INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO DERIVADO DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS No es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 356 / LEY 60 DE 1993 / LEY 115 DE 1994 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2001-ARTÍCULO 2 / LEY 715 DE 20017 CONDENA EN COSTAS -Criterio objetivo valorativo La condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. Así mismo, de la lectura del artículo 365 del Código General del Proceso, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio, sin que para tal efecto se indique que adicionalmente debe verificarse mala fe o temeridad.
En el caso de marras, el a quo condenó en costas a la parte vencida, es decir a la parte demandante. Ahora bien, en el presente asunto se promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo a través del cual se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios en ocasión al pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en este sentido, la parte demandante resultó vencida, pues en primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, por lo tanto, no es de recibo el argumento de la parte apelante según el cual no procedía la condena en costas porque actuó de buena fe y sin temeridad.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 ( CPACA) - ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00166-01(4522-19) Actor: ORLANDO LÓPEZ JARAMILLO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-568-2020 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Orlando López Jaramillo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones[2] 1. Declarar la nulidad de las Resoluciones 8631-6 del 8 de noviembre y 10077-6 del 21 de diciembre, ambas de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados por el libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.
A título de restablecimiento del derecho, ordenar a las demandadas que efectúen el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta cuando se realizó el abono de tales sumas, esto es, el 15 de abril de 2013, liquidados con base en la tasa del interés bancario corriente; ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial. 3.
Condenar a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a cancelar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha normativa y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Fundamentos fácticos relevantes[3] 1. El señor Orlando López Jaramillo prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. 2.
A través de Resolución 3500 de 1996, el Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo, de ello, que aquel transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en dicha entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a los nuevos empleos. 3.
El Departamento de Caldas en acatamiento de la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005 que determinó la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo, profirió el Decreto 0399 del 20 de abril de 2007 mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación. 4.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional a través del Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009 determinó la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo, como consecuencia del proceso de descentralización de dicho servicio hacia las entidades territoriales. Por tanto, se expidió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010 el cual modificó el proceso de homologación y nivelación salarial financiado con recursos del Sistema General de Participaciones. 5.
En consecuencia, se profirió la Resolución 1947-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4592-6 del 4 de julio de la misma anualidad, y a su vez modificada por la Resolución 9035-6 del 11 de diciembre de 2014 en la cual se reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por dicho concepto a favor del señor López Jaramillo, en un periodo correspondiente entre el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009. 6.
Adujo que las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el 15 de abril de 2013, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 7. El demandante radicó petición el 7 de abril de 2017, con el fin que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial.
De ello, que la Secretaría de Educación del Departamento de Caladas a través de la Resoluciones 8631-6 del 8 de noviembre y 10077-6 del 21 de diciembre, ambas de 2017 desató desfavorablemente dicha solicitud. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[4], porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 13 de marzo de 2019 Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] En todos los casos objeto de esta diligencia se propuso por parte del DEPARTAMENTO DE CALDAS y del MINISTERIO DE EDUCACIÓN las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción; el MINISTERIO DE EDUCACIÓN además formuló la de inepta demanda por ser un acto administrativo no expedido por él. Advierte el Despacho que estos medios exceptivos no fueron propuestos a título de excepción previa y que vistos los argumentos expuestos en los acápites correspondientes, dichas excepciones atienden directamente a la resolución del fondo del asunto, al plantearse desde la órbita de determinar por una parte la entidad responsable del pago de las pretensiones esbozadas por la parte actora y por otro lado a la extinción de los derechos reclamados.
En tal sentido la resolución de estos tópicos será diferida a la sentencia que ponga fin a esta instancia. […]» (folios 104 vuelto a 105 y grabación en cd a folio 111) Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Para resolver los asuntos traídos a control jurisdiccional el Despacho estima pertinente desatar los siguientes problemas jurídicos: ¿Hay lugar al pago de intereses moratorios con ocasión de los reconocimientos económicos realizados al personal administrativo de la Secretaría de educación del Municipio de Manizales dentro del proceso de homologación y nivelación salarial, atendiendo a la fecha de pago de dichos dineros en confrontación con la fecha de su causación efectiva? ¿En caso afirmativo, qué entidad debe asumir el pago de las sumas reclamadas? ¿Ha operado el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva en caso de demostrarse que los accionantes tienen derecho al reconocimiento de los intereses moratorios? […]» (folio 105 y grabación en cd a folio 111) SENTENCIA APELADA[5] El a quo profirió sentencia escrita el 31 de mayo de 2018 en la cual negó las pretensiones del demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: En primera medida, el tribunal hizo referencia a la naturaleza jurídica en materia laboral de las figuras correspondientes a los intereses moratorios e indexación, para exponer que, esta primera supone una sanción al empleador u a otro obligado al pago de prestaciones laborales que ha incumplido con el pago de acreencias salariales o prestacionales de sus empleados, en los términos legales establecidos para su causación y exigibilidad; mientras que la indexación, implica una corrección monetaria por los fenómenos inflacionarios propios del sistema económico nacional, es decir, que el valor adeudado se actualice y mantenga el mismo poder adquisitivo al momento de su pago.
Por tanto, arguyó que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, toda vez que los primeros se configuran por la mora o retardo en el pago del crédito o la obligación, mientras que el período de la actualización monetaria, está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, por lo que no es relevante la mora en ese caso.
Esta postura fue sostenida en sentencia del 7 de diciembre de 2017 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, en el sentido de afirmar la improcedencia del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de la homologación o nivelación salarial. En línea con lo anterior, expuso que, toda vez que el proceso de homologación y nivelación salarial adelantado para el personal administrativo de los establecimientos educativos se realizó de manera concertada entre la Nación y la entidad territorial, es este primer ente nacional, en representación del Ministerio de Educación Nacional, quien, en todo caso, estaría llamado a reconocer y pagar cualquier suma derivada de dicho proceso.
De ello, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento de Caldas. Ahora bien, en cuanto al caso de marras, efectuó un análisis del acervo probatorio para concluir que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de intereses con ocasión al pago del retroactivo derivado de la homologación y nivelación salarial, pues de la parte motiva de los actos administrativos que ordenaron el pago de las sumas por concepto del ajuste de homologación y nivelación salarial, se evidenció que dichos valores corresponden a una causación independiente para cada periodo laboral, motivo por el cual, se otorgó al accionante en aquellas resoluciones la actualización monetaria de estas sumas; indexación que, según lo ha expresado esta Corporación, atiende a los criterios de equidad y justicia que garantizan los derechos económicos de las personas.
Finalmente, arguyó que al haberse demostrado que al libelista le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial, por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2012, resulta igualmente improcedente ordenar el reconocimiento de intereses moratorios sobre valores ya indexados, dada la incompatibilidad que existe entre estos conceptos.
Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material esgrimida por el Departamento de Caldas; ii) denegó las pretensiones de la demanda, y; iii) condenó en costas y en agencias en derecho a la parte demandante.
RECURSO DE APELACIÓN[6] La parte demandante apeló la decisión del tribunal. Las razones en que se fundamenta su recurso son las siguientes: Indicó que no resulta desproporcionado ni fuera de los fundamentos constitucionales y legales que rigen los derechos de los trabajadores, que el demandante reclame el pago oportuno de su remuneración salarial, lo cual trae consigo la posibilidad de cobrar los intereses moratorios por el pago tardío de las acreencias laborales.
Para fundamentar su posición, hizo referencia a los artículos 1608, 1617 y 1625 del Código Civil en cuanto estos previeron que si una obligación no se cumple dentro del término oportuno estipulado por las partes o previsto por la ley, se configura una indemnización de perjuicios la cual está constituida por el pago de intereses por mora. De ello, alegó que pese a no existir norma en concreto que regule el reconocimiento de intereses moratorios por pago tardío en una nivelación salarial, como en efecto lo consideró el a quo para sustentar la negativa de acceder a las pretensiones de la demanda, también es cierto que no se puede desconocer que estos se derivan del régimen remunerativo del trabajador, razón por la cual se debe acudir a los principios constitucionales de justicia y equidad, e interpretar las fuentes formales de derecho en beneficio del empleado.
Por otro lado, manifestó que no se debe concluir que la finalidad de los intereses moratorios y la indexación son la misma, pues expuso que la ley prevé taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes, debido a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda; situaciones que implican naturalezas jurídicas diferentes.
Acto seguido, realizó un recuento del proceso de homologación y nivelación salarial para concluir que este derecho no estuvo supeditado a la expedición de las Resoluciones 1947-6 y 4592-6, ambas de 2013, pues «[…] sí existía, previo a la emisión de actos administrativos que determinaron el derecho a su pago, otros pronunciamientos por parte de la administración que permitieran hacer exigible su derecho laboral […]».
En razón de ello, concluyó que a partir del momento de descentralización del servicio educativo y de traslado del personal, el libelista gozaba el pleno derecho a percibir en la nómina el salario debidamente ajustado, a partir del 10 de febrero de 1997; y que, si bien las sumas pagadas fueron indexadas, ello no debe implicar perder de vista que el reconocimiento de los intereses de mora corresponden a la condena que realmente resarciría los perjuicios causados por el paso del tiempo.
Finalmente, manifestó que no era procedente la condena en costas, toda vez que de las actuaciones desarrolladas en el proceso no se desprende un comportamiento temerario o doloso que justifique la imposición de dicha condena. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante[7]: reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, y agregó que, contrario sensu a lo manifestado por el juez de primera instancia, el retroactivo cancelado sí tuvo la connotación de «pago tardío de una obligación», puesto que, por un lado, el salario homologado y nivelado fue pagado 16 años después de su causación (traslado del personal); y, de otra parte, también se constituye como una obligación, pues aquella no se puede entender como una dadiva del Estado, sino como el retroactivo de una contraprestación directa al servicio que el demandante presta.
Las entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 195 del expediente. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problemas jurídicos En ese orden, los problemas jurídicos que deben resolverse en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿El señor Orlando López Jaramillo tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? 2.
¿Procede la condena en costas a la parte demandante en primera instancia por resultar vencida en el proceso? Primer problema jurídico ¿El señor Orlando López Jaramillo tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.
Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas Conforme al sustento fáctico introductor[8] que fue corroborado por el Departamento de Caldas en su contestación de la demanda[9], se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 00021 del 10 de febrero de 1997, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Departamento de Caldas solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009.
En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 399 de 2007, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio 2011EEE63868 del 5 de octubre de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Caldas en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 1947-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4592- 6 del 4 de julio de la misma anualidad, y a su vez modificada por la Resolución 9035-6 del 11 de diciembre de 2014 mediante las cuales se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor Orlando López Jaramillo.
Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: • De folios 19 a 23, se observa petición formulada por el demandante ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, por medio de la cual deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la falta de pago oportuno del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de dicha dependencia. • Por otro lado, de folios 15 a 16, obra Resolución 8631-6 del 8 de noviembre de 2017 emitida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante la cual se dio respuesta a la solicitud presentada por el libelista en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente que: «[…] por medio de los actos administrativos individualizados y debidamente motivados emitidos en el mes de diciembre de 2014 se modificaron las resoluciones expedidas en el año 2013, por medio de los cuales se efectuaron los pagos por concepto de REVISION (sic) Y AJUSTE DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL; y en los cuales no se había efectuado el reconocimiento de la indexación con vigencia a la fecha en la que se efectuó el pago en el 2013; de igual manera tampoco se efectuó reconocimiento del pago de intereses moratorios reclamados por los funcionarios.
Que las sumas canceladas por este concepto, fueron en su momento indexadas de tal manera que se tradujeran en el valor real de la acreencia al momento de su pago efectivo, lo cual hacía que fuera la forma idónea de impedir el deterioro inflacionario de los conceptos salariales adeudados […]». • También, de folios 25 a 29, se evidencia recurso de apelación incoado por el libelista contra el acto administrativo que data del 8 de noviembre de 2017, el cual fue desatado de manera desfavorable por la entidad demandada mediante Resolución 10077-6 del 21 de diciembre de 2017, obrante de folios 17 a 18, en el sentido de denegar el pago de los intereses moratorios deprecados. • Ahora, a folio 39 obra certificación expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en la que se hizo constar que mediante Resolución 1947-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4592-6 del 4 de julio de la misma anualidad, y a su vez modificada por la Resolución 9035-6 del 11 de diciembre de 2014, al señor López Jaramillo le fueron canceladas el 15 de abril de 2013 las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, así: |AÑO |DEVENGOS |INDEXACIÓN |TOTAL | |1997 |$1.920.191 |$3.752.150 |$5.672.341 | |1998 |$2.639.881 |$3.867.046 |$6.506.927 | |1999 |$5.103.186 |$4.622.621 |$9.725.807 | |2000 |$5.940.170 |$4.477.435 |$10.417.605 | |2001 |$6.193.165 |$3.915.247 |$10.108.413 | |2002 |$10.497.473 |$6.805.590 |$17.303.063 | |2003 |$12.088.065 |$5.887.472 |$17.975.537 | |TOTAL |$44.382.131 |$33.327.562 |$77.709.693 | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención a unas inconsistencias en los valores y cálculos efectuados por ambas autoridades, tal como se precisó y subsanó con la Resolución 9035-6 del 11 de diciembre de 2014 que determinó finalmente los montos a reconocer al demandante.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[10] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, en virtud del cual se expidió con posterioridad la Resolución 1947-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4592-6 del 4 de julio de la misma anualidad, y a su vez modificada por la Resolución 9035-6 del 11 de diciembre de 2014 por medio de las cuales se ordenó cancelar en favor del demandante la suma total de $54.851.487 como valor del retroactivo correspondiente en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina, y el valor de $31.722.517[11] por concepto de indexación, tal como se aprecia del cálculo efectuado en los dos últimos actos administrativos precitados (folios 35 a 36 y 37 a 38).
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2009 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
Segundo problema jurídico ¿Procede la condena en costas a la parte demandante en primera instancia por resultar vencida en el proceso? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la condena en costas por parte del a quo en contra de la parte demandante en primera instancia es procedente, en atención a que resultó vencida en dicha oportunidad, es decir, no prosperaron las pretensiones de la demanda.
De la condena en costas y agencias en derecho Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016[12], sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en los siguientes términos: El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso[13] y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias de derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del Código General del Proceso[14], y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado[15] los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8.º de la ley 1123 de 2007[16].
Ahora bien, en anteriores oportunidades y en materia de condena en costas, la Subsección A sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla, o no[17].
Sin embargo, esta Subsección a través de la sentencia de 7 de abril de 2016 dentro del proceso radicado bajo el número 15001-23-33-000-2012-00162-01, número interno 4492 de 2013, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), sino los aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.
En dicha oportunidad concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo»–CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[18], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[19]. Así mismo, de la lectura del artículo 365 del Código General del Proceso, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio, sin que para tal efecto se indique que adicionalmente debe verificarse mala fe o temeridad.
En el caso de marras, el a quo condenó en costas a la parte vencida, es decir a la parte demandante. Ahora bien, en el presente asunto se promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo a través del cual se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios en ocasión al pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en este sentido, la parte demandante resultó vencida, pues en primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, por lo tanto, no es de recibo el argumento de la parte apelante según el cual no procedía la condena en costas porque actuó de buena fe y sin temeridad.
No obstante lo anterior, se observa que la condena en costas realizada por el a quo, se efectuó dando aplicación al artículo 365 del Código General del Proceso y la Ley 1437 de 2011, es decir, que se ordenó la condena en costas en atención a que el nulidiscente fue vencido en el proceso, pues no prosperaron las pretensiones de la demanda, sin que sea necesario y mucho menos relevante como quedó estudiado en precedencia, si la parte actuó de mala fe o con temeridad.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la Subsección confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas Conforme a las consideraciones expuestas en el acápite anterior, no se condenará en costas a la parte demandante, pues si bien resulta vencida en esta instancia, dado que no prosperaron los argumentos del recurso de alzada, las partes demandadas no intervinieron en sede de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 31 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Orlando López Jaramillo contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas.
Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [2] Folios 2 vuelto a 3. [3] Folios 3 vuelto a 5. [4] Ver: Hernández Gómez William.
Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [5] Folios 128 a 133. [6] Folios 141 a 155. [7] Folios 176 a 194. [8] Folios 3 vuelto a 5. [9] Folios 81 a 84. [10] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014- 00313-02 (2633-2017). [11] En este punto se torna pertinente aclarar que si bien de la certificación expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, visible a folio 39, se vislumbra que al demandante se le abonó por concepto de indexación la suma de $33.327.562 derivada del ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, lo cierto es que según las resoluciones que ordenaron el pago por dicho concepto, el valor cancelado como actualización monetaria corresponde a un total neto de $31.722.517, toda vez que tal como se observa en la parte resolutiva del acto administrativo que data del 11 de diciembre de 2014, al señor López Jaramillo se le descontó un monto equivalente a $1.605.047 en ocasión a los honorarios del apoderado judicial. [12] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [13] Artículo 171 No. 4 en concordancia con el artículo 178 ibídem. [14] «[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […] En este sentido, 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]». [15] Criterio aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2004 y C-539 de 1999. [16] Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto”. [17] Ver entre otras, sentencias de 15 de abril de 2015, C.P., expediente No. 1343-2014.
Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, sentencia de 15 de octubre de 2015, Expediente: 4383-2014, Actor: Rosa Yamile Ángel Arana, C.P. Sentencia de 20 de enero de 2015, expediente número: 4583-2013, Actor: Ivonne Ferrer Rodríguez. [18] «ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…).» [19] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]”.