumplimiento de una sentencia judicial, cuestionó un acto de ejecución que no es enjuiciable, como lo concluyó el a quo; y, de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla el reajuste de esa sanción económica. 3.3 Ineptitud sustantiva de la demanda por cuestionar un acto administrativo de ejecución. En primer lugar, cabe recordar que, según el artículo 55 del CCA (norma aplicable en el sub lite), los actos administrativos se dividen en definitivos, valga decir, los que ponen fin a la respectiva actuación, y los de trámite, cuyo contenido no decide directa o indirectamente el fondo de esta.
Sin embargo, cuando el acto de trámite haga imposible continuar el trámite administrativo, gozará del carácter de definitivo. Por su parte, el artículo 135 del CCA determinaba que el control judicial ejercido por esta jurisdicción recaía únicamente sobre los actos administrativos que «ponga[n] término a un proceso administrativo». No obstante, se precisa que a la categoría de actos que no ponen fin a la actuación administrativa, se suman los de ejecución de decisiones administrativas o judiciales, en la medida en que no involucran la manifestación de la voluntad estatal, sino que se limitan a materializar las órdenes impartidas por la Administración o los jueces[3].
Al respecto, esta Corporación ha reiterado que quedan exceptuados de control jurisdiccional los actos que se limitan a dar cumplimiento a determinaciones administrativas o judiciales, comoquiera que son expedidos únicamente con el propósito de concretar o ejecutar los actos definitivos o el fallo judicial. Ahora bien, aunque el acto de ejecución también es unilateral, no crea, modifica o extingue ninguna situación jurídica, porque el efecto jurídico lo produce el acto administrativo objeto de ejecución[4].
También ha admitido esta Colegiatura que son demandables aquellos actos que al acatar una decisión judicial se extralimitan y crean o modifican situaciones jurídicas ajenas al contenido de la orden judicial: «Dicho de otro modo, “[t]odo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo, controvertible judicialmente»[5].
En aras de verificar si la resolución cuya nulidad se pretende es de ejecución y, por ende, no demandable, resulta necesario verificar los antecedentes que le dieron lugar: i) A través de sentencia de 13 de diciembre de 2004, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-23-31-002-1999- 02407-00 promovido por la actora contra el Hospital Pediátrico de Barranquilla, el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las súplicas e impuso a este «[…] reintegrar a la señora Roquelina Trujillo Villareal [sic] […] en un cargo de igual o similar categoría al que ocupaba al momento de su retiro», pagar «[…] los sueldos y demás prestaciones sociales dejados de percibir desde que se produjo su retiro efectivo del servicio oficial (24 de marzo de 1999), hasta la fecha en que se haga efectivo su reintegro»; y cumplir el fallo en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA, «en la forma en que quedó redactado luego de la sentencia C-188 de 1999, proferida por la H. Corte Constitucional» (ff. 136 a 151 c. 2). ii) Mediante Resolución 2762 de 12 de septiembre de 2009 (ff. 15 a 19), el apoderado general de la ESE Redehospital en Liquidación resolvió:
ARTICULO PRIMERO: Ordenar incluir en la liquidación definitiva de la señora ROQUELINA TRUJILLO VILLARREAL […] los valores calculados conforme lo ordenado por fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico […], por capital la suma de […] ($166.143.654) y por intereses moratorios […] ($75.045.159), para un gran total de […] ($241.188.813) por concepto de Capital e intereses moratorios conforme a lo dispuesto en el parágrafo 1º[[6]] del artículo 18 del Decreto No. 883 del 24 de Diciembre de 2008.
ARTICULO SEGUNDO: El pago de la suma aquí liquidada, se hará con cargo a los recursos del Convenio de Desempeño 518 de diciembre 10 de 2008 suscrito entre el Ministerio de la Protección Social y el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla. De lo anotado en precedencia se desprende que (i) el Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho de 13 de diciembre de 2004, ordenó al Hospital Pediátrico de Barranquilla reintegrar a la accionante a su planta de personal, pagar los salarios y demás prestaciones dejadas de cancelar desde el retiro hasta su reincorporación y sufragar los intereses moratorios causados, de conformidad con los artículos 176 y 177 del CCA; y (ii) con Resolución 2762 de 12 de septiembre de 2009, el apoderado general de la ESE Redehospital en Liquidación, en cumplimiento al citado fallo, dispuso el pago a la demandante de la suma de $75’045.159, por concepto de intereses moratorios.
En el presente caso, la actora alega que, en oposición a lo concluido por el a quo, el acto administrativo censurado, esto es, la Resolución 2762 de 12 de septiembre de 2009, no comporta un acto de ejecución, por cuanto allí se «negó [el] reconocimiento y pago» de intereses moratorios y «se apartó de la decisión judicial que dice cumplir», motivo por el cual sí es susceptible de ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (f. 195).
Sobre el particular, se debe advertir que la Resolución censurada no rehusó el pago de los intereses moratorios reclamados, al contrario, los liquidó a favor de la beneficiaria, para lo cual señaló de manera expresa que lo fue en acatamiento a la referida providencia de 13 de diciembre de 2004, sin que se evidencie que haya creado situaciones jurídicas nuevas o extraordinarias[7], de lo que se colige que estamos en presencia de un típico acto de ejecución no pasible de control judicial.
En similares términos concluyó esta Corporación, en sentencia de 24 de enero de 2019[8], al indicar: El Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades ha dicho que por regla general los actos definitivos son los únicos susceptibles de ser estudiados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que mediante esta clase de pronunciamientos, la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas.
Al revisar las decisiones administrativas demandadas, se observa que estas tienen por objeto darle cumplimiento o materializar la orden judicial proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali del 28 de mayo de 2007, y en ellas, no se observa que se configure ninguna de las excepciones establecidas por el Consejo de Estado y mencionadas anteriormente para que puedan ser enjuiciadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El acto cuestionado se limitó a dar cumplimiento a una orden judicial, por lo tanto, no se constituyó en una actuación deliberada, discrecional o caprichosa por parte de la autoridad administrativa; por el contrario, siguió la directriz impartida por el juez sexto administrativo del circuito de Cali, bajo criterios de legalidad que determinaron su obligatorio cumplimiento. […] De ahí que se puede afirmar que las decisiones administrativas demandadas, de acuerdo a la forma como se expresan[9], no presentan características de actos administrativos definitivos, comoquiera que no crearon situaciones jurídicas nuevas a las indicadas en la sentencia; por lo tanto, se confirmará la decisión tomada en el auto del 21 de abril de 2015, proferido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que determinó que las decisiones administrativas demandadas son actos de ejecución. Por lo tanto, se tiene que el acto administrativo enjuiciado no es susceptible de ser cuestionado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, pues además de que constituye un acto de ejecución orientado a obedecer un fallo judicial, no desconoció, modificó ni se apartó de lo allí indicado.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de pronunciarse de fondo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 20 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, «sala escritural», que declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de pronunciarse de fondo dentro del proceso instaurado por la señora Roquelina Trujillo Villarreal contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Corrección de la demanda. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, fallo de 14 de noviembre de 2013, expediente 05001-23-31-000-2003-00490-01 (2277- 12). [4] Sentencia de 14 de agosto de 2014, sección primera, C. P. Guillermo Vargas Ayala, expediente 25000-23-24-000-2006-00988-01. [5] Sentencia de 8 de febrero de 2012, sección tercera, C. P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 15001-23-31-000-1997-17648-01 (20689). [6] «Los funcionarios que se hayan retirado con ocasión del inicio del proceso de liquidación de la entidad [ESE Redehospital], no necesitan hacerse parte como acreedores en el proceso liquidatorio para acceder al respectivo pago.
Lo anterior para agilizar el proceso de liquidación». [7] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, fallo de 24 de enero de 2019, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente: 76001-23-33-000-2015-00294-01 (2672-15): «Como consecuencia, esta Corporación ha señalado los criterios a tener en cuenta para establecer cuándo existe una extralimitación en los actos de ejecución, así: i) cuando el acto administrativo se aparta de la decisión judicial, ii) cuando la autoridad se abstiene de dar cumplimiento a la orden judicial, iii) cuando se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y, iv) cuando se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad». [8] Ibidem. [9] Según la clasificación de Sayagues los actos de ejecución, son los que se dictan para dar cumplimiento al acto principal.
Ibídem, Página 393.