15001-23-33-000-2014-00199-01 — Consejo de Estado

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA INDIVIDUALIZACIÓN DEL ACTO QUE SE ENJUICIA / NUEVA PETICIÓN – Pretensión de revivir términos caducados / PRIMA TÉCNICA A LA FINALIZACIÓN DEL VÍNCULO LABORAL – Prestación unitaria / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Configuración Con el derecho de petición del 5 de julio de 2013 se pretendió modificar los plazos para acudir ante la jurisdicción, ya que la actora debió demandar la Resolución 13973 del 23 de diciembre de 2010, que reconoció y asignó por la modalidad de evaluación de desempeño la prima técnica mensual, acto administrativo en que se estableció el monto aplicable, es decir, que la interesada no se encontraba habilitada para provocar un nuevo pronunciamiento de la administración, en tanto su situación jurídica había sido definida por la resolución en comento.

(…). En gracia de discusión, si se admitiera que los actos acusados contienen la manifestación de voluntad de la entidad, teniendo en cuenta el contexto fáctico descrito, esto es, la culminación del vínculo laboral de la demandante y la solicitud de reconocimiento de la prima técnica es válido concluir que debía aplicarse el término de caducidad de cuatro meses previsto en el artículo 164 del CPACA, pues el derecho reclamado se cataloga como una prestación unitaria.

La Sala precisa que los actos administrativos que reconocen o niegan la prima técnica pueden ser demandados en cualquier tiempo, siempre y cuando, quien pretenda el pago de la acreencia tenga un vínculo laboral vigente; pues finalizada la relación, el pago de la referida prima ya no reviste la característica de periodicidad, en tal sentido, su exigibilidad vía judicial está sometida al término de caducidad.

(…). Se observa que el 23 de julio de 2013 la actora se notificó personalmente del contenido del Oficio 060003 del 12 de julio de 2013, y que el 18 de octubre de 2013 elevó solicitud de conciliación extrajudicial, por lo que interrumpió el término de caducidad, faltando un mes y seis días para completarlo. La conciliación se declaró fallida el 12 de diciembre de 2013, por lo que tenía hasta el 19 de enero de 2014 para interponer el medio de control; pero como no era día hábil, el plazo se corrió hasta el 20 de enero siguiente; sin embargo, la demanda se presentó el 31 de enero de 2014, es decir, más de diez días después. Así pues, se avizora otra circunstancia que omitió revisar el Tribunal antes de proceder a realizar el estudio de fondo de la controversia, que, de igual modo, le impedía emitir sentencia, por lo que, visto el asunto desde diferentes ópticas, en todo caso, la decisión de instancia resultaría inhibitoria.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 100 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00199-01(4869-15) Actor: SONIA ESPERANZA DUARTE QUIROGA Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: prima técnica, indebida individualización del acto administrativo demandado, caducidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 15 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Sonia Esperanza Duarte Quiroga, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes Oficios: i) 060003 del 12 de julio de 2013, proferido por la coordinadora del grupo de registro y control de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el cual da alcance a la respuesta contenida en el Oficio 055892 del 8 de julio de 2013; y ii) 55892 del 8 de julio de 2013, por medio del cual se negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima técnica.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar a la demandada al pago de la prima técnica debidamente indexada desde que ingresó a la Registraduría Nacional del Estado Civil esto es, desde el 2 de noviembre de 1999 hasta el 2 de noviembre de 2010; ii) como pretensión accesoria, condenar a la entidad a pagar el reajuste de las prestaciones sociales y demás haberes laborales en cuyo cómputo deba incidir la prima técnica como cesantías, primas de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, prima electoral, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos legales dependientes de esa prestación, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1661 de 1991 y la Resolución 2957 de 1922; iii) cancelar el reajuste del monto mensual de la pensión de jubilación en la proporción en que las sumas de las mencionadas prestaciones debieron incidir en las cotizaciones mensuales al Seguro Social, o, en su defecto, se pague la diferencia mensual entre la pensión que liquide el Seguro Social y el monto que debería tener dicha prestación, de haberse incluido en las cotizaciones los valores señalados; iv) subsidiariamente, en caso de no prosperar la anterior pretensión, condenar a la entidad a pagar los perjuicios materiales causados con ocasión de su conducta ilegal que produjo el desmedro en el valor de las cotizaciones para efectos pensionales y la consiguiente disminución del monto a liquidar cuando esta sea reconocida; v) pagar intereses moratorios sobre las sumas antedichas desde la ejecutoria de la sentencia hasta el pago efectivo; y vi) concretar el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en los artículos 189, 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló lo siguiente: i) La señora Sonia Esperanza Duarte Quiroga desempeñó el cargo de registrador especial 0065-01 de la ciudad de Tunja, de la planta global de la delegación departamental de Boyacá, desde el 2 de noviembre de 1999, en forma ininterrumpida, hasta el 30 de marzo de 2013, cuando presentó renuncia. ii) La naturaleza del empleo de registrador especial 0065-01, es de libre nombramiento y remoción. iii) Desde su ingreso a la entidad solicitó el reconocimiento y pago de la prima técnica, petición que elevó año tras año a la gerencia de talento humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Desde el 21 de agosto de 2002, dicha dependencia le comunicó que la asignación de la prima técnica se encontraba en trámite, sin que se le reconociera el derecho. Posteriormente, como respuesta a sus peticiones se indicó que se estaban haciendo los requerimientos pertinentes a través del grupo de presupuesto ante el Ministerio de Hacienda, toda vez que el saldo de apropiación presupuestal no era suficiente para cubrir dicha asignación. iv) Solo hasta el 23 de diciembre de 2010, esto es, once años después, le fue reconocida la prestación mediante la Resolución 13973. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 6, 13 y 25 de la Constitución Política; 1 al 6 literal c del Decreto 1661 de 1991; y 1, 5, y 9 inciso 3 del Decreto 2573 de 1991. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se exponen a continuación: i) La hoja de vida de la accionante actualizada y reforzada con estudios superiores de especialización y maestría, junto con la experiencia calificada que demuestra el tiempo de servicios y la evaluación de desempeño con calificación positiva, permiten evidenciar que esta cumplió con las condiciones previstas para que le fuera reconocida la prima técnica. ii) Tan incuestionable es el cumplimiento de los requisitos que mediante los actos administrativos demandados se reconoció dicha aptitud, pero se negó el pago de la referida prima, bajo el argumento de que la entidad no contaba con el saldo de apropiación presupuestal suficiente para cumplir con dicha asignación. iii) La ausencia de disponibilidad presupuestal no es óbice para que, una vez configurados los requisitos para su otorgamiento, no se haga el reconocimiento de la prima técnica. 1.2.

Contestación de la demanda Registraduría Nacional del Estado Civil El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda[1] y expuso las siguientes razones de defensa: i) Aunque en la demanda no se especificó la modalidad en la que la demandante solicita el reconocimiento de la prima técnica, de la lectura de esta se deduce que se fundamenta en los estudios y experiencia de carácter excepcional que posee el funcionario, requisitos que no obran en la hoja de vida y que tampoco fueron allegados al litigio por lo que no es posible acceder a su petición. ii) El reconocimiento que se efectuó mediante la Resolución 13973 del 23 de diciembre de 2010, se hizo con fundamento en la evaluación de desempeño obtenida en el año 2009. iii) Durante el periodo que la accionante solicitó el reconocimiento y pago de la prima técnica, esto es, el comprendido entre el 2 de noviembre de 1992 y el 2 de noviembre de 2010, la entidad no contaba con saldo de apropiación presupuestal suficiente para cubrir dicha asignación, siendo este un requisito indispensable para su otorgamiento tal como lo dispone el parágrafo del artículo 6 del Decreto Ley 1661 de 1991 y lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-018 de 1996 y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 1.3.

La audiencia inicial El 12 de mayo de 2015, el magistrado instructor del proceso llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del cpaca,[2] en la cual se fijó el litigio como a continuación se transcribe: {…} determinar si la demandante, señora SONIA ESPERANZA DUARTE QUIROGA, tiene derecho a que se le reconozca y pague la prima técnica, desde el 02 de noviembre de 1992, fecha en que ingresó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, y hasta el 02 de noviembre del año 2010.

De ser procedente lo anterior, se deberá establecer si es posible reliquidar las prestaciones sociales y demás haberes laborales en cuyo cómputo debe incidir la prima técnica, así como el monto mensual de la pensión de jubilación. De no ser procedente esta última pretensión, se deberá analizar la causación de los perjuicios materiales pretendidos por la actora. 1.4.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia escrita proferida el 15 de octubre de 2015,[3] declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió para pronunciarse de fondo de las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Al estudiar el expediente y la actuación administrativa adelantada por la demandante en procura de la definición del derecho pretendido, observó la indebida individualización de los actos acusados, lo que la doctrina define como proposición jurídica incompleta, que implica la ineptitud sustantiva de la demanda. ii) Lo anterior, por cuanto la demandante, a través de 13 derechos de petición presentados año tras año, solicitó a la Dirección Nacional de Recursos Humanos de la Registraduría Nacional del Estado Civil el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia calificada por haber obtenido dos títulos de especialista y uno de magister, peticiones que fueron negadas por dicha dependencia mediante oficios que coincidieron en su fundamento en que tal determinación se debía tomar, toda vez que el saldo de apropiación presupuestal no era suficiente para cubrir dicha asignación. iii) No obstante, mediante la Resolución 13973 del 23 de diciembre de 2010 el registrador nacional del Estado Civil le asignó la prima técnica por evaluación de desempeño a unos funcionarios, entre estos a la demandante. iv) A partir del 1º de abril de 2013, le fue aceptada la renuncia al cargo de registrador especial código 65, grado 1 a la señora Duarte Quiroga.

Posteriormente, el 5 de julio de 2013, presentó nuevo derecho de petición con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la prima técnica para el periodo comprendido entre noviembre de 1992 (sic) y noviembre de 2010, pese a que tal pedimento ya lo había realizado en varias oportunidades durante dicho periodo, los cuales habían sido negados con fundamento en la falta de disponibilidad presupuestal, sin que esos actos administrativos hubiesen sido cuestionados, como tampoco la mencionada resolución, por medio de la cual, finalmente, se accedió al reconocimiento de la prestación, pero por causal diferente a la alegada por ella. v) Dicho de otro modo, con posterioridad a su retiro la accionante provocó un nuevo pronunciamiento de la administración, con lo que desconoció la figura de la cosa decidida en materia administrativa, que dispone que, concluidas todas las etapas del procedimiento ante la administración, la decisión solo puede ser cuestionada en sede judicial a través del proceso contencioso-administrativo. vi) Si lo pretendido era el reconocimiento y pago del tantas veces mencionado emolumento en los términos y por el periodo que no le fue reconocido, lo que debió hacer fue demandar la Resolución 13973 de 2010.

De allí que los actos acusados en este proceso deban entenderse solo como una negativa a la revocatoria directa de la mencionada resolución, acto que no es enjuiciable ya que se tornaría como artilugio para revivir términos ya agotados. vii) No se desconoce que el Consejo de Estado excepcionalmente y para el caso de prestaciones periódicas ha admitido que se puedan presentar nuevas peticiones; sin embargo, en el sub judice no se está en presencia de una prestación periódica, ya que para la fecha en que se solicitó nuevamente el reconocimiento la señora Duarte Quiroga no se encontraba laborando, circunstancia que le quita la calidad de periódico al emolumento. viii) Finalmente, condenó en cosas a la demandante. 1.5.

El recurso de apelación El apoderado de la señora Sonia Esperanza Duarte Quiroga, interpuso recurso de apelación[4] en contra de la sentencia previamente referenciada, y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su pretensión expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos demandados son autónomos, por cuanto las respuestas emitidas a las 13 solicitudes elevadas por la accionante no definieron su situación de fondo, sino que la dejaron propensa al cumplimiento de una condición, cual era la asignación presupuestal para el reconocimiento del derecho a la prima técnica.

En ese orden, ninguna petición dependía de la anterior, sino que cada una, de una situación jurídica en suspenso. ii) Los actos administrativos demandados fueron los que definieron de fondo la petición para la actora, en cuanto reconocen que esta cumple con los requisitos para acceder al derecho solicitado; sin embargo, se condiciona su reconocimiento expreso y posterior pago a la asignación presupuestal. iii) En el presente caso no opera el principio de cosa decidida en materia administrativa, por cuanto la Resolución 13973 del 23 de diciembre de 2010, reconoció la prima técnica por evaluación de desempeño desde la fecha de su expedición en adelante, pero nada dispuso sobre a la prima técnica por formación avanzada para los años 1999 a 2010. iv) Resulta imposible demandar la Resolución 13973 del 23 de diciembre de 2010 para obtener la prestación alegada, ya que con dicho acto administrativo no se resuelve de fondo el asunto, el cual es el reconocimiento y pago de la prima técnica por cumplimiento del requisito de formación avanzada, sino que esta dispuso el otorgamiento de la referida prestación por evaluación de desempeño, por ende, la motivación del acto solo hace referencia a la calificación del año anterior. v) El hecho de demandar el referido acto estaría indiscriminadamente condenado a fracasar de manera anticipada, teniendo en cuenta que este no contiene consideración alguna de lo pedido ni hace alusión a lo solicitado, debido a que no es una decisión definitiva, ni de fondo, frente a la prima técnica por formación avanzada. vi) Al haber obtenido durante su vinculación respuestas condicionadas a conseguir el presupuesto para el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada, lejos de intentar revivir algún término, ante una situación administrativa no resuelta, lo que buscó la demandante fue el reconocimiento del derecho a la referida prestación, ya que este se dejó en suspenso pese a la verificación del cumplimiento de los requisitos, por tanto, solicitó revocar la sentencia de primera instancia. vii) Adicionalmente, de manera subsidiaria, solicitó que, en caso de mantenerse la decisión denegatoria, se revoque lo concerniente a la condena en costas, toda vez que en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo las costas no operan de manera automática para quien pierde el proceso, por tanto, el juez debe examinar la conducta de las partes. 1.6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.6.1. La demandante La señora Sonia Esperanza Duarte Quiroga, no emitió pronunciamiento alguno en esta etapa procesal.[5] 1.6.2. El demandado La Registraduría Nacional del Estado Civil, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar y reiteró los argumentos esbozados en la contestación de la demanda.[6] 1.7.

El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.[7] 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si en el presente caso se configuró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por no haberse demandado los actos que contienen la voluntad de la administración o por intentar revivir términos con la petición que dio origen a los oficios acusados. 2.2.

Marco jurídico 2.2.1. Sobre la manifestación de voluntad de la administración El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.[8] En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:[9] i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».[10] iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacte los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».[11] Igualmente, esta corporación ha explicado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».[12] 2.

Carácter unitario y periódico de las prestaciones sociales Para efectos de determinar el carácter unitario o periódico de prestaciones sociales como primas y cesantías, entre otros emolumentos laborales, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido, como criterio, la culminación o vigencia del vínculo laboral. En tal sentido, esta Corporación ha precisado que mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación, pues, a partir de ese momento, se expide un acto administrativo que define el derecho y, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador.

Al respecto ha precisado lo siguiente:[13] En lo que respecta al argumento de que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas; sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral.

(Resaltado del texto). Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, las prestaciones sociales adquieren la connotación de periódicas; sin embargo, «no sucede lo propio cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en ese caso ya no se pueden considerar periódicas, sino por el contrario se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral».[14] Lo anterior, por cuanto, esta Corporación mediante proveído de 3 de marzo de 2018,[15] estableció el término de caducidad de las acreencias periódicas, de la siguiente manera: (…) Las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de cuatro meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, pues finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.(…) como precisamente el acto que se demanda retiró del servicio activo al señor Dayron Castell González, resulta evidente que su vínculo laboral con la entidad demandada finalizó, y bajo este entendido, el reclamo eventual de acreencias, ya no tienen el carácter de prestaciones periódicas, razón por la cual, es obligación del juez, sujetar la demanda a la verificación de que se haya presentado dentro del plazo de 4 meses que determinó el legislador como oportunidad procesal para acudir a la vía judicial (…) 2.3.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: i) El 2 de noviembre de 1999, la señora Sonia Esperanza Duarte Quiroga tomó posesión del cargo de registrador especial 2065-08 de la ciudad de Tunja.[16] ii) Mediante los derechos de petición que se relacionan en el siguiente cuadro solicitó ante la Dirección Nacional de Recursos Humanos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y ante el Comité Evaluador de Prima Técnica de la entidad, el reconocimiento y pago de la prima técnica por educación avanzada, solicitudes que fueron despachadas de forma desfavorable, concretamente en atención a que el saldo de apropiación presupuestal no era suficiente para cubrir la referida prestación: | |Fecha petición |Folio |Respuesta entidad |Folio | |1 |10 de noviembre de |217 |18 de enero y 21 de julio |219 y | | |1999 | |de 2000 |220 | |2 |24 de mayo de 2001 | |17 de julio de 2001 |221 | |3 |22 de marzo de 2002 |222 | | | | | | |21 de agosto de 2002 |225 | |4 |18 de junio de 2002 |223 | | | |5 |2 de agosto de 2002 |224 | | | |6 |21 de abril de 2003 |226 | | | | | | |29 de junio de 2004 |229 | |7 |28 de enero de 2004 |227 | | | |8 |13 de abril de 2004 |228 | | | |9 |27 de mayo de 2005 |230 |7 de junio de 2005 |231 | |10 |16 de octubre de 2008 |232 |30 de octubre de 2008 |234 | |11 |26 de noviembre de2008|236 |26 de diciembre de 2008 |237 | |12 |16 de octubre de 2009 |239 |20 de octubre de 2009 |240 | |13 |8 de noviembre de 2010|243 |17 de noviembre de 2010 |244 | |14 |6 de diciembre de 2010|248 |29 de diciembre de 2010 |264 | iii) Mediante la Resolución 13973 del 23 de diciembre de 2010, el registrador nacional del Estado Civil asignó prima técnica mensual, por evaluación del desempeño, a varios funcionarios del nivel directivo, entre estos, la señora Duarte Quiroga a partir de la fecha de expedición de dicho acto.

Las consideraciones del acto administrativo fueron del siguiente contenido literal:[17] Que el Departamento Administrativo de la Función Pública en su concepto No. 20077EE62 de fecha 10 de enero de 2017, manifiesta: “se concluye que el profesional de carrera que es nombrado y comisionado para ejercer un empleo en libre nombramiento y remoción; el cual es susceptible de asignación de prima técnica; por estar desempeñando el cargo en propiedad, tendrá derecho a que se le otorgue dicho beneficio, si se reúnen los requisitos para el efecto.” Que los señores Delegados del Registrador Nacional, presentaron formato de evaluación del desempeño de los Registradores Especiales de su respectiva Circunscripción Electoral, evaluando su desempeño, como requisito para la asignación de la prima técnica por la modalidad de evaluación del desempeño. Qué mediante acta Nº 11 del 23 de diciembre de 2010, el comité de prima técnica, una vez revisada la documentación aportada, emitió concepto favorable para asignar Prima Técnica en la modalidad y porcentaje que aparece en la parte resolutiva de este acto administrativo.

(…)

ARTICULO PRIMERO. - De conformidad con la parte motiva de esta resolución, asignar Prima técnica mensual, a los siguientes funcionarios del nivel Directivo, en la modalidad y porcentaje que para cada caso se indica: |NOMBRES |CARGO |DELEGACIO|PUNTAJE|% |ASIGNACION|TIPO DE | | | |N | | | |ASIGNACION | |SONIA |0065-0|BOYACA - |98.00 |50%|1,262,897 |NO FACTOR | |ESPERANZA |1 |TUNJA | | | |SALARIAL | |DUARTE | | | | | | | |QUIROGA | | | | | | | v) La señora Sonia Esperanza Duarte Quiroga presentó renuncia al cargo que ocupaba en la planta global de la Registraduría Nacional del Estado Civil a partir del 1º de abril de 2013, la cual fue aceptada por medio de la Resolución 081 del 27 de marzo de 2013.[18] vi) Mediante derecho de petición del 5 de julio de 2013, la demandante solicitó ante la gerencia de talento humano de la Registraduría Nacional el reconocimiento y pago de la prima técnica para el periodo comprendido entre el 2 de noviembre de 1999 y el 2 de noviembre de 2010.[19] El contenido literal de su petición fue el siguiente: En consecuencia, atentamente solicito el reconocimiento y pago de Prima Técnica, en virtud del desempeño del cargo de Registrador Especial del Estado Civil de Tunja, código del cargo 065 grado 01, para el periodo entre el 2 de noviembre de 1999 al 2 de noviembre de 2010, una vez cumplí con los requisitos dispuestos en la reglamentación para su otorgamiento, los que consisten en títulos de estudios de formación avanzada, experiencia calificada y evaluación de desempeño. vii) La anterior petición fue contestada a través del Oficio 055892 del 8 de julio de 2013, como a continuación se transcribe:[20] En atención a la solicitud de reconocimiento contenida en el oficio de la referencia, atentamente le informó que no es posible atender su requerimiento para estudio, toda vez que el saldo de apropiación presupuestal no es suficiente para cubrir la asignación de prima técnica.

Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Decreto 1336 de 2003, artículo 71 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 9º del Decreto 1031 de 2013. viii) Con el Oficio 060003 del 12 de julio de 2013, la coordinadora del grupo de registro y control de la Registraduría Nacional del Estado Civil dio alcance a la respuesta contenida en el Oficio 055892 del 8 de julio de 2013,[21] en el sentido de indicar que, pese a que la demandante cumplía con los requisitos para otorgarle la prima técnica, el tiempo durante el cual requirió el pago de dicha prestación la entidad no contaba con saldo de apropiación presupuestal suficiente para cubrir dicha asignación. ix) El anterior oficio fue notificado a la señora Duarte Quiroga el 23 de julio de 2013.[22] x) El 26 de agosto de 2013, la coordinadora de registro y control de la entidad hizo la siguiente afirmación:[23] En atención a sus peticiones de fecha 15 de julio y 2 de agosto de la presente calenda, en lo de mi competencia le comunicó que los oficios con radicados 058892 y 060003 de fecha 8 de julio y 23 de julio de 2013, son actos de trámite.

Razón por la cual los oficios mencionados se encuentran por fuera de control en sede administrativa y judicial de conformidad con lo establecido en los artículos 74, 75, 103, 104 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. xi) El 13 de septiembre de 2013, la gerente (e) de talento humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el Oficio 077940 se dirigió a la demandante en los siguientes términos:[24] En atención a su petición recibida el 9 de septiembre de la presente calenda, en lo de mi competencia, le comunico que revisado su expediente laboral la Entidad ha emitido respuesta a sus requerimientos en oportunidad.

Razón por la cual, me remito a las respuestas dadas en los términos del artículo 19 de la Ley 1437 de 2011. xii) Mediante apoderado, la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 18 de octubre de 2013, ante la Procuraduría 46 Judicial II para asuntos administrativos, convocando a la Registraduría Nacional del Estado Civil, dependencia que declaró fracasado y fallido el trámite conciliatorio y cumplido el requisito de procedibilidad el 12 de diciembre de 2013.[25] xiii) El 31 de enero de 2014, fue presentada la demanda objeto de estudio por parte de la señora Sonia Esperanza Duarte Quiroga. 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala El aspecto por abordar consiste en determinar si los oficios demandados resolvieron, en forma definitiva, la situación particular y concreta de la señora Sonia Esperanza Duarte Quiroga, en torno al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada a la que cree tener derecho, el cual se resolverá como sigue.

La voluntad de la administración se manifiesta mediante actos que producen efectos jurídicos como consecuencia del ejercicio de las competencias constitucional y legalmente establecidas, previo el cumplimiento de los procedimientos y las formalidades exigidas para su expedición, momento a partir del cual, el acto nace a la vida jurídica. El artículo 138 del CPACA, regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: Artículo 138.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […] En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho; por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquellos actos administrativos que contienen la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.

Es por ello por lo que las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de estas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un posible restablecimiento en favor de la parte demandante.

Frente a lo anterior, la Sala precisa que es un requisito sine qua non que la demanda se dirija a cuestionar la legalidad del acto administrativo que efectivamente tiene una relación sustancial con el objeto del litigio, toda vez que este requisito evita que el juez profiera sentencias inhibitorias. De acuerdo con lo visto, el acto administrativo que creó, modificó o extinguió el derecho subjetivo que presuntamente se encuentra en cabeza de la señora Sonia Esperanza Duarte Quiroga y que reclama ahora judicialmente, no son los oficios 060003 del 12 de julio de 2013 ni 055892 del 8 de julio de 2013, sino la Resolución 13973 del 23 de diciembre de 2010, a través del cual se reconoció la prima técnica por evaluación de desempeño, por cuanto, dicho acto contiene la manifestación de voluntad de la administración con respecto a la prestación solicitada.

De la lectura de la mentada resolución se tiene que dispuso otorgar la referida prima a un grupo de funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil luego de que el comité de prima técnica de la entidad, una vez revisada la documentación aportada, emitiera concepto favorable para asignar dicha prestación. Así pues, si la demandante no estaba de acuerdo con el contenido del acto administrativo porque este reconoció la prestación con base en un requisito diferente al que ella pretendió demostrar (estudios avanzados), y en su motivación no hizo referencia expresa al periodo que reclama (noviembre de 1999 a noviembre de 2010), debió interponer los recursos correspondientes en contra de este.

Lo anterior, permite concluir a la Sala que la decisión de la administración que resolvió en forma particular y concreta la solicitud de la demandante orientada al reconocimiento de la prima técnica por estudios avanzados fue la Resolución 13973 de 2010. Así las cosas, si bien la demandante, mediante escrito radicado el 5 de julio de 2013, requirió el reconocimiento de la prima técnica, y esa petición dio origen a los oficios acusados, el 23 de diciembre de 2010, su situación ya había sido definida a través de la resolución citada, motivo por el cual, es evidente que el acto que debió controvertir para lograr su pretensión fue este, en cuanto no estuvo de acuerdo con la determinación allí adoptada, consistente en reconocer la prima técnica por el factor de evaluación de desempeño y no por el de estudios avanzados ni por el periodo comprendido entre noviembre de 1999 y 2010.

Es evidente que el acto que, en efecto, resolvió en forma definitiva la situación particular y concreta de la demandante, fue la resolución previamente indicada, de manera que al promover la demanda respecto de los oficios que se acusaron, se debe entender que se configuró la excepción denominada «acto no susceptible de control» y no la «ineptitud sustantiva de la demanda», pues aunque los oficios aludidos se pronunciaron en torno a la pretensión de la accionante, no conforman una unidad jurídica con la resolución, toda vez que fue esta la que definió su situación particular y concreta frente al reconocimiento de la prima técnica y, por ende, de esta deriva el presunto perjuicio reclamado.

No se debe perder de vista que esta Subsección en varias oportunidades ha explicado que, de conformidad con el ordinal 5.° del artículo 100 del cgp, solo puede declararse probada la excepción previa de «ineptitud de la demanda», cuando esta no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 del cpaca, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones.

Además, para los efectos mencionados, se debe tener en cuenta el contenido del artículo 163 del cpaca, el cual contempla que «[c]uando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión» en tanto que se aplica junto con lo regulado en el artículo 162 ejusdem,en su ordinal 2.º, que establece como uno de los requisitos formales de la demanda señalar «lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad».

De esta manera, el juez de lo contencioso administrativo únicamente puede estudiar y declarar probada esta excepción cuando se configure alguno de estos supuestos. Las demás situaciones que se presenten deben ser examinadas de acuerdo con las otras excepciones previstas en el artículo 100 del cgp[26]. De suerte que, la Sala deba modificar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, ya que la situación advertida en el plenario no se enmarca en ninguna de las mencionadas Teniendo en cuenta los argumentos que se exponen, corresponde declarar que se configuró la excepción «acto no susceptible de control», pues no es posible realizar un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, debido a que, se itera, los oficios demandados no contienen la manifestación de voluntad de la entidad sobre la cual se pueda ejercer el correspondiente control de legalidad.

Bajo este contexto, con el derecho de petición del 5 de julio de 2013 se pretendió modificar los plazos para acudir ante la jurisdicción, ya que la actora debió demandar la Resolución 13973 del 23 de diciembre de 2010, que reconoció y asignó por la modalidad de evaluación de desempeño la prima técnica mensual, acto administrativo en que se estableció el monto aplicable, es decir, que la interesada no se encontraba habilitada para provocar un nuevo pronunciamiento de la administración, en tanto su situación jurídica había sido definida por la resolución en comento.

En gracia de discusión, si se admitiera que los actos acusados contienen la manifestación de voluntad de la entidad, teniendo en cuenta el contexto fáctico descrito, esto es, la culminación del vínculo laboral de la demandante y la solicitud de reconocimiento de la prima técnica es válido concluir que debía aplicarse el término de caducidad de cuatro meses previsto en el artículo 164 del cpaca, pues el derecho reclamado se cataloga como una prestación unitaria.

Ciertamente para hacer el conteo del término de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las demandas dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos que reconocen o niegan la prima técnica, el juez deberá tener en cuenta la existencia o no del vínculo laboral del funcionario con la entidad demandada; por lo tanto, si se encuentra vigente, no existirá un término de caducidad para presentar la demanda, conforme a lo previsto en el literal c) del numeral 1º del artículo 164 del CPACA.[27] Por el contrario, si tal relación laboral ha culminado, deberá presentarse dentro de los cuatro meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, publicación, ejecución o notificación del acto administrativo demandado, de conformidad con lo establecido en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 ibidem.[28] Así las cosas, se observa que el 23 de julio de 2013 la actora se notificó personalmente del contenido del Oficio 060003 del 12 de julio de 2013, y que el 18 de octubre de 2013 elevó solicitud de conciliación extrajudicial, por lo que interrumpió el término de caducidad, faltando un mes y seis días para completarlo.

La conciliación se declaró fallida el 12 de diciembre de 2013, por lo que tenía hasta el 19 de enero de 2014 para interponer el medio de control; pero como no era día hábil, el plazo se corrió hasta el 20 de enero siguiente; sin embargo, la demanda se presentó el 31 de enero de 2014,[29] es decir, más de diez días después. Así pues, se avizora otra circunstancia que omitió revisar el Tribunal antes de proceder a realizar el estudio de fondo de la controversia, que, de igual modo, le impedía emitir sentencia, por lo que, visto el asunto desde diferentes ópticas, en todo caso, la decisión de instancia resultaría inhibitoria.

Finalmente, respecto a la condena en costas en primera instancia, se debe precisar que esta debe ser definida por el juez de conocimiento bajo un criterio de tipo objetivo, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Además, su estudio también envuelve un carácter valorativo, porque se requiere que el juez revise en el expediente si estas se causaron, tal como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso, entre otras.

Sin embargo, esta Subsección ha sido clara al recalcar que, en esa valoración, no se incluye la mala fe o temeridad de las partes, esto es, no se hace un estudio relativo a la conducta de estos, luego los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación no son de recibo, por cuanto ha sido pacífica la jurisprudencia al indicar que para comprobar la causación de las costas en el proceso, no se debe acudir al criterio subjetivo que se limite al estudio de la conducta asumida por las partes en el proceso. 5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,[30] respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,[31] la Sala considera que es dable condenar en costas de segunda instancia a la demandante, toda vez que el recurso de apelación que interpuso fue resuelto desfavorablemente y en atención a que no presentó alegatos de conclusión en este trámite. 3.

Conclusión Con base en la perceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que no puede resolverse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, toda vez que la señora Sonia Esperanza Duarte no demandó los actos que resolvieron en forma definitiva lo relativo a la prima técnica, motivo por el cual se configuró la excepción «acto no susceptible de control».

Con condena en costas de la segunda instancia a la accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar la sentencia del 15 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso instaurado por la señora Sonia Esperanza Duarte Quiroga, en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, para en su lugar declarar probada la excepción «acto no susceptible de control» de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia recurrida.

Tercero. Condenar en costas a la parte demandante, las cuales deberán ser liquidadas por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Avm constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 131 a 135. [2] Folios 157 a 163. [3] Folios 297 a 302. Con ponencia del magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros. [4] Folios 308 a 323. [5] Folios 365. [6] Folios 359 a 364. [7] Folio 303. [8] Al respecto puede consultarse la sentencia de 26 de agosto de 2004, proferida por la Sección Primera de Consejo de Estado, consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente: 2000005701. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 10 de abril de 2008, radicado: 25000 2324 000 2002 00583 01, actor: Aerovias Nacionales LTDA, ARCA. [10] Ibidem. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 de 12 de junio de 2008, consejera ponente: Dra. Ligia López Díaz, actor: Organización Clínica General del Norte S.A. [12] Artículo 43 del CPACA. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, Expediente: 1174-2012, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 21 de marzo de 2019, radicado: 13001-23-31- 000-2010-00335-01(5019-14). [15] Auto de 15 de marzo de 2018.

M. P. William Hernández Gómez. exp. 25000- 23-42-000-2015-01448-01 [16] Folio 51. [17] Folios 22 a 26. [18] Folio 55. [19] Folios 49 y 50. [20] Folio 20. [21] Folios 16 a 18. [22] Folios 16 y 17. [23] Folio 261. [24] Folio 56. [25] Folio 48. [26] Esta ha sido la posición de la Sala en casos similares. Al respecto se puede consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente: 08001233300020130020101 (2825-14).

Demandante: Antonio Julio Mazenet Contreras. M. P. William Hernández Gómez (26 de octubre de 2017). [27] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe;

(…) [28] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…)d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…) [29] Folio 1 vuelto. [30] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), C. P. William Hernández Gómez. [31] «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».