05001-23-31-000-2002-02323-01 — Consejo de Estado

05001-23-31-000-2002-02323-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN ASentencia2020-11-20

Ponente: José Roberto Sáchica Méndez

Actor: Departamento De Antioquia·Demandado: Instituto Nacional De Vías

De qué trata

Síntesis: [El] principio de congruencia, que impide que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio. Al lado de tal principio, se presenta como presupuesto el principio de la preclusión y la regla de señalamiento que impone a las partes exhibir de manera clara y precisa lo que se pide, manifestación que impone como garantía del debido proceso y derecho de contradicción y defensa, que quien demanda no puede modificar la causa petendi mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adición, oportunidades que la ley dispuso para que se precise la controversia. (…) Según lo previsto en el numeral 4 del artículo 137 del CCA, el demandante tiene la carga de indicar las normas violadas por los actos administrativos y explicar el concepto de su violación, pues de ese modo se delimita la causa petendi.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 25 de junio de 2014. Exp. 49299. C.P: Enrique Gil Botero. Sobre la aplicación de la norma constitucional de manera oficiosa, ver sentencia de la Corte Constitucional C 197 de 7 de abril de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sobre la congruencia de la sentencia en los procesos en que se impugna un acto administrativo contractual, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de agosto de 2014. Exp. 27723. C.P. Hernán Andrade Rincón.ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA / CAUSA PETENDI / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD DE CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD DE LA ADICIÓN LA DEMANDA / CARGAS PROCESALES / DEBERES PROCESALES / CONTENIDO DE LA DEMANDA / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / INVIAS / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CONTENIDO DEL ACTA DE LIQUIDACIÓNAnalizada la demanda, la Sala observa que se indicaron como violadas varias disposiciones constitucionales (arts. 2, 4, 5, 12 y 219) y legales (Ley 80 de 1933, art. 27; Ley 446 de 1998; y CCA, arts. 137 y ss.). No obstante, el demandante desarrolló únicamente el concepto de violación del artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que concretó señalando que el acto administrativo mediante el cual el INVÍAS liquidó unilateralmente el contrato interadministrativo 224 de 1993 desconoció su contenido, pues en él no se reconocieron al departamento de Antioquia dos sumas que asumió con su subcontratista: (i) el valor de las mayores cantidades de obra que se ejecutaron y (ii) los intereses de mora que se causaron por los retrasos en los pagos de algunas actas de obra. En el recurso de apelación se incluyó un planteamiento nuevo: el acto administrativo de liquidación del contrato es nulo, pues violó las normas que prescriben que, en los negocios jurídicos interadministrativos, debe prescindirse de la imposición de decisiones unilaterales y del ejercicio de facultades exorbitantes. Debido a que este argumento varió la causa petendi, pues no se planteó en primera instancia, la Sala no lo tendrá en cuenta al delimitar el objeto de la apelación.LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD DERIVADA DEL INCUMPLIMIENTO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL / CONTENIDO DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - No puede adelantarse al margen del balance de cuentas / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL[E]l contratista no puede reclamar perjuicios por la inobservancia del contenido obligacional del contrato sin llevar a debate procesal el acto de liquidación unilateral del contrato. Esta postura se explica porque el acto administrativo de liquidación unilateral contiene el balance final sobre la ejecución del contrato y determina, con la fuerza ejecutoria que le es propia, quién debe a quién, cuánto se debe y los conceptos que originan y componen la obligación resultante. En ese sentido, el análisis de la responsabilidad de la entidad contratante por el incumplimiento de sus obligaciones no puede adelantarse al margen del balance de cuentas y de las obligaciones o saldos pendientes de pago que el acto de liquidación determina.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2019. Exp. 60.851. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. En relación con el balance de la jurisprudencia puede verse en: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 28 de junio de 2016. Rad. 2253. C.P Álvaro Namén Vargas.CONTRATO ESTATAL / RÉGIMEN CONTRACTUAL APLICABLE / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / NATURALEZA DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CLASES DE CONTRATO ADMINISTRATIVOSegún lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 -regla que no modificó la Ley 80 de 1993-, en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, con excepción de las concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultan del contrato y las que señalan penas para la infracción de sus estipulaciones. Por lo tanto, el régimen jurídico aplicable al contrato interadministrativo 224 de 1993 es el previsto en el Decreto Ley 222 de 1983. En lo que atañe a la calificación del contrato, debe recordarse que el Decreto 222 de 1983, a diferencia de la Ley 80 de 1993, distinguió entre los contratos administrativos y los contratos de derecho privado de la administración. Según lo dispuesto el artículo 16 del citado Decreto, son contratos administrativos los de concesión de servicios públicos, los de obras públicas, los de presentación de servicios, los de suministros y, “los interadministrativos internos que tengan estos mismos objetos”. Por otra parte, el artículo 81 del Decreto 222 de 1983 estableció que “son contratos de obras públicas los que se celebren para la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles de carácter público o directamente destinados a un servicio público”.CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA / DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA / ENTE TERRITORIAL / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / PRECIO UNITARIO / PRECIO GLOBAL / ADMINISTRACIÓN DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADAEl objeto del contrato 224 de 1993 reúne elementos que tipifican el contrato de obra pública definido, pues el departamento de Antioquia se obligó a construir y pavimentar un bien inmueble de carácter público: la carretera Cisneros - San José del Nus - Puerto Berrío; por ello y teniendo en cuenta que los dos extremos de la relación jurídica son entidades públicas, debe concluirse que el negocio es un contrato interadministrativo de obra pública. Por esta misma razón, de acuerdo con lo dispuesto el artículo 16 del Decreto 222 de 1983, el acuerdo de voluntades se califica como un contrato administrativo y no como un contrato de derecho privado de la administración. Ya sobre el contenido obligacional del contrato indicado y la modalidad de pago pactada por las partes, es pertinente recordar que el artículo 82 del Decreto 222 de 1993 estableció que los contratos de obra podían adoptar distintas formas de pago: (i) por un precio global; (ii) por precios unitarios; (iii) por el sistema de administración delegada; (iv) por el sistema de rembolso de gastos y pago de honorarios; y, (v) mediante el otorgamiento de concesiones.CONTRATO DE OBRA / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA / DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA / ENTE TERRITORIAL / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / ADMINISTRACIÓN DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CONTRATO DE MANDATO / NORMATIVIDAD APLICABLEEl Decreto 222 de 1983, en sus artículos 90 a 100, reguló los principales elementos del sistema de contrato de obra por administración delegada, entre los que deben destacarse los siguientes: (i) el contratista, por cuenta y riesgo del contratante, se encarga de la ejecución de la obra, aunque es el único responsable de los subcontratos que celebre; (ii) el contratista toma bajo su responsabilidad la dirección técnica de la obra, de conformidad con las cláusulas del respectivo contrato; (iii) de acuerdo con el presupuesto y las condiciones que se establezcan en el contrato, la entidad contratante debe suministrar los fondos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y obligaciones, aunque el contratista los maneja bajo su propia responsabilidad y debe rendir cuentas ante la entidad y la Contraloría General de la República; (iv) son de cuenta del contratista los daños que cause a terceros en desarrollo del contrato; y (v) la remuneración del administrador delegado se puede pactar en un porcentaje o precio fijo, de acuerdo con lo que determinen las partes. (…) el régimen jurídico de estos convenios no solo se integra por las normas legales imperativas, las estipulaciones negociales y las disposiciones del Decreto 222 de 1983 que disciplinan específicamente este tipo contractual, pues al lado de estas reglas, están presentes las que gobiernan las prestaciones convenidas, y en ellas, de manera principalísima, las normas del mandato.NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 12 de agosto de 2019. Exp. 38603. C.P. María Adriana Marín, Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de septiembre de 2010. Exp. 16605. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 6 de junio de 2007. Exp. 17253. C.P. Ruth Stella Correa y Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de septiembre de 2010. Exp. 16.605. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / ADMINISTRACIÓN DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CONTRATO DE MANDATO / NORMATIVIDAD APLICABLE / REPRESENTACIÓN / ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA REPRESENTACIÓN / NORMATIVIDAD SUPLETIVA / NORMAS SUPLETIVASAhora bien, el hecho de que las normas del mandato se integren al contenido del contrato de obra por administración delegada no quiere decir que el contratista obre en nombre y representación del contratante frente a terceros. La Sala recuerda que la representación no es un elemento de la esencia de este negocio jurídico, como se deduce del artículo 2.177 del Código Civil, que prescribe que el mandatario puede, en el ejercicio de su cargo, contratar a su propio nombre, caso en el cual no obliga respecto de terceros al mandante. El inciso segundo del artículo 1.262 del Código de Comercio reitera esta característica del mandato al señalar que “el mandato [comercial] puede conllevar o no la representación del mandante”. El elemento que distingue el contrato de mandato es que el mandatario obra por cuenta del mandante en cumplimiento de su gestión. Esto quiere decir que, así no actúe en su nombre, los efectos patrimoniales de los actos que ejecute en su administración se radican en cabeza del mandante siempre que no se exceda en los límites de su encargo, como se deduce de los artículos 2.186 del Código Civil y 1.266 del Código de ComercioNOTA DE RELATORÍA: Ver Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 17 de abril de 2007. Exp. 00645. M.P. Pedro Octavio Munar Cadena.CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / ADMINISTRACIÓN DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CONTRATO DE MANDATO / NORMATIVIDAD APLICABLE / REPRESENTACIÓN / ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA REPRESENTACIÓN / NORMATIVIDAD SUPLETIVA / NORMAS SUPLETIVAS - A las adiciones del contrato / ADICIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN DE CONTRATO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REGISTRO PRESUPUESTAL / CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTALEl Decreto 222 de 1983 en su artículo 58 empleó la expresión contratos adicionales para referirse a los acuerdos de voluntades celebrados con el objeto modificar el plazo o el valor convenido. Tales adiciones no pueden introducir modificaciones que no que guarden una estrecha relación con el objeto del contrato; por ello, se entiende que siguen la suerte de éste, en tanto que dependen del contrato principal al que pertenecen, lo que conduce a que el régimen que se les aplica, según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, es el de la ley vigente a la celebración del contrato primigenio. (…) La segunda implicación de que el Decreto 222 de 1983 se aplique a las adiciones al contrato interadministrativo 224 de 1993 concierne a los requisitos para su perfeccionamiento. A diferencia de lo previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, conforme al cual los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, el Decreto 222 de 1983 contempló otros requisitos para la formación de los contratos administrativos, como el que es objeto del litigio. (…) En lo que atañe a las adiciones, la expedición del registro presupuestal se consagró específicamente como un requisito para su perfeccionamiento. (…) En síntesis, tanto el contrato interadministrativo como las adiciones que modificaron su valor requerían para su perfeccionamiento la expedición del registro presupuestal correspondiente.NOTA DE RELATORÍA: “Al respecto, es preciso indicar que la terminología empleada en el Decreto 222 no es igual a la de la Ley 80 de 1993. El artículo 40 - parágrafo- de la Ley 80 de 1993 abandonó esa denominación y, en su lugar, introdujo la regla según la cual “los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial”. Al margen de las diferencias terminológicas, la jurisprudencia del Consejo de Estado -y también la de la Corte Constitucional (sentencia C-300 de 2012)- ha reiterado, como ya lo hacía el inciso final del artículo 58 del Decreto 222 de 1983, que las adiciones a los contratos no pueden modificar sustancialmente ni desnaturalizar su objeto, pues esto atenta contra los principios de transparencia, selección objetiva y planeación (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018. Exp. 39.143. C.P. Stella Conto Díaz. Así mismo: Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 2 de agosto de 2013. Rad. 2149. C.P Augusto Hernández Becerra). Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de mayo de 2017. Exp. 48.801. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico)”. Sobre la postura uniforme en torno a que el registro presupuestal como requisito de perfeccionamiento del contrato estatal, consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de febrero de 2019. Exp. 60.049. M.P Marta Nubia Velásquez Rico.ADICIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN DE CONTRATO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REGISTRO PRESUPUESTAL / CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - De la adición / INEXISTENCIA DE LA ADICIÓN - Por su no perfeccionamiento / NULIDAD DE LA ADICIÓN[L]a Sala observa que uno de los incumplimientos que el departamento de Antioquia le imputa al INVÍAS se refiere a la adición No. 7 del 20 de marzo de 1998. Sin embargo, encuentra la Sala que esa adición no se perfeccionó, pues no se expidió el registro presupuestal exigido por la ley aplicable al contrato para ello. (…) A esto se debe sumar que la mismas partes sometieron el perfeccionamiento de la adición a la expedición del registro presupuestal (…) Pues bien, el hecho de que la adición No. 7 no se perfeccionara supone que no surgió en el tráfico jurídico y, como tal, se reputa inexistente. La inexistencia de esta adición explica por qué, en el acto de liquidación unilateral, no se mencionó como parte de las modificaciones al valor inicial del contrato interadministrativo 224 de 1993. (…) no es procedente condenar al INVÍAS por este concepto. La fuente del perjuicio reclamado por la demandante es la infracción de lo estipulado en un negocio jurídico -la adición No. 7- que no se perfeccionó y que, por lo mismo, no radicó en cabeza del INVÍAS ninguna obligación. La ausencia de este presupuesto -la existencia de un contrato válidamente celebrado-, en el contexto de la acción ejercida y sus pretensiones impide el estudio de los fundamentos de la sentencia impugnada en relación con la prueba del perjuicio consistente en los intereses de mora que el departamento asumió con su subcontratista y que, en este juicio, pretenden trasladarse al INVÍAS.NOTA DE RELATORÍA: Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 20 de febrero de 2014. Exp. 25.549. C.P Danilo Rojas Betancourth.CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / INEXISTENCIA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO / CLÁUSULAS EXORBITANTES / REVISIÓN DE PRECIOS / ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL - No acreditada / INVIAS / CONTRATO DE OBRAEn efecto, en el Decreto 222 de 1983 no existía una disposición como la que hoy está contenida en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que ordena mantener la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidas al momento de proponer o contratar. Con todo, ese estatuto hizo referencia al concepto del equilibrio financiero al regular los efectos del ejercicio de facultades exorbitantes, como también consagró la obligación de revisar los precios por factores que determinaran la variación de los costos. Con fundamento en ello, la jurisprudencia de la Sección Tercera reconoció el derecho del contratista a conservar la ecuación financiera del contrato cuando se hubiera roto por causas imputables a la administración o por causas ajenas a las partes contratantes. En el caso concreto, no se demostró que la expedición del Decreto 828 del 4 de mayo 1998 hubiera roto la equivalencia entre derechos y obligaciones surgida al momento de celebrarse el contrato interadministrativo 224 de 1993. (…) Así las cosas, se concluye que no existe un título jurídico para imputar al INVÍAS el pago de los intereses de mora que el departamento asumió con su subcontratista.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 9 de mayo de 1996. Exp. 10151. C.P. Daniel Suárez Hernández.CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL SUBCONTRATO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / VENCIMIENTO DEL PLAZO DERECHO A REEMBOLSO / AUSENCIA DE PRUEBA / OBJETO DEL SUBCONTRATO / INVÍAS / AUSENCIA DE PRUEBA / ADICIÓN EXTEMPORÁNEALa Sala advierte que en la fecha que se suscribió el acta de liquidación del subcontrato, el plazo de ejecución del contrato interadministrativo 224 de 1993 había vencido pues, aunque inicialmente se pactó un plazo de 36 meses contados a partir de su perfeccionamiento, en la adición No. 6 del 18 de abril de 1996 lo prorrogaron hasta el 30 de agosto de 1998, fecha en la que terminó el plazo. (…) fue solo hasta la suscripción del acta de liquidación del subcontrato que el departamento autorizó el pago de las mayores cantidades de obra, acta que se firmó en una vigencia (1999) que no estaba comprendida en el plazo de ejecución del contrato interadministrativo, que terminó el 30 de agosto de 1998. Así las cosas, según el acuerdo vertido en la cláusula antes indicada, el departamento no podía exigir al INVÍAS que asumiera por su cuenta el valor de las mayores cantidades de obra que autorizó a su subcontratista con posterioridad a la vigencia del contrato.(…) Ante esta evidencia, la Sala no puede menos que extrañar el cumplimiento de las condiciones de tiempo y modo bajo las cuales el departamento demandante podía acceder al reembolso de los mayores costos, asunto que de cara a un contrato interadministrativo no era viable soslayar por estar involucrados elementos transversales de imposible desconocimiento, de orden financiero, presupuestal, y de estricta acreditación en cuanto a su real y efectiva causación. (…) sin que exista prueba específica del objeto del subcontrato y de la modalidad de pago pactada entre el departamento y el subcontratista, es imposible establecer si hubo identidad entre el objeto del contrato interadministrativo y el del subcontrato; o si en la ejecución de éste la entidad territorial obró ceñida a los términos pactados en el contrato interadministrativo, esto es, dentro de los límites de su mandato; o, en fin, si el reconocimiento de esos costos correspondió a un acto propio del giro ordinario del mandato, o a una actuación libérrima de la entidad territorial. En el terreno de la especulación -pues el subcontrato no se aportó al proceso-, el departamento pudo haber pactado la confección de la obra mediante el pago de un precio global, trasladándole al subcontratista el riesgo de mayores cantidades de obra. Bajo esa hipótesis, en principio, sería improcedente que el INVÍAS resultara obligado a su pago, pues, por culpa del mandatario, se haría más oneroso para el mandante la realización del negocio cuya gestión le confió.CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL SUBCONTRATO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / VENCIMIENTO DEL PLAZO DERECHO A REEMBOLSO / AUSENCIA DE PRUEBA / OBJETO DEL SUBCONTRATO / INVÍAS / AUSENCIA DE PRUEBA / ADICIÓN EXTEMPORÁNEA / FORMALIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / SOLEMNIDAD CONSTITUTIVA / LICITACIÓN PÚBLICA / SUBCONTRATO / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE ACREDITACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL / FALTA DE PRUEBA DE LA RUPTURA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO[L]los contratos que celebran las entidades estatales deben constar por escrito, salvo precisas excepciones, por lo que la única prueba de su existencia es el documento que la ley exige como solemnidad constitutiva, tal como se desprende de los artículos 1760 del Código Civil y 232 del CPC. Según lo narrado en la demanda, el subcontrato entre el departamento y el consorcio se celebró, previa licitación pública, en el año 1996. Ese negocio jurídico constituye un contrato estatal, en la medida que una entidad pública, el departamento de Antioquia, fue parte de él. Dado que en esta época ya estaba vigente la Ley 80 de 1993, que dispuso en su artículo 41 que los contratos que celebren las entidades estatales se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, la parte demandante tenía la carga de probar el contenido del contrato con el documento pertinente, el cual no se aportó al proceso. Como se viene de decir, las pretensiones de la demanda sobre las mayores cantidades de obra reconocidas al subcontratista tienen su causa en la ejecución de un subcontrato, que, por tener naturaleza estatal, debía probarse con el documento respectivo. En la medida que esta prueba no obra en el proceso, no es posible establecer si el perjuicio reclamado es imputable a una entidad que no hizo parte de él, como el INVÍAS. Por lo tanto, se impone confirmar la sentencia apelada.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de mayo de 2007. Exp. 16211. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA / CAUSA PETENDI / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD DE CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD DE LA ADICIÓN LA DEMANDA / CARGAS PROCESALES / DEBERES PROCESALES [El] principio de congruencia, que impide que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio.

Al lado de tal principio, se presenta como presupuesto el principio de la preclusión y la regla de señalamiento que impone a las partes exhibir de manera clara y precisa lo que se pide, manifestación que impone como garantía del debido proceso y derecho de contradicción y defensa, que quien demanda no puede modificar la causa petendi mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adición, oportunidades que la ley dispuso para que se precise la controversia.

(…) Según lo previsto en el numeral 4 del artículo 137 del CCA, el demandante tiene la carga de indicar las normas violadas por los actos administrativos y explicar el concepto de su violación, pues de ese modo se delimita la causa petendi. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 305 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 208 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NUMERAL 4 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 25 de junio de 2014.

Exp. 49299. C.P: Enrique Gil Botero. Sobre la aplicación de la norma constitucional de manera oficiosa, ver sentencia de la Corte Constitucional C 197 de 7 de abril de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sobre la congruencia de la sentencia en los procesos en que se impugna un acto administrativo contractual, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de agosto de 2014.

Exp. 27723. C.P. Hernán Andrade Rincón. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA / CAUSA PETENDI / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD DE CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD DE LA ADICIÓN LA DEMANDA / CARGAS PROCESALES / DEBERES PROCESALES / CONTENIDO DE LA DEMANDA / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / INVIAS / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CONTENIDO DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN Analizada la demanda, la Sala observa que se indicaron como violadas varias disposiciones constitucionales (arts. 2, 4, 5, 12 y 219) y legales (Ley 80 de 1933, art. 27;

Ley 446 de 1998; y CCA, arts. 137 y ss.). No obstante, el demandante desarrolló únicamente el concepto de violación del artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que concretó señalando que el acto administrativo mediante el cual el INVÍAS liquidó unilateralmente el contrato interadministrativo 224 de 1993 desconoció su contenido, pues en él no se reconocieron al departamento de Antioquia dos sumas que asumió con su subcontratista: (i) el valor de las mayores cantidades de obra que se ejecutaron y (ii) los intereses de mora que se causaron por los retrasos en los pagos de algunas actas de obra.

En el recurso de apelación se incluyó un planteamiento nuevo: el acto administrativo de liquidación del contrato es nulo, pues violó las normas que prescriben que, en los negocios jurídicos interadministrativos, debe prescindirse de la imposición de decisiones unilaterales y del ejercicio de facultades exorbitantes. Debido a que este argumento varió la causa petendi, pues no se planteó en primera instancia, la Sala no lo tendrá en cuenta al delimitar el objeto de la apelación. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 27 LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD DERIVADA DEL INCUMPLIMIENTO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL / CONTENIDO DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - No puede adelantarse al margen del balance de cuentas / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL [E]l contratista no puede reclamar perjuicios por la inobservancia del contenido obligacional del contrato sin llevar a debate procesal el acto de liquidación unilateral del contrato.

Esta postura se explica porque el acto administrativo de liquidación unilateral contiene el balance final sobre la ejecución del contrato y determina, con la fuerza ejecutoria que le es propia, quién debe a quién, cuánto se debe y los conceptos que originan y componen la obligación resultante. En ese sentido, el análisis de la responsabilidad de la entidad contratante por el incumplimiento de sus obligaciones no puede adelantarse al margen del balance de cuentas y de las obligaciones o saldos pendientes de pago que el acto de liquidación determina.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2019. Exp. 60.851. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. En relación con el balance de la jurisprudencia puede verse en: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 28 de junio de 2016. Rad. 2253. C.P Álvaro Namén Vargas.

CONTRATO ESTATAL / RÉGIMEN CONTRACTUAL APLICABLE / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / NATURALEZA DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CLASES DE CONTRATO ADMINISTRATIVO Según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 –regla que no modificó la Ley 80 de 1993–, en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, con excepción de las concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultan del contrato y las que señalan penas para la infracción de sus estipulaciones.

Por lo tanto, el régimen jurídico aplicable al contrato interadministrativo 224 de 1993 es el previsto en el Decreto Ley 222 de 1983. En lo que atañe a la calificación del contrato, debe recordarse que el Decreto 222 de 1983, a diferencia de la Ley 80 de 1993, distinguió entre los contratos administrativos y los contratos de derecho privado de la administración. Según lo dispuesto el artículo 16 del citado Decreto, son contratos administrativos los de concesión de servicios públicos, los de obras públicas, los de presentación de servicios, los de suministros y, “los interadministrativos internos que tengan estos mismos objetos”.

Por otra parte, el artículo 81 del Decreto 222 de 1983 estableció que “son contratos de obras públicas los que se celebren para la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles de carácter público o directamente destinados a un servicio público”. FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 38 / DECRETO LEY 222 DE 1983 / LEY 80 DE 1993 / DECRETO LEY 222 DE 1983 – ARTÍCULO 81 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA / DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA / ENTE TERRITORIAL / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / PRECIO UNITARIO / PRECIO GLOBAL / ADMINISTRACIÓN DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA El objeto del contrato 224 de 1993 reúne elementos que tipifican el contrato de obra pública definido, pues el departamento de Antioquia se obligó a construir y pavimentar un bien inmueble de carácter público: la carretera Cisneros – San José del Nus – Puerto Berrío; por ello y teniendo en cuenta que los dos extremos de la relación jurídica son entidades públicas, debe concluirse que el negocio es un contrato interadministrativo de obra pública.

Por esta misma razón, de acuerdo con lo dispuesto el artículo 16 del Decreto 222 de 1983, el acuerdo de voluntades se califica como un contrato administrativo y no como un contrato de derecho privado de la administración. Ya sobre el contenido obligacional del contrato indicado y la modalidad de pago pactada por las partes, es pertinente recordar que el artículo 82 del Decreto 222 de 1993 estableció que los contratos de obra podían adoptar distintas formas de pago: (i) por un precio global;

(ii) por precios unitarios; (iii) por el sistema de administración delegada; (iv) por el sistema de rembolso de gastos y pago de honorarios; y, (v) mediante el otorgamiento de concesiones. FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 16 CONTRATO DE OBRA / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA / DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA / ENTE TERRITORIAL / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / ADMINISTRACIÓN DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CONTRATO DE MANDATO / NORMATIVIDAD APLICABLE El Decreto 222 de 1983, en sus artículos 90 a 100, reguló los principales elementos del sistema de contrato de obra por administración delegada, entre los que deben destacarse los siguientes: (i) el contratista, por cuenta y riesgo del contratante, se encarga de la ejecución de la obra, aunque es el único responsable de los subcontratos que celebre;

(ii) el contratista toma bajo su responsabilidad la dirección técnica de la obra, de conformidad con las cláusulas del respectivo contrato; (iii) de acuerdo con el presupuesto y las condiciones que se establezcan en el contrato, la entidad contratante debe suministrar los fondos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y obligaciones, aunque el contratista los maneja bajo su propia responsabilidad y debe rendir cuentas ante la entidad y la Contraloría General de la República;

(iv) son de cuenta del contratista los daños que cause a terceros en desarrollo del contrato; y (v) la remuneración del administrador delegado se puede pactar en un porcentaje o precio fijo, de acuerdo con lo que determinen las partes. (…) el régimen jurídico de estos convenios no solo se integra por las normas legales imperativas, las estipulaciones negociales y las disposiciones del Decreto 222 de 1983 que disciplinan específicamente este tipo contractual, pues al lado de estas reglas, están presentes las que gobiernan las prestaciones convenidas, y en ellas, de manera principalísima, las normas del mandato.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2142 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1262 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 12 de agosto de 2019. Exp. 38603. C.P. María Adriana Marín, Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de septiembre de 2010. Exp. 16605. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 6 de junio de 2007. Exp. 17253. C.P. Ruth Stella Correa y Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de septiembre de 2010. Exp. 16.605. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / ADMINISTRACIÓN DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CONTRATO DE MANDATO / NORMATIVIDAD APLICABLE / REPRESENTACIÓN / ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA REPRESENTACIÓN / NORMATIVIDAD SUPLETIVA / NORMAS SUPLETIVAS Ahora bien, el hecho de que las normas del mandato se integren al contenido del contrato de obra por administración delegada no quiere decir que el contratista obre en nombre y representación del contratante frente a terceros.

La Sala recuerda que la representación no es un elemento de la esencia de este negocio jurídico, como se deduce del artículo 2.177 del Código Civil, que prescribe que el mandatario puede, en el ejercicio de su cargo, contratar a su propio nombre, caso en el cual no obliga respecto de terceros al mandante. El inciso segundo del artículo 1.262 del Código de Comercio reitera esta característica del mandato al señalar que “el mandato [comercial] puede conllevar o no la representación del mandante”.

El elemento que distingue el contrato de mandato es que el mandatario obra por cuenta del mandante en cumplimiento de su gestión. Esto quiere decir que, así no actúe en su nombre, los efectos patrimoniales de los actos que ejecute en su administración se radican en cabeza del mandante siempre que no se exceda en los límites de su encargo, como se deduce de los artículos 2.186 del Código Civil y 1.266 del Código de Comercio FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2177 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1262 INCISO 2 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2186 NOTA DE RELATORÍA: Ver Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.

Sentencia del 17 de abril de 2007. Exp. 00645. M.P. Pedro Octavio Munar Cadena. CONTRATO ADMINISTRATIVO / FORMA DE PAGO / ADMINISTRACIÓN DELEGADA / SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DELEGADA / CONTRATO DE MANDATO / NORMATIVIDAD APLICABLE / REPRESENTACIÓN / ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA REPRESENTACIÓN / NORMATIVIDAD SUPLETIVA / NORMAS SUPLETIVAS – A las adiciones del contrato / ADICIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN DE CONTRATO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REGISTRO PRESUPUESTAL / CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTAL El Decreto 222 de 1983 en su artículo 58 empleó la expresión contratos adicionales para referirse a los acuerdos de voluntades celebrados con el objeto modificar el plazo o el valor convenido.

Tales adiciones no pueden introducir modificaciones que no que guarden una estrecha relación con el objeto del contrato; por ello, se entiende que siguen la suerte de éste, en tanto que dependen del contrato principal al que pertenecen, lo que conduce a que el régimen que se les aplica, según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, es el de la ley vigente a la celebración del contrato primigenio.

(…) La segunda implicación de que el Decreto 222 de 1983 se aplique a las adiciones al contrato interadministrativo 224 de 1993 concierne a los requisitos para su perfeccionamiento. A diferencia de lo previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, conforme al cual los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, el Decreto 222 de 1983 contempló otros requisitos para la formación de los contratos administrativos, como el que es objeto del litigio.

(…) En lo que atañe a las adiciones, la expedición del registro presupuestal se consagró específicamente como un requisito para su perfeccionamiento. (…) En síntesis, tanto el contrato interadministrativo como las adiciones que modificaron su valor requerían para su perfeccionamiento la expedición del registro presupuestal correspondiente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 58 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 38 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 41 NOTA DE RELATORÍA: “Al respecto, es preciso indicar que la terminología empleada en el Decreto 222 no es igual a la de la Ley 80 de 1993. El artículo 40 –parágrafo– de la Ley 80 de 1993 abandonó esa denominación y, en su lugar, introdujo la regla según la cual “los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial”.

Al margen de las diferencias terminológicas, la jurisprudencia del Consejo de Estado –y también la de la Corte Constitucional (sentencia C-300 de 2012)– ha reiterado, como ya lo hacía el inciso final del artículo 58 del Decreto 222 de 1983, que las adiciones a los contratos no pueden modificar sustancialmente ni desnaturalizar su objeto, pues esto atenta contra los principios de transparencia, selección objetiva y planeación (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018.

Exp. 39.143. C.P. Stella Conto Díaz. Así mismo: Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 2 de agosto de 2013. Rad. 2149. C.P Augusto Hernández Becerra). Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de mayo de 2017. Exp. 48.801. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico)”. Sobre la postura uniforme en torno a que el registro presupuestal como requisito de perfeccionamiento del contrato estatal, consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de febrero de 2019.

Exp. 60.049. M.P Marta Nubia Velásquez Rico. ADICIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN DE CONTRATO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REGISTRO PRESUPUESTAL / CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – De la adición / INEXISTENCIA DE LA ADICIÓN – Por su no perfeccionamiento / NULIDAD DE LA ADICIÓN [L]a Sala observa que uno de los incumplimientos que el departamento de Antioquia le imputa al INVÍAS se refiere a la adición No. 7 del 20 de marzo de 1998.

Sin embargo, encuentra la Sala que esa adición no se perfeccionó, pues no se expidió el registro presupuestal exigido por la ley aplicable al contrato para ello. (…) A esto se debe sumar que la mismas partes sometieron el perfeccionamiento de la adición a la expedición del registro presupuestal (…) Pues bien, el hecho de que la adición No. 7 no se perfeccionara supone que no surgió en el tráfico jurídico y, como tal, se reputa inexistente.

La inexistencia de esta adición explica por qué, en el acto de liquidación unilateral, no se mencionó como parte de las modificaciones al valor inicial del contrato interadministrativo 224 de 1993. (…) no es procedente condenar al INVÍAS por este concepto. La fuente del perjuicio reclamado por la demandante es la infracción de lo estipulado en un negocio jurídico –la adición No. 7– que no se perfeccionó y que, por lo mismo, no radicó en cabeza del INVÍAS ninguna obligación. La ausencia de este presupuesto –la existencia de un contrato válidamente celebrado–, en el contexto de la acción ejercida y sus pretensiones impide el estudio de los fundamentos de la sentencia impugnada en relación con la prueba del perjuicio consistente en los intereses de mora que el departamento asumió con su subcontratista y que, en este juicio, pretenden trasladarse al INVÍAS.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 90 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 96 NOTA DE RELATORÍA: Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 20 de febrero de 2014. Exp. 25.549. C.P Danilo Rojas Betancourth. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / INEXISTENCIA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO / CLÁUSULAS EXORBITANTES / REVISIÓN DE PRECIOS / ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL – No acreditada / INVIAS / CONTRATO DE OBRA En efecto, en el Decreto 222 de 1983 no existía una disposición como la que hoy está contenida en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que ordena mantener la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidas al momento de proponer o contratar.

Con todo, ese estatuto hizo referencia al concepto del equilibrio financiero al regular los efectos del ejercicio de facultades exorbitantes, como también consagró la obligación de revisar los precios por factores que determinaran la variación de los costos. Con fundamento en ello, la jurisprudencia de la Sección Tercera reconoció el derecho del contratista a conservar la ecuación financiera del contrato cuando se hubiera roto por causas imputables a la administración o por causas ajenas a las partes contratantes.

En el caso concreto, no se demostró que la expedición del Decreto 828 del 4 de mayo 1998 hubiera roto la equivalencia entre derechos y obligaciones surgida al momento de celebrarse el contrato interadministrativo 224 de 1993. (…) Así las cosas, se concluye que no existe un título jurídico para imputar al INVÍAS el pago de los intereses de mora que el departamento asumió con su subcontratista.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 9 de mayo de 1996. Exp. 10151. C.P. Daniel Suárez Hernández. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL SUBCONTRATO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / VENCIMIENTO DEL PLAZO DERECHO A REEMBOLSO / AUSENCIA DE PRUEBA / OBJETO DEL SUBCONTRATO / INVÍAS / AUSENCIA DE PRUEBA / ADICIÓN EXTEMPORÁNEA La Sala advierte que en la fecha que se suscribió el acta de liquidación del subcontrato, el plazo de ejecución del contrato interadministrativo 224 de 1993 había vencido pues, aunque inicialmente se pactó un plazo de 36 meses contados a partir de su perfeccionamiento, en la adición No. 6 del 18 de abril de 1996 lo prorrogaron hasta el 30 de agosto de 1998, fecha en la que terminó el plazo.

(…) fue solo hasta la suscripción del acta de liquidación del subcontrato que el departamento autorizó el pago de las mayores cantidades de obra, acta que se firmó en una vigencia (1999) que no estaba comprendida en el plazo de ejecución del contrato interadministrativo, que terminó el 30 de agosto de 1998. Así las cosas, según el acuerdo vertido en la cláusula antes indicada, el departamento no podía exigir al INVÍAS que asumiera por su cuenta el valor de las mayores cantidades de obra que autorizó a su subcontratista con posterioridad a la vigencia del contrato.(…) Ante esta evidencia, la Sala no puede menos que extrañar el cumplimiento de las condiciones de tiempo y modo bajo las cuales el departamento demandante podía acceder al reembolso de los mayores costos, asunto que de cara a un contrato interadministrativo no era viable soslayar por estar involucrados elementos transversales de imposible desconocimiento, de orden financiero, presupuestal, y de estricta acreditación en cuanto a su real y efectiva causación. (…) sin que exista prueba específica del objeto del subcontrato y de la modalidad de pago pactada entre el departamento y el subcontratista, es imposible establecer si hubo identidad entre el objeto del contrato interadministrativo y el del subcontrato; o si en la ejecución de éste la entidad territorial obró ceñida a los términos pactados en el contrato interadministrativo, esto es, dentro de los límites de su mandato; o, en fin, si el reconocimiento de esos costos correspondió a un acto propio del giro ordinario del mandato, o a una actuación libérrima de la entidad territorial.

En el terreno de la especulación –pues el subcontrato no se aportó al proceso–, el departamento pudo haber pactado la confección de la obra mediante el pago de un precio global, trasladándole al subcontratista el riesgo de mayores cantidades de obra. Bajo esa hipótesis, en principio, sería improcedente que el INVÍAS resultara obligado a su pago, pues, por culpa del mandatario, se haría más oneroso para el mandante la realización del negocio cuya gestión le confió. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2155 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2173 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL SUBCONTRATO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / VENCIMIENTO DEL PLAZO DERECHO A REEMBOLSO / AUSENCIA DE PRUEBA / OBJETO DEL SUBCONTRATO / INVÍAS / AUSENCIA DE PRUEBA / ADICIÓN EXTEMPORÁNEA / FORMALIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / SOLEMNIDAD CONSTITUTIVA / LICITACIÓN PÚBLICA / SUBCONTRATO / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE ACREDITACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL / FALTA DE PRUEBA DE LA RUPTURA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO [L]los contratos que celebran las entidades estatales deben constar por escrito, salvo precisas excepciones, por lo que la única prueba de su existencia es el documento que la ley exige como solemnidad constitutiva, tal como se desprende de los artículos 1760 del Código Civil y 232 del CPC.

Según lo narrado en la demanda, el subcontrato entre el departamento y el consorcio se celebró, previa licitación pública, en el año 1996. Ese negocio jurídico constituye un contrato estatal, en la medida que una entidad pública, el departamento de Antioquia, fue parte de él. Dado que en esta época ya estaba vigente la Ley 80 de 1993, que dispuso en su artículo 41 que los contratos que celebren las entidades estatales se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, la parte demandante tenía la carga de probar el contenido del contrato con el documento pertinente, el cual no se aportó al proceso.

Como se viene de decir, las pretensiones de la demanda sobre las mayores cantidades de obra reconocidas al subcontratista tienen su causa en la ejecución de un subcontrato, que, por tener naturaleza estatal, debía probarse con el documento respectivo. En la medida que esta prueba no obra en el proceso, no es posible establecer si el perjuicio reclamado es imputable a una entidad que no hizo parte de él, como el INVÍAS.

Por lo tanto, se impone confirmar la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 232 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1760 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 41 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de mayo de 2007. Exp. 16211. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-02323-01 (47201) Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Referencia: Controversias contractuales - Sentencia de segunda instancia Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Subsección A, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

El caso que analizará la Sala se sintetiza así: el Fondo Vial Nacional (hoy Instituto Nacional de Vías[1]) y el departamento de Antioquia celebraron un contrato interadministrativo, en virtud del cual la entidad territorial se obligó a la construcción y pavimentación de una carretera. Para cumplir sus obligaciones, el departamento subcontrató a un consorcio.

Según lo planteado en la demanda, el Fondo Vial Nacional incumplió el contrato interadministrativo, lo que le causó perjuicios a la entidad territorial. Concretamente, aseveró que la entidad contratante incumplió las obligaciones pactadas en la adición No. 7, en la que se comprometió a aportar fondos adicionales para la confección de la obra, lo que generó que el departamento retrasara los pagos a su subcontratista y tuviera que pagarle intereses de mora y, además, que incumplió el contrato interadministrativo al no asumir por su cuenta el valor de las mayores cantidades de obra que el departamento autorizó al subcontratista, desconociendo que es el dueño de la obra y que la entidad territorial fungió como un delegado suyo.

El Instituto Nacional de Vías liquidó unilateralmente el contrato interadministrativo sin reconocer saldos a favor del departamento por estos conceptos.

1. LA SENTENCIA IMPUGNADA Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 28 de enero de 2013, en la que el Tribunal Administrativo de Antioquia dispuso lo siguiente: “PRIMERO: No prosperan las excepciones propuestas por el Instituto Nacional de Vías -Invías-.

SEGUNDO: Deniéguense las súplicas de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Sin costas, según se explicó en las consideraciones que anteceden”. El anterior proveído decidió la demanda cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos se enuncian a continuación: 1. Las pretensiones formuladas por el departamento de Antioquia que fueron negadas en la sentencia impugnada El departamento de Antioquia, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, formuló las siguientes pretensiones declarativas y de condena: “1.

Decretar que la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), incumplió el Convenio 224 de 1993 y sus adiciones, suscrito con el Departamento de Antioquia, cuyo objeto era la construcción y pavimentación de la carretera Cisneros – San José del Nus – Puerto Berrío (Antioquia) hasta su terminación y en consecuencia: a) Declarar que la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), le debe al Departamento de Antioquia el valor que este pago [sic] de más, derivado del recorte presupuestal de esa entidad sin considerar que se celebró el convenio para terminar la obra hasta su ejecución y ésta demandó un mayor valor del inicialmente pactado, teniendo en cuenta además que el Departamento no estaba obligado a aportar recurso alguno para la ejecución de dicha obra. b) Ordenar a la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), el pago del saldo a favor del subcontratista por concepto de capital, por $10.204’920.473, por no pago de obra ejecutada de la obra Cisneros – San José del Nus al Consorcio Solarte Solarte. c) Ordenar a la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), al pago de los intereses moratorios sobre el monto adeudado, a la tasa del 12%, calculados a la fecha de presentación de la demanda ejecutiva instaurada por el subcontratista al Departamento de Antioquia por $1.046’079.470.017. d) Ordenar a la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), el pago por concepto de actualización a la fecha de presentación de la demanda ejecutiva, por $1.718’878.331.92, esto es al 8 de marzo de 2000. e) Ordenar a la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), el pago de intereses moratorios por el no pago oportuno de las actas 8, 13, 14, 15 y 18, por $68’772.996.14, liquidado a la tasa del D.T.F. certificada por el Banco de la República, vigente al momento de su pago. f) Ordenar a la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), el pago de intereses moratorios por el no pago oportuno de las actas 22, 23, 24, 24A, por $550’129.492.96, liquidado a la tasa del D.T.F. certificada por el Banco de la República, vigente al momento de su pago 2.

Condenar a la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), al pago del lucro cesante derivado de la imposibilidad por parte del Departamento de Antioquia de utilizar sus recursos limitando los disponibles para actividades propias, al verse obligado a destinarlos al pago de una deuda ajena. 3. Condénese a la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (INVIAS), al pago de las costas procesales al Departamento de Antioquia, de conformidad con la Ley 446 de 1998. 4.

Se ordene el pago de la sentencia de conformidad a los artículos 176 y ss. Del Código Contencioso Administrativo”. En el memorial del 15 de agosto de 2002, por medio del cual subsanó la demanda, el Departamento de Antioquia adicionó las siguientes pretensiones: “Que por los motivos alegados en la parte motiva de la demanda, se declare la nulidad de las Resoluciones No. [sic] del 14 de marzo de 2000, No. 076 del 25 de abril de 2000, expedidas por el INVIAS y mediante las cuales se liquidó unilateralmente el contrato No. 224 de 1993, ya determinado en la parte motiva de la demanda.

Que se ordene la liquidación del contrato 224 de 1993, acorde con los valores que debía cancelar por el INVIAS al Departamento de Antioquia” [2]. 2. Los hechos en los que se fundaron las pretensiones negadas en la sentencia impugnada 1. En apoyo de sus peticiones, la parte demandante indicó que el 7 de abril de 1993, el Fondo Vial Nacional y el departamento de Antioquia celebraron el convenio interadministrativo No. 224 por un valor de $800’000.000, con el objeto de construir y pavimentar la carretera Cisneros – San José del Nus – Puerto Berrío, en un plazo de 36 meses contados a partir de su perfeccionamiento.

Así mismo, señaló que las obras se remunerarían mediante delegación de pagos y que el departamento de Antioquia podía ejecutarlas directamente o a través de subcontratistas. 2. Manifestó que el convenio interadministrativo 224 de 1993 fue objeto de varias modificaciones y adiciones: - Adición No. 1 del 19 de abril de 1994 (también denominada contrato 179), mediante la cual se adicionó el valor del convenio principal en la suma de 960’300.000. - Adición No. 2 del 24 de marzo de 1995 (también denominada contrato 248), mediante la cual se adicionó el valor del convenio principal en la suma de 5.500’000.000. - Otrosí del 12 de junio de 1995, en el que se modificaron las cláusula quinta y sexta del convenio principal relativas a la forma de pago y a la rendición de cuentas. - Adición No. 3 del 29 de junio de 1995 (también denominada contrato 731), mediante la cual se adicionó el valor del convenio principal en la suma de 500’000.000. - Adición No. 4 del 15 de agosto de 1995 (también denominada contrato 942), mediante la cual se incrementó el valor del convenio principal en la suma de 1.000’000.000. - Otrosí del 15 de agosto de 1995, en el que, por un lado, se autorizó al departamento de Antioquia a pagar con recursos propios las actas de obra presentadas por el subcontratista si estas sobrepasaban el valor de las asignaciones anuales del presupuesto nacional destinadas al proyecto y, por otro lado, se estableció que una vez la ley de presupuesto asignara los recursos correspondientes y se incorporaran al presupuesto, el INVÍAS se los rembolsaría al departamento de Antioquia. - Adición No. 5 del 18 de abril de 1996 (también denominada contrato 224-5- 93), mediante la cual se prorrogó el plazo de ejecución del convenio principal hasta el 30 de agosto de 1998. - Adición No. 6 del 3 de marzo de 1997 (también denominada contrato 224-6- 93), mediante la cual se adicionó el valor del convenio principal en la suma de 17.296’196.000. - Adición No. 7 del 20 de marzo de 1998 (también denominada contrato 224-7- 93), en la que se incrementó el valor del contrato principal en la suma de 9.600’000.000. 3.

En lo relativo a la ejecución de las obras, adujo que el departamento de Antioquia abrió la licitación pública No. 03-95 para la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Cisneros – San José del Nus – Puerto Berrío y que el contrato se adjudicó al consorcio Luis Héctor y Carlos Alberto Solarte Solarte. Por otra parte, agregó que el valor del subcontrato celebrado con el consorcio fue de $20.733’306.127 y que el plazo de ejecución de las obras se pactó en 24 meses, contados a partir del 5 de marzo de 1996. 4.

Dijo que el costo de las actividades subcontratadas con el consorcio se incrementó debido al aumento de las cantidades de obra, que superaron en más de un 100% las presupuestadas inicialmente. Al respecto, precisó que el incremento de cantidades se originó por (i) las modificaciones a los diseños; (ii) el aumento del ancho de la banca;

(iii) la disminución de la inclinación de los taludes; (iv) el aumento del espesor de la base y la subbase granular; (v) el incremento de las distancias de acarreo de material sobrante; (vi) las mayores obras de drenaje y protección; (vii) la intervención de 8.8 kilómetros de vía que no fueron contemplados en las cantidades iniciales del subcontrato, pero que estaban comprendidos en su meta física;

(viii) la construcción del puente sobre el río Nus y la recuperación de otras estructuras no incluidas en los pliegos de condiciones ni en las especificaciones del contrato; y, (ix) los mayores valores de los ajustes pagados por incrementos en el costo de la obra básica y por retrasos en el pago de los avances de obra. 5. Destacó que el departamento de Antioquia gestionó recursos adicionales ante el INVÍAS para terminar el proyecto y que, en octubre de 1997, en vista de que se incluyeron $10.000’000.000 en el presupuesto del INVÍAS para la vigencia fiscal de 1998, la entidad territorial autorizó al subcontratista la continuación de las obras de construcción de la carretera. 6.

Indicó que el INVÍAS expidió los certificados de disponibilidad presupuestal 188 de 29 de enero 1998 y 480 del 23 de febrero del mismo año por valor de $9.700’000.000 y que, con fundamento en ellos, se celebró la adición No. 7 del 20 de marzo de 1998 (también denominada contrato 224-7-93). 7. Adujo que, en mayo de 1998, el INVÍAS informó al departamento que el Gobierno Nacional “recortó los recursos asignados en la vigencia, dejando solamente una asignación de $5.500’000.000”, lo que ocasionó un “desbalance del presupuesto” de la obra subcontratada con el consorcio. 8.

Aseveró que, a raíz de la reducción presupuestal, la entidad territorial y el INVÍAS suscribieron un nuevo contrato interadministrativo, el No. 671 del 25 de noviembre de 1998, por un valor de $5.500’000.000, para culminar las obras de construcción y pavimentación de la carretera Cisneros – San José del Nus – Puerto Berrío en un plazo de seis meses contados a partir de la firma del acta de inicio.

En todo caso, destacó que el valor del contrato No. 671 de 1998 no remuneraba el costo total de las obras, pues previamente el INVÍAS se comprometió a pagar $9.600’000.000 en virtud de la adición No. 7 al convenio principal 224 de 1993. 9. Afirmó que el subcontrato superó la cuantía inicialmente presupuestada por circunstancias ajenas a las partes y que, como consecuencia de esa situación, el departamento solicitó al INVÍAS gestionar recursos para pagar el saldo pendiente con el subcontratista.

Por otra parte, agregó que, debido a que el INVÍAS no aportó los recursos a los que se comprometió, el departamento incurrió en retrasos en el pago de las actas de avance de obra presentadas por su subcontratista, por lo que se generaron intereses de mora. 10. Expuso que la obra fue recibida a satisfacción del departamento de Antioquia y del INVÍAS el 16 de febrero de 1999.

Así mismo, precisó que el subcontrato celebrado entre el departamento y el consorcio se liquidó bilateralmente el 17 de junio de 1999 por un costo total de $36’358.226.600, de los cuales el INVÍAS desembolsó $26.153’306.127 “provenientes de los convenios 224 de 1993 y 671 de 1998”. 11. Manifestó que el subcontratista presentó demanda ejecutiva contra el departamento de Antioquia por las mayores cantidades de obra que no se pagaron y por los intereses de mora que se causaron al no cancelarse oportunamente algunas actas de obra.

Así mismo, adujo que, para poner fin al proceso ejecutivo, la entidad celebró un acuerdo de pago con el consorcio el 14 de septiembre de 2001, lo que generó que la Contraloría Departamental formulara requerimientos a la entidad, con fundamento en que la obra era del orden nacional y, por tanto, su pago correspondía al INVÍAS. 12. Finalmente, en relación con la liquidación del convenio interadministrativo 224 de 1993 y sus adiciones, señaló que, mediante Resolución 047 del 14 de marzo de 2000, el INVÍAS lo liquidó unilateralmente.

Agregó que el departamento interpuso recurso de reposición contra ese acto administrativo y que el INVÍAS, mediante Resolución 076 del 25 de abril de 2000, notificada el 5 de mayo del mismo año, confirmó su decisión. 3. Los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas y el concepto de su violación 1. En el acápite de fundamentos de derecho, la parte demandante citó como violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 5, 12 y 219;

Ley 80 de 1993, artículo 27; Ley 446 de 1998; y Código Contencioso Administrativo, artículos 137 y siguientes. El concepto de su violación lo concretó así: 2. Señaló que la oportunidad para arreglar las diferencias que surgieran con ocasión del contrato era la etapa de liquidación; sin embargo, a pesar de que el departamento presentó reclamación antes de la terminación, el INVÍAS lo liquidó unilateralmente.

Igualmente, indicó que es procedente exigir por vía judicial la liquidación, así como el reconocimiento de los rubros que debieron ser tenidos en cuenta en ese acto. 3. Adujo que, según lo indicado en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 y lo dicho por la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe mantenerse la igualdad o equivalencia entre los derechos y obligaciones surgida al momento de proponer o contratar.

Agregó que, en el caso concreto, el departamento tiene derecho a que se restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato interadministrativo, pues, ante la falta del desembolso oportuno de los recursos por parte del INVÍAS, tuvo que reconocer intereses al subcontratista y, además, debió asumir por su cuenta el pago de las mayores cantidades de obra. 4.

Las defensas y excepciones propuestas por el INVÍAS que se analizaron en la sentencia impugnada 1. En la sentencia apelada, el Tribunal Administrativo de Antioquia registró las defensas formuladas por el INVÍAS. La demandada propuso una sola excepción que llamó “inexistencia del derecho pretendido”. 2. En desarrollo de este medio de defensa, planteó que el departamento de Antioquia no debió autorizar la ejecución de obras por encima de los valores autorizados y apropiados por el INVÍAS.

En apoyo de lo anterior, señaló que si bien el INVÍAS expidió certificados de disponibilidad presupuestal por $9.600’000.000, porque la ley de presupuesto de 1998 autorizó la apropiación, el Decreto 828 de 1998 redujo los valores disponibles a un monto de $5.500’000.000, lo que llevó a la suscripción del convenio No. 671 de 1998 por ese valor.

Después de efectuar estas precisiones, concluyó que los gastos en los que incurrió el departamento en exceso de los $5.500’000.000 no fueron autorizados y los asumió por su cuenta y riesgo, por lo que el INVÍAS no debe responder por “hechos cumplidos”. 3. Por otra parte, afirmó que el INVÍAS “delegó” la responsabilidad de contratar, por lo que el departamento debía cumplir con las normas presupuestales.

Al hilo de esta idea, señaló que para el perfeccionamiento de los contratos celebrados por la entidad territorial debía expedirse el registro presupuestal de acuerdo con lo establecido en el Decreto 111 de 1996, ya que el Decreto 2354 de 1998 prohibió el reconocimiento de hechos cumplidos. 4. Por último, adujo que si se interpretara que la existencia del registro presupuestal no constituía un requisito para el perfeccionamiento del contrato, el departamento de Antioquía debía “esperar a la expedición del respectivo registro presupuestal hecho que no pudo cumplir el Instituto Nacional de Vías por expreso mandamiento legal que, por lo tanto, lo exime de toda responsabilidad”. 5.

Los fundamentos de la sentencia impugnada 1. Para fundamentar su decisión, el Tribunal Administrativo de Antioquia precisó que el problema jurídico consistía en establecer si el INVÍAS incumplió el contrato interadministrativo 224 de 1993 o sus adiciones y, a partir de ello, determinar si (i) está obligado a pagar a la entidad territorial los mayores costos que asumió con el subcontratista que ejecutó las obras y (ii) si el acto administrativo mediante el cual se liquidó unilateralmente el contrato es nulo. 2.

Antes de abordar el caso concreto, el Tribunal señaló que, si bien el contrato interadministrativo se celebró antes de que la Ley 80 de 1993 entrara en vigencia, sus adiciones y el subcontrato entre la entidad departamental y el consorcio se perfeccionaron cuando ya estaba en vigor. Por esta razón, concluyó que el análisis debía realizarse con arreglo a las disposiciones de la Ley 80. 3.

Así mismo, el Tribunal se refirió al perfeccionamiento del contrato estatal y concluyó que el registro presupuestal constituía un requisito para su ejecución y no para su formación. Al analizar el caso concreto y las pruebas que obran en el expediente, concluyó que las pretensiones debían negarse. Para justificar esta decisión, adujo, en síntesis, siete razones: 1.

Aseveró que en el expediente reposa únicamente el acta de liquidación del subcontrato celebrado entre el departamento de Antioquia y el consorcio, documento en el que se identificó el objeto de ese negocio jurídico, el valor inicialmente pactado ($20.733’306.12), la suscripción de una adición por valor de $5.420’000.000 y la ejecución de mayor cantidad de obra por $10.204’920.743; sin embargo, recalcó que no se aportó prueba del subcontrato ni de su adicional No. 1.

Con base en esta consideración, concluyó que no podía establecerse su objeto, ni las condiciones de tiempo, modo y lugar pactados para su cumplimiento, en especial, la sujeción del subcontrato a “los términos y exigencias que el ente territorial debía observar en cumplimiento del contrato interadministrativo suscrito entre éste y el Fondo Vial Nacional (hoy Instituto Nacional de Vías)”. 2.

Sostuvo que, aunque en el acta de liquidación del subcontrato se hizo referencia a una mayor cantidad de obra ejecutada por el consorcio cuyo pago autorizó el departamento, no se aportó prueba de la formalización y legalización de tales cantidades, exigencias que debían cumplirse en los términos del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. Agregó que, en la medida que la reclamación de la entidad territorial se basa en la ejecución de un contrato diferente al interadministrativo (el subcontrato celebrado con el consorcio), era necesario acreditar el contenido obligacional de ese subcontrato para establecer la correspondencia con el objeto del celebrado con el INVÍAS. 3.

Discurrió sobre lo pactado en el otrosí del 15 de agosto de 1995 al contrato interadministrativo y afirmó que, en virtud de esa modificación, el INVÍAS autorizó al departamento de Antioquia a efectuar pagos al subcontratista con recursos de su propio presupuesto, para posteriormente rembolsárselos. No obstante, sostuvo que, para que se abriera paso la pretensión de la entidad encaminada a que se le rembolsen los costos que asumió con sus recursos y que se invirtieron en la ejecución de la obra, debían probarse tres supuestos: (i) la autorización del órgano competente al INVÍAS para contraer obligaciones con cargo a apropiaciones presupuestales de vigencias futuras;

(ii) el “movimiento presupuestal de los recursos del ente departamental”; y, (iii) su destinación al cumplimiento del contrato interadministrativo. El Tribunal concluyó que el departamento de Antioquia no probó el cumplimiento los requisitos estipulados en el otrosí, lo cual impedía la prosperidad de las pretensiones. 4. En lo relativo a la mayor cantidad de obra ejecutada por el consorcio y a los intereses de mora que se causaron sobre las actas de avance de obra, señaló que se aportaron en copia simple el auto que libró mandamiento de pago contra el departamento por estos conceptos y el acta de acuerdo de pago que se suscribió en el marco del proceso ejecutivo.

Con todo, consideró que esos documentos no acreditan los hechos en los que se fundaron las pretensiones, pues, por una parte, debieron ser aportados al proceso en original o copia auténtica, y, por otra, de ellos no se deduce que el departamento hubiera realizado efectivamente el pago, para lo cual se requería allegar recibo o constancia de pago emitida por el consorcio. 5.

Con base en las anteriores consideraciones, concluyó que no se estructuró ningún vicio de nulidad del acto administrativo mediante el cual se liquidó unilateralmente el contrato interadministrativo 224 de 1993 y afirmó que los supuestos fácticos que originaron la decisión y el contenido de la liquidación no fueron desvirtuados. 6. En lo que atañe a la ruptura del equilibrio financiero del contrato, planteó que no se probaron hechos sobrevinientes que alteraran la equivalencia entre derechos y obligaciones surgida al momento de contratar, pues no era suficiente que el departamento demostrara el reconocimiento de una mayor cantidad de obra ejecutada por el subcontratista, sino que debía demostrar “las condiciones fácticas y jurídicas de su ocurrencia, perfeccionamiento y legalización”. 7.

Por último, destacó que no era procedente el reconocimiento de ninguna suma por hechos cumplidos, pues, además de la prueba sobre la ejecución de la obra, debían acreditarse las circunstancias que llevaron a su realización al margen de la “legalización de la relación contractual”.

2. EL RECURSO DE APELACIÓN 1. La parte demandante, en condición de apelante único, solicitó que se revoque la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En apoyo de su pretensión impugnaticia, planteó los siguientes argumentos: 1. Adujo que el subcontrato celebrado entre el departamento y el consorcio tuvo su originen en el convenio interadministrativo 224 de 1993, situación que fue conocida por el INVÍAS, pues se pactó que la entidad territorial podía ejecutar directamente las obras o subcontratar su construcción. Sobre este supuesto, manifestó su inconformidad con la decisión del Tribunal de desligar los dos contratos, ya que el “subcontrato dependía económica y jurídicamente del principal es decir del 224 de 1993”.

Así mismo, indicó que los incumplimientos del contrato interadministrativo desencadenaron consecuencias jurídicas y económicas en el subcontrato celebrado entre el departamento y el consorcio. 2. Aseveró que el primer incumplimiento que repercutió en la ejecución del subcontrato fue la inejecución de las obligaciones que el INVÍAS asumió en virtud de la adición No. 7 al contrato interadministrativo.

Según dijo, el INVÍAS se comprometió a aportar la suma de $9.600’000.000 de acuerdo con los certificados de disponibilidad presupuestal 188 y 490 de 1998, pero incumplió esa obligación pues solo aportó la suma de $5.500’0000.000 con el argumento de que el Gobierno Nacional aplazó las apropiaciones. Igualmente, recalcó que el INVÍAS no tuvo en cuenta que el departamento adquirió obligaciones con el consorcio subcontratista en razón de lo acordado en la adición No. 7, el cual se perfeccionó en la fecha de suscripción, pues se logró acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y se elevó a escrito.

Por último, indicó que la expedición del Decreto 599 de 1998 [sic], proferido por una autoridad distinta al INVÍAS, constituyó un hecho imprevisible, habida cuenta de que el departamento adquirió obligaciones con el consorcio antes de su expedición. 3. Planteó que “las obras adicionales” reconocidas al consorcio subcontratista fueron indispensables para cumplir el objeto del subcontrato y destacó que el departamento no podía suspender la construcción de la obra “so pretexto de inexistencia o terminación de recursos, por cuanto al momento de celebrar el contrato estaban garantizados”.

Según dijo, la negativa del INVÍAS a pagar al departamento los costos que asumió con el subcontratista por la mayor cantidad de obra constituyó el segundo incumplimiento de la entidad. 4. Arguyó que el subcontrato de obra con el consorcio se pactó bajo la modalidad precios unitarios, en virtud de lo cual, una vez concluida la obra, era procedente reconocer el pago las mayores cantidades en el acta de liquidación, como en efecto se hizo por un valor de $10’204.920.473.

Destacó que el acta de liquidación del subcontrato obraba en el expediente, y, con fundamento en ello, reprochó la conclusión del tribunal en cuanto a que no había prueba sobre “la formalización y legalización de tal mayor cantidad de obra ejecutada”. 5. En lo relativo al valor probatorio del mandamiento de pago y del acuerdo de pago celebrado en el marco del proceso ejecutivo promovido por el consorcio, planteó que el documento expedido por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad. 6.

En lo atinente a la prueba del subcontrato celebrado con el consorcio y su adicional 1, adujo que, en el marco de un contrato conmutativo como el celebrado entre el departamento y el INVÍAS, no era atendible que una parte recibiera más de lo acordado y no reconociera o pagara el exceso, pues esa conducta violaba los principios de buena fe y equidad.

Con fundamento en este señalamiento, afirmó que el Tribunal Administrativo “se ciñó solamente a establecer que el departamento no acreditó la carga de la prueba” y desconoció que los principios de buena fe y equidad prevalecen sobre cualquier tipo de consideración. Adicionalmente, manifestó que el acta de liquidación del subcontrato era suficiente prueba de los valores pagados por la entidad departamental al consorcio, así como del objeto del subcontrato que, según dijo, consistió en la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Cisneros – Puerto Berrío. 7.

Por último, manifestó su discrepancia con la conclusión del Tribunal relativa a la legalidad del acto administrativo de liquidación del convenio interadministrativo 224 de 1993, pues, en adición a los anteriores planteamientos, sostuvo que “no pueden imponerse decisiones unilaterales en el mundo de los negocios a la contraparte que también es el Estado”. 2.

El 11 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el recurso de apelación[3], el cual fue admitido por esta Corporación el 12 de junio de 2013[4]. El 23 de julio de 2013 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[5]. 3. En sus alegatos, el INVÍAS reprodujo textualmente las defensas que formuló en la contestación de la demanda.

Por otra parte, dijo atenerse a lo manifestado por el Tribunal Administrativo en lo relativo al incumplimiento de la carga de la prueba que pesa sobre la demandante, para lo cual trascribió la sentencia de primera instancia[6]. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. 3. CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia de la Sala Según el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo (CCA), modificado por la Ley 446 de 1998 –norma vigente en la fecha de presentación de la demanda[7]–, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

Por otra parte, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales es la jurisdicción contencioso administrativa[8]. En los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el contrato objeto del litigio se califica como un contrato estatal, pues fue celebrado por dos entidades públicas[9].

Por lo tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a resolver la controversia. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 129 del CCA, modificado por la Ley 446 de 1998, el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

El numeral 5º del artículo 132 del mismo estatuto establece que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los asuntos referentes a los contratos de las entidades estatales, cuando la cuantía exceda los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Para la fecha de presentación de la demanda –25 de abril de 2002–, esta cuantía equivalía a $154’500.000.

El valor de la pretensión mayor se estimó en una suma superior: $10.204’920.473. En consecuencia, la Sala es competente para desatar el recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pues el proceso tiene vocación de doble instancia. 2. Consideraciones previas a la fijación del objeto de la apelación 1.

La variación de la causa petendi en el recurso de apelación Antes de delimitar el objeto de la apelación y los problemas jurídicos que deben ser analizados en esta instancia, la Sala estima necesario pronunciarse sobre la causa petendi y su variación en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil – CPC[10], aplicable en virtud de la remisión contemplada en el artículo 267 del CCA[11], la sentencia debe guardar coherencia con “los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades” a las que se refiere ese código, por lo que el demandado no puede ser condenado por “objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente invocada en ésta”.

El anterior postulado procesal corresponde al principio de congruencia, que impide que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio. Al lado de tal principio, se presenta como presupuesto el principio de la preclusión y la regla de señalamiento que impone a las partes exhibir de manera clara y precisa lo que se pide, manifestación que impone como garantía del debido proceso y derecho de contradicción y defensa, que quien demanda no puede modificar la causa petendi mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adición[12], oportunidades que la ley dispuso para que se precise la controversia.

Los referidos principios y reglas se aplican en los procesos en los que se impugna, con un interés subjetivo y particular, la validez de un acto administrativo, como ocurre en este caso. Según lo previsto en el numeral 4º del artículo 137 del CCA, el demandante tiene la carga de indicar las normas violadas por los actos administrativos y explicar el concepto de su violación, pues de ese modo se delimita la causa petendi.

Así, salvo precisas excepciones[13], el juez solo está facultado para estudiar las normas que se estiman infringidas en la demanda cuyo concepto de violación se haya explicado, pues de lo contrario “se violaría el derecho constitucional de defensa y contradicción que ampara a todo demandado”[14]. Analizada la demanda, la Sala observa que se indicaron como violadas varias disposiciones constitucionales (arts. 2, 4, 5, 12 y 219) y legales (Ley 80 de 1933, art. 27;

La liquidación unilateral del contrato y la responsabilidad derivada de su incumplimiento Según lo reseñado sobre el objeto de la demanda (véase supra párr. 1.1), el departamento de Antioquia formuló pretensiones de distinta naturaleza en ejercicio de la acción de controversias contractuales. Por una parte, pidió que se declare que el INVÍAS incumplió el contrato interadministrativo 224 de 1993 y sus adiciones.

Por otra parte, pidió que se declare la nulidad de (i) la resolución mediante la cual el INVÍAS liquidó unilateralmente el contrato interadministrativo y (ii) la resolución que desató el recurso de reposición interpuesto contra ese acto administrativo y que lo confirmó en todas sus partes. En este tipo de casos, el contratista no puede reclamar perjuicios por la inobservancia del contenido obligacional del contrato sin llevar a debate procesal el acto de liquidación unilateral del contrato[15].

Esta postura se explica porque el acto administrativo de liquidación unilateral contiene el balance final sobre la ejecución del contrato y determina, con la fuerza ejecutoria que le es propia, quién debe a quién, cuánto se debe y los conceptos que originan y componen la obligación resultante[16]. En ese sentido, el análisis de la responsabilidad de la entidad contratante por el incumplimiento de sus obligaciones no puede adelantarse al margen del balance de cuentas y de las obligaciones o saldos pendientes de pago que el acto de liquidación determina.

En el caso concreto, la Sala observa que la impugnación del acto administrativo de liquidación unilateral se basó en el hecho de que el INVÍAS, al determinar las sumas pendientes de pago, no incluyó los valores relativos a (i) las mayores cantidades de obra que el departamento de Antioquia le reconoció al consorcio subcontratista y (ii) los intereses de mora que debió pagarle por los retrasos en la cancelación de varias actas de obra.

Según lo planteado en la demanda, el INVÍAS incumplió las obligaciones que asumió en virtud del contrato 224 de 1993 y de su adición No. 7, lo que generó al departamento un perjuicio consistente en asumir por su cuenta el pago de esos dos rubros; así, el débito indemnizatorio debió reflejarse, según el criterio del demandante, como un saldo a favor del departamento de Antioquia en el corte de cuentas hecho en la liquidación. De acuerdo con lo anterior, en consideración al ligamen entre los alegados incumplimientos del INVÍAS y la legalidad del acto de liquidación unilateral del contrato interadministrativo, para resolver el recurso de apelación, primero, se analizarán los fundamentos del fallo de primera instancia que atañen al incumplimiento del contrato interadministrativo 224 de 1993, a los que el departamento imputa los perjuicios reclamados.

Posteriormente, con arreglo a las conclusiones a las que se arribe sobre la responsabilidad contractual del INVÍAS, se analizarán las razones de la decisión acerca la validez del acto administrativo de liquidación que fueron confrontadas por la parte apelante, a la luz de sus fundamentos de hecho, pues como apenas aparece obvio, la determinación de la responsabilidad del ente público y el contratista es fundamento del acto de cierre del contrato. 3.

El objeto de la apelación Identificados los motivos de inconformidad de la parte demandante respecto de los fundamentos de la sentencia recurrida y señalada la metodología que se seguirá para su estudio, la Sala pasa a examinar, como problemas centrales para desatar la alzada y determinar la validez del acto administrativo de liquidación del contrato interadministrativo 224 de 1993, los siguientes: - Si puede imputarse al INVÍAS el incumplimiento del contrato 224 de 1993 y de sus adiciones, habida cuenta de que (i) no se aportó prueba del subcontrato que permita determinar su sujeción a lo pactado en el contrato interadministrativo 224 de 1993, ni de la “legalización” y “formalización” de la mayores cantidades de obra que reconoció el departamento a su subcontratista, (ii) así como tampoco se probó el cumplimiento de los requisitos que, conforme a lo pactado en el otrosí del 15 de agosto de 1995, debían reunirse para que el departamento se legitimara para que el INVÍAS le rembolsara el valor de las obras que se obligó a pagar con su propio presupuesto.

Si se encuentra que el INVÍAS incumplió el contrato interadministrativo 224 de 1993, la Sala se ocupará de las pretensiones relacionadas con los perjuicios que se atribuyen a tal incumplimiento, de cara a lo expuesto en la sentencia de primera instancia y lo alegado al respecto en el recurso de apelación sobre este tema. 4. Motivación de la sentencia Con miras a resolver los problemas enunciados, la Sala estima que es necesario, como paso previo, referirse al régimen y a la naturaleza jurídica del contrato interadministrativo 224 de 1993 y al de sus adiciones. 1.

Calificación e integración del contrato interadministrativo 224 de 1993 y de sus adiciones: implicaciones sobre la responsabilidad contractual del INVÍAS 1. La naturaleza y el régimen jurídico del contrato interadministrativo 224 de 1993 En el expediente obra copia auténtica de la escritura pública contentiva del contrato interadministrativo 224 de 1993, en virtud del cual el departamento de Antioquia se obligó a “la construcción y pavimentación de la carretera Cisneros – San José del Nus – Puerto Berrío”[17].

La escritura pública se otorgó con la firma de las partes el 7 de abril de 1993 y, según el sello impuesto por el jefe de la sección de presupuesto y crédito de la entidad contratante, el 20 de abril de 1993 se expidió el registro presupuestal No. 176. El contrato interadministrativo se perfeccionó, entonces, en vigencia del Decreto Ley 222 de 1983, que, con excepción de algunos artículos, fue derogado por la Ley 80 de 1993, que entró en vigencia, salvo particulares materias, el 1 de enero de 1994[18].

Según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 –regla que no modificó la Ley 80 de 1993–, en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, con excepción de las concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultan del contrato y las que señalan penas para la infracción de sus estipulaciones.

(ii) por precios unitarios; (iii) por el sistema de administración delegada; (iv) por el sistema de rembolso de gastos y pago de honorarios; y, (v) mediante el otorgamiento de concesiones. Así, si bien las partes no estipularon expresamente a qué modalidad de pago se acogían, en las cláusulas segunda, tercera, quinta y sexta del contrato se fijaron los elementos relevantes para su determinación: “CLÁUSULA SEGUNDA: VALOR DEL CONTRATO. – El FONDO VIAL pagará al CONTRATISTA por la ejecución de este contrato la suma de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS (800’000.000) MONEDA CORRIENTE.

CLÁUSULA TERCERA: APROPIACIÓN PRESUPUESTAL. – EL FONDO VIAL se obliga a reservar para el presente contrato la suma de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS (800’.000.000) MONEDA CORRIENTE, según certificado de registro presupuestal provisional número 176 del 15 de febrero de 1993, del presupuesto para la actual vigencia.

PARÁGRAFO: En caso de que los recursos asignados no sean suficientes, el FONDO VIAL trasladará al CONTRATISTA los recursos faltantes necesarios para la terminación de la obra objeto del presente contrato, siempre y cuando al FONDO VIAL se le asignen los recursos presupuestales correspondientes. (…) CLÁUSULA QUINTA: FORMA DE PAGO. – EL FONDO VIAL pagará al contratista a través de la dependencia competente del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, con base en el registro presupuestal y una vez aprobados los acuerdos mensuales de gastos, situando los fondos mediante documento de delegación de pago correspondiente.

PARÁGRAFO: El manejo de los fondos del contrato se hará mediante la apertura de una cuenta corriente en una entidad financiera oficial a nombre de la obra y los cheques que se giren con cargo a ella necesitan para ser pagados la firma del Tesorero de la Oficina de Contratos Nacionales del Departamento o quien haga sus veces, quien deberá constituir póliza de manejo, y del Interventor.

CLÁUSULA SEXTA: RENDICIÓN DE CUENTAS. – El Tesorero del CONTRATISTA o quien haga sus veces, deberá rendir cuentas mensuales a la Sección de Contabilidad – División de Presupuesto y Contabilidad del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y a la Sección Territorial de Examen de Cuentas de la Contraloría General de la República. Si este requisito no se cumpliere, el FONDO VIAL dejará inmediatamente de efectuar los giros siguientes”.

De las estipulaciones trascritas se deduce que la forma de pago que se adoptó fue el sistema de administración delegada, por las razones que se expresan a continuación: El Decreto 222 de 1983, en sus artículos 90 a 100, reguló los principales elementos del sistema de contrato de obra por administración delegada, entre los que deben destacarse los siguientes: (i) el contratista, por cuenta y riesgo del contratante, se encarga de la ejecución de la obra, aunque es el único responsable de los subcontratos que celebre;

(iv) son de cuenta del contratista los daños que cause a terceros en desarrollo del contrato; y (v) la remuneración del administrador delegado se puede pactar en un porcentaje o precio fijo, de acuerdo con lo que determinen las partes[19]. Una de las características que distingue el contrato de obra por el sistema de administración delegada es la distribución de los riesgos contractuales y, de modo particular, del riesgo constructivo.

A diferencia de lo que ocurre con el contrato de concesión en el que la obra se ejecuta por cuenta y riesgo del contratista, bajo el sistema de administración delegada la obra se confecciona por cuenta y riesgo del dueño de la obra[20]. Por esto se indica que el administrador delegado se encarga de ejecutar la obra sin los riesgos que se asumen, por ejemplo, bajo un contrato de obra a precio global, como los originados en las fluctuaciones económicas, las mayores cantidades de obra, la inexperiencia o el bajo rendimiento del personal contratado[21].

Al pasar por el tamiz de estos elementos al contrato interadministrativo 224 de 1993, la Sala encuentra que la forma de pago se pactó por el sistema de administración delegada. En efecto, el departamento de Antioquia no asumió por su cuenta y riesgo la construcción de la carretera, sino que las partes pactaron que “en caso de que los recursos asignados no sean suficientes, el FONDO VIAL trasladará al CONTRATISTA los recursos faltantes necesarios para la terminación de la obra”, lo que significa que el dueño de la obra y no el contratista asumió el riesgo constructivo.

En adición a esto, las partes pactaron que el departamento podía “atender los trabajos directamente o por medio de subcontratos”[22], subcontratos que celebró la entidad territorial y para los cuales el artículo 90 del Decreto 222 de 1983 estableció la siguiente regla: “El contratista es el único responsable de los subcontratos que celebre”[23].

Por otra parte, las partes pactaron en la cláusula quinta que las obras se pagarían mediante el giro de cheques con cargo a los fondos depositados por el Fondo Vial Nacional en la cuenta corriente abierta a nombre de la obra, no con cargo a fondos del presupuesto de la entidad territorial. Igualmente, en el contrato se estipuló que el departamento de Antioquia debía rendir cuentas sobre la ejecución de los recursos al Ministerio de Obras Públicas y Transporte y a la sección territorial de examen de cuentas de la Contraloría General de la República.

De esta manera, las partes incorporaron en el contrato una obligación que el artículo 93 del Decreto 222 de 1983 reguló específicamente para los contratos de administración delegada, así: “(…) dichos fondos [los aportados por el dueño de la obra] serán manejados por el administrador delegado bajo su propia responsabilidad y de ello rendirá cuenta a la entidad respectiva y a la Contraloría General de la República”.

La modalidad antes señalada es, por demás, acorde con el tipo de contrato, lo que implica que, por regla general, cada parte debe asumir los riesgos de su participación: quien financia la obra, asume el valor final de la misma; quien la construye, asume las aleas inherentes al proceso de administración y ejecución de la obra, con todos los elementos gerenciales que ello implica.

Al lado de lo anterior, es necesario precisar que el régimen jurídico de estos convenios no solo se integra por las normas legales imperativas, las estipulaciones negociales y las disposiciones del Decreto 222 de 1983 que disciplinan específicamente este tipo contractual, pues al lado de estas reglas, están presentes las que gobiernan las prestaciones convenidas, y en ellas, de manera principalísima, las normas del mandato.

Según lo anterior, en el contrato interadministrativo de obra por el sistema de administración delegada, el contratista actúa por cuenta de la entidad contratante. Con imperfecto pero ilustrativo parangón, el dueño de la obra, además de encargarle su construcción, confía la gestión de los negocios y de los fondos necesarios para su confección al administrador delegado, quien se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de aquél. Estos elementos, sin duda, son partícipes del contrato mandato, como se desprende de las definiciones previstas en los artículos 2142 del Código Civil y 1262 del Código de Comercio[24].

Así lo ha expresado el Consejo de Estado: “Como tal, el contrato [se refiere a la confección de obra por administración delegada] abarca dos grupos de obligaciones principales, las propias del contrato de ‘arrendamiento para la confección de una obra material’, regulado por los artículos 2053 a 2062 del Código Civil, cuyo objeto principal es la ejecución de la obra contratada dentro de las especificaciones y los plazos convenidos; y las que atañen a las relaciones establecidas entre el propietario y el constructor en lo que concierne a la administración de los fondos que deben invertirse para la ejecución de dicha obra, regidos por las normas del Código Civil que regulan el contrato de mandato (arts. 2142 a 2199), en cuanto no pugnen con las estipulaciones hechas por los contratantes y con las características especiales del contrato.

De acuerdo con esta perspectiva, es claro que la administración delegada entre particulares o entre éstos y entidades públicas, entraña la relación contractual propia del mandato, pues, a través de aquél, ‘una persona confía la gestión de uno más negocios a otra por cuenta y riesgo de la primera’, y, en ejercicio del mismo, el mandatario puede contratar en su propio nombre o en el del mandante, pero si contrata en su propio nombre, no obliga al mandante respecto de terceros (Código Civil, artículos 2142 y 2177)”[25].

Ahora bien, el hecho de que las normas del mandato se integren al contenido del contrato de obra por administración delegada no quiere decir que el contratista obre en nombre y representación del contratante frente a terceros. La Sala recuerda que la representación no es un elemento de la esencia de este negocio jurídico, como se deduce del artículo 2.177 del Código Civil, que prescribe que el mandatario puede, en el ejercicio de su cargo, contratar a su propio nombre, caso en el cual no obliga respecto de terceros al mandante.

El inciso segundo del artículo 1.262 del Código de Comercio reitera esta característica del mandato al señalar que “el mandato [comercial] puede conllevar o no la representación del mandante”. El elemento que distingue el contrato de mandato es que el mandatario obra por cuenta del mandante en cumplimiento de su gestión. Esto quiere decir que, así no actúe en su nombre, los efectos patrimoniales de los actos que ejecute en su administración se radican en cabeza del mandante siempre que no se exceda en los límites de su encargo, como se deduce de los artículos 2.186 del Código Civil y 1.266 del Código de Comercio[26].

En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia ha dicho que el mandato no representativo conlleva que “entre mandante y terceros no surjan vínculos jurídicos y carezcan, por ende, de legitimación para emprender acciones judiciales entre sí. No obstante, esto no quiere decir que el sustituido se mantenga totalmente al margen de la situación y que los resultados del negocio no lo alcancen: (…) aunque obra frente a terceros en nombre propio, sigue haciéndolo por cuenta ajena, la del mandante, y a riesgo de éste, cual lo define el reseñado artículo 1262 del Código de Comercio, de modo que sobre su patrimonio habrán de recaer, en últimas, los resultados del acto”[27].

En el caso concreto, la Sala observa que, en el contrato interadministrativo 224 de 1993, las partes pactaron que el departamento de Antioquia podría “atender los trabajos directamente o por medio de subcontratos”[28]. No obstante, ni en el contrato administrativo ni en ninguna de sus adiciones, el INVÍAS confirió poder al departamento para que este obrara en su nombre[29].

En el expediente tampoco obra ninguna prueba de que el INVÍAS hubiera conferido poder al departamento; por el contrario, en el acta de liquidación del subcontrato, el departamento de Antioquia obró a nombre propio, mas no dijo obrar en nombre y representación del INVÍAS[30]. Así, pues, al resolver los problemas jurídicos anunciados, la Sala deberá ocuparse de establecer si, de acuerdo con contrato interadministrativo 224 de 1993 o las normas del mandato en forma supletiva, las consecuencias de los actos relacionados con el subcontrato deben recaer en el patrimonio de la entidad contratante. 2.

El régimen jurídico aplicable a las adiciones al contrato interadministrativo 224 de 1993 El segundo asunto que debe dilucidar la Sala es el del régimen jurídico aplicable a las adiciones al contrato interadministrativo, las cuales se celebraron en vigencia de la Ley 80 de 1993[31]. La importancia de esta definición radica en que uno de los incumplimientos que imputa el departamento de Antioquia al INVÍAS es la inejecución de las obligaciones que adquirió en virtud de la adición No. 7 del 20 de marzo de 1998 (también denominada contrato 224-7-93).

El Decreto 222 de 1983 en su artículo 58[32] empleó la expresión contratos adicionales para referirse a los acuerdos de voluntades celebrados con el objeto modificar el plazo o el valor convenido[33]. Tales adiciones no pueden introducir modificaciones que no que guarden una estrecha relación con el objeto del contrato; por ello, se entiende que siguen la suerte de éste, en tanto que dependen del contrato principal al que pertenecen, lo que conduce a que el régimen que se les aplica, según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, es el de la ley vigente a la celebración del contrato primigenio[34].

En el caso concreto, la Sala observa que, en vigencia de la Ley 80 de 1993, las partes adicionaron el valor del contrato interadministrativo en varias oportunidades; sin embargo, ninguna de esas adiciones varió el objeto del contrato, esto es, la construcción de la carretera Cisneros – San José del Nus – Puerto Berrío. Por tanto, la Sala concluye que el régimen legal aplicable a las adiciones es el previsto en el Decreto 222 de 1983.

La anterior conclusión es relevante, en primer lugar, porque el Decreto 222 de 1983 dispuso una regla especial para las adiciones a los contratos de obra por el sistema de administración delegada. El inciso primero del artículo 58 prescribió que la adición en valor “no podrá exceder la cifra resultante de sumar la mitad de la cuantía originalmente pactada más el valor de los reajustes que se hubieren efectuado a la fecha de acordarse la suscripción del contrato adicional”.

No obstante, su inciso tercero consagró una excepción, al señalar que “los contratos de interventoría, administración delegada, y consultoría previstos en este estatuto, podrán adicionarse sin el límite fijado en el presente artículo” (negrita fuera del texto). Los límites cuantitativos de las adiciones no eran aplicables, entonces, a las acordadas respecto del contrato interadministrativo 224 de 1993[35].

La segunda implicación de que el Decreto 222 de 1983 se aplique a las adiciones al contrato interadministrativo 224 de 1993 concierne a los requisitos para su perfeccionamiento. A diferencia de lo previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, conforme al cual los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito[36], el Decreto 222 de 1983 contempló otros requisitos para la formación de los contratos administrativos, como el que es objeto del litigio.

El artículo 25 del referido Decreto dispuso que, salvo disposición legal en contrario, la celebración de contratos administrativos y de derecho privado de la administración se sometían, entre otros, a requisitos tales como el registro presupuestal, la constitución y aprobación de garantías, la publicación en el diario oficial y el pago de los derechos de timbre[37].

En lo relativo al registro presupuestal, el artículo 46 del citado Decreto señaló que “los contratos a que se refiere el presente estatuto estarán sujetos al respectivo registro presupuestal, operación que se cumplirá una vez suscrito el contrato por las divisiones y secciones delegadas de la dirección general de presupuesto, o por los funcionarios encargados de la ejecución presupuestal, según el caso”.

En lo que atañe a las adiciones, la expedición del registro presupuestal se consagró específicamente como un requisito para su perfeccionamiento. En ese sentido, el artículo 58 del Decreto 222 de 1983 dispuso que “[l]las adiciones relacionadas con el valor quedarán perfeccionadas una vez suscrito el contrato y efectuado el registro presupuestal”.

A esto se debe agregar que los contratos interadministrativos no quedaron exceptuados del cumplimiento de este requisito, pues el artículo 266 de ese estatuto consagró que “[l]os contratos que no sean de empréstito, que celebren entre sí las entidades públicas, se sujetarán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares.

Sin embargo, en ellos debe pactarse la sujeción de los pagos a las apropiaciones presupuestales, llevarse a cabo el registro presupuestal y ordenarse su publicación en el diario oficial” (negrilla fuera del texto). En síntesis, tanto el contrato interadministrativo como las adiciones que modificaron su valor requerían para su perfeccionamiento la expedición del registro presupuestal correspondiente.

Analizadas las pretensiones de la demanda, la Sala observa que uno de los incumplimientos que el departamento de Antioquia le imputa al INVÍAS se refiere a la adición No. 7 del 20 de marzo de 1998. Sin embargo, encuentra la Sala que esa adición no se perfeccionó, pues no se expidió el registro presupuestal exigido por la ley aplicable al contrato para ello.

Al respecto, el departamento de Antioquia relató en la demanda que el INVÍAS no aportó los fondos a los que se comprometió ($9’600.000.000) ni efectuó el registro presupuestal, debido a que el Gobierno Nacional, mediante Decreto 828 del 4 de mayo de 1998, disminuyó las asignaciones para el proyecto[38]. Igualmente, en la comunicación 016545 del 12 de febrero de 1999 –cursada luego de la expiración del plazo del contrato interadministrativo–, la entidad territorial solicitó al Ministerio de Hacienda la adición de recursos al presupuesto del INVÍAS con la siguiente motivación: “ASUNTO: Solicitud de recursos económicos para el pago del Sub-Contrato 96-CO-20-0433 Doctor Restrepo, reciba cordial saludo: En cumplimiento del Convenio Interadministrativo 224 de 1993 y sus Adicionales 1 a 6, suscritos entre el Departamento y el Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de VÍAS, el Departamento de Antioquia, suscribió con el Consorcio Carlos Alberto y Luis Héctor Solarte Solarte, el Subcontrato de obra 96-CO-20-0433, por un valor de $20.733.306.127 y un plazo de 4 meses con fecha de iniciación de marzo 15 de 1996, para la ampliación rectificación y pavimentación de la carretera Cisneros – Puerto Berrio, sector: San José del Nus – Puerto Berrío. (…) Es importante señalar, que la anterior Administración Departamental, autorizó la continuación de los trabajos en octubre 22 de 1997, considerando que se habían incluido $10.000 millones en el presupuesto de ingresos y gastos del Instituto Nacional de Vías, para la vigencia fiscal de 1998 y en consecuencia, dicho Instituto expidió certificados de disponibilidad presupuestal números 480 y 188 por un valor total de $9.700.000 millones.

Posteriormente, no fue posible obtener el respectivo registro presupuestal, ya que según comunicación del Instituto Nacional de Vías, dichas disponibilidades presupuestales fueron recortadas por el Gobierno Nacional, dejando solamente una asignación por $5.550 millones, los cuales están en curso para pago, según contrato 0671-98 de diciembre de 1998”[39] (Subraya fuera del texto original).

De acuerdo con lo expresado sobre los requisitos previstos en el Decreto 222 de 1983, la ausencia del registro presupuestal de la adición No. 7 del 20 de marzo de 1998 impidió que se perfeccionara. A esto se debe sumar que la mismas partes sometieron el perfeccionamiento de la adición a la expedición del registro presupuestal, tal y como se lee en su cláusula quinta: “PERFECCIONAMIENTO – El presente contrato se perfecciona con la suscripción de las partes y la expedición del respectivo registro presupuestal”[40].

Pues bien, el hecho de que la adición No. 7 no se perfeccionara supone que no surgió en el tráfico jurídico y, como tal, se reputa inexistente[41]. La inexistencia de esta adición explica por qué, en el acto de liquidación unilateral, no se mencionó como parte de las modificaciones al valor inicial del contrato interadministrativo 224 de 1993. 3.

Implicaciones de la inexistencia de la adición No. 7 al contrato interadministrativo 224 de 1993 En la demanda promovida por el departamento de Antioquia, además de la condena al pago de las mayores cantidades de obra, se solicitó que se condene al INVÍAS a pagar los intereses de mora que la entidad territorial asumió con el consorcio subcontratista por el retraso en el pago de las actas de obra 8, 13, 14, 15, 18, 22, 23, 24 y 24A (pretensiones e y f de la demanda).

Según lo planteado por la demandante, el INVÍAS debe asumir su pago, pues los retrasos en la cancelación de estas actas de obra obedecieron al “desbalance del presupuesto” que se generó como consecuencia el incumplimiento de la adición No. 7 al contrato interadministrativo 224 de 1993. Más allá de que el departamento Antioquia no aportó prueba de las actas de obra y de su fecha de pago al subcontratista, la Sala observa que, en cualquier caso, no es procedente condenar al INVÍAS por este concepto.

La fuente del perjuicio reclamado por la demandante es la infracción de lo estipulado en un negocio jurídico –la adición No. 7– que no se perfeccionó y que, por lo mismo, no radicó en cabeza del INVÍAS ninguna obligación. La ausencia de este presupuesto –la existencia de un contrato válidamente celebrado–, en el contexto de la acción ejercida y sus pretensiones impide el estudio de los fundamentos de la sentencia impugnada en relación con la prueba del perjuicio consistente en los intereses de mora que el departamento asumió con su subcontratista y que, en este juicio, pretenden trasladarse al INVÍAS.

A lo anterior se debe agregar que los artículos 90 y 96 del Decreto 222 de 1983 establecieron respectivamente que “el contratista es el único responsable de los subcontratos que celebre” y que “serán de cuenta del administrador delegado los daños que cause a terceros en desarrollo del contrato”. Comoquiera que el departamento obró a nombre propio y no en nombre y representación del INVÍAS en el cumplimiento del subcontrato y, además, que la mora en el pago de las actas de obra no puede imputarse como lo hace el departamento al incumplimiento del INVÍAS, porque la adición No. 7 no se perfeccionó, es obligado concluir que estas pretensiones no pueden prosperar.

La Sala observa que, en el recurso de apelación, el departamento de Antioquia alegó que la expedición del Decreto 828 de 1998, que impidió que se desembolsaran los recursos a los que se refirió la adición No. 7, constituyó un hecho imprevisible y ajeno a las partes que alteró la ecuación económica del contrato “por aplicación de la teoría de la imprevisión”.

En ese mismo sentido, en los hechos de la demanda señaló que su expedición fue un acto inconsulto y ajeno a las partes del contrato interadministrativo. Sustentadas así las pretensiones relacionadas con el pago de los intereses de mora que el departamento habría pagado al consorcio subcontratista, tampoco tienen vocación de prosperar, según se pasa a precisar a continuación. En efecto, en el Decreto 222 de 1983 no existía una disposición como la que hoy está contenida en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que ordena mantener la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidas al momento de proponer o contratar.

Con todo, ese estatuto hizo referencia al concepto del equilibrio financiero al regular los efectos del ejercicio de facultades exorbitantes[42], como también consagró la obligación de revisar los precios por factores que determinaran la variación de los costos[43]. Con fundamento en ello, la jurisprudencia de la Sección Tercera reconoció el derecho del contratista a conservar la ecuación financiera del contrato cuando se hubiera roto por causas imputables a la administración o por causas ajenas a las partes contratantes[44].

En el caso concreto, no se demostró que la expedición del Decreto 828 del 4 de mayo 1998 hubiera roto la equivalencia entre derechos y obligaciones surgida al momento de celebrarse el contrato interadministrativo 224 de 1993. Al respecto, observa la Sala que, además de que, como ya se estudió, la adición No. 7 a través de la cual el INVÍAS se habría comprometido a aportar recursos por $9.600’000.000 –valor que resultó afectado con la expedición del Decreto 828 de 1998[45], al que la parte actora atribuye la causa externa alteradora del equilibrio contractual– no se perfeccionó, en el expediente no reposan las actas de avance de obra que el departamento habría pagado con retrasos a su subcontratista; por ello, además de que tal decreto no tenía la posibilidad de proyectarse sobre el adicional 7, pues jurídicamente no existía, no es posible determinar las fechas en que se emitieron las actas y tampoco hay prueba del momento de su pago.

Por lo mismo, ni siquiera, si en gracia de discusión se aceptara que la adición No. 7 se perfeccionó, sería posible establecer si la expedición del Decreto 828 de 1998 –hecho ajeno a las partes que se dice imprevisible– habría sido verdaderamente determinante del retraso en su pago y de la causación de intereses de mora. Así las cosas, se concluye que no existe un título jurídico para imputar al INVÍAS el pago de los intereses de mora que el departamento asumió con su subcontratista. 4.

La obligación del INVÍAS de pagar las mayores cantidades de obra que el departamento reconoció al subcontratista: las condiciones pactadas en el otrosí del 15 de agosto de 1995 Definido lo anterior, se procede a confrontar los motivos de inconformidad de la parte apelante con los fundamentos de la sentencia, en virtud de las cuales no se accedió al reconocimiento del pago de las mayores cantidades de obra (pretensiones b, c y d).

Según lo planteado en la sentencia apelada, la entidad demandada no tenía la obligación de pagarle al departamento las mayores cantidades de obra que autorizó a su subcontratista, por las siguientes dos razones: (i) porque no se acreditó el cumplimiento de los requisitos pactados en el otrosí del 15 de agosto de 1995 para que la entidad territorial tuviera derecho a que el INVÍAS le rembolsara el valor de las obras que se obligó a pagar con su propio presupuesto y, (ii) porque, al no aportarse prueba del subcontrato y de sus adiciones, como tampoco de la legalización y formalización del valor de las mayores cantidades, no podía establecerse su conformidad con el contrato interadministrativo 224 de 1993.

En contraste, de acuerdo con lo expresado por la parte demandante en la apelación, esto no constituye impedimento para su reconocimiento, en atención a que, en todo caso, el INVÍAS es el dueño de la obra. Con el objeto de analizar la corrección de este fundamento de la sentencia impugnada, la Sala considera necesario precisar las circunstancias en las que se firmó el acta de liquidación del subcontrato No. 96-CO-20-0433.

Según el documento que reposa en el expediente, la liquidación del subcontrato No. 96-C0-20-0433 tuvo lugar el 20 de mayo de 1999 y, en este negocio jurídico[46], el departamento se obligó a pagar al subcontratista las mayores cantidades de obra que reclama en este juicio al INVÍAS: “ ACTA DE LIQUIDACIÓN FINAL Subcontrato: No. 96-CO-20-0433.

Ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Cisneros – Puerto Berrio. Subcontratista: Consorcio Luis Héctor Solarte Solarte y Carlos Alberto Solarte En la ciudad de Medellín, el día 20 de mayo de 1999, se reunieron los ingenieros: Jorge Arturo Sánchez Mejía, director de Interventoría de la Universidad Nacional; Juan de Dios Hincapié Vargas, Coordinador de Interventoría y Carlos Alberto Solarte Solarte, en calidad de representante legal del consorcio subcontratista, con el objeto de elaborar el acta de liquidación final.

Los allí presente:

CONSIDERANDO

1. Que entre el departamento de Antioquia y el consorcio Luis Héctor Solarte Solarte y Carlos Alberto Solarte, se celebró el subcontrato No. 96-CO-20-0433, cuyo objeto fue la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Cisneros – Puerto Berrío, sector Puerto Berrío – San José del Nus, por un valor de $20’733.306.127. (…) 12.

Que además de la cancelación de las actas mencionadas en proceso de pago, el Subcontratista ejecutó una mayor cantidad de obra por valor de $10.204’920.473, calculados con los índices de ajuste del mes de enero de 1999 y sobre la base de que su cancelación efectiva tendrá lugar a más tardar en el mes de mayo de 1999. En caso de llevarse a cabo el pago de forma inoportuna, se causarán intereses moratorios a la tasa legal del 12% anual sobre los montos debidos, actualizados a la fecha de pago, mediante el índice de precios al consumidor I.P.C certificado por el DANE.

Lo anterior de conformidad con el artículo 1º del Decreto 679 reglamentario del artículo 4º, numeral 8º de la Ley 80 de 1993. ACUERDAN 1. Aceptar esta acta como la liquidación final del subcontrato No. 96-CO- 20-0433 y su adicional No. 1 para la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Cisneros – Puerto Berrío, sector Puerto Berrío – San José del Nus”[47].

La Sala advierte que en la fecha que se suscribió el acta de liquidación del subcontrato, el plazo de ejecución del contrato interadministrativo 224 de 1993 había vencido pues, aunque inicialmente se pactó un plazo de 36 meses contados a partir de su perfeccionamiento[48], en la adición No. 6 del 18 de abril de 1996 lo prorrogaron hasta el 30 de agosto de 1998[49], fecha en la que terminó el plazo.

El hecho de que el acta de liquidación del subcontrato se hubiera suscrito cuando ya había finalizado el plazo de ejecución del contrato interadministrativo 224 de 1993 es relevante para determinar si el INVÍAS debe pagar las mayores cantidades de obra. Si bien en el otrosí del 15 de agosto de 1995 se autorizó al departamento a asumir con recursos propios el pago de las obras ejecutadas por el subcontratista para luego rembolsárselos, esta posibilidad quedó sujeta al cumplimiento de varios requisitos, entre ellos, un factor de oportunidad.

El otrosí dice lo siguiente: “(…) Durante cualquiera de las vigencias presupuestales que comprenda la ejecución del objeto contratado y siempre que exista autorización del órgano competente al INSTITUTO para contraer obligaciones con cargo a apropiaciones presupuestales de vigencias futuras, EL CONTRATISTA podrá autorizar y pagar de su propio presupuesto las actas de obra ejecutadas por el (los) Sub-contratista (s), cuyo costo sobrepase el valor de las asignaciones anuales del presupuesto nacional al proyecto objeto del contrato principal citado [se refiere al 224 de 1993].

Una vez la Ley del Presupuesto asigne los recursos correspondiente y estos se incorporen al presupuesto del INSTITUTO, éste rembolsará al CONTRATISTA, previa presentación de las respectivas actas, el valor de dichos pagos ajustados con la siguiente fórmula P=Po*I/Io (…) El rembolso y el pago del ajuste se efectuarán mediante el sistema de giro único, de tal manera que deducido por el CONTRATISTA el rembolso y su ajuste se procederá en la forma prevista para el pago del contrato principal citado.

Los pagos que efectúe el CONTRATISTA y el ajuste de los mismos no podrán exceder el monto de las apropiaciones presupuestales” (Negrita fuera del texto)[50]. Nótese que bajo las condiciones del convenio acordadas, para que el departamento tuviera derecho al rembolso, la autorización del pago de las actas de obra al subcontratista con recursos propios de la entidad territorial debía producirse en cualquiera de las vigencias presupuestales comprendidas en la ejecución del contrato interadministrativo 224 de 1993.

Pues bien, según lo acreditado en el proceso, fue solo hasta la suscripción del acta de liquidación del subcontrato que el departamento autorizó el pago de las mayores cantidades de obra, acta que se firmó en una vigencia (1999) que no estaba comprendida en el plazo de ejecución del contrato interadministrativo, que terminó el 30 de agosto de 1998.

Así las cosas, según el acuerdo vertido en la cláusula antes indicada, el departamento no podía exigir al INVÍAS que asumiera por su cuenta el valor de las mayores cantidades de obra que autorizó a su subcontratista con posterioridad a la vigencia del contrato. A lo anterior se agrega que el departamento tampoco aportó prueba de la autorización al INVÍAS para contraer obligaciones con cargo a apropiaciones de vigencias futuras, que fue otro requisito que se pactó en el otrosí del 15 de agosto de 1995 para que procediera el rembolso a la entidad territorial.

Ante esta evidencia, la Sala no puede menos que extrañar el cumplimiento de las condiciones de tiempo y modo bajo las cuales el departamento demandante podía acceder al reembolso de los mayores costos, asunto que de cara a un contrato interadministrativo no era viable soslayar por estar involucrados elementos transversales de imposible desconocimiento, de orden financiero, presupuestal, y de estricta acreditación en cuanto a su real y efectiva causación. 5.

La imposibilidad de establecer la identidad entre el contrato interadministrativo y el subcontrato. Implicaciones sobre la obligación del INVÍAS de asumir el pago de las mayores cantidades de obra que contrató La segunda razón por la que el Tribunal no accedió a condenar al INVÍAS al pago de las mayores cantidades de obra fue la ausencia de prueba del subcontrato.

En la sentencia apelada se concluyó que, al no haberse probado el contenido obligacional del subcontrato, no es posible establecer su correspondencia con el objeto del contrato interadministrativo, como tampoco la justificación que motivó el reconocimiento de las susodichas mayores cantidades. Este fundamento fue atacado por la parte apelante, no porque se hubiera aportado el documento contentivo del subcontrato –que no obra en el expediente–, sino porque, según dijo, (i) el acta de liquidación da cuenta del objeto del subcontrato y de la deuda que contrajo el departamento y (ii) los principios de equidad y buena fe imponen al INVÍAS el pago de las mayores cantidades, al margen de cualquier otra consideración. Las razones para suplantar la necesidad de la prueba que puso de presente el a quo, a la luz de las premisas que alega el recurrente, son de imposible aceptación. Incluso si se aceptara la tesis de que, con independencia del cumplimiento de los términos del contrato, cualquier costo causado en la construcción de la carretera debía ser asumido por el INVÍAS, la Sala encuentra que no es procedente ordenar el pago reclamado por el departamento.

Como aseveró el Tribunal Administrativo, sin que exista prueba específica del objeto del subcontrato y de la modalidad de pago pactada entre el departamento y el subcontratista, es imposible establecer si hubo identidad entre el objeto del contrato interadministrativo y el del subcontrato; o si en la ejecución de éste la entidad territorial obró ceñida a los términos pactados en el contrato interadministrativo, esto es, dentro de los límites de su mandato; o, en fin, si el reconocimiento de esos costos correspondió a un acto propio del giro ordinario del mandato, o a una actuación libérrima de la entidad territorial.

Si bien la parte apelante sostuvo que en el acta de liquidación se accedió al reconocimiento de las mayores cantidades de obra porque el subcontrato se pactó por precios unitarios, la Sala no encuentra una prueba que soporte esta afirmación. Más allá del dicho de la propia parte, no hay ninguna evidencia del contenido del subcontrato de obra, ni de la modalidad de pago que se pactó para remunerar al consorcio, y por ende de las reales causas del mayor valor pagado.

La verdad insuperable en esta instancia es que el subcontrato no se aportó al proceso y el acta de liquidación, que sí obra en el plenario, no da cuenta de elementos sustanciales del contrato, necesarios para la verificación del derecho de quien reclama el reembolso de mayores gastos en el desarrollo de un encargo; lo cierto es que tal acta, ni siquiera menciona la modalidad de pago, ni el alcance de las intervenciones a las que se comprometió el subcontratista, ni la parte del subcontrato que asumió el riesgo de mayores cantidades.

Sin tal evidencia, se recuerda que los contratos que celebran las entidades estatales deben constar por escrito, salvo precisas excepciones, por lo que la única prueba de su existencia es el documento que la ley exige como solemnidad constitutiva, tal como se desprende de los artículos 1760 del Código Civil y 232 del CPC[53]. Según lo narrado en la demanda, el subcontrato entre el departamento y el consorcio se celebró, previa licitación pública, en el año 1996.

Ese negocio jurídico constituye un contrato estatal, en la medida que una entidad pública, el departamento de Antioquia, fue parte de él. Dado que en esta época ya estaba vigente la Ley 80 de 1993, que dispuso en su artículo 41 que los contratos que celebren las entidades estatales se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, la parte demandante tenía la carga de probar el contenido del contrato con el documento pertinente, el cual no se aportó al proceso.

Por lo tanto, se impone confirmar la sentencia apelada. 2. Conclusiones y sentido de la decisión De acuerdo con lo expresado por la Sala al delimitar el objeto de la apelación (véase párr. 3.2.2 supra), la impugnación del acto administrativo mediante el cual se liquidó unilateralmente el contrato interadministrativo se apoyó en la violación del artículo 27 de la Ley 80 de 1993.

Según lo planteado en la demanda, esta disposición fue violentada en la medida que se dejaron de reconocer como créditos a favor del contratista (i) el valor de las mayores cantidades de obra que el departamento autorizó y reconoció al subcontratista y (ii) los intereses de mora que el departamento reconoció al subcontratista por los retrasos en los pagos de algunas actas.

Como ya se ha visto, en el proceso no se acreditaron los elementos que estructuran la responsabilidad contractual del INVÍAS, ni la ruptura del equilibrio financiero del contrato interadministrativo, es decir, no hay un título para imputar al INVÍAS la obligación de haber reconocido y pagado en el acto de liquidación esas dos sumas. Por lo tanto, es forzoso confirmar la sentencia apelada, que también negó las pretensiones en las que se pidió la nulidad de las resoluciones 047 del 14 de marzo de 2000 y 076 del 25 de abril del mismo año. 5.

Costas En consideración a que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.

4. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de enero de 2013, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evali dador ----------------------- [1] El Decreto 2171 de 1992, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, ordenó en su artículo 52 la restructuración del Fondo Vial Nacional como el Instituto Nacional de Vías, establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Transporte [2] En este memorial, además de corregirse otros defectos formales, se individualizaron estas pretensiones según lo indicado por el Tribunal, pues tanto en el poder como en la demanda que se inadmitió se aludía a esos actos administrativos, se citaban las normas violadas y se explicaba el concepto de su violación. Folio 75, c. 1. [3] Folio 210, c. ppal. [4] Folio 214, c. ppal. [5] Folio 216, c. ppal. [6] Folios 211 a 216, c. ppal. [7] La demanda se presentó el 25 de abril de 2002. [8] Si bien el régimen sustancial aplicable al contrato 224 de 1993 es el del Decreto 222 de 1983, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, por ser una norma de carácter procesal, se aplica inmediatamente a los fines de determinar la jurisdicción y competencia. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 3 de diciembre de 2007. Exp. 24.710. C.P Ruth Stella Correa. [9] Más allá de la distinción entre contrato y convenio interadministrativo, los acuerdos de voluntades entre dos entidades públicas tienen la naturaleza de un contrato estatal. El Consejo de Estado ha dicho que “(…) ambas figuras [se refiere a los contratos y convenios interadministrativos] son especies del género contrato estatal que como nota común tienen la de ser acuerdos de voluntades generadores de la obligaciones entre dos entidades estatales (…) [L]os contratos interadministrativos comportan el pago de una remuneración, dentro del cumplimiento de un fin estatal que para el caso está radicado en la entidad estatal contratante, en tanto que la entidad estatal contratista actúa en su propio interés, bajo el amparo de una relación jurídica de carácter patrimonial, que, en definitiva, incide sobre los derechos subjetivos de las partes, a diferencia de los convenios interadministrativos que, como se puntualizará más adelante, son acuerdos que permite la autonomía de la voluntad celebrados entre entidades estatales para el cumplimientos de fines que le son propios (fines estatales) y que no involucran una relación negocial fundada en un carácter patrimonial ni tampoco una contraposición de intereses”.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de julio de 2016. Rad. 2257. C.P Álvaro Namén Vargas. [10] La referencia a las normas del CPC obedece a la aplicación de la regla de tránsito de legislación prevista en literal c) del numeral 1º del artículo 625 del Código General del Proceso, pues el proceso entró a despacho para fallo en segunda instancia antes de la fecha en que, según la posición unificada de la Sección Tercera de esta Corporación, entró a regir el Código General del Proceso en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 25 de junio de 2014. Exp. 49.299. C.P: Enrique Gil Botero. [11] Esta normativa es la aplicable al presente caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, que señala: “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. [12] CCA, artículo 208. [13] Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo debe aplicar la norma constitucional correspondiente de manera oficiosa (Corte Constitucional.

Sentencia C-197 de 7 de abril de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell, declaró la exequibilidad condicionada del numeral 4 de artículo 137 del Decreto 01 de 1984). [14] Sobre la congruencia de la sentencia en los procesos en que se impugna un acto administrativo contractual, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de agosto de 2014.

Exp. 27.723. C.P. Hernán Andrade Rincón. [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2019. Exp. 60.851. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [16] El balance de la jurisprudencia puede verse en: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 28 de junio de 2016. Rad. 2253. C.P Álvaro Namén Vargas. [17] Folio 83, c. 1. [18] “ARTÍCULO

81. DE LA DEROGATORIA Y DE LA VIGENCIA A partir de la vigencia de la presente ley, quedan derogados el Decreto ley 2248 de 1972; la Ley 19 de 1982; el Decreto ley 222 de 1983, excepción hecha de los artículos 108, 109, 110, 111, 112 y 113; el Decreto ley 591 de 1991, excepción hecha de los artículos 2o., 8o., 9o., 17 y 19; el Decreto ley 1684 de 1991; las normas sobre contratación del Decreto 700 de 1992, y los artículos 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 262, 263 y 264 del Código Contencioso Administrativo; así como las demás normas que le sean contrarias.

“A partir de la promulgación de la presente ley, entrarán a regir el parágrafo del artículo 2o.; el literal l) del numeral 1o. y el numeral 9o. del artículo 24; las normas de este estatuto relacionadas con el contrato de concesión; el numeral 8o. del artículo 25; el numeral 5o., del artículo 32 sobre fiducia pública y encargo fiduciario; y los artículos 33, 34, 35, 36, 37 y 38, sobre servicios y actividades de telecomunicaciones.

Las demás disposiciones de la presente ley, entrarán a regir a partir del 1o. de enero de 1994 con excepción de las normas sobre registro, clasificación y calificación de proponentes, cuya vigencia se iniciará un año después de la promulgación de esta ley”. [19] En la jurisprudencia de esta Corporación, con fundamento en la regulación legal de esta modalidad de pago, se ha afirmado que “el contratista ejecuta el objeto convenio por cuenta y riesgo de la entidad que contrata la obra, de suerte que se convierte en un delegado o representante de aquélla, a cambio de un honorario que se acuerda en el contrato ya como una suma fija, ora como un porcentaje del presupuesto de la obra” (Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 6 de junio de 2007. Exp. 17.253. C.P. Ruth Stella Correa Palacio) [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 12 de agosto de 2019. Exp. 38.603. C.P. María Adriana Marín. [21] Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de septiembre de 2010. Exp. 16.605. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. [22] Folio 83, c. 1. [23] En relación con estas características de la administración delegada, la Sección Tercera ha dicho: “el sistema de administración delegada se realiza ‘por cuenta y riesgo del contratante’, por lo cual coloca al contratista en la posición de un representante que no contrae obligaciones a nombre propio sino del contratante, salvo en tratándose de subcontratos, o sea cuando el contratista encomienda la ejecución de parte del objeto del contrato a un tercero, pues en este evento el subcontratista se vincula en forma directa e independiente con el contratista.

Se comprende entonces que corresponda a la entidad contratante suministrar los fondos necesarios para el cumplimiento de las funciones u obligaciones del contratista; fondos que el administrador delegado manejará bajo su propia responsabilidad, con la obligación de rendir cuentas a la entidad respectiva y a la Contraloría General de la República.

Adicionalmente, también se podrán suministrar al contratista equipos y elementos de propiedad de la entidad contratante”. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 6 de junio de 2007. Exp. 17.253. C.P. Ruth Stella Correa. [24]Código Civil, art. 2142: “El mandato es un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera”.

Código de Comercio, artículo 1262: “El mandato comercial es un contrato por el cual una parte se obliga a celebrar o ejecutar uno o más actos de comercio por cuenta de otra. El mandato puede conllevar o no la representación del mandante”. [25] Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de septiembre de 2010. Exp. 16.605. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. [26] En este sentido, la jurisprudencia de la Subsección ha destacado que “[d]os de los elementos descriptores que tanto la legislación civil como la mercantil comparten en torno al mandato aluden a i) que la gestión confiada se hace por cuenta y riesgo del mandante y ii) los actos ejercidos por el mandatario no obligan al mandante si han excedido los límites del encargo”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 1 de octubre de 2018. Exp. 57.897. C.P Marta Nubia Velásquez Rico. [27] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 17 de abril de 2007. Exp. 00645. M.P. Pedo Octavio Munar Cadena. [28] Folio 83, c. 1. [29] Folios 83, 84, 85, 87, 88, 90, 92, 93, 94 y 95, c. 1. [30] Folios 129 a 132, c. 1. [31] La primera adición al contrato interadministrativo se suscribió el 19 de abril de 1994.

Folio 85, c.1. [32] “Artículo 58. De los contratos adicionales. Salvo lo dispuesto en el título IV, cuando haya necesidad de modificar el plazo o el valor convenido y no se tratare de la revisión de precios prevista en este estatuto, se suscribirá un contrato adicional que no podrá exceder la cifra resultante de sumar la mitad de la cuantía originalmente pactada más el valor de los reajustes que se hubieren efectuado a la fecha de acordarse la suscripción del contrato adicional.

Las adiciones relacionadas con el valor quedarán perfeccionadas una vez suscrito el contrato y efectuado el registro presupuestal. Las relaciones con el plazo sólo requerirán firma del jefe de la entidad contratante y prórroga de las garantías. (…)”. [33] Al respecto, es preciso indicar que la terminología empleada en el Decreto 222 no es igual a la de la Ley 80 de 1993.

El artículo 40 –parágrafo– de la Ley 80 de 1993 abandonó esa denominación y, en su lugar, introdujo la regla según la cual “los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial”. Al margen de las diferencias terminológicas, la jurisprudencia del Consejo de Estado –y también la de la Corte Constitucional (sentencia C-300 de 2012)– ha reiterado, como ya lo hacía el inciso final del artículo 58 del Decreto 222 de 1983, que las adiciones a los contratos no pueden modificar sustancialmente ni desnaturalizar su objeto, pues esto atenta contra los principios de transparencia, selección objetiva y planeación (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018.

Exp. 39.143. C.P. Stella Conto Díaz. Así mismo: Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 2 de agosto de 2013. Rad. 2149. C.P Augusto Hernández Becerra). [34] En este sentido, la Subsección ha dicho: “… resulta improcedente entender que la modificación de las obligaciones contractuales y la prórroga del plazo y del valor del contrato varían el régimen inicialmente pactado en el contrato, pues esto sería tanto como invertir el principio general, según el cual, lo principal sigue la suerte de lo accesorio e ir en contravía de las disposiciones sobre la interpretación de la ley en el tiempo que consagra la ley 153 de 1887” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de mayo de 2017.

Exp. 48.801. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico) [35] La racionalidad de esta disposición la explicó la Sala de Consulta y Servicio Civil, así: “Entender que la obligación contractual sólo existe hasta concurrencia del valor indicado en la cláusula de valor (estimado) en contratos a precios unitarios o por administración delegada o de reembolso de gastos y pretender que la ejecución de obras por mayor valor requiera de la suscripción de contratos adicionales, implicaría, necesariamente, que habiéndose agotado el monto señalado como valor del contrato en ejecutar las cantidades de obra para las cuales alcanzaba, ambas partes habrían cumplido con el contrato y que no podría ser obligado el contratista a terminar la obra faltante, puesto que estaría sujeto a que se firmara un nuevo contrato adicional esto es, a que haya un acuerdo de voluntades para suscribirlo”.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 18 de julio de 2002. Rad. 1439. C.P. Susana Montes de Echeverri. [36] A pesar de que este punto generó controversias, la línea jurisprudencial, desde el año 2006, es uniforme en el sentido que el registro presupuestal no es un requisito de perfeccionamiento del contrato estatal según los dictados de la Ley 80 de 1993.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de febrero de 2019. Exp. 60.049. M.P Marta Nubia Velásquez Rico. [37] “ARTICULO

25. DE LOS REQUISITOS Salvo disposición legal en contrario, la celebración de contratos escritos, administrativos y de derecho privado de la administración, se someterá a los siguientes requisitos: a. Presentación por el oferente del paz y salvo por concepto de impuestos sobre la renta y complementarios, desde el momento de formular la propuesta; b. Licitación o concurso de méritos; c. Registro presupuestal; d. Constitución y aprobación de garantías; e. Concepto del Consejo de Ministros; f. Firma del Presidente de la República; g. Revisión del Consejo de Estado; h. Publicación en el Diario Oficial, y pago de los derechos de timbre”. [38] El Decreto 828 del 4 de mayo de 1998, norma jurídica de alcance nacional, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas por los artículos 76 y 77 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Mediante este decreto, se redujo el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal de 1998 en la suma de $700.000’000.000. La disminución de las apropiaciones del proyecto de construcción de construcción y pavimentación de la carretera Puerto Berrío – San José del Nus – Cisneros se reflejó en la subcuenta 601 del presupuesto de inversión del Instituto Nacional de Vías (Sección 2402). [39] Folio 29, c. 1. [40] Folio 16, c. 1. [41] La adición no es nula, porque, como ha dicho la jurisprudencia de la Corporación, “la nulidad presupone necesariamente la existencia de un acto o contrato respecto del cual ha de cuestionarse o examinarse su validez o, lo que es lo mismo, en relación con el cual ha de constatarse la presencia de vicios que pudieran afectar dicha validez (…); por el contrario, en el caso de la inexistencia se tiene que la misma excluye el perfeccionamiento del correspondiente acto o contrato y solo deja para el mundo jurídico una mera apariencia, sin virtualidad de producir efecto alguno, en momento alguno”.

A esta misma conclusión llegó la Corporación en un caso sobre un contrato de derecho privado de la administración en el que se no se constituyeron las garantías, ni se expidió el registro presupuestal. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 20 de febrero de 2014. Exp. 25.549. C.P Danilo Rojas Betancourth. [42] “ARTÍCULO 20 MODIFICACION UNILATERAL.

Cuando el interés público haga indispensable la incorporación de modificaciones en los contratos administrativos, se observarán las siguientes reglas: a. No podrán modificarse la clase y objeto del contrato. b. Deben mantenerse las condiciones técnicas para la ejecución del contrato. c. Deben respetarse las ventajas económicas que se hayan otorgado al contratista. d. Debe guardarse el equilibrio financiero del contrato, para ambas partes. e. Deben reconocerse al contratista los nuevos costos provenientes de la modificación” (Subraya fuera del texto). [43] “ARTICULO

86. DE LA REVISION DE PRECIOS -. En los contratos celebrados a precio global o por precios unitarios, se podrán pactar revisiones periódicas de los mismos en función de las variaciones que ocurran en los factores determinantes de los costos. Cuando ello fuere posible, la revisión se efectuará mediante fórmulas matemáticas incorporadas en el respectivo contrato en la forma que lo determine el reglamento.

En ningún caso la suma de los reajustes podrá ser superior al ciento por ciento (100 %) del valor original del contrato, a menos que la fórmula pactada fuere matemática. Las revisiones se consignarán en actas que suscribirán las partes y se reconocerán con el índice de ajuste correspondiente al mes anterior a aquel en que se pague la obra ejecutada, cuando ésta corresponda al menos a la cuota parte del plan de trabajo previsto en el contrato”.

Artículos pertinentes [44] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 9 de mayo de 1996. Exp. 10.151. C.P. Daniel Suárez Hernández. [45] La reducción de la asignación presupuestal a $5.500’.000.000 fue mencionada en dos comunicaciones en las que el departamento justificó su reclamación al INVIAS (comunicaciones 132402 y 016545).

Folios 26 a 31, c. 1. [46] La naturaleza del acta de liquidación bilateral del contrato como un negocio jurídico ha sido reiterada en la jurisprudencia. Al respecto, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 12 de agosto de 2019. Exp. 38.603. C.P María Adriana Marín. [47] Folio 129, c. 1. [48] El registro presupuestal de este contrato interadministrativo se expidió el 20 de abril de 1993 (folio 84, c. 1), fecha en la cual se perfeccionó el contrato según lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto 222 de 1983.

El plazo inicial de ejecución vencía, pues, el 20 de abril de 1996. [49] Esta adición se perfeccionó el mismo día de su suscripción, pues, según lo previsto en el artículo 58 del Decreto 222 de 1983, los contratos adicionales que modificaban el plazo requerían únicamente la firma del jefe de la entidad contratante. [50] Folio 90, c. 1. [51] La responsabilidad del mandatario se regula en el artículo 2155 del Código Civil, que señala: “El mandatario responde hasta de la culpa leve en el cumplimiento de su encargo.

Esta responsabilidad recae más estrictamente sobre el mandatario remunerado”. [52] Para este supuesto, el artículo 2173 del Código Civil prescribe la siguiente regla: “En general, podrá el mandatario aprovecharse de las circunstancias para realizar su encargo con mayor beneficio o menor gravamen que los designados por el mandante, con tal que bajo otros respectos no se aparte de los términos del mandato.

Se le prohíbe apropiarse lo que exceda al beneficio o minore el gravamen designado en el mandato. Por el contrario, si negociare con menos beneficio o más gravamen que los designados en el mandato, le será imputable la diferencia” (Subraya fuera del texto). [53] De conformidad con lo previsto en los artículos 1760 del Código Civil y 265 del Código de Procedimiento Civil, “La falta de instrumento público no puede suplirse por otra prueba en los actos y contratos en que la ley requiere esa solemnidad; y se mirarán como no ejecutados o celebrados, aun cuando se prometa reducirlos a instrumento público”, y, según lo dispuesto en el artículo 232 de ese mismo código procesal, “La prueba de testigos no podrá suplir el escrito que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato”.

Con base en esas normas y en atención al carácter solemne de los contratos estatales, la Corporación ha indicado que “la regla general es que las relaciones contractuales del Estado deben constar por escrito, dado que éste constituye requisito ad substantiam actus y ad solemnitatem, en la forma y condiciones señaladas en los artículos 18 del Decreto ley 150 de 1976, 26 del Decreto ley 222 de 1983, 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 y, por lo tanto, no es posible probar el contrato con cualquier otro medio probatorio previsto en la ley procesal” Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de mayo de 2007. Exp. 16.211. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.