ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / VIGENCIA DE LA NORMA / NORMA VIGENTE / COMPETENCIA OBJETIVA / FACTOR DE COMPETENCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTRATACIÓN POR PARTE DE ENTIDAD PÚBLICA El artículo 624 del CGP -que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887- establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda.

Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece bajo la vigencia del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C. y la competencia -por el factor objetivo- por el numeral 8 del artículo 132 del C.C.A. -modificado por el Decreto 597 de 1988-, norma vigente antes de la entrada en aplicación de las reglas de competencia contenidas en la Ley 446 de 1998, puestas en vigencia anticipada por la Ley 954 de 2005 y que entraron a regir plenamente a partir del 1º de agosto de 2006.

(…) [P]ara que un proceso de controversias contractuales iniciado en el año 1994 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a 9´610.000 y dado que, en el caso concreto, la pretensión mayor individualmente considerada asciende (…) la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 624 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 / LEY 446 DE 1998 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / DERECHO DE ACCIÓN / OPORTUNIDAD DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda.

Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive. Para casos como el analizado, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 10 del artículo 136 del C.C.A. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / ACTA DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA EN TIEMPO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN En el caso concreto, el Contrato de Obra (…) se liquidó mediante Resolución (…).

En contra del citado acto administrativo se interpuso recurso de reposición, que fue rechazado por el departamento de Antioquia a través de Resolución (…). [E]l representante legal de la sociedad Construcciones y Equipos S.A. se notificó personalmente de este último acto administrativo, fecha en la que quedó ejecutoriado el mismo, toda vez que no procedían más recursos ( ).

De modo que la acción de controversias contractuales se interpuso en tiempo. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / CONTRATISTA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CELEBRACIÓN DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / DEPARTAMENTO / ENTIDAD TERRITORIAL / CONTRATACIÓN POR PARTE DE ENTIDAD PÚBLICA / DEMANDADO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA La sociedad Construcciones y Equipos S.A. está legitimada en la causa por activa, porque (…) suscribió con el departamento de Antioquia el Contrato de Obra Pública (…).

Por su parte, el departamento de Antioquia tiene interés en controvertir -legitimatio ad procesum- las pretensiones de la demanda, por ser la entidad llamada a defender el interés jurídico que se debate en el proceso. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA / PARTES DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATACIÓN POR PARTE DE ENTIDAD PÚBLICA / ENTIDAD TERRITORIAL / DEPARTAMENTO / CONSTRUCCIÓN DE VÍA PÚBLICA / CONSTRUCCIÓN DE VÍA PÚBLICA POR PARTICULARES / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / NORMATIVIDAD DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / RÉGIMEN CONTRATACIÓN ESTATAL / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / RÉGIMEN LEGAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA CELEBRADO POR ENTIDAD TERRITORIAL El Contrato de Obra Pública (…) fue suscrito entre el departamento de Antioquia -entidad contratante- y la sociedad comercial Construcciones y Equipos S.A. -contratista-.

El régimen jurídico aplicable al mencionado contrato administrativo -según la clasificación que incorporaba la legislación anterior a la expedición de la Ley 80 de 1993- es el contenido en el Decreto ley 222 de 1983, por tratarse de un acuerdo de voluntades en el que uno de los contratantes era una entidad estatal, de acuerdo con lo establecido en el inciso tercero del artículo 1º de esa normativa (…) cuando estaba en vigencia esta normativa.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / DECRETO LEY 222 DE 1983 - ARTÍCULO 1 INCISO 3 CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTENIDO DEL CONTRATO / IMPOSICIÓN DE MULTA / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / PLIEGO DE CONDICIONES / REGLAS DEL PLIEGO DE CONDICIONES / PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / PAGO DE LA MULTA - Deducción de las sumas que la entidad pública adeudara al contratista / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL [L]as partes acordaron expresamente que el departamento de Antioquia podría imponer multas al contratista, en caso de incumplimiento, de conformidad con lo establecido por el pliego de condiciones.

(…) [M]ediante Resolución (…), el departamento de Antioquia impuso a la sociedad contratista una multa (…). En el mismo acto administrativo, el departamento de Antioquia resolvió que el valor de la multa impuesta sería deducido por el departamento de las sumas que por cualquier concepto adeudara al contratista. Igualmente, se dispuso adelantar la liquidación oficial del contrato (…).

Posteriormente, el departamento de Antioquia liquidó de oficio, mediante Resolución (…) el Contrato de Obra Pública (…) y, por tanto, ordenó descontar de las sumas a favor del contratista, indicadas en el acta final de obra, el valor de la multa impuesta y contenida en la Resolución. FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE MULTA / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / MULTA / EXIGIBILIDAD DE LA MULTA / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE LA MULTA / ENTIDAD TERRITORIAL / DEPARTAMENTO / FACULTADES DE LA ENTIDAD TERRITORIAL El Decreto ley 222 de 1983 (…) artículo 71 (…) regulaba expresamente la competencia de las entidades públicas para imponer de manera unilateral las multas establecidas en el contrato.

Entonces, el departamento de Antioquia sí tenía competencia legal y funcional para imponer de forma unilateral la multa a la sociedad Construcciones y Equipos S.A., sin tener que acudir al juez de lo contencioso administrativo, por tratarse de un contrato administrativo al que le resultaba aplicable el citado artículo 71. FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983 - ARTÍCULO 71 COMPETENCIA TEMPORAL / MULTA / EXIGIBILIDAD DE LA MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / MEDIO COERCITIVO / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA [E]s importante verificar si la entidad territorial profirió la multa de forma oportuna, esto es, dentro del límite de competencia temporal (competencia ratione temporis) definido jurisprudencialmente por esta Corporación. Lo anterior, toda vez que la naturaleza jurídica de las multas es de tipo sancionatorio y, además, con una finalidad única y exclusivamente de compulsión, conminación o apremio, pues a través de ellas lo que se busca es que el contratista ejecute y cumpla sus obligaciones contractuales, esto es, que se supere la mora o el incumplimiento parcial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la oportunidad para imponer multas por incumplimiento del contrato estatal, ver sentencia del 1 de febrero de 2018, Exp. 52549, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ESTATAL / RESOLUCIÓN SANCIONATORIA AL CONTRATISTA / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / FACULTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO / COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DE LA RESOLUCIÓN SANCIONATORIA / VIGENCIA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCIÓN / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / MULTA AL CONTRATISTA / MULTA EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL El criterio unívoco de la Corporación ha sido entender que, en vigencia del Decreto ley 222 de 1983, las multas solo se pueden imponer durante la vigencia del contrato, esto es, dentro del plazo de ejecución pactado o acordado por las partes (…).

De modo que la Administración solo puede hacer uso de los poderes exorbitantes y de las facultades de dirección durante la vigencia del contrato, excepto cuando se trata de su liquidación unilateral; de hacer efectiva la cláusula penal o de declarar el siniestro de las pólizas que, dada su naturaleza, se presentan después de terminado el plazo del contrato.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de las multas, ver sentencia del 21 de febrero de 1986, Exp. 4550, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, sentencia del 29 de enero de 1988, Exp. 3616, sentencia de 9 de abril de 1992, Exp. 6491, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, sentencia del 15 de febrero 1991, Exp. 5973, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, sentencia del 26 de noviembre de 1996, Exp. 10192, sentencia del 18 de julio de 1997, Exp. 10703, C.P. Juan de Dios Montes Hernández, sentencia del 1 de octubre de 1992, Exp. 6631, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, sentencia del 14 de diciembre de 1994, Exp. 5859, C.P. Daniel Suárez Hernández y sentencia del 29 de enero de 1988, Exp. 3616, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

TÉRMINO CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / TÉRMINO PARA IMPONER SANCIÓN / TÉRMINO DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA TEMPORAL / MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA - Extemporánea / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / MULTA AL CONTRATISTA - Improcedente / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS UNILATERALMENTE - Inexistente [E]l plazo de ejecución del contrato inició (…), como lo reconoció expresamente el departamento de Antioquia en los actos administrativos demandados.

Como consecuencia, la vigencia del contrato se extendió (…). Por consiguiente, la multa impuesta (…) resultó a todas luces extemporánea. (…) [E]l límite temporal para el ejercicio de los poderes excepcionales y de dirección vencía con la finalización del plazo del contrato, con independencia de que existieran obligaciones pendientes de ejecución, por lo que resultaba artificiosa la distinción entre plazo de vigencia y plazo de ejecución, a efectos de arrogarse la competencia para sancionar al contratista, cuando lo cierto es que el plazo del contrato ya había culminado cinco meses antes.

(…) [L]a entidad contratante profirió la multa con falta de competencia, al trasgredir los límites temporales definidos por la ley y la jurisprudencia para el ejercicio de esa potestad (competencia ratione temporis). NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto de la honorable consejera Marta Nubia Velásquez Rico. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-31-000-1994-00569-01(45229) Actor: SOCIEDAD CONSTRUCCIONES Y EQUIPOS S.A. Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-competencia temporal (ratione temporis) para la imposición de multas contractuales en vigencia del Decreto ley 222 de 1983 / MULTAS- finalidad-competencia de la Administración para su imposición-competencia temporal para imponerlas / PLAZO CONTRACTUAL-límite para imponer las multas contractuales.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 6 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El departamento de Antioquia y la sociedad Construcciones y Equipos celebraron un contrato administrativo de obra, que se rigió por el Decreto ley 222 de 1983.

En el contrato se incluyó la correspondiente cláusula de multas, de conformidad con el artículo 71 de la citada normativa. El 16 de julio de 1992, la entidad territorial impuso una multa al contratista, a pesar de que el plazo del contrato finalizó el 25 de febrero del mismo año. El contratista demandó la legalidad de los actos administrativos que impusieron y confirmaron la multa, así como de aquel que liquidó de forma unilateral el contrato.

Adujo que la multa fue expedida con falta de competencia temporal (ratione temporis). II.

ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante escrito del 11 de mayo de 1994 (F. 58 a 74 c. 1.), la sociedad Construcciones y Equipos S.A., a través de apoderado judicial (F. 57 c. 1), presentó demanda de controversias contractuales contra el departamento de Antioquia, para que se accediera a las siguientes pretensiones: Primera. Se declare que el departamento de Antioquia incumplió el Contrato No. 1830-G-91, cuyo objeto era la recuperación y construcción de la carretera Tarazá-Cañón de Iglesias-Santa Rita, municipios de Tarazá e Ituango, por el no reconocimiento de los extracostos incurridos por el contratista.

Que como consecuencia de lo anterior, se condene al departamento de Antioquia al pago de los perjuicios ocasionados por dicho incumplimiento, expresados en el daño emergente y el lucro cesante que se logren probar en el proceso, más los intereses moratorios desde el momento en que debió reconocerse tales extracostos. Segunda. Se declare la nulidad de la Resolución No. 348 del 16 de 1992 y de la Resolución No. 0551 del 15 de octubre de 1992, la primera por haber sido impuesta por el departamento de Antioquia sin tener competencia para ello y la segunda por ser confirmatoria de la primera.

Que como consecuencia de lo anterior, se condene al departamento de Antioquia a la devolución del dinero retenido por concepto de la multa, más el pago de los intereses moratorios desde el momento en que se realizó la retención de tal dinero. Tercera. Se declare la nulidad del acta de finiquito realizada mediante Resolución No. 0334 del 12 de mayo de 1993 en forma unilateral por el departamento de Antioquia-Secretaría de Obras Públicas, y de la Resolución No. 1040 del 29 de diciembre de 1993, por el rechazo del recurso de reposición a pesar de haber sido presentado en tiempo.

Que como consecuencia de lo anterior, se condene al departamento de Antioquia al pago de los perjuicios ocasionados por tal rechazo y que corresponden a los conceptos relacionados en la pretensión primera de este capítulo de pretensiones. Cuarta. Que las sumas a que se condene al departamento de Antioquia sean actualizadas para mantener el índice de devaluación del dinero, de acuerdo con la certificación que para el efecto expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE y el Banco de la República (…).

Quinta. Que vencido el término para el cumplimiento de la sentencia, de que trata el artículo 121 del C.C.A., se ordene al departamento de Antioquia a pagar la tasa máxima de intereses moratorios, según certificación expedida por la Superintendencia Bancaria. Petición subsidiaria. En el evento de que no se acepten las anteriores pretensiones, solicito al despacho se tenga en cuenta la siguiente: enriquecimiento sin causa.

Se ordene el pago de las sumas objeto de este proceso, más los intereses moratorios comerciales causados desde el día que se hizo exigible la obligación hasta la fecha en que se efectúe el pago, sumas que ingresaron efectivamente al patrimonio de la entidad demandada y no se ha obtenido su pago y, consecuencialmente, se ordene el pago de los perjuicios tanto materiales como morales que se prueben dentro del proceso (F. 66 y 67 c. 1).

Como fundamentos fácticos de la demanda se narraron los siguientes: El departamento de Antioquia y la sociedad Construcciones y Equipos S.A. celebraron el Contrato de Obra n.° 1830-G-1991, cuyo objeto fue la recuperación y construcción de la carretera Tarazá-Cañón de Iglesias-Santa Rita, entre los municipios de Tarazá e Ituango. El 2 de mayo de 1991, las partes suscribieron el acta de inicio de la obra, luego de que el contratista recibiera el anticipo correspondiente.

Durante la ejecución del contrato se presentaron hechos atribuibles a la entidad demandada, que produjeron sobrecostos y perjuicios de distinta naturaleza a la sociedad demandante, entre ellos: (i) la interventoría se opuso a la recuperación del afirmado de la vía, para lo cual adujo que ese dinero era mejor emplearlo en la construcción de más tramo de la carretera;

(ii) las vías de acceso al sitio donde debía ejecutarse la obra se encontraban en estado deplorable, lo que dificultó el trasporte de materiales; (iii) la interventoría modificó el “alineamiento vertical subiendo la rasante original, con lo cual disminuyó la explanación”, de allí que los 7 kilómetros que se tenían presupuestados construir variaron a 13; y aunque la inversión era la misma, el tiempo de ejecución resultó mayor, pues a menor explanación el rendimiento del equipo disminuyó y (iv) la interventoría ordenó al contratista devolverse del K6+600 con maquinaria y equipo al K2+600 para la construcción de un pontón, instrucción que fue acatada por la sociedad demandante.

La sociedad solicitó a la interventoría que tramitara ante el departamento de Antioquia una adición del contrato en plazo y en valor de $29´717.042; no obstante, la petición fue denegada mediante comunicación del 25 de febrero de 1992. Como consecuencia, ese mismo día venció el plazo del contrato. Mediante Resolución n.° 0348 del 16 de julio de 1992, el departamento de Antioquia le impuso a la sociedad demandante una multa por valor de $6´714.519.

La sanción contractual se fundamentó en la supuesta demora en la entrega de las obras objeto del contrato. La firma contratista interpuso recurso de reposición contra el citado acto administrativo. El departamento de Antioquia, a través de Resolución n.° 551 del 15 de octubre de 1992, confirmó integralmente la Resolución n.° 0348. El 12 de mayo de 1993, mediante Resolución n.° 0334, la entidad territorial demandada liquidó unilateralmente el Contrato de Obra n.° 1830-G-91, ya que no existió acuerdo entre las partes para realizar la liquidación de forma bilateral.

La sociedad interpuso recurso de reposición contra el anterior acto administrativo; sin embargo, la entidad demandada lo confirmó a través de Resolución n.° 1040 del 29 de diciembre de 1993. Como fundamento jurídico de la demanda, la parte actora adujo que el plazo contractual venció el 25 de febrero de 1992 y, por consiguiente, todo lo que ocurriera después de esa fecha estaba por fuera de la vigencia del negocio jurídico.

Indicó que, según la jurisprudencia de esta Corporación, los poderes excepcionales y sancionatorios -como las multas- no podían ejercerse por fuera de la vigencia del negocio jurídico, porque precisamente la imposición de las multas tenía como objetivo “ejercer presión al contratista para que se lleve a cabo la ejecución del contrato”. En tal virtud, precisó que la multa fue impuesta cuatro meses y medio después de la terminación del plazo contractual, de allí que el departamento de Antioquia carecía de competencia para expedir las resoluciones demandadas. 2.

Trámite en primera instancia Mediante providencia del 24 de mayo de 1994, el tribunal de primera instancia admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público (F. 76 c. 1). El departamento de Antioquia contestó la demanda para oponerse a las pretensiones formuladas. No propuso nominalmente excepciones, pero sí indicó que los actos administrativos fueron expedidos con competencia y con apego a las normas legales y contractuales vigentes.

Indicó que no era válido afirmar que el plazo contractual venció el 25 de febrero de 1992, ya que esa fecha hacía referencia al término de ejecución de la obra, no así a la vigencia del negocio jurídico, por lo que la multa se impuso oportunamente (F. 79 a 84 c. 1). Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 12 de octubre de 1994 (F. 152 c. 1), el tribunal de primera instancia, mediante auto del 9 de julio de 2007, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 258 c. 1).

La parte actora alegó que si bien no se logró demostrar los perjuicios sufridos por el incumplimiento atribuible a la entidad demandada, no podía desconocerse que la sanción contractual impuesta por esta fue abiertamente extemporánea y, por tanto, debía declararse su nulidad (F. 260 a 264 c. 1). La demandada manifestó que, contrario a lo afirmado por la demandante, el plazo contractual venció el 7 de enero de 1994, fecha en la cual se notificó el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el contratista contra el acto de liquidación unilateral del contrato.

Reiteró que el plazo de ejecución es distinto al plazo del contrato, por lo que para el momento de imposición de la multa no había fenecido el negocio jurídico. Finalmente, sostuvo que el contratista no incurrió en sobrecostos que generaran un desequilibrio económico del contrato (F. 265 a 272 c. 1). El Ministerio Público guardó silencio. 3.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 6 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió lo siguiente (F. 273 a 281 c. ppal.): Primero. Declárase la nulidad de las Resoluciones Nros. 0348 del 16 de julio de 1992, 0551 del 15 de octubre del mismo año, expedidas por el departamento de Antioquia, con las cuales se sancionó con multa a la sociedad Construcciones y Equipos S.A. Segundo. Declárase la nulidad parcial de la Resolución No. 0334 del 12 de mayo de 1993, por medio de la cual se liquidó de oficio el contrato materia de pronunciamiento en cuanto descontó el valor de la multa impuesta a la sociedad contratista.

Tercero. En consecuencia de las anteriores declaraciones, ordénese la devolución del dinero retenido por el departamento de Antioquia por concepto de la multa a la sociedad Construcciones y Equipos S.A., al momento de la liquidación del contrato, suma que deberá actualizarse al momento de su pago, y se le deberán aplicar los intereses consagrados en el artículo 1617 del Código Civil.

Cuarto. Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del C.C.A. Quinto. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condena en costas (F. 280 y 281 c. ppal.). El a quo advirtió que el estatuto contractual vigente para la fecha de celebración del contrato era el Decreto ley 222 de 1983.

Como consecuencia, el departamento de Antioquia estaba facultado normativamente para imponer multas al contratista sin necesidad de acudir al juez del contrato. Sin embargo, el plazo contractual venció el 25 de febrero de 1992; los trabajos finales concluyeron el 12 de mayo siguiente y la multa se impuso el 16 de julio del mismo año, por lo que la misma era extemporánea y, por tanto, fue impuesta sin competencia temporal.

Finalmente, concluyó que no era viable que la Administración “impusiera una multa luego del vencimiento del término de ejecución del contrato, en cuanto el fin mismo de la sanción era persuadir al cumplimiento de las obligaciones del contratista, lo que era inocuo luego de la terminación del mismo”. 4. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la demandada interpuso de forma oportuna recurso de apelación, que fue concedido por el a quo mediante proveído del 25 de julio de 2012 -una vez agotado el requisito de la conciliación de que trataba el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010- (F. 296 c. ppal.) y admitido por esta Corporación a través de auto del 22 de noviembre de 2012 (F. 300 c. ppal.).

El departamento de Antioquia manifestó que la sentencia de primera instancia cometió un yerro al asimilar el plazo de ejecución con el de vigencia del contrato, en tanto que este último se extendía hasta la fecha de liquidación del contrato. Agregó que no puede tenerse la liquidación del contrato como una etapa extraña, ajena o independiente al plazo contractual.

En su criterio, una vez fenecido el plazo de ejecución, la administración pública continúa con competencia para exigir y evaluar el cumplimiento del contrato y, por ende, para establecer si es o no satisfactorio. Dado que existe la diferenciación entre plazo de ejecución y plazo de vigencia, es válido sostener que mientras subsista la obligación de las partes de liquidar el contrato -bilateral o unilateralmente- es posible imponer las multas que se encuentren pactadas en el negocio jurídico. 5.

El trámite en segunda instancia En auto del 31 de enero de 2013 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto en esta instancia (F. 302 c. ppal.). En esta etapa, la parte actora adujo que las multas solo podían imponerse dentro del término contractual, esto es, dentro del plazo contractual y sus adiciones, de modo que un apremio de este tipo por fuera del período establecido derivaría en un vicio de anulabilidad del correspondiente acto administrativo (F. 303 a 306 c. ppal.).

La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio (F. 307 c. ppal.). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala El artículo 624 del CGP -que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887- establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda.

Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece bajo la vigencia del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C. y la competencia -por el factor objetivo- por el numeral 8 del artículo 132 del C.C.A. -modificado por el Decreto 597 de 1988-, norma vigente antes de la entrada en aplicación de las reglas de competencia contenidas en la Ley 446 de 1998, puestas en vigencia anticipada por la Ley 954 de 2005 y que entraron a regir plenamente a partir del 1º de agosto de 2006.

Teniendo en cuenta lo anterior, para que un proceso de controversias contractuales iniciado en el año 1994 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a 9´610.000 y dado que, en el caso concreto, la pretensión mayor individualmente considerada asciende a $332´600.000[1], la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo. 2.

Ejercicio oportuno de la acción La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda. Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive.

Para casos como el analizado, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., según la cual: 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: (…) d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;

(…) En el caso concreto, el Contrato de Obra n.° 1830-G-91 se liquidó mediante Resolución n.° 0334 del 12 de mayo de 1993 (F. 43 a 46 c. 1). En contra del citado acto administrativo se interpuso recurso de reposición, que fue rechazado por el departamento de Antioquia a través de Resolución n.° 140 del 29 de diciembre del mismo año (F. 50 a 51 c. ppal.).

El 7 de enero de 1994, el representante legal de la sociedad Construcciones y Equipos S.A. se notificó personalmente de este último acto administrativo, fecha en la que quedó ejecutoriado el mismo, toda vez que no procedían más recursos (F. 51 c. ppal.). De modo que la acción de controversias contractuales se interpuso en tiempo, el 11 de mayo de 1994, porque el término de dos años para demandar inició su cómputo el 8 de enero del mismo año, por lo que la parte actora podía presentar la demanda hasta el 8 de enero de 1996. 3.

Legitimación en la causa La sociedad Construcciones y Equipos S.A. está legitimada en la causa por activa, porque el 25 de febrero de 1991 suscribió con el departamento de Antioquia el Contrato de Obra Pública n.° 1830-G-91, cuyo objeto fue: “El Contratista se obliga con el Departamento a ejecutar por el sistema de precios unitarios todas las obras necesarias para la recuperación y construcción de la carretera Tarazá-Cañón de Iglesias-Santa Rita, municipios de Tarazá e Ituango” (F. 3 c. 1).

Por su parte, el departamento de Antioquia tiene interés en controvertir -legitimatio ad procesum- las pretensiones de la demanda, por ser la entidad llamada a defender el interés jurídico que se debate en el proceso. 4. Análisis de la Sala Problema jurídico: consiste en determinar si la multa impuesta por el departamento de Antioquia a la sociedad contratista fue proferida oportunamente o si, por el contrario, se aplicó de forma extemporánea y, por tanto, sin competencia temporal, como lo concluyó el tribunal de primera instancia, al sostener que el acto administrativo que la contiene se expidió por fuera del plazo de ejecución y, como consecuencia, con un vicio que afectó su validez. 4.1.

El Contrato de Obra Pública n.° 1830-G-91 del 25 de febrero de 1991, fue suscrito entre el departamento de Antioquia -entidad contratante- y la sociedad comercial Construcciones y Equipos S.A. -contratista-. El régimen jurídico aplicable al mencionado contrato administrativo -según la clasificación que incorporaba la legislación anterior a la expedición de la Ley 80 de 1993- es el contenido en el Decreto ley 222 de 1983, por tratarse de un acuerdo de voluntades en el que uno de los contratantes era una entidad estatal, de acuerdo con lo establecido en el inciso tercero del artículo 1º de esa normativa[2].

En ese orden de ideas, la Sala reitera que el régimen jurídico aplicable al negocio jurídico era el del Decreto ley 222 de 1983, toda vez que el contrato se celebró el 25 de febrero de 1991, cuando estaba en vigencia esta normativa. Además, el contrato suscrito fue de obra pública, es decir, de aquellos regulados en el artículo 16 ibídem[3].

En el sub examine, en el contrato administrativo de obra pública se convino lo siguiente: Primera. Objeto: EL CONTRATISTA se obliga con EL DEPARTAMENTO a ejecutar por el sistema de precios unitarios todas las obras necesarias para la recuperación y construcción de la carretera Tarazá- Cañón de Iglesias-Santa Rita, municipios de Tarazá e Ituango.

Segunda. Normas y especificaciones técnicas: en la ejecución de las obras que son objeto de este contrato, EL CONTRATISTA se ceñirá a las normas y especificaciones técnicas, planos, diseños, etc., suministrados por EL DEPARTAMENTO con el pliego de condiciones ya los que se le suministren durante el desarrollo del presente contrato. (…) Quinta.

Valor: el valor del presente contrato se estima en la suma de trescientos setenta y dos millones sesenta y cinco mil setecientos pesos M.L. ($372´065.700), correspondiente a un valor básico de $310´054.750, resultante de aplicar los precios unitarios a las cantidades de obra por ejecutar, más un veinte por ciento (20%) para ajuste de precios y obras complementarias (…).

Décima primera. Legalización, plazo, suspensión y prórroga: la legalización de este contrato se cumple en la fecha en que sea aprobado por el Tribunal Administrativo. Su plazo de ejecución se estipula en diez (10) meses, contados a partir de la fecha en que esté a disposición de EL CONTRATISTA el cheque con el cual se cancela la cuenta por concepto de anticipo.

Sobre tal disponibilidad y fecha, la Tesorería General de Antioquia expedirá un certificado de pago con destino a la dirección de la Interventoría, al CONTRATISTA y a la Interventoría Fiscal, certificación que hará parte integral de este contrato (…) Vigésima tercera. Liquidación. La liquidación del contrato será hecha por EL DEPARTAMENTO, previa presentación de EL CONTRATISTA en los siguientes documentos: dos (2) copias del contrato y de los adicionales si los hubiere; dos (2) copias de las actas de perjuicio de las obras, por caso fortuito o de fuerza mayor; dos (2) copias del acta de recibo definitivo de las obras; certificado por duplicado de la autoridad laboral de la jurisdicción de la obra en la cual conste que EL CONTRATISTA no tiene demandas por salarios y prestaciones sociales y comprobantes de la prestación de la fianza respectiva; original y dos (2) copias del acta final donde aparece el resumen de la obra ejecutada en la cual consten las cantidades de obra recibidas y sus respectivos valores; una relación por duplicado de los pagos hechos a EL CONTRATISTA durante el contrato, expedida por la oficina encargada de fondos.

Para la entrega de estos documentos EL CONTRATISTA dispone de dos (2) meses a partir de la entrega de las obras. Si, vencido este término, EL CONTRATISTA no entrega los documentos completos EL DEPARTAMENTO podrá hacer la liquidación de oficio. Vigésima cuarta. Multas. Si EL CONTRATISTA faltare al cumplimiento de alguna o algunas de las obligaciones contraídas por este contrato, EL DEPARTAMENTO podrá imponerle las multas correspondientes de acuerdo con lo estipulado en la Sección I, numeral 1.21 del pliego de condiciones.

Dichas multas se impondrán mediante resolución motivada (F. 3 a 13 c. 1). Como se advierte, las partes acordaron expresamente que el departamento de Antioquia podría imponer multas al contratista, en caso de incumplimiento, de conformidad con lo establecido por el pliego de condiciones. Por su parte, el numeral 1.21 de los pliegos de condiciones reguló la imposición de multas, en los siguientes términos: Si el contratista faltare al cumplimiento de alguna de las obligaciones contraídas en el contrato, el departamento podrá imponer las multas correspondientes mediante resolución motivada, así: - Por el mal uso del anticipo: el diez por ciento (10%) de la suma mal utilizada, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. - Por cambio en los planos y/o en las especificaciones sin previa aprobación de la Secretaría de Obras Públicas de Antioquia: se impondrán multas del veinte por ciento (20%) del valor de la obra mal ejecutada, lo cual no exime al contratista de la obligación de realizar la obra según lo estipulado en el contrato. - Por no iniciar la obra en la fecha determinada y por cada día de mora el 0.1% del valor total del contrato.

El monto total de esta multa no podrá ser superior al tres (3%) del valor total del contrato. - En las grandes partidas de pago o ítems mayores que presenten atraso superior al veinte por ciento (20%) de la obra programada para cada trimestre: se impondrán multas equivalentes al dos por ciento (2%) de la obra dejada de ejecutar. - Por incumplimiento del plazo en la entrega de las obras en las grandes partidas de pago: se aplicará una sanción equivalente al dos por ciento (2%) del valor de las obras dejadas de ejecutar, lo cual no exonera al contratista de la obligación de ejecutar las obras hasta su terminación, si la Secretaría de Obras Públicas lo considera conveniente, caso en el cual, se le aplicará el dos por ciento (2%) por cada día de mora en la entrega de los trabajos mencionados. - Por no constituir el seguro de vida colectivo: se impondrá una multa diaria del 0.01% del valor del contrato. - Por no dar cumplimiento a la obligación de formular la cuenta de anticipo en el tiempo estipulado: el departamento impondrá multas sucesivas del 0.01% por cada día de mora, si el contrato vale más de diez (10) millones y del 0.02% para contratos menores o iguales a diez (10) millones de pesos. - Si el contratista no presenta los documentos exigidos para la liquidación del contrato, según disposiciones vigentes: la Secretaría de Obras Públicas elaborará la liquidación de oficio y en este caso impondrá una multa del 0.3% del valor total del contrato, que será deducida de los dineros a favor del contratista. - Por no constituir a tiempo las cauciones de cumplimiento y anticipo, según lo establecido en el parágrafo segundo del artículo quinto de la Resolución No. 010840 del 12 de agosto de 1988, se hará acreedor a una multa equivalente al 3% del valor del contrato que deberá deducirse de la primera acta. - Por no prorrogar las pólizas de cumplimiento y saldo del anticipo hasta cuando constituya las pólizas de estabilidad y/o calidad: se hará acreedor de una multa equivalente al tres por ciento (3%) del valor del contrato, que se descontará del acta de liquidación final. - Por no constituir a tiempo las cauciones de estabilidad, prestaciones y de conformidad con los estudios: se hará acreedor a una multa del tres por ciento (3%) del valor del contrato, que deberá deducirse del acta de liquidación (F. 110 a 112 c. 1).

El 16 de julio de 1992, mediante Resolución n.° 0348, el departamento de Antioquia impuso a la sociedad contratista una multa por valor de $6´714.519,23 (F. 29 y 30 c. 1). El fundamento invocado por la entidad para sancionar contractualmente al contratista fue el siguiente: (…) Que el plazo para la ejecución de las obras se fijó en diez (10) meses, contados a partir del día 25 de abril de 1991, fecha en la cual la Tesorería General de Antioquia hizo entrega del anticipo al contratista.

Que en la cláusula vigésima cuarta del contrato se estipuló la facultad del departamento de imponer multas al contratista, cuando faltare al cumplimiento de alguna o algunas de las obligaciones contraídas en el mismo, las cuales fueron previamente establecidas en el pliego de condiciones que rigió la licitación pública para la contratación de la obra.

Que con base en el numeral 1.21 del citado pliego de condiciones, procede la aplicación de una multa al contratista en el siguiente caso Que el valor de la multa a favor del departamento, por el incumplimiento del contratista en la entrega de las obras, de acuerdo a la liquidación anterior, asciende a la suma de $6´714.519,23 (F. 26 a 28 c. 1).

En el mismo acto administrativo, el departamento de Antioquia resolvió que el valor de la multa impuesta sería deducido por el departamento de las sumas que por cualquier concepto adeudara al contratista. Igualmente, se dispuso adelantar la liquidación oficial del contrato (F. 29 c. 1). El contratista interpuso recurso de reposición contra la resolución que impuso la multa.

El departamento de Antioquia, mediante Resolución n.° 0551 del 15 de octubre de 1992 confirmó la Resolución n.° 0348 del 16 de julio del mismo año (F. 34 a 39 c. 1). La administración pública cimentó la decisión confirmatoria del acto administrativo contractual sancionatorio, a partir del razonamiento que se trascribe a continuación: Por todo lo anterior, la Interventoría se reafirma en el concepto de que el Contratista incumplió el Contrato y que todos los atenuantes que expuso en sus anteriores oficios ya fueron contestados en el Oficio 192904 del 23 de abril de 1992 y no encuentra argumentos verdaderos para retractarse de su posición. Ahora, respecto al segundo punto, incompetencia del Departamento para imponer la multa por vencimiento del plazo estipulado en el contrato, cabe anotar que si bien el término contractual ya había expirado desde el 25 de febrero de 1992, la ejecución de las obras que dejaron de realizarse dentro del plazo convencional continuaron hasta su debida terminación, labores estas que, por supuesto culminaron por fuera de la vigencia del contrato, lo que obviamente dio lugar a la sanción impuesta, consagrada en la cláusula vigésima cuarta del Contrato y expresamente contemplada en el numeral 1.21 de los pliegos de condiciones que rigió la licitación pública para la contratación de la obra.

Es decir, a pesar del vencimiento del contrato, este continuó su ejecución y si bien el Consejo de Estado ha sostenido entre otras, en la jurisprudencia citada por el recurrente, que los poderes exorbitantes de la Administración no se pueden ejercitar después de vencido el contrato, se refiere es a la terminación unilateral del mismo y a su declaratoria de caducidad, pero no opera en el caso de las multas, menos aún cuando el contratista ha continuado con la ejecución de las obras incumplidas.

Es por lo anterior, que la Administración no ve obstáculo alguno para imponer multas ya que esta facultad no caduca con el vencimiento del plazo establecido en el contrato, antes, por el contrario, es a partir de ese momento en el que puede configurarse el incumplimiento o mora por los hechos determinados en el numeral 1.21 del pliego de condiciones (…).

Se concluye entonces, que la multa tiene un doble objeto: uno, castigar a quien infringe una norma del contrato; dos, servir como medida de compulsión para que se cumpla, se acelere su cumplimiento o para que se exima de ejecutar algunos actos que han sido prohibidos (F. 38 y 39 c. 1). Posteriormente, el departamento de Antioquia liquidó de oficio, mediante Resolución 0334 del 12 de mayo de 1993, el Contrato de Obra Pública n.° 1830-G-91 y, por tanto, ordenó descontar de las sumas a favor del contratista, indicadas en el acta final de obra, el valor de la multa impuesta y contenida en la Resolución n.° 0348 de 1992 (F. 43 a 45 c. 1).

Finalmente, en Resolución n.° 1040 del 29 de diciembre de 1993, el departamento de Antioquia rechazó por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto por la sociedad contratista contra la Resolución n.° 0334 del 12 de mayo del mismo año, que liquidó de oficio el contrato de obra (F. 50 y 51 c. 1). 4.2. El Decreto ley 222 de 1983 regulaba expresamente la competencia de las entidades públicas para imponer de manera unilateral las multas establecidas en el contrato.

En efecto, el artículo 71 de esta normativa -aplicable al caso concreto, como ya se precisó- preceptuaba: Artículo 71. De la cláusula sobre multas. En los contratos deberá incluirse la facultad de la entidad contratante para imponer multas en caso de mora o de incumplimiento parcial, las que deberán ser proporcionales al valor del contrato y a los perjuicios que sufra.

Su imposición se hará mediante resolución motivada que se someterá a las normas previstas en el artículo 64 de este estatuto. En los contratos de empréstito no habrá lugar a la inclusión de esta cláusula. Entonces, el departamento de Antioquia sí tenía competencia legal y funcional para imponer de forma unilateral la multa a la sociedad Construcciones y Equipos S.A., sin tener que acudir al juez de lo contencioso administrativo, por tratarse de un contrato administrativo al que le resultaba aplicable el citado artículo 71 ibídem; no obstante, es importante verificar si la entidad territorial profirió la multa de forma oportuna, esto es, dentro del límite de competencia temporal (competencia ratione temporis) definido jurisprudencialmente por esta Corporación. Lo anterior, toda vez que la naturaleza jurídica de las multas es de tipo sancionatorio y, además, con una finalidad única y exclusivamente de compulsión, conminación o apremio, pues a través de ellas lo que se busca es que el contratista ejecute y cumpla sus obligaciones contractuales, esto es, que se supere la mora o el incumplimiento parcial.

En palabras de esta Subsección: El origen e implementación de [las multas], desde la perspectiva contractual, se correlaciona y halla su justificación en los eventos en los que una de las partes incurre en incumplimiento de las obligaciones contraídas, al paso que su activación surge como consecuencia de una previsión anticipada y libremente acordada por los contratantes sobre los efectos que pueden extraerse de dicha inobservancia y que, por regla general, conlleva al pago de una suma preestablecida, sin que con esto el incumplido se releve de satisfacer la prestación debida; lo que busca es precisamente inducir a su acatamiento.

Su falta de correspondencia con una sanción de carácter resarcitorio se explica en la medida en que no persigue obtener una suma o monto para contener o reparar un menoscabo patrimonial de la Administración contratante. Bajo esa óptica, la ocurrencia del perjuicio no constituye un elemento de la esencia de este tipo de sanción, como sí acontece en el evento de la cláusula penal pecuniaria, cuya razón de ser es meramente indemnizatoria.

Distinto a ello, su propósito se asocia con un fin proteccionista del interés público que involucra la celebración del contrato estatal, en tanto busca la ejecución efectiva de la labor encomendada al contratista, al margen de que su satisfacción oportuna hubiese causado o no daño al ente contratante. (…) su finalidad, en esencia, es fungir como herramienta de apremio o acoso dirigida a compeler al contratista para el cumplimiento del objeto contractual en la forma y tiempo acordados (…)[4].

El criterio unívoco de la Corporación ha sido entender que, en vigencia del Decreto ley 222 de 1983, las multas solo se pueden imponer durante la vigencia del contrato[5], esto es, dentro del plazo de ejecución pactado o acordado por las partes[6]: Las multas que la administración puede imponer a un contratista suyo tienen una finalidad específica: inducir el cumplimiento del contrato.

Por eso la doctrina las incluye en las denominadas medidas coercitivas provisionales, por oposición a la medida coercitiva definitiva (caducidad o terminación) que sanciona no ya incumplimientos parciales y salvables, sino incumplimientos graves que muestran que ya el contrato no podrá cumplirse. Este poder exorbitante de imposición de multas tiene un límite temporal obvio: mientras esté vigente el contrato y la medida pueda producir el efecto deseado (el constreñimiento del contratista), ya que la medida no busca sancionar porque sí, sino sancionar para que el contratista que está incumpliendo se sienta compelido a cumplir.

La administración impuso, en el caso sub judice, multas por fuera del límite temporal y al hacerlo afectó la medida de incompetencia ratione temporis. De modo que la Administración solo puede hacer uso de los poderes exorbitantes y de las facultades de dirección durante la vigencia del contrato[7], excepto cuando se trata de su liquidación unilateral[8]; de hacer efectiva la cláusula penal o de declarar el siniestro de las pólizas que, dada su naturaleza, se presentan después de terminado el plazo del contrato[9]. 4.3.

En el sub examine, la Sala advierte que el plazo de ejecución del contrato inició el 25 de abril de 1991, como lo reconoció expresamente el departamento de Antioquia en los actos administrativos demandados. Como consecuencia, la vigencia del contrato se extendió hasta el 25 de febrero de 1992. Por consiguiente, la multa impuesta el 16 de julio de 1992 resultó a todas luces extemporánea.

Además, la entidad territorial, con independencia del criterio jurisprudencial de esta Corporación, reafirmó su competencia para imponer la multa, mediante la Resolución n.° 0551 del 15 de octubre de 1992, que confirmó la Resolución n.° 0348 del 16 de julio del mismo año. En esa oportunidad, la Administración adujo lo siguiente: Ahora, respecto al segundo punto, incompetencia del Departamento para imponer la multa por vencimiento del plazo estipulado en el contrato, cabe anotar que si bien el término contractual ya había expirado desde el 25 de febrero de 1992, la ejecución de las obras que dejaron de realizarse dentro del plazo convencional continuaron hasta su debida terminación, labores estas que, por supuesto culminaron por fuera de la vigencia del contrato, lo que obviamente dio lugar a la sanción impuesta, consagrada en la cláusula vigésima cuarta del Contrato y expresamente contemplada en el numeral 1.21 de los pliegos de condiciones que rigió la licitación pública para la contratación de la obra.

Es decir, a pesar del vencimiento del contrato, este continuó su ejecución y si bien el Consejo de Estado ha sostenido entre otras, en la jurisprudencia citada por el recurrente, que los poderes exorbitantes de la Administración no se pueden ejercitar después de vencido el contrato, se refiere es a la terminación unilateral del mismo y a su declaratoria de caducidad, pero no opera en el caso de las multas, menos aún cuando el contratista ha continuado con la ejecución de las obras incumplidas.

Es por lo anterior, que la Administración no ve obstáculo alguno para imponer multas ya que esta facultad no caduca con el vencimiento del plazo establecido en el contrato, antes, por el contrario, es a partir de ese momento en el que puede configurarse el incumplimiento o mora por los hechos determinados en el numeral 1.21 del pliego de condiciones… (F. 38 y 39 c. 1).

La Sala no acoge el planteamiento de la entidad territorial, por cuanto, como se analizó previamente, el límite temporal para el ejercicio de los poderes excepcionales y de dirección vencía con la finalización del plazo del contrato, con independencia de que existieran obligaciones pendientes de ejecución, por lo que resultaba artificiosa la distinción entre plazo de vigencia y plazo de ejecución, a efectos de arrogarse la competencia para sancionar al contratista, cuando lo cierto es que el plazo del contrato ya había culminado cinco meses antes.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia apelada, porque resulta indiscutible que la entidad contratante profirió la multa con falta de competencia, al trasgredir los límites temporales definidos por la ley y la jurisprudencia para el ejercicio de esa potestad (competencia ratione temporis). 5. Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 -que modificó el artículo 170 del C.C.A.-indica que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe; dado que ninguna procedió de esa forma no habrá lugar a su imposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 6 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO. Sin lugar a costas.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Con aclaración de voto ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA TEMPORAL / MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DE LA RESOLUCIÓN SANCIONATORIA / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ESTATAL / NORMA VIGENTE / VIGENCIA DE LA NORMA / MEDIO COERCITIVO / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / CAMBIO DE JURISPRUDENCIA / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / FACULTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA [D]ebo aclarar que la jurisprudencia expuesta en esta providencia corresponde a la interpretación de la competencia para imponer las multas en los contratos que se rigieron por el artículo 71 de la Ley 222 de 1983, hoy derogado, aplicada en concordancia con las restricciones temporales del artículo 64 del mismo Decreto 222 de 1983, igualmente derogado.

Me parece importante realizar la presente aclaración, por cuanto en la Ley 80 de 1993 las multas están basadas en las disposiciones del derecho comercial y civil, de manera que se pueden pactar multas de diversa naturaleza y no solamente de carácter conminatorio o de apremio de cumplimiento. Por lo anterior, la presente aclaración de voto tiene por objeto advertir que en la jurisprudencia actualizada no se debe generalizar la teoría de la incompetencia temporal para imponer las multas, dado que es viable el pacto de multas de carácter sancionatorio y que eventualmente se pueden imponer en la liquidación del contrato, cuando precisamente se evidencia el incumplimiento a la entrega de la obra o en el examen de la cuenta final.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983 – ARTÍCULO 71 / DECRETO LEY 222 DE 1983 – ARTÍCULO 64 / LEY 80 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-31-000-1994-00569-01(45229) Actor: SOCIEDAD CONSTRUCCIONES Y EQUIPOS S.A. Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Aunque comparto la sentencia de 19 de marzo de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera en el proceso de la referencia, mediante la cual se confirmó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 0348 del 16 de julio de 1992 y 551 del 15 de octubre de 1992, contentivas de las multas impuestas a la contratista, debo aclarar que la jurisprudencia expuesta en esta providencia corresponde a la interpretación de la competencia para imponer las multas en los contratos que se rigieron por el artículo 71 de la Ley 222 de 1983, hoy derogado[10], aplicada en concordancia con las restricciones temporales del artículo 64 del mismo Decreto 222 de 1983, igualmente derogado[11].

Me parece importante realizar la presente aclaración, por cuanto en la Ley 80 de 1993 las multas están basadas en las disposiciones del derecho comercial y civil, de manera que se pueden pactar multas de diversa naturaleza y no solamente de carácter conminatorio o de apremio de cumplimiento. En el derecho privado caben las modalidades de multa y cláusula penal, para eventos diferentes, según se realice la estructuración del respectivo contrato, sin perjuicio de los límites legales.

Por lo anterior, la presente aclaración de voto tiene por objeto advertir que en la jurisprudencia actualizada no se debe generalizar la teoría de la incompetencia temporal para imponer las multas, dado que es viable el pacto de multas de carácter sancionatorio y que eventualmente se pueden imponer en la liquidación del contrato, cuando precisamente se evidencia el incumplimiento a la entrega de la obra o en el examen de la cuenta final.

Se deja constancia de que esta aclaración fue anunciada en la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Atentamente, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Por concepto de perjuicios materiales derivados de los sobrecostos alegados en la demanda (F. 180 c. 1). [2] Artículo 1º. “(…) Las normas que en este estatuto se refieren a tipos de contratos, su clasificación, efectos, responsabilidades y terminación, así como a los principios generales desarrollados en el título IV, se aplicarán también en los Departamentos y Municipios”.  [3] “Artículo 16.

De la clasificación y de la naturaleza de los contratos. Son contratos administrativos:  (…) 2. Los de obras públicas. (…)”. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1º de febrero de 2018, exp. 52.549, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [5] En vigencia del Decreto ley 222 de 1983, se pueden consultar las siguientes providencias: del 21 de febrero de 1986, exp. 4550; del 29 de enero de 1988, exp. 3616; de 9 de abril de 1992, exp. 6491; del 15 de febrero 1991, exp. 5973; del 6 de mayo de 1992, exp. 6661; del 1º de octubre de 1992, exp. 6631; del 26 de noviembre de 1996, exp. proceso 10.192 y del 18 de julio de 1997 exp. 10.703. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 1º de octubre de 1992, exp. 6631, M.P. Carlos Betancur Jaramillo. [7] Cf.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de diciembre de 1994, exp. 5859, M.P. Daniel Suárez Hernández. [8] Es importante precisar que la liquidación unilateral no se encontraba comprendida dentro del Título IV o de cláusulas exorbitantes del Decreto- ley 222 de 1983. La liquidación unilateral estaba regulada en el Título XI de esa normativa. [9] “Excepcionalmente la administración podrá declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato (cosa que pudo hacer durante la vigencia de éste, bien para imponerle multa al contratista o para caducarlo) luego de su vencimiento, pero solo para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, tal como lo ha dicho la jurisprudencia de esta Sala en forma reiterada”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 1988, exp. 3616, M.P. Carlos Betancur Jaramillo. [10] Decreto 222 de 1983. “Artículo 71. De la cláusula sobre multas. En los contratos deberá incluirse la facultad de la entidad contratante para imponer multas en caso de mora o de incumplimiento parcial, las que deberán ser proporcionales al valor del contrato y a los perjuicios que sufra. // Su imposición se hará mediante resolución motivada que se someterá a las normas previstas en el artículo 64 de este estatuto. // En los contratos de empréstito no habrá lugar a la inclusión de esta cláusula”. [11] Decreto 222 de 1983.

“Artículo 64. De la declaratoria de caducidad. La declaratoria de caducidad deberá proferirse por el jefe de la entidad contratante mediante resolución motivada, en la cual se expresarán las causas que dieron lugar a ella y se ordenará hacer efectivas las multas, si se hubieren decretado antes, y el valor de la cláusula penal pecuniaria convenida, si fuere el caso”.