PENSIÓN GRACIA - Requisitos Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.(…) los docentes con vinculación nacional, como la señora Anatilde Vélez de Díaz, no tienen el derecho de exigir el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto para acceder a dicha prestación se requiere haber laborado como profesor del orden territorial o nacionalizado y, en consecuencia, tiene vocación de prosperidad la pretensión de nulidad de los actos acusados.(…) se destaca que la Administración no se encontraba obligada a solicitar consentimiento previo de la demandada, por cuanto en este caso no se efectuó una revocación directa de las resoluciones en controversia, sino que la parte actora acudió directamente en ejercicio del medio de control que nos ocupa y logró demostrar la ilegalidad de aquellas decisiones; en consecuencia, no existe desconocimiento del mandato contenido en el artículo 97 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00196-01(4160-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ANATILDE VÉLEZ DE DÍAZ |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|17001-23-33-000-2015-00196-01 (4160-2018) | |Demandante |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y | | | |Contribuciones Parafiscales de la Protección Social | | | |(UGPP) | |Demandada |:|Anatilde Vélez de Díaz | |Tema |:|Reconocimiento y reliquidación de pensión gracia; | | | |devolución de mesadas pensionales | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (ff. 403 a 409) contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 394 a 400 vuelto).
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 7 vuelto y 287 a 289). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Anatilde Vélez de Díaz, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 9064 de 23 de noviembre de 1990, 31839 de 29 de junio de 2007, 44199 de 27 de abril de 2012 y 42869 de 17 de septiembre de 2013, por medio de las cuales se reconoció pensión gracia a la demandada y la liquidó con todos los factores salariales causados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición de su estatus pensional, esto último conforme a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales el 27 de mayo de 2007.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a «[…] restituir a la [ ] UGPP, la suma correspondiente a los valores pagados debidamente indexados, con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia irregularmente reconocida», y las costas procesales y las agencias en derecho. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la entidad actora que la demandada nació el 5 de febrero de 1938 y solicitó «[ ] ante la extinta Cajanal EICE el pago de una pensión gracia [ ]», pero «[…] el último cargo desempeñado [ ] fue el de DOCENTE para el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL con vinculación Nacional, en el INSTITUTO NACIONAL DE EDUCACIÓN MEDIA DIVERSIFICADA INEM BALDOMERO SANÍN CANO en la ciudad de Manizales [ ]».
Dice que la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), mediante Resolución 9064 de 23 de noviembre de 1990, reconoció pensión gracia a la demandada, efectiva a partir del 5 de febrero de 1988; luego, a través de Resolución 2688 de 4 de abril de 1994, la misma entidad concedió pensión de jubilación conforme a la Ley 91 de 1989, desde el 29 de diciembre de 1989.
Afirma que, por conducto de la Resolución 31839 de 29 de junio de 2007, Cajanal en cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, reajustó la pensión gracia con el promedio de los factores devengados durante el año anterior al estatus pensional. Posteriormente, con Resoluciones UGM 44199 de 27 de abril de 2012 y RDP 42869 de 17 de septiembre de 2013, modificó el acto de reliquidación pensional y aumentó la cuantía de la prestación. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1º., 2º., 6º., 121, 123 (inciso 2º.), 124 y 128 de la Constitución Política; 236, 237 (numerales 1, 5 y 6) del Código Contencioso Administrativo, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Aduce que «[ ] de conformidad con los certificados de tiempo de servicio alojados en el expediente administrativo [ ] la señora [ ] ingresó al servicio público docente y ostentó vinculación de orden NACIONAL, en los lapsos comprendido[s] entre el 11 de marzo de 1977 hasta el 30 de junio de 1990 [ ]»; por tanto, «[ ] no reúne el requisito normativo de veinte (20) años de servicio docente en una entidad territorial, municipal o departamental, exigencia contemplada en la [L]ey 114 de 1913, artículo 4 [ ]». 1.5 Medida cautelar.
La UGPP en el escrito de demanda solicitó suspender provisionalmente los actos administrativos enjuiciados, medida cautelar denegada con auto de 15 de enero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Caldas (ff. 340 a 341 vuelto). 1.6 Contestación de la demanda (ff. 342 a 352). La señora Anatilde Vélez de Díaz, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos expresa que unos son ciertos y otros no. Asevera que «no existe correspondencia entre lo que se afirma y la realidad fáctica».
Asimismo, formuló las excepciones que denominó «Falta de agotamiento del trámite señalado por los artículos 93 y 97 de la Ley 1437 de 2011; inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante; las Resoluciones [ ] se profirieron de conformidad con la Ley y la jurisprudencia; inexistencia de vulneración de las normas superiores y de orden legal enunciadas por la demandante; buena fe y desconocimiento del mínimo vital».
Agrega que «[ ] No le asiste razón a la demandante, pues si en la certificación que señala, la Secretaría de Educación erradamente certifica el tiempo de servicio prestado como NACIONAL, el tipo de vinculación se establece por la clase de nombramiento y la entidad que lo realiza, que para el caso que nos ocupa [ ] es de orden DEPARTAMENTAL, como se puede apreciar en el acervo probatorio arrimado en la demanda [ ]». 1.7 Providencia apelada (ff. 394 a 400 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 27 de abril de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), por cuanto declaró la nulidad de los actos acusados y negó las demás pretensiones, al concluir que «[…] los certificados de historia laboral [ ] indican que la actora laboró como docente del orden nacional desde el 11 de marzo de 1977 al 2 de febrero de 2003, por lo que se deben desestimar los argumentos esgrimidos por la señora [ ] según los cuales cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia [ ]».
Por otra parte, en lo referente a la pretensión de devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales, sostiene que no es dable acceder a ello, pues la demandada actuó como una particular de buena fe. 1.8 Recurso de apelación (ff. 403 a 409). Inconforme con la anterior decisión la accionada, por intermedio de apoderado, interpone recurso de apelación, al estimar que «[ ] En todo el estado del proceso nunca se pudo demostrar que [ ] haya sido nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y sólo se limitan a decidir, con base en certificación expedida por la [ ] secretaría, que a partir de 1977 es del orden nacional [ ]»; y «[ ] tanto la administración como el a quo se limitan a dar plena credibilidad a la certificación que se expide a través del formato único para la expedición de certificados de salario del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la [s]ecretaría de [e]ducación territorial (hojas de vida) y [ ] se decide [ ] con base en la institución educativa a la cual el docente prestó sus servicios.
Itero, son lineamientos que se deben tener en cuenta, pero nunca deben ser la base única para definir el tipo de vinculación de un docente [ ]». Arguye que la demandada «[ ] adquiere su pensión, la cual está circunscrita al año 1990, para avisorar que si bien es cierto en la sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado indica con toda claridad que no se computarán los tiempos de servicio ejercidos en planteles nacionales ni aquellos que provengan de nombramientos efectuados por el gobierno central, también lo es que dicha sentencia se dio a conocer en el año 1997, siete años después de que se le reconociera la prestación lo que a todas luces constituye una ilegalidad pretender aplicar dicho concepto de manera retroactiva en contravención de las normas legales y la Constitución Política de nuestro país [ ]».
Además, «[ ] la UGPP [ ] en ningún momento dio cumplimiento al art[ículo] 97 de la Ley 1437 de 2011 [ ]». Agrega que «[ ] siempre ha actuado conforme a los principios de legalidad, legitimidad y buena fe; toda vez que CAJANAL y UGPP reconoc[ieron] de manera libre y espontánea dicha prestación, conforme a la normatividad vigente [ ]»; por ende, solicita se revoque la decisión de primera instancia, en cuanto consideró que no le asiste el derecho a la pensión gracia y, en su lugar, se le respete la prestación que disfruta.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido el 8 de junio de 2018 (f. 416) y admitido por esta Corporación a través de auto de 10 de septiembre de 2018 (f. 423), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 11 de diciembre de 2019 (f. 431), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la entidad demandante para reiterar los argumentos de la demanda (ff. 436 y vuelto).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandada le asistía derecho al reconocimiento de la pensión gracia por haber colmado los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación a la docencia oficial fue de carácter nacional. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].
La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los educadores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Partida de bautismo de la demandada (f. 38), en la que consta que nació el 5 de febrero de 1938. b) Certificación expedida por el subcontralor general de Caldas, de acuerdo con la cual la accionada prestó servicios al departamento del 14 de febrero de 1957 al 30 de junio de 1966 como instructora de primaria y profesora de secundaria (ff. 40 y 41). c) Constancia elaborada el 6 de septiembre de 1990 por la pagadora y el rector del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada (INEM) Baldomero Sanín Cano de Manizales, con membrete del Ministerio de Educación Nacional, relativa a que la señora «[ ] Anatilde Vélez de Díaz [ ] labora en este instituto desde el 11 de marzo de 1977, nombrada mediante Resolución 1354 del 22 de febrero de 1977, en el cargo de Instructor IA en el departamento de [a]rtes [ ]» (f. 54). d) Mediante Resolución 9064 de 23 de noviembre de 1990, la extinguida Cajanal reconoció pensión de gracia a la señora Vélez de Díaz por los servicios prestados al Estado en el departamento de Caldas desde el 14 de febrero de 1957 hasta el 30 de junio de 1966 y en el Ministerio de Educación Nacional del 11 de marzo de 1977 al 22 de agosto de 1988; se afirma que el último empleo desempeñado fue el de profesora en el citado Ministerio y que adquirió el estatus pensional el 5 de febrero de 1988 (ff. 57 a 58). e) Por conducto de la Resolución 2688 de 4 de abril de 1994, la extinguida Cajanal efectuó reconocimiento pensional de jubilación a la señora Vélez de Díaz, con base en los lapsos de labor antes citados, más los trabajados para el Ministerio de Educación Nacional hasta el 6 de septiembre de 1990.
Se registró en el acto «[ ] Que si bien es cierto el peticionario adquiere el [e]status a la pensión derecho el 05/08 de 1988, es preciso aclarar que por motivos de compatibilidad con la pensión gracia, aquella solo es efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989, fecha de promulgación de la Ley 91/89 que permite el percibimiento de las dos pensiones [ ]» (ff. 74 a 76). f) Certificado de tiempo de servicio suscrito por el coordinador de hojas de vida de la gobernación de Caldas, que da cuenta de que la accionada prestó sus servicios «[ ] en el nivel Básica Secundaria, vinculación: En Propiedad, como Nacional de forma Continua.
Hasta la última fecha se desempeña como Docente en Inem Baldomero Sanín Cano ubicado en Manizales, jornada Mañana [ ]», se posesionó el 11 de marzo de 1977 y se retiró el 3 de febrero de 2003 (f. 86). g) Decreto 105 de 27 de enero de 2003, proferido por el gobernador de Caldas, que en su artículo 1º. dispuso «[ ] Aceptar a partir del 03 DE FEBRERO DE 2003, la Renuncia presentada por el (la) Señor (a) ANATILDE V[É]LEZ DE D[Í]AZ [ ], al cargo de DOCENTE en el INEM BALDOMERO SAN[Í]N CANO del Municipio de MANIZALES [ ]» (f. 88). h) Fallo de tutela, proferido el 27 de mayo de 2005, por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, en el cual se ordenó a la subdirección de prestaciones económicas de Cajanal que reliquidara las pensiones de varios docentes accionantes, entre los cuales se relaciona a la demandada (ff. 94 a 110). i) Resolución 31839 de 29 de junio de 2007, en la que Cajanal, en cumplimiento de la orden de tutela antes citada, reliquidó la pensión gracia con todos los factores salariales acreditados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, a partir del 5 de febrero de 1988, pero con efectos fiscales desde el 27 de mayo de 2005, por ser la fecha del fallo (ff. 137 a 140). j) Resolución 44199 de 27 de abril de 2012, emitida por Cajanal en Liquidación, en la que modificó el acto citado en precedencia y dispuso que «[ ] se deben pagar de MANERA INDEXADA las diferencias que resultaren entre lo reconocido entre la Resolución No. 9064 del 23 de noviembre de 1990 y la fecha de inclusión en nómina de la presente providencia [ ]» (ff. 152 a 154). k) Resolución RDP 42869 de 17 de septiembre de 2013, expedida por la UGPP, por conducto de la cual se resolvió que la reliquidación de la prestación, en cumplimiento del fallo de tutela, sería efectiva a partir del 5 de febrero de 1988 y ordenó pagar las respectivas diferencias (ff. 178 a 180 vuelto). l) En respuesta a prueba de oficio que decretó el Tribunal Administrativo de Caldas en audiencia celebrada en el curso del presente proceso, la secretaría de educación de Caldas, emitió el 14 de julio de 2016 constancia según la cual la señora Anatilde Vélez de Díaz tuvo nombramiento en propiedad en el INEM Baldomero Sanín Cano, mediante Resolución 1354 de 22 de febrero de 1977, a partir del 11 de marzo siguiente, con vinculación nacional, en una plaza de la misma naturaleza, efectuado por resolución del Ministerio de Educación Nacional, afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con régimen prestacional nacional y que se retiró por renuncia desde el 3 de febrero de 2003 (f. 2 c. 2 de prueba de oficio). m) El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en respuesta al requerimiento de la mencionada prueba oficiosa, certificó el 6 de marzo de 2017, que la docente se posesionó el 11 de marzo de 1977, fue afiliada al fondo el 1°. de enero de 1990 y su vinculación era nacional (f. 393).
De las pruebas relacionadas se desprende que aunque la señora Anatilde Vélez de Díaz tiene más de 50 años (los cumplió el 5 de febrero de 1988), se vinculó a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (14 de febrero de 1957) y laboró como profesora durante más de veinte (20) años, del 14 de febrero de 1957 al 30 de junio de 1966 (9 años, 4 meses y 16 días) y desde el 11 de marzo de 1977 hasta el 3 de febrero de 2003 (25 años, 10 meses y 23 días), lo cierto es que este último lapso, como lo consideró el a quo, no podía tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que su vinculación fue de carácter nacional, circunstancia demostrada con las certificaciones de tiempo de servicios que reposan en el expediente, pues su nombramiento emanó del Ministerio de Educación Nacional y se materializó en una plaza de una institución educativa de carácter nacional.
Así lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[10], al determinar que «En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial».
En este orden de ideas, los docentes con vinculación nacional, como la señora Anatilde Vélez de Díaz, no tienen el derecho de exigir el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto para acceder a dicha prestación se requiere haber laborado como profesor del orden territorial o nacionalizado y, en consecuencia, tiene vocación de prosperidad la pretensión de nulidad de los actos acusados.
Por otro lado, la demandada asevera que no se demostró que su vinculación haya sido de carácter nacional y que se decidió con base en una sola certificación, no obstante, contrario sensu, en el material probatorio reseñado quedó demostrado, no con una certificación, sino a través de diferentes documentos, que su vinculación laboral a partir del 11 de marzo de 1977 surgió por un nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional y se desarrolló en una institución del mismo orden.
Ahora bien, la Sala aclara a la parte accionada que el requisito relativo a que los tiempos de servicio para acceder a la pensión gracia sean del orden departamental, municipal o distrital, no es de creación jurisprudencial ni se empezó a exigir a partir de la sentencia de la sala plena de esta Corporación de 26 de agosto de 1997 (como lo aduce en su recurso de apelación), sino que, según se explicó en el marco normativo, constituye una de las condiciones que se debe cumplir desde la creación de la mencionada prestación, conforme a lo previsto en la Ley 114 de 1913.
De igual modo, se destaca que la Administración no se encontraba obligada a solicitar consentimiento previo de la demandada, por cuanto en este caso no se efectuó una revocación directa de las resoluciones en controversia, sino que la parte actora acudió directamente en ejercicio del medio de control que nos ocupa y logró demostrar la ilegalidad de aquellas decisiones; en consecuencia, no existe desconocimiento del mandato contenido en el artículo 97 del CPACA.
Por lo expuesto, la Sala concluye que no le era dable a la Administración reconocer ni reliquidar la pensión gracia a la señora Anatilde Vélez de Díaz en razón a la naturaleza de su vinculación (nacional), motivo por el cual deberán anularse los actos administrativos acusados, tal como lo decidió el a quo. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda.
Por último, comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP (ff. 441 a 448), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia proferida el 27 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Anatilde Vélez de Díaz, conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.
Reconócese personería al abogado Edinson Tobar Vallejo, con cédula de ciudadanía 10.292.754 y tarjeta profesional 161.779 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la UGPP, en los términos del poder conferido. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandada: UGPP, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.