PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN PENSIONAL ESPECIAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación / INCLUSIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS – Procedencia El actor prestó sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 20 años (desde el 1° de septiembre de 1978 hasta el 1° de diciembre de 2008).
La extinguida Cajanal le reconoció una pensión de jubilación, mediante Resolución 7781 de 23 de febrero de 2009, a partir del 1° de junio de 2008, con fundamento en el Decreto 929 de 1976, en cuanto a tiempo de servicios, edad y monto, toda vez que probó tener más de 55 años de edad y 20 de servicios al mencionado ente de control, pero con el 75% de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios (incluidas la asignación básica y la prima técnica).
Resulta oportuno precisar que, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia no se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente.
(…). Se observa que en la Resolución 7781 de 23 de febrero de 2009, proferida por la entonces Cajanal, no se incluyó en el IBL pensional del actor la bonificación por servicios prestados, pese a que sobre este factor se efectuaron cotizaciones en armonía con el Decreto 1158 de 1994, pues solo se tuvo en cuenta la asignación básica y la prima técnica.
Asimismo, se le concedió la pensión al accionante a partir del 1° de junio de 2008, a pesar de que su retiro aconteció desde el 1° de diciembre siguiente. Por lo tanto, aunque no le asiste razón al demandante de obtener el reajuste pensional con la totalidad de los factores devengados durante el último semestre, sí a que se le calcule su pensión con la inclusión de la bonificación por servicios prestados recibida durante los últimos 10 años de servicios y a que le sea efectiva su prestación a partir del 1° de diciembre de 2008.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la liquidación de la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen pensional del Decreto 929 de 1976 (Contraloría General de la República), ver: C. de E., Sala Plena de la sección segunda, sentencia de unificación de 11 de junio de 2020. Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-25-000-2009-00476-01(0814-14) Actor: ELÍAS PEÑA PINEDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Acción |:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|25000-23-25-000-2009-00476-01 (814-2014) | |Demandante |:|Elías Peña Pineda | |Demandado |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reliquidación de pensión de jubilación de | | | |exservidor de la Contraloría General de la | | | |República; factores salariales que deben tenerse | | | |en cuenta en el ingreso base de liquidación | | | |pensional de persona beneficiaria del régimen de | | | |transición de la Ley 100 de 1993 | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La acción (ff. 17 a 26). El señor Elías Peña Pineda, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en Liquidación, sustituida procesalmente por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de la Resolución 7781 de 23 de febrero de 2009, mediante la cual la extinguida Cajanal le reconoció pensión de jubilación, a partir del 1° de junio de 2008. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reliquidar la «[…] pensión de jubilación calculada con TODOS los factores de salario percibidos y certificados en los últimos seis meses de servicio (Junio 1° de 2008 a Noviembre 30 de 2008) […] a partir del 1° de diciembre de 2008 […]» (sic); pagar las diferencias entre la nueva liquidación y los valores que han sido reconocidos, debidamente indexados; reconocer los intereses comerciales y moratorios por el retardo en el pago de la suma real de la pensión, conforme al artículo 177 del CCA; por último, se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que prestó servicios para la Contraloría General de la República por más de 20 años, adquirió el estatus pensional el 29 de marzo de 2006 y se retiró del servicio el 1° de diciembre de 2008. Que la extinguida Cajanal le reconoció pensión de jubilación, con Resolución 7781 de 23 de febrero de 2009, «[…] en cuantía de $2.200.918.79 efectiva a partir del 1° de junio de 2008, en los términos de la ley 100 de 1993 y el decreto 1158 de 1994». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993; 7 del Decreto 929 de 1976; 1 del Decreto 2143 de 1995; y las Leyes 57 y 153 de 1887, y 33 y 62 de 1985. Arguye que, de acuerdo con el Decreto 929 de 1976, los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República, con más de 20 años de servicios y 55 de edad en el caso de los hombres o 50 en el de las mujeres, tienen derecho a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre anterior al retiro. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 122 a 136).
La entidad accionada, por intermedio de apoderada, se opone a las pretensiones del libelo introductorio, porque al caso del accionante se aplicó el régimen de transición al que tiene derecho, pero el ingreso base de liquidación (IBL) se calcula conforme a la Ley 100 de 1993 y al Decreto 1158 de 1994. Frente a los hechos, afirma que algunos son ciertos y otros no; propone las excepciones denominadas caducidad de la acción, rechazo de la demanda por insuficiencia de poder, inepta demanda e inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido. 1.6 La providencia apelada (ff. 209 a 238).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), en sentencia proferida el 31 de octubre de 2012, accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, según las pruebas obrantes en el expediente, además de que al demandante le asiste el derecho al régimen de transición preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, prestó sus servicios por más de 20 años a la Contraloría General de la República, por lo que está cobijado por las disposiciones contenidas en el Decreto ley 929 de 1976 y, en ese orden, su pensión de jubilación debe reliquidarse con el 75% del promedio de lo devengado durante el último semestre de servicios.
Respecto de los factores salariales, sostuvo que son los «[…] señalados en los Decretos 720 y 1045 de 1978, sin atención a que sobre los mismos se hubieran efectuado o no los aportes de ley […] se entiende que son todos aquellos percibidos por el actor durante el último semestre de prestación de servicios, los que deben tenérsele en cuenta en la liquidación de su pensión jubilación, por cuanto el listado de factores enumerado en la norma no es taxativo, sino enunciativo».
Por lo tanto, ordenó el descuento sobre los nuevos emolumentos a incluir. Por otro lado, en cuanto a la indemnización por vacaciones, advierte que «[…] no hay lugar a que se ordene la reliquidación de la pensión, con inclusión de este factor salarial, dado que el mismo no constituye factor salarial ni prestacional […]». 1.7 Recursos de apelación. 1.7.1 Parte demandante (ff. 246 a 249).
El actor, a través de apoderada, presenta recurso de apelación (parcial), para que se ordene el reajuste de la pensión con «[…] el promedio mensual de los demás factores cuyo total se debe aplicar el 75% para obtener el cálculo del monto pensional en forma correcta, y además incluir como factor salarial la indemnización de vacaciones». 1.7.2 La accionada (ff. 244 y 245).
Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada, mediante apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que al accionante se le reconoció la prestación con inclusión de los factores sobre los cuales realizó aportes para pensión y «[…] en lo demás [se aplicó] lo preceptuado en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, normas que no incluyen como factores para calcular el ingreso base de liquidación las doceavas partes de las primas de navidad, vacaciones y de servicios, entre otros ingresos de carácter prestacional y no salarial […]».
II. TRÁMITE PROCESAL. Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 21 de agosto de 2013 (ff. 321 a 323) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 11 de marzo de 2015 (ff. 367 y 368), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 del CCA. 2.1 Impedimento.
Según acta de reparto (f. 325), el proceso fue inicialmente asignado al despacho que hoy ocupa la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, quien el 23 de junio de 2016 (f. 387), se declaró impedida por encontrarse incursa en la causal prevista en el artículo 141 (numeral 1) del Código General del Proceso (CGP), toda vez que «[…] me asiste interés directo en la controversia, ya que por ser beneficiaria del tránsito normativo de la Ley 100 de 1993, me fue reconocida una pensión de jubilación bajo el régimen de la Ley 33 de 1985 […]».
Con auto de 1° de diciembre de 2016 (ff. 389 a 391), se declaró fundado «[…] el impedimento manifestado por la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez y, en consecuencia, se le separa del conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho […]». 2.2 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 9 de septiembre de 2015 (f. 375), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 212 del CCA, oportunidad aprovechada por la demandante. 2.2.1 Parte demandante (ff. 376 y 378).
Solicitó complementar la sentencia impugnada en los términos expuestos en el recurso se apelación. III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el semestre anterior a la fecha de retiro del servicio (incluida la indemnización de vacaciones), de conformidad con el Decreto 929 de 1976, o al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo asevera la demandada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[1] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[2], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, debe la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares», que dispone: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
De lo anterior se colige que los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base.
En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[3], fijó la siguiente regla: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior, al considerar que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». Por ende, como los servidores de la Contraloría General de la República no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[4], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que atañe al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.
Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Contraloría General de la República al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía del accionante, nació el 29 de marzo de 1951 (f. 74). b) Constancia de tiempo de servicio de la Contraloría General de la República, en la que se observa que el demandante ingresó el 1° de septiembre de 1978 y pertenecía a la carrera administrativa (f. 77) c) Certificación de información laboral de la Contraloría General de la República (ff. 78 a 84), de 13 de julio de 2008, que da cuenta de que desde enero de 1998 hasta mayo de 2008 el actor cotizó sobre la asignación básica, la prima técnica y «otros factores salariales pagados en el mes certificado (Dto. 1158)»[5]. d) De acuerdo con certificación de sueldos y factores salariales expedida por la Contraloría General de la República, el actor, entre el 1° de junio y el 30 de noviembre de 2008 (último semestre de servicios), devengó sueldo, bonificaciones por servicios ($1.224.266) y especial, primas técnica, vacacional, de servicios y de navidad e indemnización de vacaciones (f. 11). e) Con Resolución 1596 de 7 de noviembre de 2008, la Contraloría General de la República aceptó la renuncia al accionante, a partir del 1° de diciembre de 2008 (ff. 2 a 4). f) Mediante Resolución 7781 de 23 de febrero de 2009, la extinguida Cajanal reconoció al demandante una pensión de jubilación a partir del 1° de junio de 2008, condicionada a la demostración del retiro definitivo del servicio, con fundamento en el Decreto 929 de 1976, por cuanto probó tener más de 55 años de edad y 20 de servicios prestados a la Contraloría General de la República.
Se menciona en dicho acto que la liquidación tuvo en cuenta el 75% de lo «devengado sobre el salario promedio de 10 años, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 /93», con inclusión de la asignación básica y la prima técnica (ff. 5 a 10). Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el accionante se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad (nació el 29 de marzo de 1951).
Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el actor prestó sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 20 años (desde el 1° de septiembre de 1978 hasta el 1° de diciembre de 2008). La extinguida Cajanal le reconoció una pensión de jubilación, mediante Resolución 7781 de 23 de febrero de 2009, a partir del 1° de junio de 2008, con fundamento en el Decreto 929 de 1976, en cuanto a tiempo de servicios, edad y monto, toda vez que probó tener más de 55 años de edad y 20 de servicios al mencionado ente de control, pero con el 75% de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios (incluidas la asignación básica y la prima técnica).
Resulta oportuno precisar que, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia no se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente.
Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[6], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». No obstante, se observa que en la Resolución 7781 de 23 de febrero de 2009, proferida por la entonces Cajanal, no se incluyó en el IBL pensional del actor la bonificación por servicios prestados, pese a que sobre este factor se efectuaron cotizaciones en armonía con el Decreto 1158 de 1994, pues solo se tuvo en cuenta la asignación básica y la prima técnica.
Asimismo, se le concedió la pensión al accionante a partir del 1° de junio de 2008, a pesar de que su retiro aconteció desde el 1° de diciembre siguiente. Por lo tanto, aunque no le asiste razón al demandante de obtener el reajuste pensional con la totalidad de los factores devengados durante el último semestre, sí a que se le calcule su pensión con la inclusión de la bonificación por servicios prestados recibida durante los últimos 10 años de servicios y a que le sea efectiva su prestación a partir del 1° de diciembre de 2008.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, (i) se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, (ii) se modificará en el sentido de ordenar a la UGPP reajustar y pagar al actor su pensión de jubilación a partir del 1° de diciembre de 2008 (fecha de retiro del servicio), con el 75% del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios (30 de noviembre de 1998 a 30 de noviembre de 2008), con inclusión además de la asignación básica y la prima técnica, de la bonificación de servicios prestados; y (iii) se revocará la orden de descuento sobre nuevos factores.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase parcialmente la sentencia de 31 de octubre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Elías Peña Pineda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social (UGPP), pero por las razones expuestas en la parte motiva. 2.° Modifícase el fallo de primera instancia, en el sentido de ordenar a la UGPP reajustar y pagar al actor su pensión de jubilación a partir del 1° de diciembre de 2008 (fecha de retiro del servicio), con el 75% del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios (30 de noviembre de 1998 a 30 de noviembre de 2008), con inclusión además de la asignación básica y la prima técnica, de la bonificación por servicios prestados, de conformidad con lo indicado en la motivación de esta sentencia. 3.° Revócase la orden de descuento respecto de los nuevos factores a incluir, de acuerdo con lo indicado en la motivación. 4.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Impedida |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [2] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [3] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [4] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [5] En agosto de 2007, por concepto de «otros factores salariales pagados en el mes certificado (Dto. 1158)», se pagó la suma de $1.048.914. [6] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33- 000-2012-00372-01 (1882-2014).