RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Requisitos / RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Procedencia La accionante acreditó plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestra con vinculación territorial por veinte (20) años, incorporada a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980 (25 de julio de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 21 de octubre de 2009) y observar una buena conducta en su desempeño como educadora, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.
NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 39 DE 1903 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 47001-23-33-000-2015-00203-01(1903-17) Actor: MILADYS ROSALES TRILLOS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|47001-23-33-000-2015-00203-01 (1903-2017) | |Demandante |:|Miladys Rosales Trillos | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia; vinculación a la| | | |docencia oficial anterior al 31 de diciembre de | | | |1980 como instructora de enseñanza | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la UGPP (ff. 188 a 199) contra la sentencia proferida el 8 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Magdalena, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 174 a 178).
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 16). La señora Miladys Rosales Trillos, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 33952 de 20 de febrero y UGM 44476 de 30 de abril, ambas de 2012, originarias de la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), por medio de las cuales se le negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia y se confirmó esa decisión, en su orden. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder y pagar la pensión gracia a la que tiene derecho «[…] con TODOS los factores de salario devengados en el año anterior al cumplimiento del status jurídico de pensionado […] efectiva a partir del 21 de [o]ctubre de 2009 en consecuencia esa [e]ntidad deberá proceder [a] liquidar los reajustes conforme a la Ley 71 de 1988»;
(ii) pagar las mesadas adeudadas y los reajustes de ley de acuerdo con el índice de precios al consumidor, como lo establecen los artículos 187 y 193 del CPACA; (iii) cancelar los intereses moratorios a que hubiere lugar, conforme a los artículos 192 y 195 ibidem; y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 ib. Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que (i) «[…] prestó sus servicios laborales al Estado como docente territorial, por más de 20 años de servicio […]»; y (ii) alcanzó «[…] 50 años de edad el 21 de [o]ctubre de 2009 y cumplió 20 servicios oficiales territoriales como docente antes de esa fecha […]». Dice que el 15 de febrero de 2010 solicitó de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante Resoluciones UGM 33952 de 20 febrero y UGM 44476 de 30 de abril, ambas de 2012. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2°, 6°, 25 y 58 de la Constitución Política; 10° del Código Civil, 5° de la Ley 57 de 1887, 4° de la Ley 4ª de 1966, 1° a 5° de la Ley 114 de 1913, 3° de la Ley 37 de 1933, 1° de la Ley 33 de 1985, 1° de la Ley 62 de 1985, 5° del Decreto reglamentario 1743 de 1966 y 45 del Decreto 2277 de 1979; y la Ley 91 de 1989.
Aduce que «[…] el nombramiento lo efectuó una entidad territorial como lo es la Gobernación y la Alcaldía del [m]unicipio del [B]anco Magdalena, […] no se observa sustento jurídico valedero para afirmar que dicho nombramiento tenga la [n]aturaleza de “Nacional”, pues puede serlo para otros efectos pero no en relación al fin y la esencia establecido [sic] en el artículo 1° de la [L]ey 91 de 1989», por ende, «[…] el [D]ecreto No. 036 del 1° de [m]arzo de 1996 fue expedido por el Alcalde de [m]unicipio del [B]anco Magdalena, para efectos de nombrar unas plazas de docentes, y fue suscrito por esa autoridad municipal […] es un nombramiento eminentemente territorial o nacionalizado y no como asegura la entidad».
Que de las «[…] pruebas que reposan en este expediente, tal como la certificación expedida por el jefe de la Oficina de Educación del [m]unicipio del [B]anco Magdalena, la autoridad nominadora fue el [m]unicipio del [B]anco Magdalena», asimismo, «[…] lo ratifica[n] las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del [m]unicipio del Banco expedida el 19 de [a]gosto de 2014 y que se anexan a esta demanda», por lo tanto, «[…] acreditó haberse vinculado como docente oficial antes del 31 de [d]iciembre de 1980, haber cumplido los 20 años de servicios exigidos en la [L]ey 114 de 1913, acreditó además [que] tiene más de 50 años y cumplir [sic] con otros requisititos de forma como demostrar su buena conducta y su comportamiento en la docencia con honradez, eficacia y consagración». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 47 a 58).
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no; propone las excepciones denominadas inexistencia de las obligaciones reclamadas, cobro de lo no debido, buena fe, genérica y prescripción; asevera que «[…] [el] tiempo laborado desde el 01 de julio de 1980 en el cargo de Instructora de enseñanza preescolar en la escuela Montessori […] [E]l Banco Magdalena […] no [lo] desempeñó como maestra de enseñanza primaria oficial, y que este tiempo no puede ser validado o computado por haberse desempeñado en cargo de instructora de enseñanza preescolar, y no como maestra primaria como lo exige la Ley 114 de 1913».
De igual modo, lo «[…] laborado desde el 01 de marzo de 1996, consideramos que no puede ser tenido en cuenta por que [sic] no existe la certeza del origen de los recursos y quien pagaba los servicios prestados […] ya que el mismo Decreto No. 036 del 01 de marzo de 1996 indica que el jefe de la oficina seccional de escalafón solicita que si […] reúne los requisitos para llenar el cargo vacante ESCUELA NACIONAL FERMIN [sic] PABA PABA (surge la duda sobre si el tipo de plantel es NACIONAL) y además el mismo delegado del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL certificó que existe disponibilidad presupuestal (surge la teoría que se canceló con recursos del tesoro nacional) Que «[…] no existe una prueba que de [sic] la certeza absoluta del origen de los recursos con la [sic] cual se canceló […] la prestación de los servicios del 01 de marzo de 1996 al 29 de febrero de 2012,consideramos que los recursos provinieron del tesoro nacional, teniendo en cuenta el mismo contenido del Decreto 036 del 01 de marzo de 1996 que hace alusión que el delegado del Ministerio de Educación Nacional certifica que existe disponibilidad presupuestal, además se trata de una vinculación posterior al 31 de diciembre de 1980 y debe ser considerada de orden nacional»; igualmente, en el folio 12 del expediente obra Resolución 1063 de 2001, que indica que los recursos son provenientes del sistema general de participación. 1.6 Providencia apelada (ff. 174 a 178).
El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia proferida el 8 de febrero de 2017, accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que (i) la actora «[…] se vinculó como educadora con anterioridad del [sic] 31 de diciembre de 1980, esto es desde el 21 de julio de 1980 hasta el 24 de mayo de 1995, desde el 30 de mayo de 1995 hasta el 1° de marzo de 1996 y desde el 1° de marzo de 1996 hasta el 8 de marzo de 2012, fecha de expedición de la certificación de tiempo de servicios […]», por ende, completó «[…] un total de 31 años, 7 meses y 17 días»; y (ii) acreditó que «[…] nació el 21 de octubre de 1959 [, por lo] que cumplió con el requisito de 50 años de edad […] el 21 de octubre de 2009 y una vez efectuado el computo [sic] de tiempo […] se concluye que adquirió el status pensional en dicha fecha».
Por lo anterior, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados; ordenó a la demandada reconocer la pensión gracia reclamada, «[…] efectiva a partir de 15 de febrero de 2010, en una cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el status». 1.7 Recurso de apelación (ff. 188 a 199).
Inconforme con la anterior sentencia, la UGPP interpone recurso de apelación, al estimar que «[…] no puede ser avalado el tiempo laborado como INSTRUCTORA DE PRESCOLAR en la Escuela Montessori de El Banco Magdalena, mediante Decreto No. 419 del 21 de julio de 1980 ya que dicho tiempo no fue como maestra de enseñanza primaria oficial»; además, «[…] [l]a pensión gracia fue instituida por el legislador para los maestros de primaria, luego se hizo extensiva para profesores de escuelas normales e inspectores, y profesores de educación secundaria, pero en ningún momento se ha hecho extensiva a INSTRUCTORES DE PRESCOLAR».
Después de todo, «[…] el tiempo […] laborado como maestra de kínder no debió ser tenido en cuenta pues PRESCOLAR es una etapa escolar previa a la educación primaria, viene siendo una etapa que no se encuentra avalada para efectos de la pensión gracia». Agrega que «[…] no existe una prueba de la certeza absoluta del origen de los recursos con la cual se canceló […] la prestación de los servicios del 01 de marzo de 1996 al 29 de febrero de 2012 […] además se trata de una vinculación posterior al 31 de diciembre de 1980 y debe ser considerada de orden nacional».
De igual modo, «[…] [l]as pruebas recaudadas con ocasión a la audiencia inicial dieron cuenta que el DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA no canceló recursos […] por los servicios prestados, y que no ha estado vinculada a la planta de cargos del Departamentos (certificación del 17 de marzo de 2016)». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la UGPP fue concedido en audiencia de conciliación celebrada el 6 de abril de 2017 (f. 212) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de agosto de 2018 (f. 224), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 26 de noviembre de 2018 (f. 231), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 236 a 240).
La actora indica que «[…] los tiempos de servicio prestados por el [sic] docente a partir del 21 de julio de 1980 hasta el 21 de octubre de 2009, fecha en que cumplió su status jurídico de pensionada por edad, interrumpidos, se consideran del Situado Fiscal y por lo tanto su vinculación se concluye como de carácter territorial». 2.1.2 Demandada (ff. 241 a 243).
La UGPP, mediante apoderado, expresa que la actora «[…] una vez realizado el estudio del caso, se evidencia que el tiempo laborado desde el 01 de marzo de 1996 no puede ser tenido en cuenta para el cómputo de los tiempos requeridos para acceder a la pensión gracia toda vez que tal como lo señala el Decreto 036 del 01 de marzo […] de 1996, fue nombrada en la Escuela Nacional Fermín Paba Paba sobre la cual el delegado del Ministerio de Educación Nacional certifica la disponibilidad presupuestal, por lo cual el tiempo que laboró en dicha institución no puede tenerse en cuenta para determinar si […] es beneficiaria de la pensión gracia»; en efecto, «[…] [s]i bien, el juez a quo basa su argumentación en que el nombramiento […] fue suscrito por el Alcalde Municipal de El Banco Magdalena y por ello la vinculación se tornaba de carácter municipal, el factor que determina el carácter de una institución educativa, es el origen de los recursos, y es evidente que, en el decreto antes mencionado del delegado del Ministerio de Educación Nacional certifica la disponibilidad presupuestal y no la autoridad municipal, por lo cual el tiempo de servicios que tuvo […] a partir de 1996 fue de carácter nacional».
Por consiguiente, «[…] no tiene derecho a acceder a la pretensión solicitada, como quiera que no reunió los requisitos de tiempo para acceder a la pensión en los términos de ley señalados, lo que impide el reconocimiento de la misma ya que el tiempo de servicio a partir de 1996 fue de carácter nacional y como consecuencia, si la docente con vinculación territorial, recibe sus salarios o subvenciones de la Nación (Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones) no tiene el derecho a ser beneficiario [sic] de la pensión gracia».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que la que tuvo con anterioridad no es susceptible de ser tenida en cuenta por haber desempeñado un cargo de maestra de preescolar y a partir del 1° de marzo de 1996 fue de carácter nacional, como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].
La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía de la actora (ff. 20 y 92), en la que consta que nació el 21 de octubre de 1959. b) Decreto 419 de 21 de julio de 1980 (f. 10 y CD en folio 57), a través del cual el gobernador y la secretaria de educación del Magdalena designaron en el ramo de la educación a la accionante como instructora «[…] de [e]nseñanza [p]rescolar de la Escuela Montessori de El Banco, en reemplazo de Juliana E. de Pallanes»; tomó posesión del cargo el 25 de los mismos mes y año (f. 11 y CD en folio 57). c) Decreto 70 de 10 de abril de 1995 (f. 8), por el cual el alcalde de El Banco (Magdalena) nombró a la demandante como maestra, adscrita a plaza de personal del municipio, al sostener: Que dentro de la plaza de maestros [m]unicipales por el municipio […] la vacante respectiva para vincular al personal que ha venido laborando y a la vez han adquirido el conocimiento necesario para poder [obtener] los requisitos legales, establecidos en el Decreto No. 2277 de 1979.
Que tal como lo establece el [a]rtículo 105, se vinculará al personal [d]ocentes que han venido laborando en forma continua con el [m]unicipio. […] d) Acta de posesión 192 de 30 de mayo de 1995 (f. 7), según la cual la actora ocupó el empleo de «[…] [m]aestra municipal Montessori […] con retroactividad al 24 de mayo de 1.995 […]». e) Decreto 36 de 1° de marzo de 1996 (f. 14), por el que el alcalde y el secretario general de El Banco nombraron en propiedad a la accionante en condición de docente «[…] de primaria en la Escuela Nacionalizada FEMIN PABA PABA, que funciona en este municipio, en remplazo de JOSE RAFAEL VASQUEZ POLO, a quien se le aceptó la Renuncia según Decreto No. 003 del 11 de [e]nero de 1.996 expedido por la Alcaldía Municipal», a partir de las siguientes consideraciones: Que por solicitud de esta Alcaldía al [j]efe de la [o]ficina [s]eccional de [e]scalafón se le solicito [sic] si la educadora […] reúne los requisitos para llenar el cargo vacante de la Escuela Nacional FERM[Í]N PABA PABA, que contra ella no cursa proceso disciplinario ni esta pendiente de [s]anción alguna.
Que el [d]elegado [p]ermanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Magdalena, en oficio No. 010 de fecha 29 de [f]ebrero de 1.996, certificó: a) que existe la disponibilidad presupuestal; b) que el cargo esta vacante debido a renuncia del titular; c) que para ocupar este cargo, el [e]ducador propuesto cumple con la exigencia del listado de elegibles (o que no requiere concurso, por aplicación de los artículos 15 ó 16 del Decreto 1706de 1.986). f) Resolución 1063 de 27 de septiembre de 2001 (f. 12), por medio de la cual el gobernador y el secretario de desarrollo de la educación del Magdalena reubicaron a la demandante «[…] [d]ocente cancelada con recursos del Situado Fiscal, de la Escuela Fermín Paba Paba para la Escuela Urbana El Banquito ubicada en el mismo [m]unicipio», al sostener: Que, mediante oficio de fecha septiembre 11 de 2001 suscrito por el secretario de [e]ducación [m]unicipal y con el visto bueno del Alcalde de [m]unicipio de El Banco, se solicito [sic] la reubicación de algunos docentes para una mejor prestación del servicio educativo, en el marco del [p]lan de [r]eorganización [e]ducativo adelantado por la administración [m]unicipal.
Que los docentes Lina María Várela de Fernández, Miladis Rozales Trillos, Edenny Mora Gil, y Isabel Cantillo de Pérez vienen laborando en la Escuela Fermín Paba Paba pagados por el Fondo Educativo Departamental FED. Que corresponde a la Secretaría de Desarrollo de la Educación [d]epartamental en su política de reorganización del sector [e]ducativo, realizar los movimientos pertinentes propuesta por las Administraciones [m]unicipales [sic para toda la cita]. g) Constancia expedida el 22 de enero de 2010 (f. 90 vuelto), por el técnico operativo de la secretaría general de Magdalena, que consigna que la demandante prestó sus servicios a esa dependencia, en el ramo de la educación básica primaria así: Nombrada Instructora de [e]nseñanza [p]reescolar de la Escuela Montessori del municipio de El Banco, mediante Decreto No. 419 del 21 de [j]ulio de 1980 [emanado de la gobernación del Magdalena].
Posesionada el 25 de [j]ulio de 1980, según diligencia de [p]osesión No. 189. Hasta cuando por Decreto No. 413 del 24 de [m]ayo de 1995 le fue aceptada la renuncia. Nombrada [m]aestra municipal en la Escuela Montessori del municipio de El Banco, mediante Decreto No. 070 del 10 de [a]bril de 1995, emanado de la Alcaldía [m]unicipal de El Banco.
Posesionada el 30 de [m]ayo de 1995. Hasta cunado por Decreto No. 041 del 5 de [m]arzo de 1996, le fue aceptada la renuncia, a partir del 1° de [m]arzo de 1996. Nombrada en propiedad [d]ocente de [p]rimaria en la Escuela Nacionalizada Fermín Paba Paba del municipio de El Banco, mediante Decreto No. 036 de 1° de [m]arzo de 1996, emanado de la Alcaldía [m]unicipal de El Banco.
Posesionada de 8 de [m]arzo de 1996. Reubicada en la Escuela Urbana El Banquito del municipio […] El Banco, mediante Resolución No. 1063 del 27 de [s]eptiembre de 2001, emanada de la [s]ecretaría de [d]esarrollo de la [e]ducación [d]epartamental, [f]echa de corte 31 de [d]iciembre de 2009 Actualmente se encuentra en ejercicio de sus funciones en la Institución Educativa Departamental Santa Teresa de Jesús del municipio de El Banco, según certificación expedida por el [j]efe de la [o]ficina de [e]ducación LIC: SENITH RODRÍGUEZ CABARCAS Se encuentra clasificada en el [g]rado 11, según Resolución No. 0548 del 13 de [m]ayo de 2008.
La [p]rofesional [u]niversitaria INGRIND ANNICHARICO MENDEZ, certifica que se le cancelo sueldos con fecha de corte hasta el 31 de [d]iciembre de 2009 NOTA: SU NOMBRAMIENTO FUE DE CARÁCTER DEPARTAMENTAL, QUE A PARTIR DE 1972 CUANDO FUERON CREADOS LOS FONDOS EDUCATIVOS REGIONALES, FER, PASARON A LA NOMINA DE PERSONAL NACIONALIZADO. ACTUALMENTE PERTENECEN AL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIÓN (Ley 715/2001) [sic para toda la cita]. h) Constancias emitidas el 29 de noviembre de 2011 (f. 103) y el 8 de marzo de 2012 (f. 111), por el técnico operativo de la secretaría general del Magdalena, que informa que la accionante trabajó como educadora de básica primaria así: Nombrada Instructora de [e]nseñanza [p]reescolar de la Escuela Montessori del municipio de El Banco, mediante Decreto No. 419 del 21 de [j]ulio de 1980 [de la gobernación del Magdalena].
Posesionada el 25 de [j]ulio de 1980, según diligencia de [p]osesión No. 189. Hasta cuando por Decreto No. 413 del 24 de [m]ayo de 1995 le fue aceptada la renuncia. Nombrada [m]aestra municipal en la Escuela Montessori del municipio de El Banco, mediante Decreto No. 070 del 10 de [a]bril de 1995, emanado de la Alcaldía [m]unicipal de El Banco.
Posesionada el 30 de [m]ayo de 1995. Hasta cuando por Decreto No. 041 del 5 de [m]arzo de 1996, le fue aceptada la renuncia, a partir del 1° de [m]arzo de 1996. Nombrada en propiedad [d]ocente de [p]rimaria en la Escuela Nacionalizada Fermín Paba Paba del municipio de El Banco, mediante Decreto No. 036 de 1° de [m]arzo de 1996, emanado de la Alcaldía [m]unicipal de El Banco.
Posesionada de 8 de [m]arzo de 1996. Reubicada en la Escuela Urbana El Banquito del municipio del El Banco, mediante Resolución No. 1063 del 27 de [s]eptiembre de 2001, emanada de la [s]ecretaría de [d]esarrollo de la [e]ducación [d]epartamental, [f]echa de corte 31 de [d]iciembre de 2009 Actualmente se encuentra en ejercicio de sus funciones en la Institución Educativa Departamental Santa Teresa de Jesús del municipio de El Banco, según certificación expedida por el [j]efe de la [o]ficina de [e]ducación LIC: SENITH RODRÍGUEZ CABARCAS Se encuentra clasificada en el [g]rado 11, según Resolución No. 0548 del 13 de [m]ayo de 2008.
TIPO DE VINCULACIÓN: DEPARTAMENTAL ORIGEN DE RECURSOS: PROPIOS DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA REGIMEN PRESTACIONAL: RECURSOS PROPIOS (DECRETO ORDENANZAL 536 DE 1971) i) «Formato No 1 certificado de historia laboral» de 8 de marzo de 2012 (f. 111 vuelto), de la gobernación del Magdalena, en el que se indica que la actora laboró, en condición de docente, entre el 25 de julio de 1980 y el 29 de febrero de 2012, con vinculación departamental, así: | |25.PERIODO DE |26. |27. |28.
INTERRUCCIONES |29.| | |VINCULACIÓN LABORAL |ENTIDA|Carg|LABORALES NO REMUNERADAS |Tot| | | |D |o | |al | | | |EMPLEA|/Obs| |de | | | |DORA |erva| |día| | | | |cion| |s | | | | |es | |de | | | | | | |int| | | | | | |err| | | | | | |upc| | | | | | |ión| | |DESDE |HASTA | | |DESDE | | |DESDE |HASTA | |Nombre |NIT | | | | | | |o | | | | | | |Códi| | | | | | |go | | |DESDE |HASTA | | |DESDE| | |DESDE |HASTA | |Nombre | | | | | |a |m |d | |Magdalena |Departamental |25/07/1980 |24/05/1995|14 |9 |29| |El Banco | Municipal |24/05/1995 |01/03/1996| |9 |7 | |El Banco | Municipal |08/03/1996 |26/09/2001|5 |6 |18| |El Banco |Departamental |27/09/2001 |08/03/2012|11 |5 |11| |Tiempo total de servicios |32 |7 |5 | Por tanto, la accionante acreditó plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestra con vinculación territorial por veinte (20) años, incorporada a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980 (25 de julio de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 21 de octubre de 2009) y observar una buena conducta en su desempeño como educadora, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera de instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, puesto que la demandante completó el tiempo de servicios de 20 años como docente territorial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 8 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Miladys Rosales Trillos contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | |Con salvamento parcial de voto | | ----------------------- [1] Conforme al artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [11] Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [12] Léase el texto original del artículo 356 de la Constitución Política de 1991. [13] Se aclara que el tiempo contabilizado es hasta el 8 de marzo de 2012, conforme a la certificación de tiempo de servicio (f. 111).