ACCIÓN DE REPETICIÓN / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / REESTRUCTURACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / SUPRESIÓN DE CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / DESVIACIÓN DE PODER / CONFIGURACIÓN DE LA DESVIACIÓN DE PODER / PRESUNCIÓN LEGAL / PRESUNCIÓN DE CULPA / CULPA GRAVE / PRESUNCIÓN DEL DOLO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / AUSENCIA DE PRUEBA / PRUEBA DEL DOLO / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE La Sala confirmará el fallo de primera instancia, porque la entidad demandante no probó los supuestos de hecho de las presunciones invocadas.
Asimismo, resalta que la demandante allegó algunos medios de prueba, sin indicar que presunción pretendía acreditar y sin establecer la forma en que estas demostraban los supuestos de hecho de las presunciones alegadas. Por estas razones, se negarán las pretensiones de la demanda. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN [L]a demanda se presentó de forma oportuna, porque el pago total de la condena tuvo ocurrencia el […] y la demanda se interpuso el […], razón por la cual, se encuentra dentro del término de los 2 años, contemplado en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 11 DOLO / CULPA GRAVE / PRESUNCIÓN LEGAL / PRESUNCIÓN DE CULPA / CULPA GRAVE / PRESUNCIÓN DEL DOLO / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE La Sala advierte a la demandante que el sistema de presunciones que trae la ley 678 de 2001 no fue diseñado por el legislador como un recurso retórico en favor del demandante.
No lo libera de la obligación de probar el supuesto de hecho cuya ocurrencia se afirma en la demanda, porque no basta la simple enunciación de las presunciones. Al contrario, su plena acreditación y su rigor argumentativo es indispensable para activar la presunción de dolo o culpa grave que expresamente haya alegado en la demanda. La carga de la prueba de los hechos que soportan las pretensiones no se desvanece en el sistema de presunciones, que se diseñó exclusivamente para facilitar la labor del juez.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 ELEMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La Sala centrará su análisis en el elemento subjetivo de la acción de repetición, porque la acreditación de los elementos objetivos de la acción no fue reprochada en el recurso de apelación. En primera instancia, se probó la existencia de la sentencia judicial que condenó a la entidad, el pago de la obligación impuesta y la calidad de agente estatal del demandando como director de la entidad.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D. C., tres (03) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 17001-23-31-000-2013-00009-01(51021) Actor: DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS Demandado: ÓSCAR RAMÍREZ GALLEGO Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN - LEY 678 DE 2001- (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN- Presunción de dolo por desviación de poder- Presunción de culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho – Presunción de culpa grave por la omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinadas por error inexcusable – Carga de la parte demandante - PROCESO DE RESTRUCTURACIÓN – Supresión de cargos – DERECHOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA.
Síntesis del caso: se demandó en acción de repetición al director de una entidad que ejecutó un proceso de restructuración y desvinculó a una funcionaria de carrera administrativa, por no tener un perfil compatible con la nueva planta de personal. Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante, contra la Sentencia de 27 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se degeneraron las pretensiones de la demanda.
La Sala tiene competencia para estudiar este asunto por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una Sentencia proferida por un Tribunal Administrativo, de conformidad con el inciso 2 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del CCA, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998[1]. Contenido: 1. Antecedentes; 2.
Consideraciones; 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4. Recurso de apelación y 1.5. Trámite relevante en segunda instancia. 1.1 Posición de la parte demandante El 9 de febrero de 2010, el apoderado de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en calidad de demandante interpuso acción de repetición[2] contra el señor Oscar Ramírez Gallego, con base en las siguientes pretensiones: “1.
Que se declare responsable al doctor OSCAR RAMIREZ GALLEGO, de los perjuicios ocasionados a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, condenada administrativamente por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas mediante sentencia No. S135 del 18 octubre de 2007, publicada en Edicto No. 407 del 31 de octubre de 2007 y comunicada a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante oficio No.063 de fecha 30 de enero de 2008, a pagar la suma de CIENTO OCHENTA MILLONES CUATRO MIL PESOS ($180.004.060.00 MCTE), en proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 0890 del 4 de diciembre de 2002 a favor de la señora MARIETA HENAO VARGAS. 2.
Que se condene al Doctor OSCAR RAMÍRES GALLEGO a cancelar la suma de CIENTO OCHENTA MILLONES CUATRO MIL PESOS ($180.004.060.00 MCTE) a favor de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, suma de dinero que pago esta entidad como consecuencia del cumplimiento a la sentencia judicial S.135 del 18 de octubre de 2007 (…)” Los hechos que fundamentan las pretensiones se resumen así: el 29 de mayo de 2002, la Dirección Seccional de Salud de Caldas se transformó en la Dirección Territorial de Salud de Caldas y restructuró la planta de personal, mediante las Ordenanzas 422 y 446 de la misma fecha.
El 4 de junio de 2002, el director general Oscar Ramírez Gallego, por medio de una comunicación, le informó a la funcionaria de carrera administrativa Marieta Henao Vargas la supresión de su cargo como trabajadora social, de nivel profesional, adscrita a la Sección de Control de Patologías de la entidad. Posteriormente, el director general expidió la Resolución 890 de 4 de diciembre de 2002, por medio de la cual liquidó la indemnización de la funcionaria de carrera administrativa.
Mediante el Oficio 2003-054 de 7 de marzo de 2003, negó la solicitud de reincorporación a la nueva planta de la entidad. Estos actos fueron anulados, se ordenó el reintegro de la funcionaria y el pago de los salarios y las prestaciones dejadas de percibir. La entidad sostuvo que el director Oscar Ramírez Gallego actuó con culpa grave, porque no incorporó a la funcionaria en la nueva planta pese a que existían varios cargos similares o equivalentes al suprimido.
Al contrario, en su remplazo nombró a una persona en provisionalidad con menor perfil profesional. La demandante no cuestionó la legalidad de la restructuración, sino la conducta del agente demandado. Invocó la presunción de dolo por desviación de poder del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001. Señaló las presunciones de culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho del numeral 1 del artículo 6 y por omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable del numeral 3 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001.
En su escrito de alegatos[3], la parte demandante destacó la libertad probatoria para acreditar el pago, por medio de la constancia del tesorero de la entidad y el testimonio de la beneficiaria. 1.2 Posición de la parte demandada El 21 de noviembre de 2012, el demandado presentó escrito de contestación de la demanda[4], en el que se opuso a todas las pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: no existen condenas automáticas, ni responsabilidad objetiva; la sentencia de nulidad en ninguno de sus apartes mencionó la conducta del agente, ni su responsabilidad personal; la desvinculación y supresión obedeció a un proceso de restructuración; la parte demandante no demostró la desviación de poder, porque el director general de la entidad cumplió con sus funciones en el marco del proceso de restructuración; la demandante no acreditó las causales de culpa grave reprochadas, porque el director sustentó sus actuaciones en el estudio técnico, en los informes y las ordenanzas departamentales; el legislador desbordó sus atribuciones constitucionales al establecer esas presunciones, porque desconocen el debido proceso y la presunción de inocencia. En su escrito de alegatos[5], el demandado sostuvo que su conducta no fue una decisión unilateral y arbitraria, porque la supresión del cargo se provocó por la restructuración de la planta de personal y otras decisiones.
Resaltó que era profesional en medicina y no en derecho, razón por la cual, contó con asesores jurídicos de la entidad y de la gobernación durante el proceso de restructuración. Asimismo, precisó que él no determinó los perfiles de los nuevos funcionarios, sino personas expertas en empleo público. 1.3 Sentencia de primera instancia En Sentencia[6] de 27 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda, porque no encontró acreditada la culpabilidad del agente.
Señaló que la sentencia de nulidad no generaba la atribución de responsabilidad automática en el proceso de repetición. Indicó que la parte demandante no demostró que la negativa de la incorporación a la nueva planta de personal hubiera sido por una conducta dolosa o gravemente culposa. Destacó que ninguno de los testimonios expresó las razones de la desvinculación de la funcionaria.
El juez de primera instancia determinó alegar las presunciones no relevaban a la entidad de demostrar el supuesto de hecho de estas. 1.4. Recurso de apelación El 18 de marzo de 2014, la entidad interpuso recurso de apelación[7] contra el fallo de primera instancia, en el que señaló que estaba configurada la culpa grave y el dolo, porque el director general tenía la obligación de incorporar a la funcionaria en la nueva planta de personal y porque el director obró con desviación de poder.
Sostuvo que la desvinculación era la prueba de la conducta del agente. Reiteró algunos argumentos de la demanda y solicitó el traslado del Oficio 2003-054 de 7 marzo de 2003, a través del cual se negó la incorporación a entidad. 1.5. Trámites relevantes de segunda instancia El 4 de febrero de 2015, mediante providencia[8] se negó el traslado del Oficio 2003-054 de 7 marzo de 2003, al no cumplir los requisitos para solicitar pruebas en segunda instancia, de conformidad con el artículo 214 del CCA. 2.
CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán; 2.2. Requisitos de la acción de repetición: elemento subjetivo; 2.3 Costas. 2.1 Exposición del litigio y decisiones que adoptarán De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, está acreditado que el proceso de restructuración de la entidad se sustentó en un estudio técnico, que fue elaborado por un grupo de funcionarios de la entidad y una asesora de la Gobernación de Caldas.
La restructuración contó con la aprobación de la Asamblea Departamental de Caldas, la Gobernación de Caldas y la junta directiva de la entidad. Está demostrado que el señor Oscar Ramírez Gallego, en su calidad de director, ejecutó la restructuración y expidió los actos administrativos de desvinculación, respaldado en el sentido literal de los acuerdos del proceso de restructuración, sin realizar un examen de la equivalencia de funciones entre el cargo suprimido y la nueva planta.
En este fallo la Sala valorará las pruebas correctamente aportadas, trasladadas, y practicadas respecto de las que se haya garantizado el derecho de contradicción. La Sala se pronunciará de fondo sobre el asunto, porque se encuentran reunidos los presupuestos procesales para dictar sentencia. Es necesario advertir que, la demanda se presentó de forma oportuna, porque el pago total de la condena tuvo ocurrencia el 31 de diciembre de 2008[9] y la demanda se interpuso el 9 de febrero de 2010, razón por la cual, se encuentra dentro del término de los 2 años, contemplado en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001.
Por otra parte, como el régimen jurídico aplicable se determina por los hechos que dieron lugar a la imposición de la condena, la Sala concluye que este caso se rige por la Ley 678 de 2001. La Sala confirmará el fallo de primera instancia, porque la entidad demandante no probó los supuestos de hecho de las presunciones invocadas. Asimismo, resalta que la demandante allegó algunos medios de prueba, sin indicar que presunción pretendía acreditar y sin establecer la forma en que estas demostraban los supuestos de hecho de las presunciones alegadas.
Por estas razones, se negarán las pretensiones de la demanda. La Sala advierte a la demandante que el sistema de presunciones que trae la ley 678 de 2001 no fue diseñado por el legislador como un recurso retórico en favor del demandante. No lo libera de la obligación de probar el supuesto de hecho cuya ocurrencia se afirma en la demanda[10], porque no basta la simple enunciación de las presunciones.
Al contrario, su plena acreditación y su rigor argumentativo es indispensable para activar la presunción de dolo o culpa grave que expresamente haya alegado en la demanda. La carga de la prueba de los hechos que soportan las pretensiones no se desvanece en el sistema de presunciones, que se diseñó exclusivamente para facilitar la labor del juez.
La Sala centrará su análisis en el elemento subjetivo de la acción de repetición, porque la acreditación de los elementos objetivos de la acción no fue reprochada en el recurso de apelación. En primera instancia, se probó la existencia de la sentencia judicial[11] que condenó a la entidad, el pago[12] de la obligación impuesta y la calidad de agente estatal del demandando[13] como director de la entidad. 2.2.
Requisitos de la acción de repetición: elemento subjetivo El régimen de la Ley 678 de 2001, la valoración de las pruebas que obran en el expediente es indispensable para determinar si se configuró la presunción de dolo o culpa grave que se haya estructurado argumentativamente en la demanda. La parte demandante, en definitiva, tiene la doble carga de probar los hechos que haya aducido en la demanda, y de estructurar argumentativamente las razones por las cuales la ocurrencia de esos hechos configura la presunción alegada.
Sólo si el demandante logra activar la presunción, el juez debe verificar si el demandado logró desvirtuarla[14]. Con base en este razonamiento, la Sala analizará las pruebas con las que la parte demandante pretendió demostrar los supuestos de hecho de las presunciones invocadas, luego explicará las razones por las que no cumplió con su carga probatoria y argumentativa. 1.
Las pruebas con que pretendió probarse el elemento subjetivo La Sala encontró en el expediente las siguientes pruebas con las que, infructuosamente, se pretendió probar los supuestos de hecho de las presunciones invocadas: 1) Copia del estudio técnico[15] que reconoció la necesidad de restructurar la entidad bajo los lineamientos de la Ley 715 de 2001.
En este documento se analizaron los cargos por áreas y se hizo un examen de los perfiles de los funcionarios, que concluyó, entre varios aspectos, que un 5% eran profesionales en trabajo social. 2) Copia del Acta 436 de 8 de febrero de 2002 de la Junta Directiva[16], en la que se dejó constancia de la presentación del estudio técnico para adelantar la restructuración. El Ministerio de Salud calificó la propuesta como novedosa y de avanzada.
Se reiteró la necesidad de recursos para pagar las indemnizaciones y prestaciones del personal que fuera a desvincularse. Este documento fue aprobado por unanimidad. 3) Copia de la Ordenanza Departamental 446 de 30 de abril de 2002[17], por medio de la cual se transformó la entidad y se concedieron facultades protempore al Gobernador del Departamento para expedir los estatutos de la entidad, fijar la estructura orgánica, las funciones de sus dependencia, crear y adoptar la planta de personal, entre otros aspectos. 4) Copia del Decreto 422 de 28 mayo de 2002[18], proferido por el gobernador de Caldas, por el cual se expidieron los estatutos de la entidad. 5) Copia del Decreto 424 de 29 de mayo de 2002[19], proferido por el gobernador de Caldas, que determinó la estructura de entidad y las funciones de sus dependencias. 6) Copia del Acuerdo 3 de 31 de mayo de 2002[20], proferido por la Junta Directiva de la entidad, que adoptó la nueva planta de cargos, determinó los grupos funcionales y distribuyó los diferentes empleados en cada una de las dependencias de la entidad. 7) Copia del Acta de 31 de mayo de 2002 de la Junta Directiva, en la se dejó constancia que el secretario general de la Gobernación de Caldas acompañó y asesoró todo el proceso de restructuración. Se reiteró la presencia de un equipo encargado de la elaboración del estudio técnico, conformado por funcionarios de la entidad.
Se indicó que en ese estudio se hizo un diagnóstico de cada uno de los funcionarios, sus funciones, distribución de empleos, análisis de hoja de vida y evaluación de la prestación, para establecer la necesidad de los cargos o su supresión. De este documento se destaca (se trascribe): “Se estableció el acto administrativo por medio del cual se adoptó nuevo Manual de Funciones y Requisitos, en estos momentos se tiene elaborado en su totalidad y fue realizado teniendo en cuenta la normatividad vigente para el sector salud, lo cual se requiere al momento de ejecutar la reestructuración administrativa, para realizar las equivalencias de los cargos de los funcionarios que opten por el derecho preferencial a ser incorporados, o los que vayan a ser nombrados.” En esa acta se hizo referencia al Acuerdo 3 de 2002, que adoptó la nueva planta de personal; al Acuerdo 4 de 2002, que fijó las escalas salariales e indicó las indemnizaciones de los empleados de carrera; y, al Acuerdo 5 de 2002, que adoptó el manual de funciones de la entidad.
Estos acuerdos fueron proferidos por la junta directiva de la entidad. En el expediente solo reposa una copia del Acuerdo 3 de 2002. 8) Copia de la Sentencia de 18 de octubre de 2007[21], proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, a través de la cual se declaró la nulidad de la Resolución 890 de 4 de diciembre de 2002 y del Oficio 2003- 054 de 7 de marzo de 2003 (se trascribe): “A fin de determinar si existen o no cargo con el perfil profesional de la demandante se revisan los grupo de trabajo señalados como posibilidad de incorporación (…) (…) Los requisitos mínimos previstos para este cargo resultan afines con el perfil profesional de la demandante, pues si bien en los actos administrativos que fijaron la nueva plan global de personal, escala salarial, requisitos y funciones en la Dirección Territorial de Salud, Acuerdos 003, 004 y 005 del 3 de mayo de 2002, se exige formación profesional en “área de sociología”, antropología o terapeuta; de una parte el trabajo social hace parte del área de las ciencias sociales junto con la sociología y antropología, abordan temas afines particularmente el estudio de la realidad social, la posibilidad de transformarla con beneficio para la comunidad y el ambiente.
(…) Tan cierta es la afinidad temática de la sociología y el trabajo social, que disposiciones como la Resolución No. 466 del 6 de febrero de 2007 al agrupar estas profesiones las incluyó en una misma área del conocimiento (…) (…) El derecho consagrado en el artículo 40 de la Ley 443 de 1998, al señalar la posibilidad de equivalencia, impone a la entidad la exigencia de estudiar de modo razonado y razonable esas equivalencias (…) Comparadas estas funciones con las generales asignadas a la demandantes antes de la desvinculación del cargo (…) se encuentra igualmente afinidad en las funciones, si bien las previstas en la nueva planta de persona son más amplia, menos focalizadas.
(…) De lo anterior se sigue el reproche contra la Resolución No 890 de Diciembre cuatro del año 2002, por carecer de motivación en cuanto lleva implícita la negativa de incorporar a la demandante en la nueva planta de personal en un cargo similar o equivalente y el oficio 2003- 054 de Marzo 7 de 2003, resulta fundado, pues como se advirtió de los cargos señalados en la demanda vigentes en la nueva planta global de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, al menos uno, puede catalogarse como equivalente al desempeñado por la accionantes según los parámetros legales atrás señalados (…) Con las consideraciones hechas, forzoso es concluir que a la demandante le asistía mejor derecho a ser incorporada a la planta de personal en un cargo equivalente de aquellos que la entidad proveyó en provisionalidad, se ordenará, por tanto, el reintegro de la actora, el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, descontando el pago de la indemnización y de cualquier suma que hubiere percibido como remuneración del erario público” 9) Declaración de la señora Martha Cecilia Arroyave Buriticá de 18 de febrero de 2013[22].
Sostuvo que la restructuración se hizo para racionalizar el gasto y el personal, de conformidad con la Ley 715 de 2001. Manifestó que hizo parte del equipo que realizó el estudio técnico junto con la señora María Mercedes Ramírez y el señor Eddier Barragán. Expresó que no conoció los motivos de la desvinculación de la señora Marieta Henao Vargas, porque ella no participó en la toma de decisión de la desvinculación, pues el estudio técnico no tuvo como finalidad la creación o asignación de los cargos, sino el análisis de las funciones para la reorganización de la entidad.
Manifestó que el grupo que realizó el estudio técnico fue asesorado por la oficina jurídica de la Gobernación de Caldas, la Secretaría de Hacienda y la señora Dora Zuluaga experta en reorganización de entidades. Resaltó que el gobernador y la Junta Directiva de la entidad estaban encargados de crear los nuevos cargos, por lo que, desconocía la forma en que se distribuyeron las vacantes de la nueva planta de personal. 10) Declaración del señor Eddier Barragán Guevera de 18 de febrero de 2013[23], quien también conformó el equipo ejecutor del estudio técnico.
En su relato señaló que el estudio técnico propuso una nueva planta de personal, con funciones determinadas, pero no asignó nombres, ni el perfil del cargo, solo se mencionó la denominación profesional y el monto de asignación, porque la junta directiva se encargó de los nuevos cargos que integraría la planta. Resaltó que el director tenía la función de ejecutar el proceso de restructuración con la asesoría de la Gobernación de Caldas, pero no tenía la intención de dañar, porque se suprimieron los cargos por temas financieros.
Señaló que ante la supresión de los cargos se les dio concedió la opción de un cargo equivalente o una indemnización. Afirmó que dentro de la nueva planta no se propuso el cargo de trabajadora social. 11) Declaración de la señora Blanca Yazmin Galeano Duque de 1 de abril de 2013[24], en la que manifestó que los funcionarios de carrera administrativa desvinculados fueron informados de la supresión del cargo mediante una comunicación, que les otorgaba la opción de ser indemnizado o esperar un cargo equivalente.
Indicó que la persona que remplazó a la señora Marieta Henao Vargas fue la señora Olga Lucía Corrales, quien desempeñaba funciones similares. Precisó que una comisión o equipo se encargó de elaborar el estudio técnico. 12) Declaración de la señora Marieta Henao Vargas de 1 de abril de 2013[25], en la que reiteró que un equipo de trabajo elaboró el estudio técnico de la restructuración con el apoyo de la gobernación. Sostuvo que su cargo fue suprimido, pero que una persona realizaba sus mismas funciones.
Indicó que escuchó que esa restructuración fue política, pero que no conocía las razones exactas de su desvinculación. Señaló que la persona que la reemplazó no tenía experiencia en el cargo, ni perfil social, porque la señora Olga Lucia Corrales era profesional en terapia respiratoria. 13) Declaración del señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo de 1 de abril de 2013[26], que señaló que fue reincorporado por una sentencia judicial, porque al igual que la señora Marieta Henao Vargas una persona asumió sus funciones y lo único que cambió fue el nombre del cargo.
Expresó que la restructuración se hizo para disminuir costos y para crear plantas globales, pero que no tuvo éxito, porque otros funcionarios demandaron y ganaron. 2.2.2 La demandante no cumplió con la carga de probar los hechos alegados Respecto de la presunción de dolo por desviación de poder, la demandante adujo que se configuraba porque el demandado expidió la Resolución 890 de 4 de diciembre de 2002, por medio de la cual se liquidó la indemnización por la supresión del cargo y el Oficio 2003-054 de 7 de marzo de 2003, a través del cual se negó la incorporación a la nueva planta de personal.
La Sala encuentra que, en efecto, el demandante expidió ese acto administrativo y que fue anulado por un vicio de ilegalidad consistente en que impidió la reincorporación a la funcionaria pese a que existía un cargo equivalente. Sin embargo, no basta la enunciación de la presunción, porque el demandante debe indicar la forma en que el material probatorio demuestra el supuesto de hecho de la presunción alegada y acreditar su configuración. En efecto, los funcionarios de la entidad que declararon coincidieron en que no conocían los motivos o las razones particulares de la desvinculación de la señora Marieta Henao Vargas, puesto que otros cargos también fueron suprimidos en el marco del proceso de restructuración. Estas declaraciones no permiten inferir la voluntad de separarse de los fines del Estado, ni que esté orientado por intereses políticos o personales, por el contrario, sirven para acreditar que el demandado en su calidad de director ejecutó el proceso de restructuración bajo los lineamientos de las ordenanzas departamentales, los decretos del Gobernador, los acuerdos de la junta directiva y el estudio técnico.
En el expediente no obra el acto de liquidación, ni el que negó la incorporación, ni el acuerdo de la junta directiva que estableció el manual de funciones[27]. Respecto de la presunción de culpa grave por la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, la entidad señaló que el agente demandado no incorporó a la funcionaria de carrera administrativa en un cargo equivalente o similar, a pesar de que estaba obligado a hacerlo.
La Sala no encuentra demostrado el supuesto de hecho de la presunción porque no se acreditó un incumplimiento manifiesto e inexcusable de las normas de carrera administrativa. Para llegar a la conclusión anterior, la Sala realizó una valoración conjunta de las pruebas que obran en el expediente y determinó que el proceso de restructuración fue ejecutado por el agente demandado, pero no diseñado, ni aprobado por él. También encontró que el proceso de restructuración contó con el asesoramiento jurídico de la Gobernación de Caldas.
De esta manera, el señor Oscar Ramírez Gallego en ejercicio de sus funciones como director de la entidad, liquidó y negó la incorporación de la funcionaria, con base en los actos administrativos proferidos en el proceso de restructuración. No obstante, la desvinculación de la funcionaria se declaró nula porque no estudió de manera razonada y razonable las equivalencias entre las funciones del cargo anterior y la nueva planta de personal, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 443 de 1998 y el artículo 135 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 6 del Decreto 2504 de 1998.
Judicialmente se declaró que el director como nominador de la entidad incumplió esa obligación. Sin embargo, el incumplimiento de esa exigencia legal no fue manifiesto e inexcusable. El carácter manifiesto de la violación de la normas de derecho hace referencia a que solo las transgresiones evidentes y groseras configuran el supuesto de hecho de la presunción, razón por la cual, aquellos errores poco evidentes, recónditos o nimios no estructuran la causal[28].
En el caso concreto, el juez de la nulidad realizó un análisis exhaustivo e interpretativo, que generó como resultado la incluso de un perfil profesional que no estaba contemplado de forma expresa en los acuerdos expedidos por la junta directiva de la entidad. La Sala observa que el demandado en su calidad de director interpretó y aplicó los actos administrativos del proceso de restructuración, sin hacer un análisis exhaustivo del caso, aspecto que no implica una violación manifiesta, porque el juez de la nulidad llegó a esa conclusión después de realizar un examen profundo de cada uno de los cargos.
Adicionalmente, el testimonio de Eddier Barragán corrobora que en la nueva planta de personal no se propuso el perfil de trabajadora social. Estas consideraciones demuestran que no era evidente la necesidad de una trabajadora social en la nueva planta de personal. Tampoco se probó el carácter inexcusable de la violación de las normas de carrera administrativa, porque la conducta del funcionario demandado estuvo respaldada en la aplicación literal de los actos administrativos del proceso de restructuración[29], que no fueron propuestos, elaborados y ni diseñados por él. De ahí que, el actuar equivoco del funcionario encuentre justificación en la aplicación literal de las ordenanzas y acuerdos de la junta directiva, que orientaron la restructuración y la supresión de los cargos.
Se acreditó que el agente le otorgó el derecho a la funcionaria de elegir la indemnización o un cargo equivalente, pero luego le negó la incorporación, al apegarse al sentido literal de las normas del proceso de restructuración sin dar explicaciones sobre su decisión[30]. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que no todas las equivocaciones que comenten los agentes estatales son fuente de responsabilidad patrimonial, porque solo la torpeza absoluta o los desaciertos que no pueden excusarse tienen la magnitud de acreditar el supuesto de hecho de la causal[31].
En caso bajo estudio, no se probó que, en esos términos el comportamiento hubiera sido inexcusable. En relación con la presunción de culpa grave por la omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinadas por error inexcusable[32], la demandante sostuvo que las falencias y omisiones del director provocaron la imposición de la condena.
La Sala no encuentra acreditado el supuesto de hecho de la presunción invocada, porque si bien el fallo de nulidad señaló la ausencia de motivos para la desvinculación, este hecho por sí solo no configura la causal, puesto que es necesario demostrar que el error del agente fue inexcusable. No obstante, como se mencionó en líneas anteriores, el director obró bajo los lineamientos del proceso de restructuración. 2.2.3.
La entidad no cumplió con la carga argumentativa de construcción de la presunción alegada La demandante no explicó la manera en que las pruebas del expediente estructuraban las presunciones alegadas. La Sala echa de menos un mínimo de precisión y rigor argumentativo en la demanda y en la apelación, que sólo aportan al litigio referencias genéricas sobre la culpa grave, y trascripciones de la ley 678 de 2001, con los numerales 1 y 3 de su artículo 6 subrayados.
La Sala aclara a la demandante, que el sistema de presunciones de la ley 678 de 2001 tampoco traslada al juez la carga argumentativa que corresponde a quien pretende ganar un litigio en un sistema rogado como el de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De esta manera, la Sala confirma el fallo de primera instancia, por las razones expuestas en esta providencia. 2.3 Condena en costas En vista de que no se observa temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 27 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se degeneraron las pretensiones de la demanda de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Inicialmente la demanda se presentó ante los juzgados administrativos de Manizales y luego se remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Caldas. Folios 267 a 268 del cuaderno 1. [2] Folios 8 a 20 del cuaderno 1. [3] Folios 248 a 250 del cuaderno 1. [4] Folios 213 a 222 del cuaderno 1. [5] Folios 258 a 265 del cuaderno 1. [6] Folios 277 a 284 del cuaderno 1. [7] Folios 387 a 290 del cuaderno principal. [8] Folio 313 del cuaderno principal. [9] Folio 84 del cuaderno 1. [10] Congreso de la República, Gaceta del Congreso 14 de 10 de febrero de 2000, p. 16.
“El legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz.
En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configuró.” Tomado de Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 12 de diciembre de 2019, Radicado 2013-00183-00(49520). [11] Folios 90 a 126 del cuaderno 1. [12] Folio 84 del cuaderno 1.
Constancia de 28 de septiembre de 2009, suscrita por el tesorero de la entidad. Este documento tiene el carácter de documento público, que se presume auténtico y veraz, porque no fue tachado de falso. Adicionalmente, no existe ninguna disposición legal que establezca que la única forma de probar el pago es por medio de un documento que provenga del acreedor, razón por la cual, el testimonio de la funcionaria desvinculada Marieta Henao Vargas también acreditó el pago por parte de la entidad.
Folio 13 del cuaderno 2 que se encuentra en un CD. [13] Folio 21 del cuaderno 1. Certificado de 16 de diciembre de 2009, que demostró que el demandado estuvo vinculado a la Dirección Seccional de Salud de Caldas desde el 20 de diciembre de 2001 hasta el 29 de mayo de 2002 y que desde el 30 de mayo de 2002 hasta el 6 de mayo de 2003 estuvo vinculado a la Dirección Territorial de Salud de Caldas. [14] Corte Constitucional, Sentencia C-374 de 2002.
“En términos generales las presunciones no son un juicio anticipado con el cual se desconoce la presunción de inocencia, toda vez que se trata de un típico procedimiento de técnica jurídica adoptado por el legislador, en ejercicio de su facultad de configuración de las instituciones procesales, con el fin de convertir en derecho lo que simplemente es una suposición fundada en hechos o circunstancias que generalmente ocurren, ante el riesgo de que la dificultad de la prueba pueda significar la pérdida de ese derecho afectando bienes jurídicos de importancia para la sociedad. // Es decir, que en la presunción siempre hay una consecuencia que establece la ley, o en su caso, el juez, a partir de la observación de lo que comúnmente sucede y que permite prever unas mismas consecuencias de unos mismos hechos o actitudes semejantes de iguales situaciones.
De ahí que se afirme -con razón- que la fuerza de la presunción dependa de la certeza del hecho conocido y de su relación con el desconocido. // En efecto, con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso.” [15] Folio 224 del cuaderno 1 que contiene 1CD. [16] Folio 224 del cuaderno 1 que contiene 1CD. [17] Folios 26 a 29 del cuaderno 2 “ARTÍCULO QUINTO. Si como consecuencia de la transformación en Establecimiento Público de que trata la presente Ordenanza, la Junta Directiva llegase a suprimir cargo o cargos de la antigua planta de la Dirección Seccional de Salud de Caldas, el director (Dirección Territorial de Salud de Caldas) procederá de conformidad con la Ley a ordenar, liquidar y pagar las indemnizaciones o disponer la incorporación debida, según fuere el caso.” [18] Folios 16 a 20 del cuaderno 2. [19] Folios 20 a 24 del cuaderno 2. [20] Folios F.59 a 83 cuaderno 1. [21] Folios 90 a 126 del cuaderno 1. [22] Folio 1 del cuaderno 3 que se encuentra en un CD. [23] Folio 2 del cuaderno 3 que se encuentra en un CD. [24] Folio 12 del cuaderno 2 que se encuentra en un CD. [25] Folio 13 del cuaderno 2 que se encuentra en un CD. [26] Folio 14 del cuaderno 2 que se encuentra en un CD. [27] Esa ausencia, que es achacable a la demandante, no varía la conclusión de la Sala: no se acreditaron los supuestos de hecho que podrían activar las presunciones invocadas, como se verá enseguida. [28] Corte Constitucional, Sentencia C-455 de 2002.
“(…) se entenderá que la manifestabilidad es requisito del concepto de culpa grave, ya que no cualquier error, en este caso uno poco evidente, recóndito o nimio, podría ser constitutivo de aquel tipo especial de culpa. Como se dijo en aquel otro contexto, si el error no es manifiesto sino que procede del normal desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, la culpa por él engendrada no tendría por qué ser catalogada como grave.” [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de noviembre de 2018, Radicado 2014- 00025-00(50031) “Así las cosas, la presunción de que trata el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001 no se configura solo por un desconocimiento de las normas o de los términos establecidos en la ley, sino que, además, debe ser una actuación inexcusable y manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico; de ese modo, en los eventos en los cuales exista una justificación en la actuación del servidor el juez deberá negar las pretensiones de repetición. // La Sala precisa que lo antes dicho no significa la eliminación o desconocimiento de la presunción consagrada en la ley, sino que implica, en palabras de la Corte Constitucional, una carga que debe cumplir el demandante, pues debe probar que la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas fue inexcusable.” [30] Folios 2 del cuaderno 3 que se encuentra en un cd; folio 12 del cuaderno 2 que se encuentra en un cd y Folios 90 a 126 del cuaderno 1. [31] Corte Constitucional, Sentencia C-455 de 2002.
“Como lo dice la Corte Suprema de Justicia, no cualquier error tiene la potencialidad de comprometer la responsabilidad del agente estatal: sólo aquel que por sus dimensiones no pudo haber sido cometido sino mediante total o crasa negligencia del sujeto que emite el acto, podría ser juzgado con esa calificación. En este sentido, es cierto que si el error no es inexcusable, no existe responsabilidad patrimonial por parte del agente del Estado.
No obstante, como se vio, esto no debilita los alcances del artículo 90 de la Constitución, porque al Estado lo ata, no la culpa del agente, sino la antijuridicidad del daño.” [32] Corte Constitucional, Sentencia 455 de 2002, “La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que se cita releva a esta Sala de mayores justificaciones. Lo que identifica la culpa grave no es cualquier error, sino el inexcusable.
Por ello los numerales 3º y 4º, en lo que se refiere a este particular reproche, no contravienen la Constitución Política.”