INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación / PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS -Aplicación A la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación íntegra de las reglas establecidas en el Decreto 929 de 1976; además, los valores tenidos en cuenta para calcular el IBL fueron los devengados durante el último semestre de servicios, con exclusión de la compensación de vacaciones en dinero (que no comporta ingreso base de cotización pensional).Al respecto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia no se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente, sin embargo, como la única apelante fue la accionante, no será objeto de modificación, en virtud del principio de non reformatio in pejus, pero tampoco se emitirá pronunciamiento acerca del monto en que se ordenó incluir el quinquenio, al no comportar ingreso base de cotización ni liquidación pensional.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882-14CE-SUJ-SII-020-20,C.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05004-01(3144-14) Actor: MARIELA AMAYA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control |:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|25000-23-42-000-2013-05004-01 (3144-2014) | |Demandante |:|Mariela Amaya | |Demandado |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reliquidación de pensión de jubilación de | | | |exservidor de la Contraloría General de la | | | |República; factores salariales que deben | | | |tenerse en cuenta en el ingreso base de | | | |liquidación pensional de persona beneficiaria | | | |del régimen de transición de la Ley 100 de 1993| Procede la Sala a decidir el recurso de apelación (parcial) interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 62 a 87). La señora Mariela Amaya, mediante apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones PAP 16926 de 8 de octubre de 2010, mediante la cual la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció a la actora pensión de jubilación a partir del 5 de mayo de 2009; y UGM 39312 de 21 de marzo de 2012, que modifica el acto anterior, en el sentido de aumentar la cuantía pensional, desde el 4 de mayo de 2009, cuando se retiró del servicio.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reliquidar su pensión «[…] con el 75% de la TOTALIDAD de los factores salariales percibidos durante el último semestre en que prestó […] servicios a la Contraloría General de la República»; sufragar las diferencias entre la nueva liquidación y los valores que han sido reconocidos, debidamente indexados; y cancelar los intereses moratorios por el retardo en el pago de la suma real de la pensión; por último, se condene en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 22 de diciembre de 1955, prestó sus servicios para la Contraloría General de la República por más de 20 años y adquirió el estatus de pensional en el 2005. Que, con Resolución PAP 16926 de 8 de octubre de 2010, la extinguida Cajanal le reconoció pensión de jubilación a partir del 5 de mayo de 2009, reajustada con la UGM 39312 de 21 de marzo de 2012, que aumentó su cuantía desde el 4 de mayo de 2009, pero sin que se incluyera la totalidad de los factores salariales que devengó durante el último semestre de servicios. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90, 121, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política; 1, 3, 10, 138, 146 y 171 del CPACA; 36 de la Ley 100 de 1993; las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988; y los Decretos 929 de 1976 y 1045 de 1978. Arguye que, de acuerdo con el Decreto 929 de 1976, los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República, con más de 20 años de servicios y 55 de edad en el caso de los hombres o 50 en el de las mujeres, tienen derecho a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre anterior al retiro. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 132 a 137).
La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opone a las pretensiones del libelo introductorio, porque al caso de la accionante se aplicó el régimen de transición al que tiene derecho. Frente a los hechos, afirma que algunos son ciertos y otros no; propone las excepciones denominadas cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación de reliquidar la pensión, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, imposibilidad de condena en costas y prescripción. 1.6 La providencia apelada (ff. 143 a 146 y CD en f. 142).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), en sentencia proferida el 28 de mayo de 2014, accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, según las pruebas obrantes en el expediente, además de que a la demandante le asiste el derecho al régimen de transición preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, prestó sus servicios por más de 20 años a la Contraloría General de la República, por lo que estaba cobijada por las disposiciones contenidas en el Decreto ley 929 de 1976 y, en ese orden, su pensión de jubilación debe reliquidarse con el 75% del promedio de lo devengado durante el último semestre de servicios.
Respecto de los factores salariales, sostuvo que se «[…] demostró que la demandante devengó durante el último semestre de servicios que se cuenta del 4 de noviembre del 2008 al 3 de mayo del 2009, los siguientes factores: sueldo, bonificación por servicios, bonificación especial (quinquenio), prima vacacional, prima de servicios y prima de navidad […] que deben liquidarse en forma proporcional a lo devengado en los últimos 6 meses a la fecha de su retiro […]».
Por lo tanto, también ordenó el descuento sobre los nuevos emolumentos a incluir. Sobre el quinquenio, precisó que como la demandante recibió seis veces esa remuneración, «[…] se toma la sexta parte que corresponde al último […] que recibió, que es la que se divide en sextas partes, de otra forma se estaría interpretando que la última bonificación especial es la suma de seis bonificaciones especiales […]», por lo que solo se toma el último valor devengado durante los seis meses anteriores al retiro del servicio.
Por otro lado, en cuanto a la compensación de vacaciones en dinero, advierte que no constituye factor salarial. 1.7 Recurso de apelación (ff. 152 a 159). La actora, a través de apoderada, presenta recurso de apelación (parcial), para que se modifique la sentencia de primera instancia, en cuanto a la forma de liquidar el quinquenio, pues no debió ordenarse el reajuste de manera proporcional al último semestre, sino con el total de los devengados durante su vida laboral.
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 18 de marzo de 2015 (f. 184) y admitido por esta Corporación a través de auto de 23 de junio de 2017 (f. 194), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 25 de agosto de 2017 (f. 201), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 210 a 214).
Solicitó se modifique la sentencia impugnada, en los términos del recurso de apelación. 2.1.2 Entidad demandada (ff. 207 a 209). Por intermedio de apoderado, reiteró los argumentos de la contestación del libelo introductorio e indicó que no es dable reliquidar la pensión con la totalidad de lo devengado, con independencia del régimen especial que se le aplique a la accionante, toda vez que la base de liquidación es la establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a que se le incluya la totalidad de lo devengado por concepto del factor quinquenio, de conformidad con el Decreto 929 de 1976. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[2] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[3], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, debe la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares», que dispone: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
De lo anterior se colige que los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base.
En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[4], fijó la siguiente regla: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior, al considerar que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». Por ende, como los servidores de la Contraloría General de la República no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[5], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que atañe al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.
Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Contraloría General de la República al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía de la accionante, nació el 22 de diciembre de 1955 (f. 4). b) Constancia de tiempos de servicios, expedida por la Contraloría General de la República, que da cuenta de que la accionante ingresó el 15 de diciembre de 1978 (ff. 9 a 11). c) De acuerdo con certificación de sueldos y factores salariales expedida por la Contraloría General de la República, la actora, entre el 4 de noviembre de 2008 y el 3 de mayo de 2009 (último semestre de servicios), devengó sueldo, bonificaciones por servicios y especial (quinquenio), primas de servicios, vacaciones y navidad y compensación de vacaciones en dinero (ff. 5 y 6) d) Certificación «[…] DE FACTORES SALARIALES SIN DESCUENTOS EN SEGURIDAD SOCIAL […]» del referido ente de control, en la que se observa que la demandante, del 1° de abril de 1994 al 30 de abril de 2009, recibió bonificación especial y primas de vacaciones, servicios y navidad (f. 7). e) Con Resolución 585 de 17 de abril de 2009, la Contraloría General de la República aceptó la renuncia a la accionante, a partir del 4 de mayo de 2009 (ff. 13 y 14). f) Mediante Resolución PAP 16926 de 8 de octubre de 2010, la extinguida Cajanal reconoció a la demandante una pensión de jubilación a partir del «5 de mayo de 2009», con fundamento en el Decreto 929 de 1976, por cuanto probó tener más de 50 años de edad y 20 de servicios prestados a la Contraloría General de la República.
Se menciona en dicho acto que en la liquidación se tuvo en cuenta el 75% «del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 /93», con la asignación básica y la bonificación por servicios prestados (ff. 15 a 19). g) Con Resolución UGM 39312 de 21 de marzo de 2012, se reliquidó la referida prestación, en cuanto se aplicó de manera íntegra lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, esto es, con el 75% del promedio de los salarios devengados entre el 4 de noviembre de 2008 y el 3 de mayo de 2009 (último semestre de servicios), con inclusión de la asignación básica, las bonificaciones por servicios prestados y especial (quinquenio) y las primas de navidad, servicios y vacaciones, con efectividad desde el 4 de mayo de 2009 (ff. 26 a 31) Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad (nació el 22 de diciembre de 1955).
Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la actora prestó sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 20 años (del 15 de diciembre de 1978 al 3 de mayo de 2009). La extinguida Cajanal le reconoció una pensión de jubilación, mediante Resolución PAP 16926 de 8 de octubre de 2010, con fundamento en el Decreto 929 de 1976, toda vez que probó tener más de 50 años de edad y 20 de servicios al mencionado ente de control, reajustada con Resolución UGM 39312 de 21 de marzo de 2012, que incluyó el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios (con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, las primas de navidad, servicios y vacaciones y el quinquenio), a partir del 4 de mayo de 2009.
Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación íntegra de las reglas establecidas en el Decreto 929 de 1976; además, los valores tenidos en cuenta para calcular el IBL fueron los devengados durante el último semestre de servicios, con exclusión de la compensación de vacaciones en dinero (que no comporta ingreso base de cotización pensional)[6].
Al respecto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia no se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente, sin embargo, como la única apelante fue la accionante, no será objeto de modificación, en virtud del principio de non reformatio in pejus, pero tampoco se emitirá pronunciamiento acerca del monto en que se ordenó incluir el quinquenio, al no comportar ingreso base de cotización ni liquidación pensional.
Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[7], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 28 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por la señora Mariela Amaya contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Contribuciones Parafiscales (UGPP), conforme a la parte motiva. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [3] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [4] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [5] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [6] Como se advierte en el marco normativo expuesto, las primas de navidad, servicios y vacaciones, así como la bonificación especial o quinquenio, no constituyen ingreso base de cotización pensional de conformidad con el Decreto 1158 de 1994, ni obra prueba de aportes sobre estos emolumentos. [7] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33- 000-2012-00372-01 (1882-2014).