RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA / BONIFICACIÓN POR RENUNCIA / PENSIÓN DE JUBILACIÓN-Reajuste La UGPP considera que en el fallo acusado se erró al mantener el factor denominado «bonificación por renuncia» en la liquidación de la prestación. Sin embargo, en dicha providencia y en todo el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no se efectuó algún pronunciamiento respecto de la pertinencia de incluir en el cálculo de la prestación el factor denominado «bonificación por renuncia», puesto que este ya se había tenido en cuenta desde el acto de reconocimiento pensional, esto es, la Resolución 3386 de 29 de junio de 1989 (…) Por tanto, no es dable afirmar, como lo hace la entidad recurrente, que las providencias censuradas hayan ordenado incluir el mencionado factor en la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Leonor Martínez de Montenegro, habida cuenta de que tal emolumento no fue pretendido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la aludida Resolución 3386 de 29 de junio de 1989 no fue objeto de litigio, ni la entonces Cajanal formuló demanda de reconvención sobre ese aspecto, por lo que carece de asidero jurídico la aseveración acerca de que las decisiones judiciales fueron desacertadas o contienen alguna orden contraria a la norma.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 COSTAS EN EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Criterio Subjetivo No se impondrán costas a la parte vencida, por cuanto, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso- administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma (artículo 188 del CPACA).
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-25-000-2014-01310-00(4221-14) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: LEONOR MARTÍNEZ DE MONTENEGRO |Trámite |:|Recurso extraordinario de revisión (artículo 20 de la | | | |Ley 797 de 2003) | |Expediente |:|11001-03-25-000-2014-01310-00 (4221-2014) | |Demandante |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y | | | |Contribuciones Parafiscales de la Protección Social | | | |(UGPP)[1] | |Demandada |:|Leonor Martínez de Montenegro | |Tema |:|Reliquidación de pensión de jubilación conforme a la | | | |Ley 33 de 1985; inclusión del factor bonificación por | | | |renuncia. | Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 7 de septiembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), mediante la cual confirmó parcialmente el fallo de 28 de mayo de 2010 del Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN 1.1 La acción (ff. 20 a 42 y 61 a 83 c. 1 del expediente ordinario). La señora Leonor Martínez de Montenegro, a través de apoderado, ocurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), con el propósito de obtener la anulación de las Resoluciones 7748 de 9 de septiembre de 2004 y del acto ficto frente a la petición de 1°. de septiembre de 2004, por medio de los cuales esa entidad le negó la reliquidación de la pensión de jubilación que disfruta como beneficiaria de su esposo fallecido.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la desaparecida Cajanal (i) la reliquidación pensional «[ ] para lo cual se debe tener en cuenta que el 75% se aplica sobre la totalidad de los factores salariales devengados, en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio oficial del causante [ ]», y «[ ] para efectos de la cuantía definitiva, los siguientes factores salariales: Salario en especie, Prima semestral y Bonificación Semestral, además de aquellos que se tuvieron en cuenta en las Resoluciones mencionadas [ ]»;
(ii) indexar la primera mesada pensional; y (iii) cancelar las diferencias en las mesadas a que hubiera lugar, con los ajustes de valor. Por último, se condenara en costas a la accionada. 1.2 Fundamentos fácticos y consideraciones de la parte actora. Relató la actora que el señor Jaime Montenegro prestó sus servicios al Estado, en el Instituto de Crédito Territorial, como operario de conmutador por más de 20 años, hasta el 12 de abril de 1980, y adquirió el estatus de pensionado el 1°. de enero de 1986.
Que Cajanal le reconoció pensión vitalicia de jubilación mediante Resolución 3386 de 29 de junio de 1989, efectiva a partir del 1°. de enero de 1986. Dice que el 30 de julio de 2004 el señor Jaime Montenegro falleció, por tal razón, la citada entidad, a través de Resolución 34615 de 27 de octubre de 2005, le sustituyó tal prestación. Que la extinguida Cajanal, por intermedio de los actos acusados, negó la solicitud de revisión de la liquidación pensional, que formuló el 19 de agosto de 2003, para que se incluyeran todos los factores de salario devengados y certificados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional.
Como fundamento jurídico indicó que se quebrantaron las Leyes 33 y 62 de 1985, en cuanto se reconocieron aquellos factores que sirvieron de base para calcular los aportes y no todo lo que devengó el trabajador durante el último año de servicios, conforme a la interpretación que el Consejo de Estado efectúa de dichas normas. 1.3 Contestación de la demanda (ff. 84 a 91 c. 1 del expediente ordinario).
La entonces Cajanal, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a los hechos, en el sentido de que unos eran ciertos y otros debían probarse. Sostuvo que no era dable reajustar la mentada pensión, por cuanto la Ley 33 de 1985, modificada por la 62 del mismo año, taxativamente señala los factores base de liquidación. 1.4 Sentencia de primera instancia (ff. 158 a 174 c. 1 del expediente ordinario).
El Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en fallo de 28 de mayo de 2010, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al estimar que «[ ] de conformidad con el acto de reconocimiento pensional (se repite, Res. 3386 de 1989; fl.5), la entidad demandada incluyó en la base de liquidación únicamente los factores devengados durante el último año de servicio (11 de abril de 1979 al mismo días y mes de 1980) enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 (sueldo básico, primas de vacaciones, de antigüedad, servicios y las bonificaciones por servicios y por renuncia), siendo claro que no incluyó, como no podía hacerlo, el valor correspondiente a las vacaciones y a la prima semestral [ ] por no estar consagrados como factores prestacionales [ ]».
Por lo tanto, «[ ] si bien es cierto no le asiste razón a la demandante al solicitar la reliquidación pensional para incluir otros factores prestacionales a los ya reconocidos, también lo es que [ ] tiene derecho a que Cajanal le reconozca la indexación de los valores que determinaron la base de liquidación [ ]». Además, declaró la prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 1º. de diciembre de 2000. 1.5 Recurso de apelación (ff. 176 a 180 c. 1 del expediente ordinario).
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación únicamente en cuanto se «[ ] desconoció la bonificación semestral y la prima semestral, devengadas [ ] durante el último año de servicios y las cuales se encuentran debidamente certificadas [ ]». II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), en sentencia de 7 de septiembre de 2012 (ff. 207 a 233 c. 1 del expediente ordinario), confirmó parcialmente el fallo de 28 de mayo de 2010 del Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá (ff. 185 a 174 c. 1 del expediente ordinario), que había accedido de manera parcial a las súplicas de la demanda, lo adicionó y lo corrigió en los siguientes términos: Confírmase parcialmente la sentencia del 28 de mayo de 2010, proferida por el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda [ ] pero se adiciona lo siguiente: Primero: ORDÉNASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL a reliquidar la pensión de jubilación [ ] con el 75% del salario devengado en el último año de servicio, es decir entre el 12 de abril de 1979 al 11 de abril de 1980, con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica, primas de vacaciones, antigüedad, servicios, bonificación por servicios, bonificación por renuncia, prima de vacaciones y prima semestral.
Segunda: ORDÉNASE los descuentos de los aportes correspondientes a los factores salariales que se incluyen en la liquidación pensional y sobre los cuales la entidad accionada no haya hecho la respectiva deducción legal, en la parte correspondiente al empleado. Tercera: CORRÍJASE la fecha del numeral cuarto, a la fecha diecinueve (19) de agosto de dos mil (2000), que es la fecha desde la que se aplica la prescripción trienal del derecho [sic para toda la cita].
Lo anterior, al considerar: Teniendo en cuenta la adquisición del [e]status pensional el 1 de enero de 1986, [ ] se debe reconocer la pensión de jubilación del causante con el promedio del último año de servicios, pues se retiró el 11 de abril de 1980 [ ] [y] la liquidación que se le hizo al causante en la Resolución No. 3386 de 29 de junio de 1989, [ ] tuvo en cuenta los factores salariales devengados como salario básico, prima vacacional, prima de antigüedad, prima de servicios, bonificación por servicios y bonificación por renuncia. Mientras que de acuerdo a la certificación allegada al sub lite, se evidencia que el causante en el año anterior al retiro del servicio, esto es, del 12 de abril de 1979 al 11 de abril de 1980 devengó los siguientes[2]: salario básico, vacaciones y prima de vacaciones, prima de servicios, prima de antigüedad, bonificación por servicios, bonificación por renuncia, prima semestral, bonificación semestral.
Es notorio entonces, que no se incluyó en la liquidación de la pensión algunos factores devengados por el finado dentro del año anterior al retiro del servicio, por lo que la jurisprudencia, haciendo una interpretación más favorable de la norma [ ] ha entendido que los factores salariales no son sólo los enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, sino todo lo que habitual y periódicamente hubiere devengado el trabajador en el último año de servicios, como contraprestación directa del mismo. [ ] Teniendo en cuenta lo anterior y comparado lo incluido por el a quo, encontramos que no le incluyó dentro de los factores salariales base de liquidación la bonificación semestral y la prima semestral, por lo que se ordenará su inclusión en dicha liquidación. [ ] De otro lado, la parte demandante radicó derecho de petición el 19 de agosto de 2003 (fl 16), y el 23 de febrero del 2006 se presentó la demanda, [ ] motivo por el cual se reconocerán las diferencias efectuada[s] por la reliquidación de esta prestación a partir del 19 de agosto de 2000 [ ] [ ] De otra parte, se ordenará el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales que se incluyen en la liquidación pensional y sobre los cuales la entidad accionada no haya hecho la respectiva deducción legal [sic para toda la cita].
III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UGPP, por intermedio de apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión (ff. 228 a 238 c. ppal.), el 16 de octubre de 2014 (f. 239 c. ppal.), contra la anterior providencia, con fundamento en la causal prevista en la letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», puesto que la sentencia del Tribunal «[ ] ordenó desacertadamente la reliquidación de la pensión de jubilación a la beneficiaria [ ] en cuanto que tomó como factor salarial, la bonificación por renuncia, la que no debía incluirse para liquidar la pensión [ ]».
Sostiene que «[…] el H. Consejo de Estado, ha puntualizado [ ], que los factores a incluir no son sólo los enlistados sino todas las sumas que representan una contraprestación directa del servicio, con excepción de aquellas destinadas a cubrir los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentado [ ]. De manera que la “bonificación por renuncia” no encaja dentro de aquellos rubros considerados factores de salario, sino más bien entre los que el empleador entrega para cubrir un infortunio -como en este evento es la dejación del empleo- [ ] por lo que no era viable que se incluyera como factor de salario para la liquidación de la pensión [ ]».
En consecuencia, pide (i) «revocar parcialmente» la sentencia de 7 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), que confirmó en forma parcial el fallo del Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá de 28 de mayo de 2010; y (ii) declarar que en la reliquidación de la pensión de jubilación otorgada, debe excluirse el valor correspondiente a la bonificación por renuncia al no ser considerado factor salarial.
IV. TRÁMITE PROCESAL 4.1 Admisión del recurso. Mediante auto de 4 de abril de 2016 (f. 249 c. ppal.), se admitió el recurso y se ordenó la notificación a la demandada y al procurador delegado ante esta Corporación, oportunidad aprovechada por la primera. La señora Leonor Martínez de Montenegro (ff. 260 a 265 c. ppal.), por conducto de apoderado, solicita despachar desfavorablemente las súplicas de la UGPP, puesto que (i) «[ ] las pretensiones de la demanda nunca estuvieron encaminadas a la inclusión de la bonificación por renuncia, pues [ ] la misma ya había sido tenida en cuenta por la entidad al momento del reconocimiento pensional, por lo que dicho factor no debía ser objeto de pronunciamiento.
Ahora, tampoco en el recurso de apelación se hizo alusión al mencionado factor, por lo que mal podía el Tribunal Administrativo de Cundinamarca pronunciarse sobre algo no solicitado, ni en la demanda, ni en el recurso de apelación, y excederse en lo pedido u ordenar la inclusión de un factor salarial que ya fue incluido [ ]»; (ii) «[…] en ninguna etapa del proceso que cursó [ ] el apoderado de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social [sic] – UGPP, presentó algún recurso, excepción, demanda de reconvención o hizo pronunciamiento alguno respecto de lo indicado en el presente recurso extraordinario de revisión (inclusión de la bonificación por renuncia)[ ]»;
(iii) «[ ] de resultar ciertos los argumentos [ ] no sería el recurso extraordinario de revisión el medio de defensa [ ]»; y (iv) «[ ] ni el Juzgado [ ] ni el Tribunal [ ] declararon la nulidad de la Resolución mediante la cual se reconoció la pensión al causante, por lo tanto ésta se encuentra incólume, así como los factores salariales allí reconocidos [ ]».
Asevera que la demandada siempre ha actuado de buena fe y que la exclusión del mencionado factor salarial podría afectar el mínimo vital de una persona de la tercera edad. 4.2 Período probatorio. A través de proveído de 16 de julio de 2018 (ff. 269 y vuelto c. ppal.), se tuvieron como pruebas el expediente original 25000-23-25000-2006-02728-02 y los documentos allegados por la UGPP con la demanda.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Cuestión previa. Antes de decidir si en el presente asunto se configuran las causales de revisión invocadas, resulta necesario precisar el régimen jurídico aplicable, toda vez que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 16 de octubre de 2014 (f. 239 c. ppal.) contra la sentencia de segunda instancia proferida el 7 de septiembre de 2012 (ff. 207 a 233 c. 1 del expediente ordinario), ejecutoriada el 10 de octubre siguiente (f. 242 ibidem).
Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[3] que no comporta una tercera instancia, sino una «[…] nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo, independiente con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una providencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. Al respecto, el CPACA se aplica «[…] a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia»[4] (2 de julio de 2012).
Así las cosas, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión no comporta una tercera instancia u otra adicional, sino un nuevo proceso o mecanismo de control, este se rige bajo la norma que esté en vigor al momento de su presentación. En similares términos lo estimó la sala especial de decisión 20 de esta Corporación, en providencia de 16 de octubre de 2018[5], al recordar que «[…] pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda en contra de la sentencia de segunda instancia, la cual está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, en este sentido, debe entenderse como una acción más que consagró el legislador para que fuera incoada ante la jurisdicción contencioso administrativa», de manera que al ser un trámite «independiente del que originó la sentencia cuya revisión se solicita, el mismo se rige por la norma procesal vigente al momento en que se ejerce, tal y como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Consejo de Estado».
Por lo tanto, como este recurso extraordinario de revisión se presentó el 16 de octubre de 2014 (f. 239 c. ppal.), el régimen jurídico aplicable es el contenido en el CPACA, en armonía con el artículo 20 (inciso 3°) de la Ley 797 de 2003, según el cual «La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código […]». 5.2 Competencia. En relación con la competencia de esta Colegiatura para conocer del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, este dispone que «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» (inciso 1.°)[6].
Por su parte, el artículo 249 del CPACA prevé: De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión [[7]]. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. De la precitada norma se colige que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra un fallo proferido por un tribunal administrativo, corresponde a las secciones y subsecciones de esta Corporación, según la materia.
Analizado el asunto sometido a consideración, a la luz de las anteriores disposiciones, se observa que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión fue dictada, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), el 7 de septiembre de 2012, y el tema abordado fue la reliquidación de una pensión de jubilación. Dichos presupuestos permiten concluir que la competencia para conocer del presente recurso es de esta sección, no solo por cuanto cuestiona una providencia dictada por un tribunal administrativo, sino además porque su materia es de carácter laboral.
Así las cosas, en este caso resulta procedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia de 7 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), por cuyo conducto confirmó parcialmente el fallo de 28 de mayo de 2010 del Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda. 5.3 Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. Sea lo primero decir que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», prescribe: Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables [[8]].
El recurso extraordinario de revisión, en la hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un medio de impugnación sui generis, por su creación y al prever la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, por causales definidas en forma precisa, lo cual implica que las facultades del juez que lo conoce se reducen al estudio de los planteamientos aducidos por el recurrente, que deben estar dirigidos a configurar la causal alegada como sustento de la pretensión bajo examen. 5.4 Término para su interposición. Conforme al artículo 251 del CPACA, «En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».
En este orden de ideas, comoquiera que la providencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión alcanzó su ejecutoria el 10 de octubre de 2012 (f. 242 c. 1 del expediente ordinario), el término de 5 años para presentarlo vencía los mismos día y mes de 2017 y, en esa medida, como en el sub lite ello ocurrió el 14 de octubre de 2012 (f. 239 c. ppal.), se tendrá como oportunamente interpuesto. 5.5 Problema jurídico.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la sentencia de 7 de septiembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), mediante la cual confirmó parcialmente el fallo de 28 de mayo de 2010 del Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, se encuentra inmersa en los supuestos fácticos previstos en la letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como causal de revisión invocada por la UGPP y, en consecuencia, si a la señora Leonor Martínez de Montenegro le asiste el derecho o no a que el factor denominado «bonificación por renuncia» se mantenga incluido en la liquidación de su pensión de jubilación. 5.7 Caso concreto.
En el presente caso, la UGPP invocó la causal contenida en la letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», al estimar que la bonificación por renuncia no constituye factor salarial.
En lo atañedero a esta causal de revisión, se destaca que constituye una herramienta concebida por el legislador con el objetivo de conjurar las graves afectaciones al erario y fortalecer el principio de moralidad que rige las actuaciones administrativas, como consecuencia de los desafortunados actos de corrupción evidenciados en el sistema pensional, que permite al Gobierno nacional promover la revisión de decisiones judiciales, conciliaciones o transacciones que pudieran haber reconocido pensiones irregularmente o por valores que no corresponden a la ley y, de haber lugar a ello, la posibilidad de revocarlas, por esas precisas causales, como una excepción al principio de la cosa juzgada[9].
Esto tiene su razón de ser en la innegable necesidad de proteger los recursos destinados a la seguridad social[10], cuyos destinatarios principales son las personas más vulnerables, quienes podrían verse seriamente afectadas en caso de que aquellos sean menguados al ser pagados a quienes no tienen ese derecho o que, pese a tenerlo, se les haya concedido más allá de lo que correspondía. Ahora bien, con el propósito de desatar el presente recurso, lo primero que ha de recordarse es que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por la señora Leonor Martínez de Montenegro estaban orientadas a que se ordenara a la extinguida Cajanal indexar la primera mesada pensional y reajustar la pensión de jubilación, que ella recibía en condición de sustituta pensional de su finado esposo, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio del causante, en particular el salario en especie, la prima semestral y la bonificación semestral, que excluyó la demandada de su ingreso base de liquidación. Con fundamento en lo anterior, el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en cuanto ordenó la indexación de la primera mesada pensional y mantuvo los factores de liquidación incluidos en el acto de reconocimiento pensional; decisión contra la cual interpuso recurso de apelación la demandante, pues no dispuso que también se tuvieran en cuenta la bonificación semestral y la prima semestral para efectos de la reliquidación prestacional.
El mentado fallo fue confirmado de manera parcial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda) y adicionado en el sentido de ordenar a la accionada (i) reliquidar la prestación «con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica, primas de vacaciones, antigüedad, servicios, bonificación por servicios, bonificación por renuncia, prima de vacaciones y prima semestral»;
(ii) efectuar los descuentos de los aportes correspondientes a los emolumentos que se incluyen y sobre los que no se haya realizado deducción legal; y (iii) corrigió la fecha a partir de la cual se aplicaba la prescripción trienal. Por su parte, la UGPP considera que en el fallo acusado se erró al mantener el factor denominado «bonificación por renuncia» en la liquidación de la prestación. Sin embargo, en dicha providencia y en todo el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no se efectuó algún pronunciamiento respecto de la pertinencia de incluir en el cálculo de la prestación el factor denominado «bonificación por renuncia», puesto que este ya se había tenido en cuenta desde el acto de reconocimiento pensional, esto es, la Resolución 3386 de 29 de junio de 1989[11], por disposición de la propia entidad pensional, que en tal momento efectuó el siguiente estudio al respecto: En el caso que nos ocupa se trata de una bonificación por renuncia creada por el INSTITUTO DE CR[É]DITO TERRITORIAL con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del Literal LL del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 (febrero 23 de 1972), valor que fue recibido por el interesado conforme certificación que obra a folio 76 del informativo.
De conformidad con lo antes expuesto debe concluirse que la bonificación por retiro no debe fraccionarse en la medida en que fue devengado (causado) por el apelante en el momento de su retiro lo que determina que se debe liquidar la pensión de jubilación con los factores de salario devengados en el último año de servicios (Dcto 1045/78) [sic].
Por lo tanto, no es dable afirmar, como lo hace la entidad recurrente, que las providencias censuradas hayan ordenado incluir el mencionado factor en la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Leonor Martínez de Montenegro, habida cuenta de que tal emolumento no fue pretendido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la aludida Resolución 3386 de 29 de junio de 1989 no fue objeto de litigio, ni la entonces Cajanal formuló demanda de reconvención sobre ese aspecto, por lo que carece de asidero jurídico la aseveración acerca de que las decisiones judiciales fueron desacertadas o contienen alguna orden contraria a la norma.
Lo anterior encuentra sustento en los principios de congruencia[12] y justicia rogada, que gobiernan el proceso contencioso-administrativo e imponen al juez la obligación de decidir un litigio de acuerdo con lo pedido y probado. En similar sentido, se pronunció esta Corporación el 20 de mayo de 2010[13], al sostener que «[l]a sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva.
En este sentido, a la luz de lo establecido en el artículo 170 del C.C.A.[14] [hoy 187[15] del CPACA], debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión».
Derrotero reiterado por esta Sala el 17 de octubre de 2017[16], al precisar que «[…] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito».
En este orden de ideas, el recurso extraordinario de revisión no constituye un mecanismo habilitante para fallar más allá o por fuera de lo reclamado y debatido en el proceso ordinario que le dio origen, como lo pretende la recurrente, máxime cuando a su disposición tiene otros medios de defensa judiciales para controvertir un acto administrativo que, se insiste, no fue materia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la pensionada, ni de demanda de reconvención dentro del mismo trámite.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se declarará impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto. Por otra parte, no se impondrán costas a la parte vencida, por cuanto, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso- administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma (artículo 188 del CPACA).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la entidad recurrente, se tiene que el derecho de acción fue ejercido en forma legítima y no se observa que haya empleado maniobras temerarias o dilatorias en la defensa de sus intereses. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Declárase impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 7 de septiembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), mediante la cual confirmó parcialmente el fallo de 28 de mayo de 2010 del Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-25-000-2006-02728-02 incoada por la señora Leonor Martínez de Montenegro contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), conforme a la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente ordinario al Juzgado de origen y archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Sucesora procesal de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social. [2] Fls. 13. [3] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, auto de 12 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2013-02110-00. [4] Artículo 308 del CPACA. [5] Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00 (REV). [6] Los apartes «en cualquier tiempo» fueron declarados inexequibles, a través de sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [7] El aparte «sin exclusión de la sección que profirió la decisión» fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 450 de 16 de julio de 2015. [8] Las frases tachadas fueron declaradas inexequibles, a través de sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería. [9] Exposición de motivos de la Ley 797 de 2003: «EXPLICACIÓN DEL ARTICULADO.
A continuación se procede a explicar los artículos del proyecto de ley en los que se contempla el sistema nacional de protección y seguridad social, así como algunos nuevos proyectos y programas y se proponen modificaciones al Sistema General de Pensiones y a los regímenes especiales y exceptuados consagrados en la Ley 100 de 1993. El espíritu del proyecto es mejorar la solidaridad y la equidad, bajo una óptica de responsabilidad fiscal. […] ARTÍCULOS 20 Y 21.
REVISIÓN Y REVOCATORIA DE PENSIONES. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» (https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm). [10] Como manifestación de los principios de prevalencia del interés general y universalidad consagrados en los artículos 1º de la Carta Política y 2 (letra b) de la Ley 100 de 1993. [11] Folios 2 a 6 c. 1 del expediente ordinario. [12] Código de Procedimiento Civil (vigente durante el trámite ordinario del proceso). «Artículo 305.
Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley». [13] Expediente: 25000-23-25-000-2002-12297-01 (3712-2004), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [14] “La sentencia tiene que ser motivada.
Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. (…)”. [15] «La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen». [16] Expediente: 66001-23-33-000-2012-00161-01 (3605-14).