REVOCATORIA DE LA PENSIÓN GRACIA POR INCOMPATIBILIDAD CON PENSIÓN DE JUBILACIÓN ORDINARIA – Requiere la autorización previa del titular / DESCUENTOS DE MESADAS RECIBIDAS DE BUENA FE- Improcedencia En sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible la anterior disposición y la condicionó en el entendido de que el incumplimiento de los requisitos o el reconocimiento con base en documentación falsa, se refiere a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal.
Además, la Corte advirtió que esa facultad de revocación directa de los actos que reconocen pensiones u otras prestaciones económicas que obvia el consentimiento previo del pensionado, se limita a cuando la controversia surge de problemas de interpretación del derecho pensional, en torno al «[ ] régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición o la aplicación de un régimen especial frente a uno general [ ]», eventos en los que se debe acudir al asentimiento del ciudadano, y de no ser así, se tendrán que adelantar las acciones legales a que haya lugar ante los jueces competentes, para obtener la nulidad de los actos que se pretendan revocar.
De ahí que la Administración no pueda hacer uso de la revocación directa sin la anuencia previa del titular, en los tres eventos referidos, y en su defecto, tendrá que acudir ante esta jurisdicción para obtener la nulidad de dichos actos administrativos (…) se tiene que la pensión gracia del actor fue reconocida en cumplimiento de una orden judicial, por lo tanto, él accedió a la prestación de manera legítima y amparado en el principio de la buena fe; sin embargo, la Administración le revocó directamente el acto administrativo, a pesar de que para ello no requirió su consentimiento, ni medió manifestación expresa del pensionado sobre esa circunstancia. En consecuencia, en criterio de la Sala, Cajanal revocó la Resolución 6684 de 23 de marzo de 2001 de manera irregular y con tal determinación violó los artículos 69 y 73 del CCA y la garantías superiores del pensionado a la defensa, confianza legítima, seguridad jurídica y respeto de los derechos adquiridos, pues existía un acto administrativo creador de un derecho de carácter particular y concreto que no podía ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, cuanto más si ese reconocimiento se otorgó en virtud de una sentencia ejecutoriada que emitió una autoridad judicial competente.
De igual modo, se estima ilegal la orden de descuentos de las mesadas que le fueron pagadas al docente, por cuanto él las recibió legítimamente y de buena fe, máxime cuando antes de la expedición de la Resolución que concedió pensión de jubilación al demandante, no existía ninguna incompatibilidad, por cuanto de la mencionada Caja únicamente recibía la pensión gracia, entonces no hay motivo para que se pretenda tal reintegro.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 69 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 73 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 74 / Ley 797 de 2003 INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL -Determinación El accionante se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º. de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad y había superado los 15 de servicio.
Asimismo, de las pruebas enunciadas se desprende que el actor nació el 26 de diciembre de 1946 y laboró en la Universidad Pedagógica Nacional, de manera interrumpida, durante más de 20 años (desde el 1°. de octubre de 1973 hasta el 17 de enero de 2005), por lo que la entonces Cajanal le reconoció su pensión vitalicia de jubilación de conformidad con los requisitos de edad y tiempo, así como con la tasa pensional (75%), previstos en la Ley 33 de 1985, y calculada sobre el promedio de lo devengado desde el 18 de enero de 1995 hasta el 17 de enero de 2005, con inclusión de la asignación básica y las bonificaciones por servicios prestados y compensación, según lo preceptúa el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y en armonía con los emolumentos establecidos en el Decretos 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC).
Resulta oportuno precisar que según las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el inciso 3°. del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda, lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia, en este aspecto, no se ajusta a tal derrotero jurisprudencial hoy vigente.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P.César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-25-000-2012-01475-01(4310-16) Actor: LUIS FACUNDO MALDONADO GRANADOS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Acción |:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|25000-23-25-000-2012-01475-01 (4310-2016) | |Demandante |:|Luis Facundo Maldonado Granados | |Demandado |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional| | | |y Contribuciones Parafiscales de la Protección | | | |Social (UGPP) | |Tema |:|Revocatoria de reconocimiento pensión gracia, | | | |descuento de mesadas pagadas, reliquidación de | | | |pensión jubilación y prescripción | Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada (ff. 243 a 249 y 252 a 263, en su orden) contra la sentencia de 26 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 229 a 242).
I.
ANTECEDENTES 1.1 Acción (ff. 122 a 159). El señor Luis Facundo Maldonado Granados, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Declarar (i) la nulidad de la Resolución 4119 de 13 de julio de 2005, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) revocó directamente la Resolución 6684 de 23 de marzo de 2001[1] y ordenó no seguir con el pago de la pensión gracia al demandante y descontarle de la pensión de jubilación lo ya sufragado por ese concepto;
(ii) la nulidad parcial de la Resolución 8746 de 25 de febrero de 2005, que en su artículo segundo ordenó la exclusión de nómina y el descuento de las mesadas canceladas; y (iii) la anulación del auto UGM 1176 de 1°. de septiembre de 2011, por el que Cajanal se abstiene de proferir cualquier decisión sobre la solicitud de restablecimiento de la pensión gracia; y del acto presunto frente al recurso de reposición interpuesto contra el anterior auto.
Como consecuencia, solicita (i) se le restablezca su derecho a la pensión gracia «[ ] pagándole lo dejado de pagar y reintegrándole los valores descontados por este concepto [ ]»; (ii) se «[ ] reliquide [ ] la pensión ordinaria mensual vitalicia de jubilación, reconocida [ ] mediante la Resolución No. 8746 del 5 febrero/2005, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados y, como consecuencia, le reconozca y ordene el pago de la diferencia resultante [ ] incluidos los reajustes de ley anuales y mesadas adicionales [ ]»; y (iii) se «[ ] liquide y pague [ ] el retroactivo por concepto de la pensión ordinaria de jubilación [ ] ya que su causación o efectividad fue y es a partir del 18 de enero de 2005 [ ] y se le empezó a pagar sólo a partir del mes de diciembre de 2005 [ ]»; todo ello con indexación e intereses moratorios.
Como pretensiones subsidiarias, plantea todas las anteriores y adiciona la nulidad de (i) la Resolución 1827 de 8 de abril de 2005, que confirmó la 8746 de 2005, y (ii) la Resolución 22979 de 30 de mayo de 2008, relacionada con la pensión gracia del demandante. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que, mediante Resolución 6684 de 23 de marzo de 2001, en cumplimiento de una sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Cajanal le reconoció pensión gracia desde el 26 de diciembre de 1996 y la pagó hasta noviembre de 2005.
Que la mencionada entidad, por conducto de la Resolución 8746 de 25 de febrero de 2005, «[ ] reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez [ ]» y dispone que «[ ] se excluya de la Nómina General de Pensionados y se descuenten las mesadas canceladas por concepto de la Resolución 6684/01 a la fecha [ ]». En consecuencia, a partir del mes de enero de 2006 la entidad empezó a hacer efectivos los descuentos, bajo el concepto de reintegros a la Nación (egresos), por valor de $1.367.983 mensuales, ante lo cual realizó reclamo, contestado con Resolución 22979 de 30 de mayo de 2008.
Que posteriormente, por medio de apoderado, en escrito de 19 de septiembre de 2008 presentó una nueva petición administrativa, respondida con auto UGM 1176 de 30 de agosto de 2011, en el cual se abstuvo de proferir decisión de fondo y declaró agotada la vía gubernativa; acto que impugnó a través de recurso de reposición, pero Cajanal guardó silencio. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1°., 2°., 4°., 6º., 11, 13, 29, 48, 53, 58, 91, 95, 121, 123 (inciso 2º.), 128, 150 (numeral 19), 209, 238 y 243 de la Constitución Política; 73, 174 y 175 del Código Contencioso Administrativo; 332 y 379 del Código de Procedimiento Civil; 4º. de la Ley 114 de 1913; 6º. de la Ley 116 de 1928; 3º. de la Ley 37 de 1933; 4º. de la Ley 4ª de 1966; 15 (ordinal 2, letra a) de la Ley 91 de 1989; 1º, 2º, 19 y 20 de la Ley 4ª de 1992; 57, 62, 70, 71, 72, 77 y 78 de la Ley 30 de 1992; 6º. de la Ley 60 de 1993; 11, 36, 279, 288 y 289 de la Ley 100 de 1993; 115, 116, 117, 119 y 129 de la Ley 115 de 1994; 19 de la Ley 344 de 1996; 16 de la Ley 797 de 2003; 68 y 73 del Decreto 1848 de 1969; 4º., 5º. y 45 del Decreto 1045 de 1978; 70 del Decreto 2277 de 1979; 21 del Decreto 2067 de 1991; 1º. del Decreto 1440 de 1992; 2º., 3º., 4º. y 6º. del Decreto 813 de 1994 y 4º. del Decreto 2527 de 2000.
Arguye que el docente «[ ] fue, era y es titular de un derecho adquirido en la modalidad de [ ] pensión gracia [ ] en virtud de una sentencia proferida por la Jurisdicción Contencioso Administrativa [ ]. Siendo así, el derecho al disfrute de la misma quedó plenamente configurado y adquirido, de suerte que a partir de entonces no podía ser modificado, ni alterado y menos suprimido por decisión alguna, peor aún, por una [de] carácter administrativo sin el consentimiento del beneficiario del derecho [ ]».
Sostiene que el derecho «[ ] tanto a la pensión gracia como a la pensión ordinaria de jubilación está consagrado en la Ley, la primera como prestación graciosa de la Nación que se paga a través de CAJANAL [ ] como docente que fue por más de 26 años en establecimientos de enseñanza secundaria del Distrito Especial de Bogotá (entidad territorial); y la segunda como prestación social que le paga el Estado también a través de CAJANAL [ ] pero ésta a causa de haber cotizado para dicha entidad por el tiempo y en la forma establecidos en la normatividad legal [ ]».
Asevera que la entidad demandada al «[ ] ordenar el descuento de las mesadas pagadas al demandante por concepto de la pensión gracia, lo hizo apropiándose de una competencia que no tenía y con violación del debido proceso [ ] lo cual configura una extralimitación o desvío de poder [ ]». Expresa que «[ ] Cajanal debió incluir en la determinación del monto base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación del docente [ ], todos los factores salariales [ ]».
Y que el retroactivo de la pensión se tenía que pagar desde enero de 2005 y no a partir de noviembre de ese año. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 169 a 173). La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos indica que algunos son ciertos y otros deben probarse; y formula las excepciones denominadas cobro de lo no debido y caducidad.
Afirma que «[…] la norma consagra como requisito para acceder a la pensión gracia no recibir alguna otra retribución del orden nacional, elemento indispensable para el reconocimiento de dicha pensión, por lo cual no es posible, tener en cuenta para el reconocimiento de esta prestación a maestros vinculados por el Ministerio de Educación Nacional [ ]». 1.6 La providencia apelada (ff. 229 a 242).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), mediante sentencia de 26 de mayo de 2016, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] en el presente caso no se dieron los presupuestos establecidos en la Constitución y la Ley para revocar directamente el acto de reconocimiento de pensión gracia del demandante, en atención a que el mismo no derivó de una conducta manifiestamente ilegal por parte del beneficiario de la prestación, pues su reconocimiento deviene de una orden judicial que se presume legítima, de manera que desde ningún punto de vista podía la entidad demandada revocar dicho reconocimiento sin obtener el previo consentimiento expreso del demandante, quien en efecto, ostentaba un derecho legítimamente reconocido [ ]» Que «[ ] el artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, en relación con los docentes beneficiarios de la pensión gracia [ ] permite expresamente la compatibilidad entre dos tipos de prestaciones sociales: las de carácter ordinario y la especial [ ]».
Asimismo, adujo que «[ ] En relación con la suspensión en el pago de la pensión gracia, observa la Sala que una vez negado el derecho a continuar percibiendo dicha prestación, el demandante interpuso recurso de reposición el 11 de marzo de 2005, obteniendo respuesta negativa el 8 de abril de 2005 (fl. 36 a 39). Posteriormente, el actor elevó solicitudes de reanudación en el pago de su pensión gracia: (i) el 14 de marzo de 2007 (fl. 46 s.), (ii) el 18 de septiembre de 2008 (fl. 57) y, (iii) el 13 de septiembre de 2011 (fl. 85) y finalmente interpuso la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 22 de junio de 2012 (fl. 159 vto).
En consecuencia, estima esta Subsección que operó el fenómeno prescriptivo, en razón a que si bien el demandante presentó diferentes solicitudes y/o recursos la norma aplicable permite la interrupción del término solo por un lapso igual, luego deberá entenderse que la prescripción operó a partir del 13 de septiembre de 2008, es decir, tres años antes a la presentación de la última solicitud».
En cuanto a la pretensión de reintegro de las mesadas descontadas por concepto de pensión gracia, indicó que «[ ] la razón para ordenar[los] se fundó en los mismos argumentos que tuvo la entidad para ordenar la suspensión del pago y revocatoria de la prestación. En consecuencia, comoquiera que tales manifestaciones son contrarias a la Ley, se concluye que al momento de restablecer el derecho [ ], se debe ordenar a la entidad accionada que pague al actor los montos correspondientes a las mesadas de pensión gracia descontadas [ ]».
Que «[ ] el accionante tiene derecho a que su pensión se liquide con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios [ ] y si en casos como el presente, no se efectuó la cotización respecto de todos ellos, se debe hacer el descuento correspondiente [ ] [y] en razón a que el actor demandó directamente la inclusión de los factores salariales en su pensión de jubilación, sin realizar reclamación ante la demandada que interrumpiera el fenómeno prescriptivo, es del caso tomar la fecha de presentación de la demanda para efectos de establecer la efectividad del pago en la reliquidación que se ordena (22 de junio de 2012 fl. 159 vto.), por lo que se declarará probada de oficio esta excepción respecto de las mesadas de la pensión ordinaria del demandante causadas con anterioridad al 22 de junio de 2009 [ ]».
Por último, «[ ] en lo que tiene que ver con la solicitud de pago de la mesada pensional a partir del 18 de enero de 2005, se impone declarar la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción dado que las mesadas que según el demandante le adeuda la entidad le fueron reconocidas en debida forma mediante Resolución 8746 de 5 de febrero de 2005, esto es, a partir del 18 e enero de 2005 [ ]». 1.7 Los recursos de apelación: 1.7.1 Entidad demandada (ff. 243 a 249).
Inconforme con la anterior sentencia, la accionada interpuso recurso de apelación, al estimar que «[ ] la Ley 114 de 1913 determinó que para el pago de la pensión gracia es requisito indispensable no percibir ninguna retribución de orden nacional; en el presente caso es claro que el actor no demostró el cumplimiento de los requisitos legales [p]revistos en la ley para hacerse acreedor de la pensión gracia [ ]».
Por otra parte, arguye que para la liquidación de la pensión de jubilación «[ ] se deben aplicar las reglas expresamente señaladas en los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100/93 (edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen anterior) pero el IBL (los 10 años o los que le hicieren falta) y factores taxativos (Decreto 1158/94), los establecidos en la Ley 100/93 [ ]». 1.7.2 Parte actora (ff. 252 a 263).
El accionante, por intermedio de su apoderado, también formula recurso de apelación con el propósito de que se «[ ] revoque parcialmente el fallo impugnado en sus ordinales segundo y tercero de la parte resolutiva, que declaran [ ] prescripción respecto de las mesadas pensionales causadas en las fechas allí indicadas en relación con (i) la suspensión en el pago de la pensión gracia y (ii) con la reliquidación de la pensión ordinaria de jubilación, para que en su lugar, se acceda a tales pretensiones [ ]».
II. TRÁMITE PROCESAL. Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 22 de julio de 2016 (ff. 265 y vuelto) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 14 de julio de 2017 (f. 286), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las otras partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 del CCA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 9 de abril de 2018 (f. 289), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras, para reiterar los argumentos de sus recursos de apelación (ff. 290 a 295 y 296 a 316, respectivamente).
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Impedimento. El señor consejero de Estado César Palomino Cortés, integrante de esta subsección, conoció la presente controversia en primera instancia y en calidad de magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió el auto de 25 de julio de 2012, que remitió el proceso a los magistrados de descongestión de dicha Corporación (f. 162), motivo por el cual, por economía procesal, los restantes miembros de la Sala aceptan el impedimento que le asiste, con base en los artículos 160 y 160-A del CCA, en armonía con el el 141 (numeral 2) del Código General del Proceso[2], y se le separa de su conocimiento, con el fin de garantizar la imparcialidad de la justicia. 3.3 Problemas jurídicos.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho o no a que (i) se le restablezca la pensión gracia que se le pagaba por orden judicial y al reintegro de lo descontado por la entidad demandada y lo dejado de sufragar desde la fecha en que se suspendió tal prestación; y (ii) se le reliquide la pensión de jubilación reconocida por la misma entidad, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en la Ley 33 de 1985, o al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo asevera la demandada. 3.4 Hechos probados.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, el demandante nació el 26 de diciembre de 1946 (fl. 121). b) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda), con ponencia de la magistrada Martha Betancur Ruiz, en sentencia proferida el 1°. de junio de 2000 y aclarada el 19 de julio siguiente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el aquí actor (expediente 99-0023), «[ ] teniendo en cuenta que el demandante [ ] laboró en establecimiento educativo oficial del orden distrital en enseñanza secundaria por espacio de 26 años y 4 días y, que a diciembre 26 de 1996 había cumplido la edad de cincuenta (50) años, [ ] reunió los requisitos para disfrutar de la pensión de gracia [ ]», por lo tanto, condenó a Cajanal a reconocerla y pagarla a partir del 26 de diciembre de 1996, en cuantía del 75% de la totalidad de los factores de salario devengados durante el año anterior a la fecha en que se causó el derecho (ff. 10 a 30). c) Mediante Resolución 6684 de 23 de marzo de 2001, Cajanal en cumplimiento del anterior fallo, reconoció pensión gracia al demandante a partir del 26 de diciembre de 1996 (ff. 2 a 9). d) A través de Resolución 8746 de 25 de febrero de 2005, la mencionada entidad reconoció una pensión mensual vitalicia por jubilación al actor, a partir del 18 de enero de 2005, día siguiente a la fecha de su retiro del servicio, por haber laborado, de manera interrumpida, como docente en la Universidad Pedagógica Nacional durante más de 20 años; la liquidación se efectuó con base en el salario de los últimos 10 años y los factores de asignación básica y bonificaciones por servicios prestados y compensación. Asimismo, con el argumento de que «[ ] no existe compatibilidad para recibir dos asignaciones del tesoro nacional [ ]», ordenó excluir al accionante de la nómina general de pensionados y que se descontaran las mesadas canceladas en virtud de la Resolución 6684 de 2001 (ff. 31 a 35). e) Por conducto de la Resolución 1827 de 8 de abril de 2005, se resolvió el recurso de apelación interpuesto por el docente contra la Resolución antes relacionada y se confirmó (ff. 36 a 39). f) El demandante solicitó el 11 de marzo de 2005 que se revocaran los numerales 1 y 2 de la Resolución 8746 de 2005 y que se reliquidara el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación con inclusión de los factores salariales que no fueron tenidos en cuenta (f. 54). g) Por medio de Resolución 4119 de 13 de julio de 2005, Cajanal modificó el artículo segundo de la Resolución 6684 de 23 de marzo de 2001, en el sentido de revocarla «[ ] y en consecuencia ordenar al Grupo de Nómina de esta Entidad se descuenten las mesadas canceladas por concepto de Resolución No. 6684 de 23 de marzo de 2001 a la fecha [ ]» (ff. 40 a 43). h) El 23 de marzo de 2007, el actor presentó petición de modificación de la Resolución 8746 de 2005 (ff. 45 a 53). i) En Resolución 22979 de 30 de mayo de 2008, la entidad le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor (ff. 55 a 56). j) El 19 de septiembre de 2008, el demandante, a través de apoderado, solicitó el restablecimiento de la pensión gracia (ff. 57 a 81). k) Con auto UGM 1176 de 30 de agosto de 2011, Cajanal en Liquidación informó que con ocasión de una demanda ordinaria laboral presentada por el accionante, la entidad había perdido competencia para proferir cualquier decisión frente a la petición anterior, que había sido reiterada el 20 de agosto de 2010 y el 16 de marzo de 2011 (ff. 82 a 83). l) El Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá, en auto de 4 de noviembre de 2005, ordenó remitir la controversia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (ff. 89 a 91). m) Desprendibles de pago del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) al actor de algunos meses del 2005 al 2008.
Se observa que los descuentos denominados «reintegros a la Nación» iniciaron en enero de 2006 (ff. 92 a 109). n) Certificados de devengados emitidos por la Universidad Pedagógica Nacional para los años 1995 a 2005, en los cuales se relacionan sueldo; bonificaciones por servicios prestados, compensación y por puntos; primas de vacaciones, servicios y navidad; pago de vacaciones e incentivos bienestar universitario (ff. 110 a 120).
De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que (i) Cajanal, en cumplimiento de una orden judicial reconoció y pagó pensión gracia al demandante a partir del 26 de diciembre de 1996; (ii) posteriormente, revocó ese derecho, mediante Resoluciones 8746 de 25 de febrero y 4119 de 13 de julio, ambas de 2005, en las cuales, con ocasión del reconocimiento de la pensión ordinaria de jubilación al demandante y bajo el argumento de la incompatibilidad para recibir doble asignación del erario, ordenó el descuento de las mesadas canceladas por concepto de la primera pensión;
(iii) esta última prestación fue liquidada con base en el promedio de los últimos 10 años de servicio del actor y los factores de asignación básica y bonificaciones por compensación y servicios prestados. 3.5 Revocatoria directa de acto de reconocimiento de pensión gracia. Sea lo primero precisar que el artículo 69 del CCA contemplaba la posibilidad de revocar directamente los actos administrativos, así: Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1.
Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. En cuanto a la revocación de actos administrativos de contenido particular y concreto, el mencionado Código previó como requisito la obtención del consentimiento escrito y expreso del titular del derecho, en los siguientes términos: Artículo 73.
Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión. Artículo 74. Procedimiento para la revocación de actos de carácter particular y concreto. Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este Código.
En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes. El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca.
Del mismo modo, la Ley 797 de 2003 consagró una modalidad específica de revocatoria directa, que faculta a los representantes legales de las instituciones de seguridad social o a quienes respondan por el pago de prestaciones económicas, para revocar directamente los actos que reconozcan pensiones, sin el previo consentimiento del particular, cuando se compruebe el incumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión o el reconocimiento se haya realizado con base en documentación falsa.
En efecto, el artículo 19 ibidem establece: Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes. En sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible la anterior disposición y la condicionó en el entendido de que el incumplimiento de los requisitos o el reconocimiento con base en documentación falsa, se refiere a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal.
Además, la Corte advirtió que esa facultad de revocación directa de los actos que reconocen pensiones u otras prestaciones económicas que obvia el consentimiento previo del pensionado, se limita a cuando la controversia surge de problemas de interpretación del derecho pensional, en torno al «[ ] régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición o la aplicación de un régimen especial frente a uno general [ ]», eventos en los que se debe acudir al asentimiento del ciudadano, y de no ser así, se tendrán que adelantar las acciones legales a que haya lugar ante los jueces competentes, para obtener la nulidad de los actos que se pretendan revocar.
De ahí que la Administración no pueda hacer uso de la revocación directa sin la anuencia previa del titular, en los tres eventos referidos, y en su defecto, tendrá que acudir ante esta jurisdicción para obtener la nulidad de dichos actos administrativos. Por tanto, la revocación directa ha sido creada con el propósito de que la Administración en sede gubernativa tenga la posibilidad de enmendar no solo errores de tipo formal, sino atañederos a una ilegalidad o inconstitucionalidad manifiestas o contrariedad con el interés público y social, e incluso cuando se cause un agravio injustificado a una persona, empero, si el acto comporta la naturaleza de particular y concreto, en aras de la protección de los derechos adquiridos y del debido proceso, se deberá obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho que se pudo haber reconocido en el mencionado acto administrativo, y de no ser posible, aquella solo tendrá la opción de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el fin de lograr su anulación parcial o total, según sea el caso.
Sobre este último aspecto, la Corte Constitucional[3] ha precisado que «La prohibición de revocar actos administrativos de contenido particular y concreto se ha justificado en la jurisprudencia, a partir de la garantía de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y el respeto de los derechos adquiridos que “avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo[4]” y fortalecen la relación entre la Administración y los particulares[5]».
En el sub lite se tiene que, mediante sentencia de 1°. de junio de 2000, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[6] concedió pensión gracia al actor y Cajanal cumplió tal orden con Resolución 6684 de 23 de marzo de 2001, conforme a lo cual inició el pago de la prestación. Con posterioridad, a través de Resolución 8746 de 25 de febrero de 2005, en atención a que el actor acreditó más de 20 años de servicios como docente en la Universidad Pedagógica Nacional y satisfizo el requisito de edad (55 años), Cajanal le concedió la pensión ordinaria de jubilación, a partir del 18 de enero de 2005; no obstante, en ese mismo acto, de manera unilateral, excluyó de nómina la citada pensión gracia y dispuso el descuento de las mesadas pagadas por ese concepto; luego, por conducto de Resolución 4119 de 13 de julio de 2005, modificó esa determinación y, en su lugar, revocó la del reconocimiento inicial y mantuvo la decisión de descontar las mesadas.
Así las cosas, se tiene que la pensión gracia del actor fue reconocida en cumplimiento de una orden judicial, por lo tanto, él accedió a la prestación de manera legítima y amparado en el principio de la buena fe; sin embargo, la Administración le revocó directamente el acto administrativo, a pesar de que para ello no requirió su consentimiento, ni medió manifestación expresa del pensionado sobre esa circunstancia. En consecuencia, en criterio de la Sala, Cajanal revocó la Resolución 6684 de 23 de marzo de 2001 de manera irregular y con tal determinación violó los artículos 69 y 73 del CCA y la garantías superiores del pensionado a la defensa, confianza legítima, seguridad jurídica y respeto de los derechos adquiridos, pues existía un acto administrativo creador de un derecho de carácter particular y concreto que no podía ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, cuanto más si ese reconocimiento se otorgó en virtud de una sentencia ejecutoriada que emitió una autoridad judicial competente.
De igual modo, se estima ilegal la orden de descuentos de las mesadas que le fueron pagadas al docente, por cuanto él las recibió legítimamente y de buena fe, máxime cuando antes de la expedición de la Resolución que concedió pensión de jubilación al demandante, no existía ninguna incompatibilidad, por cuanto de la mencionada Caja únicamente recibía la pensión gracia, entonces no hay motivo para que se pretenda tal reintegro.
Por otra parte, se observa que en la sentencia de primera instancia, se declararon prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 13 de septiembre de 2008, en relación con la suspensión en el pago de la pensión gracia. En lo atinente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 dispone: Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.
En el presente asunto, se tiene que, como se ha explicado, el derecho a la pensión gracia del actor fue revocado y la orden de descuento de las mesadas pagadas fue impartida mediante Resoluciones 8746 de 25 de febrero y 4119 de 13 de julio de 2005; (ii) él presentó recurso de reposición el 11 de marzo de 2005 y (iii) solicitud de modificación de tales decisiones el 23 de marzo de 2007 (atendida con Resolución 22979 de 30 de mayo de 2008) y de restablecimiento de la pensión gracia el 19 de septiembre de 2008, (iv) reiterada el 20 de agosto de 2010 y el 16 de marzo de 2011 (resuelta con auto UGM 1176 de 30 de agosto de 2011), frente al cual (v) interpuso recurso de apelación el 13 de septiembre de 2011; y (vi) la demanda fue presentada el 22 de junio de 2012 (f. 160).
Por lo tanto, se evidencia que si bien es cierto que el accionante (i) presentó solicitud de modificación el 23 de marzo de 2007 respecto de los descuentos de las mesadas de la pensión gracia ordenados en las Resoluciones 8746 de 25 de febrero y 4119 de 13 de julio de 2005, es decir, dentro de los tres años siguientes a estas decisiones iniciales que afectaron su derecho pensional; y (ii) después de la Resolución 22979 de 30 de mayo de 2008[7], formuló varias peticiones en ese sentido, sin que entre una y otra haya trascurrido el término mencionado; también lo es que, de acuerdo con el precitado artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, la prescripción solo se interrumpe por una vez y por un lapso igual, por esta razón, atendida la reclamación del 23 de marzo de 2007, el actor solo contaba con tres años para incoar la respectiva demanda, la cual radicó hasta el 22 de junio de 2012, por lo tanto, esta última fecha es la que se debe tener en cuenta para contabilizar el término prescriptivo que operó en este caso.
En tal sentido, las mesadas causadas con anterioridad al 22 de junio de 2009 se encuentran prescritas, por lo que el fallo de primera instancia será objeto de modificación en sus ordinales segundo y sexto. 3.6 Reliquidación de pensión ordinaria de jubilación. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1°. de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[8] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[9], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas[10]. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.
De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron al sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 1º. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. […] Parágrafo 2º.
Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley. Obsérvese que la Ley 33 de 1985, prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años.
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. Ahora bien, con el ánimo de desatar esta cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el accionante se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º. de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad y había superado los 15 de servicio.
Asimismo, de las pruebas enunciadas se desprende que el actor nació el 26 de diciembre de 1946 y laboró en la Universidad Pedagógica Nacional, de manera interrumpida, durante más de 20 años (desde el 1°. de octubre de 1973 hasta el 17 de enero de 2005), por lo que la entonces Cajanal le reconoció su pensión vitalicia de jubilación de conformidad con los requisitos de edad y tiempo, así como con la tasa pensional (75%), previstos en la Ley 33 de 1985, y calculada sobre el promedio de lo devengado desde el 18 de enero de 1995 hasta el 17 de enero de 2005, con inclusión de la asignación básica y las bonificaciones por servicios prestados y compensación, según lo preceptúa el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y en armonía con los emolumentos establecidos en el Decretos 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC)[11].
Resulta oportuno precisar que según las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el inciso 3°. del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda, lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia, en este aspecto, no se ajusta a tal derrotero jurisprudencial hoy vigente.
Cabe anotar que si bien los fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en los cuales se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fueron dictados con posterioridad a la providencia de primera instancia, la sala plena de esta Corporación advirtió que «[…] por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
En suma, con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, (i) se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, en cuanto ordenó la reanudación del pago de la pensión gracia al demandante y el reintegro de los descuentos de las mesadas que se hayan efectuado;
(ii) se modificarán sus ordinales segundo y sexto, en el sentido de que los descuentos de las mesadas de pensión gracia anteriores al 22 de junio de 2009 se encuentran prescritos; y (iii) se revocarán los ordinales séptimo y octavo, en cuanto se dispuso la reliquidación de la pensión ordinaria de jubilación, para en su lugar negar las pretensiones concernientes a este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Declárase fundado el impedimento que le asiste al consejero de Estado Cesar Palomino Cortés, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. 2º.
Confírmase parcialmente la sentencia de 26 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Luis Facundo Maldonado Granados contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º.
Modifícanse los ordinales segundo y sexto de la parte decisoria del fallo de primera instancia, en el sentido de que los descuentos de las mesadas de pensión gracia anteriores al 22 de junio de 2009 se encuentran prescritos, según lo explicado en la considerativa de la presente sentencia. 4º. Revócanse los ordinales séptimo y octavo (en forma parcial) de la providencia impugnada, relacionados con la reliquidación de la pensión ordinaria de jubilación del actor, en su lugar, niéganse las pretensiones atañederas a este asunto, de acuerdo con lo indicado en la motivación. 5º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Impedido | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Por la cual, en cumplimiento a un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se pagó al demandante una pensión gracia a partir del 26 de diciembre de 1996. [2] El Código de Procedimiento Civil fue derogado por la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), que para la jurisdicción contencioso administrativa comenzó a regir en enero de 2014. [3] Sentencia SU-050 de 2017, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. [4] Sentencias T-347 de 1994 MP Antonio Barrera Carbonell y T-355 de 1995 MP Alejandro Martínez Caballero. [5] Sentencia T-435 de 1998 MP Fabio Morón Díaz. [6] Dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el aquí demandante. [7] Que resolvió la aludida reclamación de 23 de marzo de 2007. [8] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [9] El artículo 36 indica: «ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (negrilla fuera del texto). [10] En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. [11] El actor también devengó bonificación por puntos; primas de vacaciones, servicios y navidad; vacaciones e incentivos bienestar universitario, pero no comportan IBC pensional.