ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / INEXISTENCIA DE MORA JUDICIAL / DILACIÓN EN EL PROCESO PENAL / DEBER DE COLABORAR CON LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA El artículo 83 de la Ley 599 de 2000 (Código Penal vigente al momento de los hechos) establecía que la acción penal prescribía en un tiempo igual al máximo de la pena fijada y el artículo 86 disponía que la resolución de acusación ejecutoriada interrumpía el término y que este empezaría a correr de nuevo por un tiempo no superior a la mitad de la pena fijada, sin ser inferior a cinco (5) años.
Como la pena máxima fijada para el delito de hurto agravado por la confianza era de 6 años (artículo 239 y 241 del Código Penal) y el término se interrumpió con la resolución de acusación [ ]. Como el Juzgado [ ] dictó sentencia [ ] (antes de que prescribiera la acción penal) y no se demostró que su duración fuera consecuencia de un anormal funcionamiento de la administración, pues el sindicado, con su recurso, extendió en el tiempo el trámite del proceso [ ], máxime cuando quedó probado que para la época existía congestión judicial [ ], la sentencia apelada será confirmada.
FUENTE FORMAL: LEY 599 DE 200 - ARTÍCULO 83 / LEY 599 DE 200 - ARTÍCULO 86 / LEY 599 DE 200 - ARTÍCULO 239 / LEY 599 DE 200 - ARTÍCULO 241 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 CN y art. 86 CCA).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
En los eventos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, el término para intentar el medio de control de reparación directa se debe contar desde el día siguiente al que el afectado tuvo conocimiento o se enteró del hecho o la omisión que causó el daño. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa a partir del momento en que se tuvo conocimiento del daño, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 15 de diciembre de 2011, rad. 40425, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / FALLA EN EL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL En vigencia de la Constitución de 1886, la jurisprudencia admitió la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio de la administración de justicia, como una categoría diferente del error judicial.
Con la Constitución de 1991, la Sala mantuvo este criterio al estudiar fallas de la administración de justicia no contenidas en decisiones judiciales, sino en actuaciones encaminadas a adelantar los procesos o la ejecución de providencias judiciales. La Ley 270 de 1996 hizo suyo ese criterio jurisprudencial en su artículo 69 al disponer que si el daño no se origina en los casos de error judicial o privación injusta de la libertad, el título aplicable es el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Este título se contrae, entonces, a aquellas actuaciones que se producen con ocasión de la actividad de administrar justicia pero que no comportan la función de interpretación o aplicación del derecho.
Como se trata de un régimen de responsabilidad subjetivo, debe acreditarse que el daño es producto de una actuación irregular derivada del funcionamiento anormal del aparato judicial. El simple retardo en la decisión o el incumplimiento de los términos legales no configura defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial, pues debe tenerse en cuenta el promedio de duración de los procesos, según sus circunstancias especiales y su grado de complejidad, el comportamiento de las partes y el volumen de trabajo del despacho judicial.
FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 69 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 19001-23-31-000-2011-00561-01(59394) Actor: DISTRITIENDAS DEL CAUCA LTDA Y OTRO Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN - RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) COMPETENCIA DEL SUPERIOR-Se decide sin limitación por apelación de ambas partes.
DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-Régimen subjetivo que exige prueba de actuación irregular por anormal funcionamiento del aparato judicial. MORA JUDICIAL-No se probó. MORA JUDICIAL-El simple retardo o incumplimiento de términos no configura defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL-No supone per se defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. DOCUMENTO PÚBLICO-Valor probatorio.
La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 29 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que accedió parcialmente a las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO En un proceso penal iniciado por denuncia de Distritiendas del Cauca Ltda, el Tribunal Superior de Popayán declaró la prescripción de la acción penal.
El demandante se constituyó en parte civil y alega defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial.
ANTECEDENTES El 28 de octubre de 2011, Distritiendas del Cauca Ltda y otro, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Fiscalía General de la Nación-Rama Judicial, para que se le declarara patrimonialmente responsable del alegado defectuoso funcionamiento de la administración de justicia del Juzgado Primero Penal del Circuito de Popayán y del Tribunal Superior de Popayán. Solicitaron 150 SMLMV por perjuicios morales; $50.723.414 por daño emergente; $900.000.000 por lucro cesante y 150 SMLMV por daño a la vida de relación. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Popayán y el Tribunal Superior de Popayán actuaron con negligencia, pues incurrieron en mora en la etapa del juicio.
Agregó que el juzgado profirió sentencia condenatoria y el Tribunal permitió que prescribiera la acción penal. El 20 de enero de 2012 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Rama Judicial, al oponerse a las pretensiones, señaló que actuó conforme a la ley. La Nación- Fiscalía General de la Nación propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la prescripción acaeció en la etapa de juicio.
El 20 de noviembre de 2014 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante reiteró lo expuesto, la Nación-Rama Judicial alegó que la mora judicial debía estudiarse a partir de la complejidad del asunto, el volumen de trabajo de los despachos judiciales y los “estándares” de funcionamiento.
La Nación-Fiscalía General de la Nación alegó que el daño era incierto, porque los demandantes, al presentar acción civil, se sometieron a las reglas del proceso penal. El Ministerio Público guardó silencio. El 29 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Casanare en la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones, al estimar que se privó a la parte civil de obtener una indemnización (pérdida de oportunidad).
Las partes interpusieron recursos de apelación, que fueron concedidos el 28 de marzo de 2017 y admitidos el 23 de junio de 2017. La demandante solicitó el incremento de los perjuicios. La Nación-Rama Judicial arguyó que el incumplimiento a los términos procesales no le es imputable, pues circunstancias externas, como la complejidad del asunto y el volumen de trabajo, impidieron la resolución de las controversias en los plazos legales.
El 27 de septiembre de 2019 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-Fiscalía General de la Nación reiteró lo expuesto y las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996[1]. Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
En los eventos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, el término para intentar el medio de control de reparación directa se debe contar desde el día siguiente al que el afectado tuvo conocimiento o se enteró del hecho o la omisión que causó el daño[3]. La demanda se interpuso en tiempo -28 de octubre de 2011- porque el demandante tuvo conocimiento del daño reclamado desde el 4 de noviembre de 2010, fecha en que quedó ejecutoriada la providencia que declaró la prescripción de la acción penal [hecho probado 6.5].
Legitimación en la causa 4. Distritiendas del Cauca Ltda es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, pues era parte civil en el proceso penal en el que se declaró la prescripción de la acción penal [hecho probado 6.4]. Humberto Antonio Navarro no está legitimado en la causa por activa, porque no acreditó su condición de parte civil en el proceso penal.
La Nación-Rama Judicial-Fiscalía General de la Nación está legitimada en la causa por pasiva, pues adelantó la investigación y el juicio penal [hechos probados 6.3, 6.5 y 6.6]. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial. III. Análisis de la Sala 5.
Como la sentencia fue recurrida por ambas partes, la Sala resolverá sin limitaciones, de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 6. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1 El 19 de noviembre de 2002, Humberto Antonio Navarro Navarro, en representación de Distritiendas del Cauca Ltda., denunció a Patricia López García por el delito de hurto, según da cuenta copia auténtica de la denuncia (f. 91 a 92 c. 1). 6.2 El 12 de diciembre de 2002, la Fiscalía Primera Delegada ante los Jueces del Circuito de Popayán decretó la práctica de pruebas, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 93 a 94 c. 1). 6.3 El 13 de julio de 2005, la Fiscalía Primera Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Popayán acusó a Patricia López García por los delitos de hurto agravado por la confianza y falsedad en documento privado, según da cuenta copia auténtica de la sentencia penal de primera instancia (f. 55 a 83 c. 1). 6.4 El 13 de diciembre de 2005, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Popayán asumió el conocimiento del proceso, según da cuenta copia auténtica de la sentencia penal de primera instancia (f. 55 a 83 c. 1). 6.5 El 2 de junio de 2010, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Popayán condenó a Patricia López García por los delitos de hurto agravado y falsedad en documento privado y ordenó al pago de los perjuicios, según da cuenta copia auténtica de la sentencia (f. 55 a 83 c. 1). 6.6 El 29 de octubre de 2010, el Tribunal Superior de Popayán declaró la prescripción de la acción penal, según da cuenta copia auténtica de la decisión (f. 84 a 90 c. 1).
La providencia quedó ejecutoriada el 4 de noviembre siguiente, de conformidad con el artículo 187 de la Ley 600 de 2000. Defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial 7. La demanda afirmó que el proceso adelantado por hurto agravado y falsedad en documento privado culminó con prescripción de la acción penal por un retardo injustificado en la administración de justicia y que esta circunstancia impidió a la víctima reclamar sus perjuicios. 8.
En vigencia de la Constitución de 1886, la jurisprudencia admitió la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio de la administración de justicia, como una categoría diferente del error judicial.[4] Con la Constitución de 1991, la Sala mantuvo este criterio al estudiar fallas de la administración de justicia no contenidas en decisiones judiciales, sino en actuaciones encaminadas a adelantar los procesos o la ejecución de providencias judiciales[5].
La Ley 270 de 1996 hizo suyo ese criterio jurisprudencial en su artículo 69 al disponer que si el daño no se origina en los casos de error judicial o privación injusta de la libertad, el título aplicable es el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Este título se contrae, entonces, a aquellas actuaciones que se producen con ocasión de la actividad de administrar justicia pero que no comportan la función de interpretación o aplicación del derecho.
Como se trata de un régimen de responsabilidad subjetivo, debe acreditarse que el daño es producto de una actuación irregular derivada del funcionamiento anormal del aparato judicial. El simple retardo en la decisión o el incumplimiento de los términos legales no configura defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial, pues debe tenerse en cuenta el promedio de duración de los procesos, según sus circunstancias especiales y su grado de complejidad, el comportamiento de las partes y el volumen de trabajo del despacho judicial[6]. 9.
Está acreditado que el 2 de junio de 2010, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Popayán condenó a Patricia López García a una pena privativa de la libertad y al pago de los perjuicios [hecho probado 6.4]. Como la condenada presentó recurso de apelación contra esta decisión, el 29 de octubre de 2010, el Tribunal Superior decretó la prescripción de la acción [hechos probados 6.4 a 6.5].
También está acreditado que, entre los años 2007 y 2010, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Popayán tenía 984 procesos a su cargo (f. 494 a 495 c. 4) y el Tribunal Superior de Popayán tenía 194 procesos a su cargo (f. 458 a 492 c. 4), según da cuenta las certificaciones expedidas por las secretarías de los Despachos. Estos documentos se presumen auténticos, pues no fueron tachados de falsos en los términos del artículo 289 CPC y se tendrá por cierto su contenido, porque no fue desvirtuado por otro medio probatorio.
El artículo 83 de la Ley 599 de 2000 (Código Penal vigente al momento de los hechos) establecía que la acción penal prescribía en un tiempo igual al máximo de la pena fijada y el artículo 86 disponía que la resolución de acusación ejecutoriada interrumpía el término y que este empezaría a correr de nuevo por un tiempo no superior a la mitad de la pena fijada, sin ser inferior a cinco (5) años.
Como la pena máxima fijada para el delito de hurto agravado por la confianza era de 6 años (artículo 239 y 241 del Código Penal) y el término se interrumpió con la resolución de acusación [hecho probado 6.3], el Juzgado Primero Penal del Circuito de Popayán tenía hasta el 4 de agosto de 2010 (5 años mínimos) para proferir sentencia. Como el Juzgado Primero Penal del Circuito de Popayán dictó sentencia el 2 de junio de 2010 (antes de que prescribiera la acción penal) y no se demostró que su duración fuera consecuencia de un anormal funcionamiento de la administración, pues el sindicado, con su recurso, extendió en el tiempo el trámite del proceso [hechos probados 6.4 y 6.5], máxime cuando quedó probado que para la época existía congestión judicial, dado que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Popayán recibió 984 demandas y la Sala Penal Tribunal Superior de Popayán tenía 194 procesos para fallar, dentro de los que se encontraban acciones constitucionales con prelación legal (f. 458 a 459 y 494 a 495 c. 4), la sentencia apelada será confirmada. 10.
Finalmente, de conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte demandante haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 29 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] El Consejero Ponente de esta decisión, aunque no lo comparte, sigue el criterio jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en el auto del 9 de septiembre de 2008, Rad 34.985 [fundamento jurídico 3], con arreglo al cual conforme al artículo 73 de la Ley 270 de 1996 esta Corporación conoce siempre en segunda instancia de estos procesos, sin consideración a la cuantía de las pretensiones.
Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 36.146 [fundamento jurídico 1]. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 263 y 694, respectivamente. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744-746. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 15 de diciembre de 2011, Rad. 40.425 [fundamento jurídico 2.2]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de noviembre de 1967, Rad. 868 y sentencia de 31 de julio 1966, Rad. 1966-N1808 [fundamento jurídico párrafo 8], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 739. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia del 3 de junio de 1993, Rad.7859 [fundamento jurídico 3]. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de febrero de 2010, Rad. 17.293 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 742.