PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES PARA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación Resulta lógico que esta postura, relacionada con el IBL de la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988 sea recogida, ajustada e interpretada armónicamente, en todo, a lo dispuesto en la referida sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, mediante la cual la Sala Plena de la Corporación concluyó que el ingreso base de liquidación del inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas que se benefician de éste, y que el artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que puedan adquirir su pensión con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el ingreso base de liquidación previsto en el mismo artículo 36, inciso 3.°, o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso.
(…). En el expediente se encuentran acreditados, los factores salariales devengados por la actora en el año 1992, expedidos por la Jefe de División Administrativa y Financiera de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Riohacha, en los que aparece que devengó asignación básica, bonificación por servicios, y las primas de navidad, servicios, alimentación, transporte y prima de antigüedad.
Igualmente, se encuentra que la demandante en el año de 1992 percibió como asignación básica $61.550, por bonificación por servicios $21.600 y prima de antigüedad $ 16.156 para un total de $ 99.306, suma esta que al ser cotejada con el valor que tomó la entidad de previsión como IBL permite deducir que la UGPP liquidó la prestación ajustada a los valores sobre los cuales cotizó. De conformidad con las pruebas obrantes en el proceso se observa que la liquidación efectuada a la pensión de la demandante se ajusta a derecho toda vez que el promedio del IBL establecido en el reconocimiento pensional encuentra acorde con los postulados constitucionales y legales dado que ninguna pensión puede ser inferior al salario mínimo legal mensual.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 71 DE 1988 / DECRETO 2709 DE 1994 / DECRETO 1474 DE 1997 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por cambio jurisprudencial Atendiendo lo dispuesto en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas, teniendo en consideración que la decisión desfavorable a la demandante, es el resultado a un cambio jurisprudencial que se produjo durante el transcurso del proceso.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291- 14, C.P.: William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 44001-23-33-000-2016-00112-01(4027-17) Actor: CARMEN MARTÍNEZ ROMERO Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación pensión. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 21 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1. La demanda 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Carmen Martínez Romero, formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución RDP 005358 del 9 de febrero de 2016 expedida por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, por medio de la cual negó la reliquidación de la pensión. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) condenar al pago de la pensión con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios; y ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Carmen Martínez Romero, prestó sus servicios al Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el 10 de noviembre de 1972 hasta el 30 de marzo de 1992, teniendo como último cargo el de Auxiliar de Servicios Generales. ii) Mediante la Resolución 4426 de 1999 se le reconoció la pensión de vejez, bajo los parámetros de la Ley 71 de 1988, a partir del 1 de abril de 1992, en cuantía de $ 98.700 pesos. iii) Mediante la Resolución RDP 5358 del 9 de febrero de 2016, se negó la reliquidación de su pensión, la cual fue reconocida con Resolución 4426 del 21 de abril de 1999. iv) En la liquidación se tuvieron en cuenta los siguientes factores salariales: prima técnica, bonificación por servicios prestados y asignación básica; omitiendo las primas de navidad, servicios y vacaciones. v) La liquidación de su pensión debe hacerse con el promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes durante el último año de servicios, esto es, del 1 de abril de 1991 al 30 de marzo de 1992. vii) Igualmente debe tenerse en cuenta todo lo devengado en el último año de servicios. viii) Pertenece al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; por lo tanto, en la liquidación le corresponde la aplicación de lo previsto en la Ley 33 de 1985. 2.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 48, 53, y 83 de la Constitución Política; 27 del Decreto 3135 de 1968; 73 del Decreto 1848 de 1969; 45 del Decreto 1045 de 1968; 1 de la Ley 33 de 1985; 9 de la Ley 71 de 1988; 36 de la Ley 100 de 1993. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) Se están vulnerando los principios constitucionales de la igualdad, seguridad social, favorabilidad y a la vida digna al negar la reliquidación de la pensión. ii) A 1 de abril de 1994, fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, contaba con los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debiéndose liquidar su pensión de conformidad con la Ley 33 de 1985, en concordancia con la Ley 71 de 1988. 2.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, por intermedio de apoderado, contestó la demanda de la siguiente manera:[1] i) Los actos acusados gozan de legalidad, pues no hay lugar a la reliquidación de la pensión con base en la Ley 33 de 1985 por no cumplir con sus requisitos. ii) En la pensión por aportes reconocida se incluyeron los factores salariales sobre los cuales cotizó. iii) Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, prescripción. 3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de la Guajira, accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos: [2] i) La demandante se encuentra cobijada por el régimen de transición, pues al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, ya había consolidado el status de pensionada, esto es, el 7 de octubre de 1991. ii) La pensión de la actora fue causada con tiempo prestados en el sector público y privado, razón por la cual le es aplicable la Ley 71 de 1988, descartando la remisión a la Ley 33 de 1985. iii) La pensión de jubilación por aportes equivale al 75% del salario devengado en el último año de servicios. iv) Por lo anterior, en la liquidación se deben incluir todos los factores de salario devengados por la actora en el último año de servicios, esto es, el comprendido entre el 30 de marzo de 1991 y el 30 de marzo de 1992, los cuales son asignación básica, bonificación por servicios, prima de antigüedad, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, auxilio de alimentación y transporte. 4.
El recurso de apelación La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación,[3] y lo sustento así: i) En el presente caso la pensión de la actora, se reconoció conforme a derecho, pues para ello se tuvieron en cuenta los aportes que realizó durante toda su vida laboral con los tiempos del sector público y privado. ii) Por lo tanto, no se debe reliquidar la pensión teniendo en cuenta todo lo devengado en el último año de servicios, pues sus aportes no fueron sobre dichos conceptos, y hacerlo atenta contra el principio de sostenibilidad financiera. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la señora Carmen Martínez Romero tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación de conformidad con la Ley 71 de 1988. 2.3. Del IBL de los beneficiarios de la pensión por aportes. La Ley 71 de 1988 creó la «pensión de jubilación por aportes», concebida como un respaldo para que las personas que hubieran efectuado cotizaciones durante el tiempo laborado como empleados públicos y privados pudieran obtener la pensión de jubilación sumando tiempos del uno y otro, ya que las normas que se habían expedido con antelación regulaban en forma separada el régimen pensional de cada uno de estos sectores.
Así, esta se obtiene sumando los tiempos de cotización y de servicios en el sector público y en el privado, con la condición de que en el primer caso se hubieren efectuado aportes y, en el segundo, realizado cotizaciones. Respecto de la naturaleza de esta modalidad pensional, la Corporación ha señalado lo siguiente:[4] Conforme a la norma trascrita, la posibilidad de computar el tiempo servido en el sector público con el cotizado en el ISS, constituye un régimen pensional aplicable a quienes estuvieron vinculados laboralmente al sector oficial, a empleadores públicos y privados afiliados al ISS o a ambos, y requieren de la suma de todos los aportes hechos, para reunir los requisitos para acceder al derecho de pensión. Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se estableció, en la misma línea de lo dispuesto por la Ley 71 de 1988, la posibilidad de acumular para efectos pensionales, los tiempos de servicios y de cotizaciones acumulados tanto en el sector público como en el sector privado, lo cual hizo en principio innecesaria la aplicación de ésta última para estos efectos.
Al fijar nuevas reglas y requisitos para el reconocimiento de las pensiones, la Ley 100 de 1993 previó igualmente un régimen de transición pensional en su artículo 36, conforme al cual quienes cumplieran determinados requisitos para ser sujetos de dicho régimen, tendrían derecho a que su pensión se reconociera con los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión conforme a la normatividad que anteriormente le resultara aplicable.
En virtud del citado régimen de transición pensional, es posible obtener la pensión de jubilación del sector público, tanto la del régimen general, establecida en la Ley 33 de 1985, como la que corresponda a los regímenes especiales oficiales vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993. En este contexto, resulta viable también para quienes no reúnen los requisitos del ISS, ni los requisitos de la pensión oficial anteriores a la Ley 100, pero son beneficiarios del régimen de transición, obtener la pensión de jubilación con la sumatoria de los tiempos cotizados al Seguro Social y a otras cajas de previsión como servidor público; a partir de lo cual, la citada prestación pensional por aportes pasa a constituir una modalidad de pensión aplicable en virtud de la normatividad contenida en la Ley 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios.
Ahora bien, la ley 71 fue reglamentada inicialmente por el Decreto 1160 de 1989 y posteriormente por el Decreto 2709 del 13 de diciembre de 1994, que señaló en su artículo 8.°, en relación con el monto, lo siguiente: Monto de la pensión de jubilación por aportes. El monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al 75 % del salario base de liquidación. El valor de la pensión de jubilación por aportes, no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente ni superior a quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en la ley.
Y en cuanto al ingreso base de liquidación, el artículo 6 del citado decreto preceptuaba: Salario base para la liquidación de la pensión de jubilación por aportes. El salario base para la liquidación de esta pensión, será el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, salvo las excepciones contenidas en la ley.
Si la entidad de previsión es el ISS se tendrá en cuenta el promedio del salario base sobre el cual se efectuaron los aportes durante el último año y dicho instituto deberá certificar lo pagado por los citados conceptos durante el período correspondiente. La anterior disposición fue expresamente derogada por el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997,[5] en los siguientes términos: Artículo 24.
Vigencia y derogatorias. Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación, modifica los siguientes artículos del Decreto 1748 de 1995: 3º, 9º, 12, 15, 16, 17, 24, 28, 35, 36, 37, 41, 44, 52 y 57 y deroga el numeral 2º del artículo 3º, el artículo 25, el inciso 3º del artículo 29, el literal c) del artículo 36, el inciso 7º del artículo 47, el artículo 51 y el parágrafo transitorio del artículo 52 del mismo Decreto 1748 de 1995.
Así mismo, modifica el artículo 8º del Decreto 1887 de 1995, y deroga el artículo 6º del Decreto 2709 de 1994 y todas las demás normas que le sean contrarias. (Negrilla fuera del texto). No obstante lo anterior, dicha derogatoria fue anulada por esta Sección mediante sentencia del 15 de mayo de 2014, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve,[6] por considerar que desconocía la finalidad del régimen de transición como mecanismo de protección ante el cambio legislativo.
Como argumentos para tal decisión se expusieron los siguientes: Así, en el presente caso, tratándose de una situación análoga a nivel reglamentario, se destaca que la norma que disponía el salario base para la liquidación de la pensión por aportes fue derogada, situación que originó un vacío normativo y obligó a remitirse a la Ley 100 de 1993, aun cuando el legislador dispuso que el Gobierno Nacional debía reglamentar las condiciones para el reconocimiento y pago de la pensión por aportes (inc. 2, art. 7, Ley 71 de 1988).
Visto lo anterior, la derogatoria del artículo 6 del Decreto 2709 de 1994, desconoció no solamente la Ley 71 de 1988; sino también la Ley 100 de 1993, ya que ésta previó un régimen de transición, como un mecanismo de protección ante un tránsito legislativo para las personas que tenían la expectativa de adquirir su derecho pensional bajo una normatividad anterior, en este sentido no puede el ejecutivo en virtud del ejercicio de la facultad reglamentaria reducir de manera desproporcionada e irrazonable los beneficios de la normatividad pensional anterior, pues dejaría sin eficacia la finalidad del régimen de transición pensional.
Conforme a lo expuesto, como quiera que la norma referida había cobrado vigencia a partir del tal declaratoria de nulidad, la Sección Segunda consideraba que la regla jurídica para determinar el ingreso base de liquidación de las personas beneficiarias del régimen de transición y que tenían derecho a la pensión de jubilación por aportes era la establecida en el referido artículo 6.º del Decreto 2709 de 1994, esto es, que se debía liquidar con el 75% del salario promedio que había servido de base para los aportes durante el último año de servicios,[7] criterio que resultaba igualmente acorde con la sentencia de unificación de la Sección Segunda del 4 de agosto de 2010, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado, la cual, en relación con el periodo y el ingreso base de liquidación de las pensiones amparadas por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, había sentado la tesis de la liquidación de la pensión en el 75% de lo devengado por el trabajador en el último año de servicios.
Lo anterior bajo los principios de integridad e inescindibilidad normativa, progresividad, favorabilidad, del concepto de salario y ponderación de los derechos laborales y finanzas públicas. No obstante, resulta lógico que esta postura, relacionada con el IBL de la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988 sea recogida, ajustada e interpretada armónicamente, en todo, a lo dispuesto en la referida sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, mediante la cual la Sala Plena de la Corporación concluyó que el ingreso base de liquidación del inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas que se benefician de éste, y que el artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que puedan adquirir su pensión con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el ingreso base de liquidación previsto en el mismo artículo 36, inciso 3.°, o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso.
La anterior conclusión responde a la interpretación y lectura que dio la Sala Plena al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al establecer que esta disposición normativa contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior, y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3.°, o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Esta nueva tesis jurisprudencial dictada en sentencia de unificación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011[8] por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se erige en una decisión que cuenta con alto grado de seguridad, certeza y fuerza vinculante, gracias a la función especial y específica que cumple de ordenar y clarificar el precedente aplicable, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2012.[9] Así, el contenido y la regla y subreglas que expuso la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se caracterizan por su permanencia, identidad, carácter vinculante y obligatorio.
En este sentido, cuando la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011[10] declaró la exequibilidad condicionada del artículo 10.° de la Ley 1437 de 2011,[11] ordenó a las autoridades dar aplicación uniforme de las normas a situaciones con los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la mano de las sentencias de unificación jurisprudencial, y entendió que dicho precepto no hizo otra cosa que reconocer a la jurisprudencia de las altas cortes el carácter de fuente formal de derecho con efecto vinculante,[12] pues el acatamiento del precedente judicial constituye no solo el presupuesto fundamental del Estado Social y Constitucional de Derecho sino también el desarrollo de sus fines esenciales dentro de los que se encuentran la garantía de la efectividad de principios y derechos[13], tales como el de la igualdad[14], la buena fe[15], la seguridad jurídica[16] y la garantía de la imparcialidad.[17] 2.4.
Análisis de la Sala A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que la pensión de jubilación de la señora Carmen Martínez Romero no se puede regular por la Ley 100 de 1993. En tal virtud no se deben aplicar las reglas del régimen de transición del artículo 36 del referido ordenamiento, ni se deben tener en cuenta los factores de salario consagrados en el Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior, debido a que la accionante consolidó su estatus pensional el 7 de octubre de 1991, es decir antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, esto es, el 1 de abril de 1994. 2.5. Hechos probados La demandante laboró como independiente del 1 de julio de 1968 al 1 de septiembre de 1969; en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público del 1 de noviembre de 1972 al 30 de diciembre de 1982 y del 1 de enero de 1990 al 30 de marzo de 1992; y en la Rama Judicial del 1 de enero de 1983 al 30 de diciembre de 1989[18].
Adquirió su status pensional el 7 de octubre de 1991, fecha en la cual cumplió los 55 años de edad, requisito con el que consolidó el derecho prestacional. El tiempo de servicios lo cumplió en el año 1988 (20 años). El Instituto de Seguros Sociales, por Resolución 04426 del 21 de abril de 1999,[19] reconoció una pensión de vejez a la demandante por haber cotizado 7.396 días, sobre un ingreso base liquidación de $895.788, al cual se le aplicó el 75%, dando como resultado una mesada pensional en cuantía de $55.986 para el año 1994.
El 20 de octubre de 2015, la actora interpuso recurso de apelación, contra la Resolución anterior. Mediante la Resolución 005358 del 9 de febrero de 2016, se confirmó el acto recurrido en cada una de sus partes y allí se señaló: […] Que el reconocimiento de la pensión de jubilación de la interesada se efectuó teniendo en cuenta lo siguiente: El último cargo desempeñado por el peticionario fue el de Auxiliar de Servicios Generales.
La Peticionaria adquirió el Status del 7 de octubre de 1991. Fue retirada del servicio mediante resolución 877 del 15 de abril de 2009, a partir del 1 de septiembre de 2009. Efectuó aportes a entidades del sector público y del sector privado, por lo tanto, le fue aplicada la Ley 71 de 1988, por cuanto es la única norma que permite acumular los tiempos entre el sector privado y el oficial para el reconocimiento de la pensión de jubilación; respetando la edad, monto y tiempo de servicios, según el artículo 7 de la Ley 71 de 1988.
En consecuencia, el valor será ajustado a $98.700 equivalente al salario mínimo legal a la fecha de efectividad. |ENTIDAD |PERIODO |DÍAS | |Privados ISS |1968-07-01/1969-09-|421 | | |01 | | |Ministerio de Hacienda |1972-11-01/1981-053|3090 | | |0 | | |Min Hacienda | |555 | | |1981-0616/1982-12-3| | | |0 | | | Rama Judicial | | | | |1983-01-01/1989-12-|2520 | | |30 | | |Min Hacienda |1990-01-01/19920330|810 | |Total | |7396 | Que de acuerdo a lo anterior tiene un total de 7.396 días. […] 2.6.
El caso concreto. En relación con los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión de la actora, se tiene que la Ley 62 de 1985, aplicable por vía jurisprudencial a quienes están amparados por la Ley 71 de 1988, establece los siguientes: Asignación básica gastos de representación primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En el expediente se encuentran acreditados, los factores salariales devengados por la actora en el año 1992, expedidos por la Jefe de División Administrativa y Financiera de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Riohacha,[20] en los que aparece que devengó asignación básica, bonificación por servicios, y las primas de navidad, servicios, alimentación, transporte y prima de antiguedad.
Igualmente, se encuentra que la demandante en el año de 1992 percibió como asignación básica $61.550, por bonificación por servicios $21.600 y prima de antigüedad $ 16.156 para un total de $ 99.306, suma esta que al ser cotejada con el valor que tomó la entidad de previsión como IBL[21], permite deducir que la UGPP liquidó la prestación ajustada a los valores sobre los cuales cotizó. De conformidad con las pruebas obrantes en el proceso se observa que la liquidación efectuada a la pensión de la demandante se ajusta a derecho toda vez que el promedio del IBL[22] establecido en el reconocimiento pensional encuentra acorde con los postulados constitucionales y legales dado que ninguna pensión puede ser inferior al salario mínimo legal mensual.
Visto lo anterior, se tiene que la pensión reconocida por la entidad demandada se efectuó en debida forma. 2.7. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[23], respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso[24], la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas, teniendo en consideración que la decisión desfavorable a la demandante, es el resultado a un cambio jurisprudencial que se produjo durante el transcurso del proceso.
Conclusión. Como quiera que la demandante adquirió el status de pensionada antes del 1 de abril de 1994, cuando entró a regir la Ley 100 de 1993, la liquidación de su pensión se rige por lo establecido en la Ley 71 de 1988 con los factores que para la fecha de retiro debían computarse para efectos pensionales, que en este caso corresponden la asignación básica y bonificación por servicios prestados.
Por lo anterior se revocará la sentencia apelada que ordenó la reliquidación de la pensión de la demandante con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios por cuanto el reconocimiento de su pensión de jubilación se ajustó a lo establecido en la normativa citada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Revocar la sentencia la sentencia del 21 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Carmen Martínez Romero, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la providencia Segundo.- Denegar las pretensiones de la demanda Tercero.- Sin condena en costas en segunda instancia. Cuarto. Devuélvase el expediente al Tribunal de instancia, previas anotaciones en el programa SAMAI.
Notifíquese y Cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Maledimu Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folio 101. [2] Folio 116. [3] Folio 131. [4] Sentencia del 25 de mayo de 2017 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra. [5] Por el cual se derogan, modifican y lo adicionan algunos artículos del Decreto reglamentario 1748 de 1995 y se dictan otras disposiciones. [6] Expediente 11001-03-25-000-2011-00620-00 (2427-2011). [7] Como se dijo en la misma sentencia del 25 de mayo de 2017 [8] Ley 1437 de 2011.
Artículo 270. «Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36a de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11de la Ley 1285 de 2009». [9] Corte Constitucional.
Sentencia C-588 de 25 de julio de 2012. Magistrado ponente: Mauricio González Cuervo. En esta providencia con relación a las sentencias de unificación del Consejo de Estado se consideró que: «por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y certeza. En efecto, es este órgano el definido por la Constitución como máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y órgano de cierre del mismo (CP, 237), y como tal, ostenta el mandato de unificación jurisprudencial en su jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante a determinadas decisiones que profiere.
Restantes decisiones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, diferente de las de unificación, no cuentan con el poder vinculante de las anteriores, y para el Legislador son las sentencias unificadoras las que válidamente se hallan llamadas a dotar a esta jurisdicción y a la administración en general de reglas de interpretación “claras, uniformes e identificables”, en virtud del mandato constitucional aludido. [ ] téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable.
En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso- administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado». [10] Corte Constitucional.
Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011. Magistrado ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [11] Ley 1437 de 2011. Artículo 10. «Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas». [12] En esta sentencia de señaló: «[…] 11. El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.[13] Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante». [14] En la misma providencia se determinó que: «La anterior afirmación se fundamenta en que la sujeción de las autoridades administrativas a la Constitución y a la ley, y en desarrollo de este mandato, el acatamiento del precedente judicial, constituye un presupuesto esencial del Estado Social y Constitucional de Derecho –art.1 CP-; y un desarrollo de los fines esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución -art.2-; de la jerarquía superior de la Constitución –art.4-; del mandato de sujeción consagrado expresamente en los artículos 6º, 121 y 123 CP; del debido proceso y principio de legalidad -art.29 CP; del derecho a la igualdad -art.13 CP-; del postulado de ceñimiento a la buena fé de las autoridades públicas -art.83 CP-; de los principios de la función administrativa –art. 209 CP-; de la fuerza vinculante del precedente judicial contenida en el artículo 230 superior; así como de la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en el artículo 241 de la Carta Política”». [15] La igualdad, consagrada en el artículo 13 superior, que debe entenderse como la obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar la igualdad de trato, es decir, que los casos iguales deben ser resueltos en forma semejante a como se solucionaron casos anteriores, salvo que existan motivos razonables para apartarse del precedente. [16] La buena fe, normada por el artículo 83 constitucional, entendida como la confianza legítima en el respeto del acto propio de las autoridades judiciales, a las cuales «[…] les están vedadas [ ] actuaciones que desconozcan la máxima latina venire contra factum proprium non valet; desde este punto de vista, el derecho de acceso a la administración de justicia implica también la garantía de la confianza legítima en la actividad del Estado como administrador de justicia […]». [17] La seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos o de coherencia de las decisiones judiciales y «[…] por la necesidad de realizar lo que la doctrina denomina la regla de la universalidad […]»[18].
Y en cuanto a la universalidad, en la teoría del discurso de Alexy, el fundamento del valor del precedente radica precisamente en dicho principio, denominado Universalisierbarkeitsprinzip, que tiene sus orígenes en el stare decisis, expresión que proviene del latín «stare decisis et non quieta movere» y que lo define así: (x) fx orx; es decir, una norma según la cual para toda situación similar a f se dará la consecuencia or.
A su turno, para efectos del cambio de precedente, el mismo autor planteó la regla de «la carga de argumentación» nombrada Argumentationslastregel, de acuerdo con la cual, quien quiera apartarse de un precedente está obligado a justificar sus razones, con el fin de garantizar los principios constitucionales fundamentales de igualdad de trato ante las autoridades y seguridad jurídica. [19] La interdicción de la arbitrariedad y la garantía de la imparcialidad y objetividad, implican que el juez se encuentra motivado a decidir con base en reglas normativas derivadas del precedente, pese a que en un momento dado se aparte fundadamente de este, ello permite que el ciudadano y la administración sujetos a su juicio, confíen plenamente en que aquel lo hizo dentro del marco jurídico vigente y no movido por sus propias e irracionales convicciones o por la calidad de alguno o algunos de los sujetos que intervienen en el proceso. [20] Folio 25 [21] Folio 17. [22] Folios 30. [23] Folio 24 Resolución 5358 de 9 de febrero de 2016, IBL reportado $ 76.667. [24] $76.667, valor que fue ajustado a 98.700 pesos. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [26] «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».