25000-23-26-000-2011-00322-01 — Consejo de Estado

25000-23-26-000-2011-00322-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BSentencia2020-06-01

Ponente: Alberto Montaña Plata

Actor: José Isley Giraldo Alzate·Demandado: Superintendencia Nacional De Salud

De qué trata

Síntesis: [L]uego del análisis del material probatorio que obra en el expediente, la Sala no encuentra prueba alguna de la falla del servicio alegada […]. Adicionalmente, la Sala destaca la inactividad probatoria de la parte demandante, ya que, si bien en la demanda solicitó la práctica de varias pruebas relacionadas con el proceso de liquidación, que fueron decretadas por el Tribunal, este impuso al demandante el deber de cancelar y retirar los oficios y darles el trámite correspondiente, situación que no sucedió en el proceso […], el Tribunal requirió al apoderado de la parte actora para que informara del trámite de estas pruebas, requerimiento que fue ignorado por la parte demandante, lo que dio lugar a declarar el fin del periodo probatorio en primera instancia. Por las razones expuestas, no es posible imputar responsabilidad a la Superintendencia Nacional de Salud, ya que no se demostró la falla del servicio.ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ACREDITACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONTROL DE VIGILANCIA A LA LOTERÍA / FUNCIÓN DE VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / FALLA DEL SERVICIO / ACREDITACIÓN DE LA FALLA EN EL SERVICIODe conformidad con el artículo 90 constitucional resulta pertinente comenzar por el primer elemento de la responsabilidad, esto es, el daño. Así, de una interpretación de los hechos y pretensiones de la demanda, la parte actora hizo consistir el daño en el no pago de un crédito reconocido a su favor en el proceso de liquidación por valor de […], el cual se encuentra probado de conformidad con la Resolución […], en la cual se incluyó el crédito del demandante en la calificación y graduación de créditos, dentro de la quinta clase de prelación. Como consecuencia, es necesario analizar la causa eficiente del daño, para el efecto, se encuentra acreditado que […] se declaró la terminación de la existencia jurídica de la Lotería […] y, no obra prueba en el expediente del pago del crédito del [demandante]. Pese a lo anterior, la Sala reitera lo dicho por esta subsección en relación con el régimen de responsabilidad del Estado por las funciones de inspección, vigilancia y control, el cual es de carácter subjetivo, es decir, que implica la prueba de la falla del servicio, esto, con fundamento en la discrecionalidad técnica que implica el ejercicio de estas funciones de policía administrativa.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el régimen de responsabilidad del Estado por las funciones de inspección, vigilancia y control, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de mayo de 2019, rad. 35783, C. P. Alberto Montaña Plata.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / PREMIOS DE LA LOTERÍA / CONTROL DE VIGILANCIA A LA LOTERÍA / FUNCIÓN DE VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / FALLA DEL SERVICIO / ACREDITACIÓN DE LA FALLA EN EL SERVICIO / AUSENCIA DE PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA [L]uego del análisis del material probatorio que obra en el expediente, la Sala no encuentra prueba alguna de la falla del servicio alegada […].

Adicionalmente, la Sala destaca la inactividad probatoria de la parte demandante, ya que, si bien en la demanda solicitó la práctica de varias pruebas relacionadas con el proceso de liquidación, que fueron decretadas por el Tribunal, este impuso al demandante el deber de cancelar y retirar los oficios y darles el trámite correspondiente, situación que no sucedió en el proceso […], el Tribunal requirió al apoderado de la parte actora para que informara del trámite de estas pruebas, requerimiento que fue ignorado por la parte demandante, lo que dio lugar a declarar el fin del periodo probatorio en primera instancia. Por las razones expuestas, no es posible imputar responsabilidad a la Superintendencia Nacional de Salud, ya que no se demostró la falla del servicio.

ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ACREDITACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONTROL DE VIGILANCIA A LA LOTERÍA / FUNCIÓN DE VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / FALLA DEL SERVICIO / ACREDITACIÓN DE LA FALLA EN EL SERVICIO De conformidad con el artículo 90 constitucional resulta pertinente comenzar por el primer elemento de la responsabilidad, esto es, el daño. Así, de una interpretación de los hechos y pretensiones de la demanda, la parte actora hizo consistir el daño en el no pago de un crédito reconocido a su favor en el proceso de liquidación por valor de […], el cual se encuentra probado de conformidad con la Resolución […], en la cual se incluyó el crédito del demandante en la calificación y graduación de créditos, dentro de la quinta clase de prelación. Como consecuencia, es necesario analizar la causa eficiente del daño, para el efecto, se encuentra acreditado que […] se declaró la terminación de la existencia jurídica de la Lotería […] y, no obra prueba en el expediente del pago del crédito del [demandante].

Pese a lo anterior, la Sala reitera lo dicho por esta subsección en relación con el régimen de responsabilidad del Estado por las funciones de inspección, vigilancia y control, el cual es de carácter subjetivo, es decir, que implica la prueba de la falla del servicio, esto, con fundamento en la discrecionalidad técnica que implica el ejercicio de estas funciones de policía administrativa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el régimen de responsabilidad del Estado por las funciones de inspección, vigilancia y control, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de mayo de 2019, rad. 35783, C. P. Alberto Montaña Plata. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00322-01(45730) Actor: JOSÉ ISLEY GIRALDO ALZATE Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – régimen de responsabilidad del Estado por las funciones de inspección, vigilancia y control – ausencia de prueba.

Síntesis del caso: el demandante fue el ganador de un premio mayor de una lotería que fue intervenida y liquidada, en el trámite fue reconocido el crédito pero no fue pagado. Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la Sentencia proferida el 21 de junio de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1], en la cual se declaró la indebida escogencia de la acción. Esta Sala es competente para proferir esta Sentencia por tratarse de un recurso de apelación en contra de una decisión proferida por un Tribunal Administrativo, interpuesto en vigencia de la Ley 446 de 1998 y, de conformidad con los artículos 129 y 132 del Código de lo Contencioso Administrativo[2], norma vigente al momento de la presentación de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4. Recurso de apelación; 1.5. trámite relevante en segunda instancia. 1. Posición de la parte demandante 1. El señor José Isley Giraldo Alzate, actuando en nombre propio y, a través de su representante legal, presentó demanda de reparación directa, en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, en la que solicitó: “PRIMERA: Que se declare que la NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, es responsable por la falla del servicio por omisión en la falta de ejecución de sus funciones de vigilancia y control en relación con la Sociedad LA LOTERIA LA NUEVE MILLONARIA DE LA NUEVA COLOMBIA LTDA.” 2.

Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad, solicitó que se pagara $1.082.666.666, correspondientes al no pago del saldo del premio mayor. 3. Como hechos que fundamentan las pretensiones, la parte actora expuso, en síntesis: 4. 1) José Isley Giraldo Alzate fue el ganador del premio mayor de la Lotería la Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., por valor de $3´500.000.000, en el sorteo de 2 de mayo de 2007; para su pago se suscribió un acuerdo, en el cual se pactaron 4 cuotas, de las cuales sólo fueron pagadas las 2 primeras. 5. 2) La superintendencia tomó posesión de la lotería el 4 de septiembre de 2007 e inició el trámite de liquidación forzosa. 6. 3) Por lo anterior el demandante presentó la reclamación de su crédito, el cual fue reconocido e incluido en la calificación y graduación de créditos; sin embargo, no se canceló. 7. 4) Mediante resolución 140 de 19 de diciembre de 2008 se declaró la terminación de la existencia jurídica de la Lotería La Nueve Millonaria de Colombia Ltda., en contra de la cual el demandante interpuso recurso de reposición, el cual no fue resuelto. 2.

Posición de la parte demandada 8. La superintendencia, al contestar la demanda[3], negó unos hechos y afirmó que los demás debían probarse, además, se opuso a todas y cada una de las pretensiones. Propuso las excepciones que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de la obligación”, “improcedencia de la acción de reparación directa” y “excepción genérica”. 9.

En la etapa de alegatos de conclusión, el apoderado de la entidad demandada se limitó a trascribir lo relativo a las excepciones propuestas en la contestación.[4] 3. Sentencia de primera instancia 10. En Sentencia de 21 de junio de 2012[5], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la indebida escogencia de la acción, toda vez que, consideró que, por no tratarse de funciones jurisdiccionales, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho; pese a lo anterior, afirmó que, inclusive “en gracia de discusión”, la parte actora no había probado la falla del servicio. 4.

Recurso de apelación 11. La parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la Sentencia de 21 de junio de 2012[6], en el cual sostuvo que la acción procedente era la de reparación directa toda vez que, la causa del daño alegado era la omisión de la demandada en relación con sus funciones de inspección, vigilancia y control, consistente en la intervención tardía de la lotería mencionada.

Adicionalmente, afirmó que, durante el proceso de liquidación se presentaron faltas por parte del liquidador que generaron la imposibilidad de pago de los créditos. 5. Trámite relevante en segunda instancia 12. El Ministerio Público rindió concepto el 4 de junio de 2013[7], en el que, concluyó que debía confirmarse la decisión atacada, pese a lo cual, afirmó que la acción procedente era la de reparación directa en la medida en que el demandante alegó que la causa eficiente del daño había sido la falla en el servicio de las funciones de inspección vigilancia y control, por lo cual, al realizar el análisis de fondo, concluyó que la parte demandante no había demostrado la falla del servicio de la Superintendencia Nacional de Salud. 13.

El Consejero de Estado Ramiro Pazos Guerrero presentó impedimento para conocer de este asunto[8], el cual fue aceptado[9]. 1. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo; 2.2. Costas. 1. Análisis sustantivo 14. La Sala se pronunciará de fondo toda vez que, se encuentran reunidos los presupuestos para dictar Sentencia, al ser la reparación directa la acción procedente, ya que el demandante pretendió la responsabilidad por los daños derivados de las funciones de inspección, vigilancia y control, y la demanda se presentó de manera oportuna, puesto que, la Resolución 140 de 19 de diciembre de 2008 quedó en firme el 29 de marzo de 2009[10], se presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 5 de enero de 2011 la cual se declaró fallida en audiencia de 5 de abril de 2011[11], y la demanda fue presentada el 7 de abril de 2011[12]. 15.

La Sala revocará la decisión apelada, con fundamento en que, la acción procedente sí es la de reparación directa como se explicó, pese a lo cual, se negarán las pretensiones de la demanda, con base en la ausencia de prueba de la falla del servicio, como se procede a explicar: 16. De conformidad con el artículo 90 constitucional resulta pertinente comenzar por el primer elemento de la responsabilidad, esto es, el daño. Así, de una interpretación de los hechos y pretensiones de la demanda, la parte actora hizo consistir el daño en el no pago de un crédito reconocido a su favor en el proceso de liquidación por valor de $1.082.666.666, el cual se encuentra probado de conformidad con la Resolución No. 39 de 18 de diciembre de 2007[13], en la cual se incluyó el crédito del demandante en la calificación y graduación de créditos, dentro de la quinta clase de prelación[14]. 17.

Como consecuencia, es necesario analizar la causa eficiente del daño, para el efecto, se encuentra acreditado que el 19 de diciembre de 2008 se declaró la terminación de la existencia jurídica de la Lotería La nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., mediante Resolución 140[15] y, no obra prueba en el expediente del pago del crédito del señor Giraldo Alzate. 18.

Pese a lo anterior, la Sala reitera lo dicho por esta subsección[16] en relación con el régimen de responsabilidad del Estado por las funciones de inspección, vigilancia y control, el cual es de carácter subjetivo, es decir, que implica la prueba de la falla del servicio, esto, con fundamento en la discrecionalidad técnica que implica el ejercicio de estas funciones de policía administrativa. 19.

Así, luego del análisis del material probatorio que obra en el expediente[17], la Sala no encuentra prueba alguna de la falla del servicio alegada, por el contrario, obra en el expediente copia del dictamen del revisor fiscal de 6 de octubre de 2008[18], en el cual concluyó (se trascribe): “[…] en mi opinión la Contabilidad se llevó conforme a las Normas Legales y a técnica contable; las operaciones registradas y los actos de los administradores que participaron en el proceso de Liquidación se ajustan a las disposiciones legales que palican para la Liquidación ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud […]” 20.

Adicionalmente, la Sala destaca la inactividad probatoria de la parte demandante, ya que, si bien en la demanda solicitó la práctica de varias pruebas relacionadas con el proceso de liquidación, que fueron decretadas por el Tribunal[19], este impuso al demandante el deber de cancelar y retirar los oficios y darles el trámite correspondiente, situación que no sucedió en el proceso, puesto que está demostrado que mediante Auto de 7 de marzo de 2012[20] el Tribunal requirió al apoderado de la parte actora para que informara del trámite de estas pruebas, requerimiento que fue ignorado por la parte demandante, lo que dio lugar a declarar el fin del periodo probatorio en primera instancia[21]. 21.

Por las razones expuestas, no es posible imputar responsabilidad a la Superintendencia Nacional de Salud, ya que no se demostró la falla del servicio. 2. Costas 22. En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 2.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E: REVOCAR la Sentencia proferida el 21 de junio de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas, la que, quedará así:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Folios 84 - 94 del c.Ppal [2] La cuantía exigida para la fecha de la presentación de la demanda correspondía a $267.500 y, la suma de las preteniones equivale a $1.082.666.666, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, vigente al momento de la presentación de la demanda. [3] Folios 19 – 31 del C.1. [4] Folios 51 – 60 del C.1. [5] Folios 84 - 94 del C.Ppal. [6] Presentado el 5 de mayo de 2011 (folio 691 del C.Ppal) y sustentado el 13 de mayo del mismo año (folio 699 – 703 del C.Ppal) [7] Folios 121 - 135 del C.Ppal. [8] Folio 149 del C.Ppal. [9] Folio 151 del C.Ppal. [10] De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, en contra de la resolución 140 de 2008 el señor José Isley Giraldo presentó recurso de reposición el 29 de diciembre de 2008 (folio 597 – 600 del C.2), el cual no fue resuelto por el liquidador (hecho 19 de la demanda) frente al cual la demandada en la contestación afirmó que no le constaba y, puesto que, en el expediente no obra prueba en contrario, resulta procedente la aplicación de la figura del silencio administrativo negativo (artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los hechos). [11] Folios 1 y 2 del C2. [12] Folio 11 del C.1. [13] Folio 685 – 708 del C.2. [14] Folio 701 del C.2. [15] Folio 585 del C.2. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 30 de mayo de 2019, expediente 35783. [17] En relación con el procedimiento de liquidación, se aportaron al expediente las siguientes pruebas: copia de la rendición final de cuentas del apoderado para la liquidación de 9 de diciembre de 2008 (folios 527 – 567 del C.2.), copia del acta de junta de socios de 29 de octubre de 2008 (folios 568 – 585 del C.2.), anexos del informe de acreencias aceptadas en su totalidad (folios 605 – 634 del C.2.), informe final situación cartera distribuidores (folios 638 – 640 del C.2), informe presupuesto (folios 641 – 645 del C.2). [18] Folios 635 – 637 del C.2. [19] Folios 38 – 40 del C.1. [20] Folio 45 del C.1. [21] Folio 49 del C.1.