25000-23-42-000-2015-00298-01 — Consejo de Estado

25000-23-42-000-2015-00298-01Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN ASentencia2020-10-29

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: Julia Edith Avellaneda Avellaneda·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social

De qué trata

Síntesis: Quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. De este modo, la parte activa no puede esperar que el juez sea quien solvente sus falencias en cuanto a la definición del litigio, pues ello implicaría (si no es una excepción prevista normativamente), una posible actuación parcializada que definitivamente está proscrita en el ordenamiento vigente.Estos planteamientos tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio. Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen (…)el hecho de que la reclamación de la prestación de la pensión de sobrevivientes se presente ante la administración y se demande ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con invocación de normas distintas a las que el juez considere aplicables al caso concreto, no comporta el detrimento del debido proceso para la entidad de previsión social, que en ejercicio de la función administrativa debe propender por garantizar los derechos que consagra la Constitución Política; tampoco comporta una decisión extra petita si se tiene en cuenta la naturaleza de fundamental, irrenunciable y de aplicación inmediata del derecho a la pensión.SUSTITUCIÓN PENSIONAL Y PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - DiferenciasSi bien ambas figuras tienen la misma finalidad, la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece; en cambio la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que muere sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensiónPENSIÓN DE SOBREVIVIENTES DOCENTE - Requisitos / RÉGIMEN ESPECIAL DE PENSIÓN DE SOBREVIENTES DE DOCENTE / RÉGIMEN GNERAL - Aplicación / PRINCIPIO DE FAVORABILIDADEstima la Sala que conforme a lo regulado en el Decreto 224 de 1972 que contiene el régimen especial que ampara a los beneficiarios de los docentes fallecidos sin cumplir con los requisitos para percibir pensión de jubilación, consagra el derecho a la pensión post mortem pero solo cuando los profesores hubiesen laborado en planteles oficiales durante un periodo mínimo de 18 años continuos o discontinuos, caso en el cual se habilita para el cónyuge o compañero permanente y los hijos menores, el derecho a una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo desempeñado por el docente al tiempo de su fallecimiento, sin el límite temporal que inicialmente se le dio a dicha prestación, por la derogatoria tácita que surgió al respecto con la expedición de la Ley 33 de 1973.(…) no le asiste razón a la UGPP cuando aludió que el causante solo tenía 16 años de servicio, pues conforme a las pruebas obrantes en el plenario el señor Nepomuceno Ibáñez Puentes estuvo vinculado a la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca por más de 26 años, tanto así que la propia entidad demandada reconoció la pensión gracia post mortem a sus hijos y posteriormente a su compañera permanente en los años 1990 y 2001, respectivamente, para lo cual se exigen 20 años de servicios .RÉGIMEN ESPECIAL DE PENSIÓN DE SOBREVIENTES DE DOCENTE / RÉGIMEN GNERAL - Aplicación / PRINCIPIO DE FAVORABILIDADSe advierte que la excepción en la aplicación de las normas generales, por la existencia de normas especiales que gobiernen un caso concreto, debe recurrirse solo en tanto esta última resulte más favorable que el régimen general; lo contrario implicaría que una prerrogativa conferida por una ley a un grupo de personas, se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados en la Ley para la generalidad, como ocurre en el caso que se examina, en el cual las previsiones contenidas en el artículo 1.° de la Ley 12 de 1975 (normativa general de pensiones) en cuanto al IBL de la pensión de sobrevivientes, resulta más favorables que la reconocida a los docentes bajo la misma contingencia (Decreto 224 de 1974).Respecto al contenido y alcance del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 Superior se tiene que hay lugar a su aplicación, cuando existan dos normas vigentes aplicables al mismo caso concreto o varias interpretaciones respecto a una misma norma, el operador judicial deberá preferir la más favorable al trabajador, en aras de resolver la situación de hecho planteada, conforme lo ha señalado esta Corporación en reiteradas oportunidades. En este sentido, se observa que el Decreto 224 de 1972 prevé una cuantía del 75% de la asignación mensual fijada para el campo que desempeñaba el empleado al momento de su fallecimiento, por su parte la Ley 12 de 1975 preceptúa que el reconocimiento de la prestación debe efectuarse con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, por lo que se avizora que la liquidación de la prestación contenida en la normativa general es más beneficiosa para la aquí demandante que la normativa especial y, en ese sentido, es viable dar aplicación a la Ley 12 de 1975 conforme lo consideró el tribunal de primera instancia.

PENSIÓN DE POST MORTEM - Reconocimiento con base en normas distintas a las invocadas en la demanda / SENTENCIA EXTRA PETITA EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓ / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA / PRINCIPIO PRO HOMINE Quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud.

De este modo, la parte activa no puede esperar que el juez sea quien solvente sus falencias en cuanto a la definición del litigio, pues ello implicaría (si no es una excepción prevista normativamente), una posible actuación parcializada que definitivamente está proscrita en el ordenamiento vigente.Estos planteamientos tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.

Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen (…)el hecho de que la reclamación de la prestación de la pensión de sobrevivientes se presente ante la administración y se demande ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con invocación de normas distintas a las que el juez considere aplicables al caso concreto, no comporta el detrimento del debido proceso para la entidad de previsión social, que en ejercicio de la función administrativa debe propender por garantizar los derechos que consagra la Constitución Política; tampoco comporta una decisión extra petita si se tiene en cuenta la naturaleza de fundamental, irrenunciable y de aplicación inmediata del derecho a la pensión. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA-ARTÍCULO 229 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS SUSTITUCIÓN PENSIONAL Y PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES- Diferencias Si bien ambas figuras tienen la misma finalidad, la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece; en cambio la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que muere sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensión PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES DOCENTE – Requisitos / RÉGIMEN ESPECIAL DE PENSIÓN DE SOBREVIENTES DE DOCENTE / RÉGIMEN GNERAL – Aplicación / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD Estima la Sala que conforme a lo regulado en el Decreto 224 de 1972 que contiene el régimen especial que ampara a los beneficiarios de los docentes fallecidos sin cumplir con los requisitos para percibir pensión de jubilación, consagra el derecho a la pensión post mortem pero solo cuando los profesores hubiesen laborado en planteles oficiales durante un periodo mínimo de 18 años continuos o discontinuos, caso en el cual se habilita para el cónyuge o compañero permanente y los hijos menores, el derecho a una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo desempeñado por el docente al tiempo de su fallecimiento, sin el límite temporal que inicialmente se le dio a dicha prestación, por la derogatoria tácita que surgió al respecto con la expedición de la Ley 33 de 1973.(…) no le asiste razón a la UGPP cuando aludió que el causante solo tenía 16 años de servicio, pues conforme a las pruebas obrantes en el plenario el señor Nepomuceno Ibáñez Puentes estuvo vinculado a la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca por más de 26 años, tanto así que la propia entidad demandada reconoció la pensión gracia post mortem a sus hijos y posteriormente a su compañera permanente en los años 1990 y 2001, respectivamente, para lo cual se exigen 20 años de servicios.

RÉGIMEN ESPECIAL DE PENSIÓN DE SOBREVIENTES DE DOCENTE / RÉGIMEN GNERAL – Aplicación / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD Se advierte que la excepción en la aplicación de las normas generales, por la existencia de normas especiales que gobiernen un caso concreto, debe recurrirse solo en tanto esta última resulte más favorable que el régimen general; lo contrario implicaría que una prerrogativa conferida por una ley a un grupo de personas, se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados en la Ley para la generalidad, como ocurre en el caso que se examina, en el cual las previsiones contenidas en el artículo 1.° de la Ley 12 de 1975 (normativa general de pensiones) en cuanto al IBL de la pensión de sobrevivientes, resulta más favorables que la reconocida a los docentes bajo la misma contingencia (Decreto 224 de 1974).Respecto al contenido y alcance del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 Superior se tiene que hay lugar a su aplicación, cuando existan dos normas vigentes aplicables al mismo caso concreto o varias interpretaciones respecto a una misma norma, el operador judicial deberá preferir la más favorable al trabajador, en aras de resolver la situación de hecho planteada, conforme lo ha señalado esta Corporación en reiteradas oportunidades.

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-00298-01(2569-18) Actor: JULIA EDITH AVELLANEDA AVELLANEDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reconocimiento pensión de post mortem. Régimen pensional docente.

Aplicación régimen general por favorabilidad. Tutela judicial efectiva. Fallo extra petita. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-477-2020 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1] formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (folios 47 a 48): 1. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 15727 del 20 de mayo de 2014 expedida por la UGPP mediante la cual se negó el reconocimiento de la «pensión de sobrevivientes» a favor de la demandante con ocasión del fallecimiento del señor Nepomuceno Ibáñez Puentes y RDP 024775 del 11 de agosto de 2014 que resolvió de forma negativa el recurso de apelación interpuesto en contra del primer acto administrativo mencionado. 2.

A título de restablecimiento del derecho, ordenar el reconocimiento y pago de «la pensión de sobrevivientes» a favor de la señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda, en su calidad de compañera permanente supérstite del causante Nepomuceno Ibáñez Puentes «de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico», a partir del 14 de mayo de 1989 (fecha en que se consolidó el derecho), pero con efectos fiscales del 21 de abril de 2011 por prescripción trienal.

Se deberán tener en cuenta las mesadas adicionales de junio y diciembre de cada año. Asimismo, ordenar la inclusión en nómina de pensionados. 3. El reconocimiento de la prestación será ajustada en los términos de los artículos 192, 194 y 195 del CPACA hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. Las sumas reconocidas deberán actualizarse acorde con el IPC certificado por el DANE.

Fundamentos fácticos relevantes indicados en la demanda (folios 49 a 50): 1. El señor Nepomuceno Ibáñez Puentes prestó sus servicios como docente al Ministerio de Educación Nacional entre el 1.° de febrero de 1974 hasta el 13 de mayo de 1989, fecha última en que se produjo su fallecimiento. 2. Los señores Julia Edith Avellaneda Avellaneda y Nepomuceno Ibáñez Puentes, convivieron ininterrumpidamente bajo un mismo techo y lecho desde el 15 de enero de 1983 hasta la fecha del fallecimiento del causante (13 de mayo de 1989), y procrearon una hija a la que llamaron Andrea Catherine Ibáñez Avellaneda quien nació el 5 de septiembre de 1986. 3.

El causante durante toda su vinculación laboral, efectuó cotizaciones a la extinta Cajanal (hoy UGPP), por lo que se cumplen los requisitos consagrados en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993 para que la demandante sea beneficiaria de la pensión deprecada, ello, en atención a que ninguna normativa vigente al 13 de mayo de 1989 (fecha del fallecimiento del señor Nepomuceno Ibáñez Puentes), prevé la pensión de sobrevivientes. 4.

El virtud de lo anterior, la señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda elevó petición el 21 de abril de 2014 ante la UGPP con el fin de que le fuera reconocida la pensión de sobrevivientes, empero, dicha solicitud fue negada a través de la Resolución RDP 15727 del 20 de mayo de 2014. 6. Contra la anterior decisión, la libelista interpuso recurso de apelación el 9 de julio de 2014, el cual fue resuelto de forma negativa a través de Resolución RDP 024775 del 11 de agosto de 2014.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 10 de agosto de 2016.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «El Ponente señaló que la entidad demandada contestó la demanda en tiempo proponiendo como excepciones “ausencia de fundamentos jurídicos. Aplicación de la ley en el tiempo. La ley (sic) 100 de 1993 no es la norma aplicable al caso concreto.

El causante no cumplió con los requisitos establecidos en la normatividad anterior a la ley (sic) 100 de 1993”, inexistencia de la obligación, presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones, las cuales constituyen argumentos que atacan el fondo del asunto y que serán resueltos al momento de proferir sentencia. Frente a la prescripción señaló que ésta se resolverá una vez se determine si a la demandante le asiste derecho o no. Por último, el Despacho tampoco observa la existencia de hechos constitutivos de excepciones previas que deban decidirse de oficio».

(Ortografía del texto original) (folio 190 y cd visible a folio 188). Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] La presente controversia se contrae a determinar, si hay lugar a ordenar a la entidad demandada, que disponga el reconocimiento y pago en favor de la demandante, de una pensión de sobreviviente, como quiera que alega haber sido compañera permanente del señor NEPOMUCENO IBAÑEZ (SIC) PUENTES (Q.E.P.D.), con las debidas indexaciones o actualizaciones» (Mayúsculas, ortografía y cursiva del texto original) (folios 190 a 113 y cd visible a folio 188).

SENTENCIA APELADA (folios 238 a 246 vuelto) El a quo profirió sentencia escrita el 6 de diciembre de 2017, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: El tribunal inicialmente arguyó que el derecho a la pensión de sobrevivientes se causaba al momento del fallecimiento del causante, por lo que la Ley 100 de 1993 no gobernaba su situación pensional, pues entró a regir 5 años después de su muerte, igual situación ocurría con la aplicación de la normativa favorable, ello, conforme lo había sostenido el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia. En este sentido, advirtió que para la fecha de fallecimiento del causante (13 de mayo de 1989), en materia pensional estaba vigente la Ley 33 de 1985, empero, dicha disposición no le era aplicable, habida cuenta de que para la fecha en que entró a regir aquella, esto es, 13 de febrero de 1985, el señor Nepomuceno Ibáñez Puentes tenía más de 15 años de servicios, razón por la cual, su régimen pensional era el contemplado en el Decreto 3135 de 1968.

Seguidamente, analizó las pruebas allegadas al plenario para indicar que el señor Nepomuceno Ibáñez Puentes prestó sus servicios al Departamento de Cundinamarca durante 26 años, 7 meses y 16 días, lo cual además admitió la entidad demandada cuando en la Resolución 07191 del 22 de agosto de 1990, reconoció pensión gracia post mortem a favor de la aquí demandante al considerar que el causante estuvo vinculado por más de 20 años.

Bajo dicho entendido, puntualizó que si bien el causante acreditó 20 años de servicio no cumplió los 55 años de edad requeridos en el Decreto 3135 de 1968 para ser beneficiario de la pensión de jubilación, no obstante ello, para el 13 de mayo de 1989 (muerte del causante), estaban vigentes dos normas aplicables a dicha situación, por un lado, el artículo 7.° del Decreto 224 de 1972, y por el otro, el artículo 1.° de la Ley 12 de 1975, por tal motivo, resultaba necesario determinar cuál de las dos resultaba más favorable a la demandante.

En efecto, esbozó que aquellas normas diferían respecto de la cuantía de la pensión, pues mientras el Decreto 224 de 1972 preveía una cuantía del 75% de la asignación mensual fijada para el campo que desempeñaba el empleado al momento de su fallecimiento; la Ley 12 de 1975 preceptuaba el reconocimiento de la prestación con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, por tanto debía reconocerse la pensión conforme a esta última ley, toda vez que era más favorable en su liquidación. De otra parte, declaró probada la excepción de prescripción de mesadas dado que la prestación se causó el 13 de mayo de 1989 (fecha del fallecimiento del causante), y fue reclamada por la libelista el 21 de abril de 2014, por lo que se encontraban prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 21 de abril de 2011.

Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) declaró probada la excepción de prescripción de mesadas causadas con anterioridad al 21 de abril de 2011; ii) declaró la nulidad de los actos administrativos demandados; iii) a título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP reconocer y pagar a la señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda, pensión post mortem de jubilación en cuantía del 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el último año de servicios por parte de señor Nepomuceno Ibáñez Puentes, con la inclusión del sueldo, la prima de navidad, prima de título y sobresueldo de coordinador con los reajustes previstos en la ley, efectiva a partir del 14 de mayo de 1989 pero con efectos fiscales del 21 de abril de 2011 por la prescripción trienal.

Autorizó los descuentos de los aportes sobre los cuales no se hayan efectuado las respectivas cotizaciones; v) ordenó la actualización de las sumas y; vi) se abstuvo de condenar en costas. RECURSO DE APELACIÓN (folios 257 a 258) La entidad demandada formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada, para lo cual adujo que fue acertado el análisis elaborado por el tribunal en cuanto al régimen aplicable, empero, el a quo irrumpió con los principios judiciales que prohíben al juez pronunciarse de forma extra o ultra petita, toda vez que aplicó una normativa totalmente diferente a la solicitada por la demandante, y, en ese sentido, la UGPP no tuvo la oportunidad de ejercer debidamente la defensa judicial, dado que se trata de argumentos nuevos a los expuestos en la demanda.

Para apoyar su argumento citó apartes de la sentencia T-873 de 2001. Por otro lado, aludió que no se reunían los presupuestos para la aplicación del Decreto 224 de 1972 ni de la Ley 12 de 1975, dado que la primera norma exigía un tiempo mínimo de 18 años y la segunda, 20 años, en tanto que el causante estuvo vinculado por solo 16 años, tal como se sostenía en la demanda y se demostró en el plenario.

Señaló que las resoluciones demandadas no eran pruebas idóneas para demostrar del tiempo de servicio del causante, toda vez que esta atribución era propia del empleador y no había sido otorgada a la UGPP en ningún momento. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (folios 282 a 295): reprodujo en su totalidad lo expuesto en el libelo introductor e indicó que es más favorable el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en virtud de los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, normativa a la cual debía dársele aplicación en virtud del principio de favorabilidad.

Parte demandada (folios 296 a 298): sostuvo que existe incompatibilidad de la prestación ordenada en el sub lite con la pensión post mortem gracia reconocida a la demandante, toda vez que tienen en cuenta el mismo tiempo de servicio público, lo cual omitió analizar el tribunal de primera instancia. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal, según constancia visible a folio 317 del expediente.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1.

¿La sentencia de primera instancia constituye una decisión extra petita que vulneró el debido proceso de la entidad demandada al conceder el derecho deprecado en virtud de una normativa diferente a la solicitada en el libelo introductor? En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea negativo, habrá de resolverse: 2. ¿La señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda en su calidad de compañera permanente supérstite del señor Nepomuceno Ibáñez Puentes, docente fallecido, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes conforme al artículo 1.° de la Ley 12 de 1975? Primer problema jurídico ¿La sentencia de primera instancia constituye una decisión extra petita que vulneró el debido proceso de la entidad demandada al conceder el derecho deprecado en virtud de una normativa diferente a la solicitada en el libelo introductor? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que cuando el juez acude a la normativa que resulta aplicable para resolver un derecho pensional, así esta no haya sido invocada en el libelo introductor no puede predicarse de dicha sentencia un fallo extra petita, tal como se sustenta a continuación: ➢ De las facultades extra y ultra petita en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Sobre el particular debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo anterior cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración, deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad.

Lo anterior se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. De este modo, la parte activa no puede esperar que el juez sea quien solvente sus falencias en cuanto a la definición del litigio, pues ello implicaría (si no es una excepción prevista normativamente), una posible actuación parcializada que definitivamente está proscrita en el ordenamiento vigente.

Estos planteamientos tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio. Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.

Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]» Ahora, precisamente como se observa, la excepción a la regla en comento se contempla legalmente, pues se han previsto las facultades ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo deprecado respectivamente.

Tales potestades tienen sentido en asuntos concretos y determinados como se enuncian en dicha norma, no obstante, en materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad pues indica lo siguiente: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas».

En consonancia con lo anterior, ha de advertirse que el principio de justicia rogada prevista en el numeral 4.° del artículo 162 del CPACA[3] no puede entenderse como absoluto en esta jurisdicción y menos aún en materia laboral, especialidad dentro de la cual se conciben derechos mínimos e irrenunciables, que obligan al juez a dar aplicación a normas superiores, como cuando acude a la convencionalidad.

En este sentido, es dable afirmar que el principio de justicia rogada se ha flexibilizado en virtud de la protección de garantías constitucionales y convencionales como la tutela judicial efectiva. ➢ De la tutela judicial efectiva De conformidad con el artículo 229 superior el Estado colombiano «[…] garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia […]», último que se ha concebido como fundamental en la medida en que, a través de él, se satisface una necesidad ínsita al ser humano, cual es encontrar una solución pacífica, equitativa y ajustada respecto de las desavenencias y conflictos que puedan suscitarse en la vida en sociedad.

Ello explica la relación directa que existe entre aquel y la justicia como valor esencial, consagrado desde el mismo preámbulo[4] de la Constitución Política. En diferentes sentencias, la Corte Constitucional ha reconocido el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata que ostenta el de acceso a la administración de justicia, además de su íntima conexión con el derecho al debido proceso.

Sobre el particular, dicha Corporación señaló en sentencia C-279 de 2013[5]: «[…] El derecho a la administración de justicia también llamado derecho a la tutela judicial efectiva se ha definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”.

Este derecho constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso […]». Según el profesor Luigi Ferrajoli, quien caracteriza la naturaleza de fundamental de un derecho a través de tres criterios axiológicos que extrae de la experiencia del constitucionalismo en los ámbitos nacional e internacional, podría sostenerse que el acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva adquiere tal condición en virtud de su íntima vinculación con derechos asociados a la conservación de la vida humana y la paz toda vez que la posibilidad de acudir a instancias judiciales a efectos de que se diriman las controversias humanas impacta de manera directa y ostensible en la disminución del uso de vías violentas a efectos de solucionar los conflictos que se suscitan en la vida en sociedad, siendo ello un reflejo indiscutible y propio del proceso de civilización humano. Al respecto, señala el autor: «[…] El primero de estos criterios es el del nexo entre derechos humanos y paz instituido en el preámbulo de la Declaración universal de 1948.

Deben estar garantizados como derechos fundamentales todos los derechos vitales cuya garantía es condición necesaria para la paz: el derecho a la vida y a la integridad personal, los derechos civiles y políticos, los derechos de libertad, pero también, en un mundo en el que sobrevivir es siempre menos un hecho natural y cada vez más un hecho artificial, los derechos sociales para la supervivencia. El segundo criterio, particularmente relevante para el tema de los derechos de las minorías, es el del nexo entre derechos e igualdad.

La igualdad es en primer lugar igualdad en los derechos de libertad […] y es en segundo lugar igualdad en los derechos sociales, que garantizan la reducción de las desigualdades económicas y sociales. El tercer criterio es el papel de los derechos fundamentales como leyes del más debil. Todos los derechos fundamentales son leyes del más débil en alternativa a la ley del más fuerte que regirían en su ausencia […][6]».

(Subrayas fuera del texto original) De esta forma, se advierte que la justicia y la paz, como principales valores que buscan realizar el derecho a la tutela judicial efectiva, constituyen fines esenciales del hombre, por los que debe propender el Estado en su función de servicio a la comunidad y promoción de la prosperidad general, lo que sin duda alguna permite la categorización de aquel derecho como fundamental.

Cabe anotar que la importancia de la protección de la tutela judicial efectiva se acentúa cuando lo que está en controversia son derechos de naturaleza laboral y de seguridad social. Lo anterior en virtud de la íntima conexidad que tiene el trabajo con la dignidad humana y, a su vez, la estrecha relación de esta última con la realización de los valores y principios en que se funda el Estado Social y Democrático de Derecho, cuestión que es advertida desde la propia Declaración Universal de los Derechos Humanos en los siguientes términos: «[…] Artículo 22.

Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

Artículo 23. 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. 4.

Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses […]». (Subraya la Sala) Ahora bien, la caracterización que se le ha dado al derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva impacta de manera directa la forma en que este debe ser protegido. Ello sucede en virtud del denominado principio pro homine, el cual irradia todos los derechos humanos, al ser connatural a la existencia misma del sistema de protección de aquellos.

En palabras de la Corte Constitucional, «[…] el principio de interpretación pro homine, impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional […]»[7].

Tal principio tiene su consagración normativa en los artículos 1 y 2 de la Carta Política y en el artículo 93 ejusdem, en virtud del cual, los derechos y deberes contenidos en la Constitución deben interpretarse de conformidad con los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En ese sentido, el artículo 5 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos previó lo siguiente: «[…] Artículo 5: 1.

Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limitación en mayor medida que la prevista en él. 2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado […]».

Por su parte, el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señaló: «[…] Artículo 29. Normas de Interpretación: Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza […]».

Como puede observarse, este se ha considerado como un principio general del derecho internacional de los derechos humanos, con innegable aplicación en materia laboral y de derecho a la seguridad social, a la administración de justicia y a la igualdad, al ser considerados estos derechos fundamentales tanto en la Constitución Política como en instrumentos normativos internacionales.

Es así como la interpretación de las reglas procesales debe permitir la realización, en la mayor medida posible, del derecho de acceso a la administración de justicia en sentido material, principio que se encuentra consagrado en el artículo 229[8] de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, último cuyo tenor literal prevé: «[…] Artículo 25.

Protección Judicial 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2.

Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso […]» (Resaltado de la Sala) Respecto a dicho principio, esta Corporación ha señalado: «[…] Bien sea entendido como norma de mayor peso o importancia o como un mandato de optimización, es claro que el rol que desempeña un principio, como lo es el del acceso a la administración de justicia, consiste en servir de criterio de interpretación adecuadora de las reglas que desarrollan el principio[9], lo que implica que el Juez debe tomar partido, en el ejercicio interpretativo, por la norma jurídica que en la mayor medida desarrolle el principio que le sirve de base y, en dado caso, imponer su prescripción sobre las demás, de manera que se deba atender de manera preferente al mandato de acción u omisión que se derive del principio frente a la regla; de esta manera se garantiza la vigencia del principio a través del resto de las normas producidas en el sistema jurídico […][10]».

(Subrayas de la Sala) En dicha providencia, se expuso el marco sustancial convencional, el cual deviene de los artículos 1.1, 2, 8.1, 10 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que consagran la tutela del derecho de acceso a la justicia, y se señaló que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde los casos Velásquez Rodríguez[11] y Godínez Cruz[12] ha considerado que:[13] «[…] la eficacia de las garantías judiciales consagradas en el artículo 25 no se limitan a existencia de los recursos judiciales, sino que por virtud de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos estos deben ser efectivos[14], esto es, adecuarse y dotarse de la eficacia para la finalidad de justicia material para los que fueron concebidos, de manera que pueda resolver la situación jurídica de cada persona con las plenas garantías democráticas.

Lo anterior significa que en el marco de todos los procedimientos, jurisdiccionales o no, que se adelanten por las autoridades estatales es deber indiscutible la preservación de las garantías procesales, de orden material, que permitan, en la mayor medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, la defensa de las posiciones jurídicas particulares de quienes se han involucrado en uno de tales procedimientos[15] […]».

(Resaltado fuera del texto original). Como puede observarse, la incorporación que se ha hecho del derecho internacional de los derechos humanos a los ordenamientos internos, reconociéndosele igual jerarquía que la de la Constitución Política, no es escasa y esta convencionalidad, sin duda alguna, ha impactado de manera directa la forma en que debe entenderse el derecho contemporáneo.

Una consecuencia de ello, es la flexibilización de la justicia contenciosa administrativa en concordancia con el artículo 103 del CPACA que define que el objeto de los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley, así como la preservación del orden jurídico, y, en esa medida, ha de darse aplicación al principio de iura novit curia.

En este sentido, se ha pronunciado esta Corporación[16] al señalar: «[…] Con ello, surge con mayor auge el principio iura novit curia, el cual hace referencia a la obligación del juez de aplicar el derecho pese a las deficiencias en la invocación de los fundamentos normativos por las partes y de resolver los conflictos sometidos a su conocimiento a la luz de las normas que correspondan, sin que ello constituya un fallo extra petita.

El aludido principio permite materializar el derecho de acceso a la administración de justicia consagrado en el Preámbulo y en el artículo 229 de la Constitución Política, e igualmente en el artículo 2 de la Ley 270 de 1996, toda vez que apunta a la resolución de fondo del proceso judicial. 39. En ese sentido, es importante resaltar que el principio iura novit curia no solo desarrolla el deber del juez de someterse a la ley, imperativo normativo previsto en el artículo 230 Superior, sino que también es una manifestación del principio de inexcusabilidad, según el cual el funcionario judicial tiene la obligación de emitir fallo respecto de todos los casos que le sean asignados para su conocimiento aunque no aparezca regulado en la ley, que se encuentra consagrado en el artículo 42 del Código General del Proceso[17].

Esta obligación del funcionario judicial va en consonancia con la prohibición de non liquet[18] y con el derecho fundamental y convencional a la tutela judicial efectiva. (Subrayas fuera del texto original). En esas condiciones, es claro que el derecho pensional, como prestación concebida dentro del Sistema de Seguridad Social Integral, debe acompasarse con dicho principio, más aun si se tiene en cuenta su naturaleza de fundamental, irrenunciable y de aplicación inmediata, lo cual en principio le permite al juez analizar el caso de acuerdo a los presupuestos fácticos probados e incluso acudir a un régimen jurídico diferente que le resulte aplicable así este no haya sido invocado sin que ello constituya un fallo extra petita.

Se resalta, que en la aplicación del principio iura novit curia deben tenerse en cuenta algunas limitaciones señaladas por la jurisprudencia de esta Corporación así[19]: «- Debe respetarse el principio de congruencia y por ello al juez no le está dado desconocer la relación lógica de coherencia entre los fundamentos fácticos que sustentan la pretensión y el objeto de la decisión judicial. - Al juez no le está dado suplir carencias procesales, como puede ser, entre otros, el poder para actuar. - No es posible agravar la situación al apelante único, salvo que fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con la modificación que se pida, en los términos del artículo 328 del Código General del Proceso. - En segunda instancia, deberá tener especial cuidado de que los hechos litigiosos sobre los cuales vaya a decidir hayan sido objeto del debate probatorio».

Ahora bien, se tiene que en el sub lite la parte demandante solicitó la nulidad de los actos administrativos demandados que negaron el reconocimiento y pago de la «pensión de sobrevivientes» a su favor, con ocasión del fallecimiento del señor Nepomuceno Ibáñez Puentes, de quien adujo fue su compañero permanente desde 1983 y que prestó sus servicios como docente en el Ministerio de Educación Nacional según afirmó entre el 1.° de febrero de 1974 hasta el 13 de mayo de 1989.

Para tal fin peticionó se diera aplicación a los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, en atención a que ninguna normativa vigente al 13 de mayo de 1989 (fecha del fallecimiento del causante), preveía la pensión de sobrevivientes (folios 47 a 48). De acuerdo con los presupuestos fácticos probados en el plenario, el tribunal de primera instancia ordenó a la UGPP a reconocer y pagar a la señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda, pensión post mortem de jubilación en cuantía del 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el último año de servicios por parte de señor Nepomuceno Ibáñez Puentes, conforme lo señalaba el artículo 1.° de la Ley 12 de 1975, por ser esta más favorable, al demostrarse que el causante estuvo vinculado durante 26 años, 7 meses y 16 días al ramo docente (folios 238 a 246 vuelto).

La entidad demandada formuló recurso de apelación y aludió que el a quo irrumpió con los principios judiciales que prohíben al juez pronunciarse de forma extra o ultra petita, toda vez que aplicó una normativa totalmente diferente a la solicitada por la demandante y, en ese sentido, la UGPP no tuvo la oportunidad de ejercer debidamente la defensa judicial (folios 257 a 258).

Al respecto, se advierte que para esta Sala, la sentencia recurrida no vulneró el derecho de defensa de la UGPP, ello por cuanto debe tenerse en cuenta que la señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda, peticionó expresamente el reconocimiento de la prestación basada en los mismos hechos que los expuestos en la demanda, es decir, que existe identidad de pretensiones y de fundamentos fácticos, con lo cual no puede afirmarse que se vulnera derecho alguno a la entidad demandada.

Lo anterior por cuanto los argumentos en los que se fundó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, no resultaban sorpresivos o ajenos al conocimiento de la UGPP, habida cuenta de que tanto en sede administrativa (folios 10 a 11 vuelto y 29 a 31) como en la judicial (folios 102 a 103), los razonamientos de la entidad estuvieron dirigidos a: (i) la inaplicabilidad de la Ley 100 de 1993 y (ii) que el causante no había cumplido los 20 años de servicios solamente 15, por lo que no cumplía los requisitos previstos en las Leyes 12 de 1975 y 33 de 1985, para reconocer una pensión de sobrevivientes.

En gracia de discusión, la Sala observa que a pesar de que en primera instancia se concedió el derecho deprecado con adopción de fundamentos normativos diferentes a los expuestos en el libelo, como lo fue la Ley 12 de 1975, tal decisión, a juicio de esta Corporación, fue producto del razonamiento juicioso y ponderado de la situación laboral del causante, al concluir que cumplía con los requisitos para que le fuera reconocida la prestación a su compañera permanente supérstite (pretensión esbozada) por los tipos de vinculación que ostentó (hechos plasmados) y por el análisis de las pruebas aportadas al plenario, de tal manera que puede afirmarse que la providencia recurrida se profirió de acuerdo con los argumentos, de hecho y de derecho, expuestos judicialmente, sin que se observe o deduzca algún tipo de pronunciamiento por fuera o más allá de lo solicitado en la demanda (extra o ultra petita).

Con todo, si además de pronunciarse el juez sobre las razones jurídicas que permitieron zanjar la controversia, independientemente si correspondían o no a las expuestas en la demanda o en la contestación de la misma, advierte que la violación del acto o actos acusados conlleva igualmente la vulneración de uno o varios derechos fundamentales que deban ser protegidos inmediatamente, so pena de poner en riesgo la integridad o la vida del ser humano, debe actuar en procura de su tutela judicial efectiva aun cuando los razonamientos invocados en la sentencia no compaginen con los que las partes hayan considerado como sustento de la nulidad de tales actos.

Se reitera que el objeto de los procesos llevados a cabo ante esta jurisdicción es la efectividad de los derechos reconocidos en el ordenamiento superior y en la ley, y, dado que se demostró dentro del plenario que el causante tenía 20 años de servicio y no 15 como se indicaba en la demanda, el juez estaba en la obligación de analizar el caso y reconocer el derecho en virtud de la realidad probatoria.

En conclusión: el hecho de que la reclamación de la prestación de la pensión de sobrevivientes se presente ante la administración y se demande ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con invocación de normas distintas a las que el juez considere aplicables al caso concreto, no comporta el detrimento del debido proceso para la entidad de previsión social, que en ejercicio de la función administrativa debe propender por garantizar los derechos que consagra la Constitución Política; tampoco comporta una decisión extra petita si se tiene en cuenta la naturaleza de fundamental, irrenunciable y de aplicación inmediata del derecho a la pensión. Segundo problema jurídico ¿La señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda en su calidad de compañera permanente supérstite del señor Nepomuceno Ibáñez Puentes, docente fallecido, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes conforme al artículo 1.° de la Ley 12 de 1975? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prestación deprecada, por cuanto dentro del plenario se demostraron el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiaria de la prestación deprecada, conforme pasa a explicarse. ➢ Principio protector o protectorio: El principio rector en materia laboral El principio más importante en materia laboral es el principio protector o protectorio como también se le ha denominado.

En virtud de este principio se protege a la parte más vulnerable de la relación laboral, que es el trabajador, y por ende hay desigualdad o discriminación positiva en su favor a fin de equipararlo con la otra. Tal y como se expuso en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII 010-2018 proferida por esta Sección el 12 de abril de 2018[20], la trascendencia de este principio «radica en que diferencia el derecho laboral del derecho civil, en el cual se predica igualdad de las partes y no discriminación»[21].

Y dentro de sus manifestaciones se encuentran los principios de favorabilidad, el in dubio pro operario, el de la condición más beneficiosa, el de la irrenunciabilidad de los derechos, y el de la primacía de la realidad sobre las formas. ➢ Principio de favorabilidad en la aplicación de las fuentes del derecho en materia pensional. Expresión del principio protectorio En la jurisprudencia constitucional el aludido principio, ha sido utilizado como criterio de interpretación para determinar el compendio normativo o el sentido de una regla jurídica que debe cobijar una situación particular frente a una determinada prestación. En lo que es relevante para el asunto bajo examen, el principio de favorabilidad se utiliza en las situaciones en las que se presenta duda sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto concreto.

La existencia de este conflicto se da cuando dos o más textos legislativos que se encuentran vigentes al momento de causarse el derecho que se reclama, son aplicables para su solución. En virtud del principio de favorabilidad se debe escoger, en su integridad, el texto normativo que le represente mayor provecho al trabajador, afiliado o beneficiario del Sistema de Seguridad Social, estando proscrita la posibilidad de aplicar parcialmente uno y otro texto para elegir de cada uno lo que resulta más beneficioso, condición que se conoce como el principio de inescindibilidad o conglobamento[22].

En la citada sentencia de unificación, el Consejo de Estado concluyó que para la aplicación de este principio, es necesario que se cumplan las siguientes condiciones: - La existencia de varias fuentes formales de derecho que regulen la misma situación fáctica. - Que dichas fuentes se encuentren vigentes al momento de causarse el derecho. - Que exista duda sobre cuál de ellas se debe aplicar. - La fuente formal elegida debe aplicarse en su integridad Igualmente, se señaló que puede aplicarse este principio cuando una norma admite más de una interpretación, caso en el cual siempre habrá de escogerse aquella que es más favorable al trabajador. ➢ Principio de igualdad En materia pensional, la jurisprudencia Constitucional y del Consejo de Estado ha admitido que la existencia de regímenes especiales que ofrezcan un nivel de protección igual o superior al previsto por el general no vulnera el derecho a la igualdad y que dicho tratamiento diferenciado no resulta discriminatorio sino que favorece a sus destinatarios[23].

Adicionalmente, ha indicado que quienes se encuentran beneficiados por aquellos regímenes especiales, en principio, deben acogerse en su totalidad a aquellos pues, aunque existan algunas prestaciones que no resulten tan favorables, es posible que estén contempladas otras disposiciones que permitan compensar ese tratamiento con otros beneficios[24].

No obstante, es viable que frente a una prestación en particular sea procedente el análisis de la transgresión del derecho a la igualdad por establecer un trato diferenciado que conlleve una desmejora evidente, de manera arbitraria y sin razón aparente, frente a quienes están afiliados al régimen general, pues la creación de dichas condiciones especiales busca ofrecer protección específica a algunos sujetos que desarrollan determinada labor, lo cual implica que no pueda ser menos beneficiosa que la prevista para el resto de la población[25]. ➢ Principio de inescindibilidad de la norma Esta Sección[26] en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la inescindibilidad se estructura con fundamento en el principio de favorabilidad, según el cual, no es viable desmembrar las normas legales, de manera que quien resulte beneficiario de un régimen debe aplicársele en su integridad y no parcialmente tomando partes de uno y otro ordenamiento.

Textualmente previó: «[…] El principio de favorabilidad se aplica en aquellos casos en que surge duda demostrada y fehaciente en el operador jurídico sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto sometido a su conocimiento, al encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, gobiernan la solución del caso concreto.

En estos eventos los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social. El texto legal así escogido debe emplearse respetando el principio de inescindibilidad o conglobamento, es decir, aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido […]» Esta postura concuerda con lo considerado por la Corte Constitucional[27] tal y como se observa en el siguiente aparte: «[…] La condición más beneficiosa para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla.

De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc.), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador. […]» (Se subraya).

De lo anterior, se colige que el denominado principio de derecho laboral de inescindibilidad o indivisibilidad tradicionalmente ha sido consagrado en la legislación legal laboral colombiana como complemento del de favorabilidad, según el cual, cuando en un asunto se encuentran dos o más textos aplicables a la solución del caso concreto, la norma que se adopte debe: i) ser la más favorable al trabajador y ii) ser aplicada en su integridad, con lo cual, se evita el desmembramiento de las normas legales para tomar aspectos favorables que uno y otro régimen ofrezca.

Bajo dicho contexto la Subsección analizará el presente asunto a la luz de los mencionados principios a fin de efectivizar los derechos fundamentales y de carácter irrenunciable de la demandante como lo es el derecho a la seguridad social. ➢ Régimen aplicable a los docentes para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes Conforme al artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social es un servicio público obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con observancia de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que puntualice la ley.

A través de la Ley 100 de 1993, el legislador organizó el sistema de seguridad social integral, en lo que tiene que ver con el régimen de pensiones, su objetivo fue garantizar a la población el amparo contra las eventualidades derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la citada ley.

Así pues, con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte, el legislador previó la denominada pensión de sobrevivientes y sustitución pensional, como una prestación dirigida a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Es decir, que su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-1094 de 2003, aseveró: «[…] Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.

La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.

Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades. […]» (Se subraya). En este punto es relevante aclarar que, si bien ambas figuras tienen la misma finalidad, la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece; en cambio la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que muere sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensión[28].

De acuerdo con lo anterior, se infiere que lo debatido en el caso sub examine es el derecho a la pensión de sobrevivientes a favor de la demandante, debido a que el señor Nepomuceno Ibáñez Puentes al momento de su fallecimiento, no se encontraba pensionado. Ahora bien, la Ley 43 de diciembre 11 de 1975[29] ordenó que los docentes fueran nacionalizados, en virtud de la cual se expidió la Ley 91 de 1989, por la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de atender, entre otras, las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados, asimismo reguló la manera de cómo la Nación y los entes territoriales asumirían la carga prestacional del personal docente La mentada disposición en su artículo 15 señaló: «[…] A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1º.

Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decreto 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley [ ]» De conformidad con lo anterior, los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1.º de enero de 1990 para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, como son los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o los que se expidan en el futuro, y los nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrán el régimen vigente que tenían en su entidad territorial.

Es así como nos debemos remitir a las normas que se encontraban vigentes a la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 que fue el 29 de diciembre de 1989, entre las que se encuentra la Ley 33 de 1985 la que al no contener distinción en cuanto a los funcionarios a quienes se dirige, se ha entendido que le es aplicable a todos los niveles, pues con la misma lo que se pretendió fue unificar los regímenes existentes a la época y así crear un régimen pensional del que se beneficiaran los empleados oficiales de todos los órdenes, por lo tanto la misma le es aplicable a los docentes de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989[30].

No obstante lo anterior, para las personas que como el causante señor Nepomuceno Ibáñez Puentes, no lograron concretar su derecho pensional por la circunstancia insuperable de su fallecimiento, el Decreto 224 de 1972[31] en su artículo 7.° reguló lo relacionado con el reconocimiento de la pensión post mortem en los siguientes términos: «[…] En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años […]» (Subraya la Sala).

El artículo transcrito, en cuanto a su regla temporal, esto es los 5 años por los cuales se reconocía la citada prestación pensional, se entiende derogado por la Ley 33 de 1973 en primer lugar, porque a través de ésta se transforman en vitalicia las pensiones reconocidas a favor de las viudas de los docentes, y, en segundo lugar, porque su artículo 4.° derogó las disposiciones que le fueran contrarias.

En efecto, los artículos 1.° y 4.° de la Ley 33 de 1973, preceptúan: «ARTICULO 1o. Fallecido un particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidación o vejez, o un empleado a trabajador del sector público, sea éste oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. […]

PARAGRAFO 2 o. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta Ley. […] Artículo 4º.- Esta Ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias».

De acuerdo con lo expuesto, estima la Sala que conforme a lo regulado en el Decreto 224 de 1972 que contiene el régimen especial que ampara a los beneficiarios de los docentes fallecidos sin cumplir con los requisitos para percibir pensión de jubilación, consagra el derecho a la pensión post mortem pero solo cuando los profesores hubiesen laborado en planteles oficiales durante un periodo mínimo de 18 años continuos o discontinuos, caso en el cual se habilita para el cónyuge o compañero permanente y los hijos menores, el derecho a una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo desempeñado por el docente al tiempo de su fallecimiento, sin el límite temporal que inicialmente se le dio a dicha prestación, por la derogatoria tácita que surgió al respecto con la expedición de la Ley 33 de 1973.

En virtud de las consideraciones legales y jurisprudenciales expuestas dentro del plenario, se acreditó lo siguiente: • Según certificación expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, el señor Nepomuceno Ibáñez Puentes prestó sus servicios como docente entre el 21 de enero de 1962 y el 7 de septiembre de 1988 (fecha de expedición de la certificación, aún se encontraba vinculado), para un total de 26 años, 7 meses y 16 días (folios 66 y 68 del expediente con radicado 25000232500020060025801 del Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá, allegado al plenario en calidad de préstamo). • Conforme a certificado de información laboral del 3 de diciembre de 2013 entre el 1.° de febrero de 1974 y el 12 de mayo de 1989, el demandante efectuó cotizaciones a la extinta Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) (folio 33 del cuaderno principal). • El señor Ibáñez Puentes falleció el 13 de mayo de 1989, según da cuenta el registro civil de defunción (folio 5 ibidem). • Acorde con Resolución 007191 del 22 de agosto de 1990, el subdirector de Prestaciones Económicas de la extinta Cajanal reconoció pensión gracia post mortem y la sustituyó a los hijos del señor Nepomuceno Ibáñez Puentes (folios 13 a 15 del cuaderno del Juzgado 20 Administrativo de Bogotá). • Mediante sentencia del 28 de julio de 2010, el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó a la extinta Cajanal, reconocer y pagar a la aquí demandante la sustitución de la pensión gracia con ocasión del fallecimiento del señor Nepomuceno Ibáñez Puentes, al demostrarse la calidad de compañera permanente del causante (folios 237 a 255 ibidem[32]).

Dicha providencia quedó ejecutoriada el 20 de agosto de 2010 (folio 225 ejusdem). En efecto, dicho proceso tenía como objeto la sustitución de la pensión a favor de la señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda en un 50% de la pensión gracia reconocida al en ese entonces, los menores Andrea Katherine Ibáñez Avellaneda y Juan Camilo Ibáñez Aguirre, con ocasión del deceso del señor Nepomuceno Ibáñez Puentes, al considerar que le asistía el derecho deprecado en su calidad de compañera permanente del causante.

En la parte motiva de la mencionada providencia el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá, concluyó: «[…] del material probatorio se estableció que la señora JULIA EDITH AVELLANEDA convivió con el causante desde 1983 hasta su fallecimiento el 15 de mayo de 1989, es decir, 6 años, y de dicha unión nació Andrea Catherine Ibáñez Avellaneda […]». • En cumplimiento del anterior fallo, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) reconoció el 50% de la pensión gracia post mortem a través de la Resolución UGM 015669 del 28 de octubre de 2011, a favor de la señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda, en su calidad de compañera permanente del causante Nepomuceno Ibáñez Puentes (folios 223 vuelto a 226 del cuaderno de antecedentes administrativos). • Según certificación expedida el 6 de octubre de 2017 por la directora de Personal de Instituciones Educativas del Departamento de Cundinamarca el docente causante percibió entre el 1.° de enero de 1988 y el 12 de mayo de 1989 los factores salariales de: sueldo, prima título y sobresueldo coordinador (folio 233 del cuaderno principal). • La señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda, por conducto de apoderado elevó petición ante la entidad ante la gerente de la UGPP el 21 de abril de 2014, a fin de que le fuera reconocida pensión de sobreviviente en su condición de compañera permanente del causante Nepomuceno Ibáñez Puentes (folios 6 a 8[33] del cuaderno principal). • La subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP negó la anterior petición a través de Resolución RDP 015727 del 20 de mayo de 2014, al considerar que: «[…] Que la Ley 12 de 1975 en su artículo 1 estableció lo siguiente: […] Teniendo en cuenta lo anterior, y de conformidad con la normatividad expuesta, se puede observar que si bien la Ley establece que si fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia, también lo es que en el momento del fallecimiento del causante, la norma aplicable es la contemplada en la Ley 33 de 1973 y ley (sic) 12 de 1975, que en consideración de dicha normatividad en el momento del deceso del señor IBAÑEZ (SIC) PUENTES NEPOMUCENO, ya identificado, operaba el reconocimiento de la pensión post-mortem, habilitándose la edad para dicho reconocimiento de la pensión siempre y cuando cumpliera el requisito del tiempo, el cual es de 20 años de servicio de carácter oficial, requisito que no cumple el causante y una vez reconocida esta pensión se entraría a sustituir la misma a favor de la solicitante.

También es importante aclarar que no es aplicable la ley (sic) 100 de 1993 o la ley (sic) 797 de 2003, ya que el fallecimiento del causante fue en vigencia de la ley (sic) 33 de 1985 y en virtud del principio de inescindibilidad de la ley, se debe aplicar en su totalidad la normatividad que al momento sea vigente». (Resaltado fuera de texto) (folios 10 a 11 vuelto). • Ante la anterior decisión, fue interpuesto el correspondiente recurso de apelación el 9 de junio de 2014 (folios 12 a 27 ibidem), el cual fue resuelto de forma negativa por medio de la Resolución RDP 024775 del 11 de agosto de 2014, en la cual se reiteraron los argumentos inicialmente expuestos en el acto administrativo objeto del recurso (folios 29 a 31 ejusdem).

Bajo los anteriores supuestos, observa la Sala que en el caso concreto se encuentra debidamente acreditado que el señor Nepomuceno Ibáñez Puentes laboró al servicio de la docencia, desde el 21 de enero de 1962 y el 13 de mayo de 1989 (folios 66 y 68 del expediente con radicado 25000232500020060025801 del Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá, allegado al plenario en calidad de préstamo).

En consecuencia, no le asiste razón a la UGPP cuando aludió que el causante solo tenía 16 años de servicio, pues conforme a las pruebas obrantes en el plenario el señor Nepomuceno Ibáñez Puentes estuvo vinculado a la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca por más de 26 años, tanto así que la propia entidad demandada reconoció la pensión gracia post mortem a sus hijos y posteriormente a su compañera permanente en los años 1990 y 2001, respectivamente, para lo cual se exigen 20 años de servicios (folios 13 a 15 del expediente con radicado 25000232500020060025801 del Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá y 223 vuelto a 226 del cuaderno de antecedentes administrativos).

Aunado a ello, se advierte que durante este periodo el causante efectúo cotizaciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (folio 33 del cuaderno principal). Asimismo, conforme a fallo del 28 de julio de 2010, proferido por el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá, quedó demostrada la calidad de compañeros permanentes entre los señores Julia Edith Avellaneda Avellaneda y Nepomuceno Ibáñez Puentes, pues acorde con el material probatorio en dicho expediente, se le concedió el 50% de la pensión gracia a favor de la libelista, dado que demostró tal condición (folios 237 a 255 del expediente con radicado 25000232500020060025801 del Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá, allegado al plenario en calidad de préstamo).

Ahora bien, conforme lo probado en el sub lite, se demostró que el señor Nepomuceno Ibáñez Puentes prestó sus servicios como docente por un tiempo de 26 años, 7 meses y 16 días, en consecuencia, reunió el requisito señalado en el Decreto 224 de 1972, esto es, que al momento del fallecimiento, hubiese completado 18 años de servicio, por lo tanto, es dable concluir que no le asistió razón a la entidad demandada al negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes pretendida por la libelista, pues acreditó el requisito señalado en la normativa que gobierna su derecho pensional, por lo tanto habría derecho a reconocer la prestación en aplicación de dicho Decreto.

Se resalta asimismo que, la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 de la mencionada anualidad, se encontraba vigente al momento del fallecimiento del causante (13 de mayo de 1989), sin embargo, el parágrafo 2.º del artículo 1.º de la mentada normativa, creó un régimen de transición según el cual quienes a la fecha de entrada en vigencia de esta ley (13 de febrero de 1985) tuviesen 15 años o más de servicio al Estado tendrían derecho a que se le respetara la edad pensional prevista en la norma anterior, requisito que cumplió el señor Nepomuceno Ibáñez Puentes, pues conforme se analizó se vinculó al servicio docente entre el 21 de enero de 1962 y el 13 de mayo de 1989, por lo que para la aludida fecha tenía más de 20 años de servicio.

De esta forma, era aplicable el artículo 27 del Decreto Ley 3135 de 1968, que previó que la edad para obtener el beneficio pensional sería de 50 años para las mujeres y 55 para los hombres, sin embargo como el causante no llegó a los 55 años de edad (pues nació el 9 de julio de 1938[34]), estaba vigente para el momento de su fallecimiento la Ley 12 de 1975[35] que preveía la pensión a favor del cónyuge supérstite cuando el causante falleciera antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación y 20 años de servicio.

En este sentido, se advierte que la excepción en la aplicación de las normas generales, por la existencia de normas especiales que gobiernen un caso concreto, debe recurrirse solo en tanto esta última resulte más favorable que el régimen general; lo contrario implicaría que una prerrogativa conferida por una ley a un grupo de personas, se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados en la Ley para la generalidad, como ocurre en el caso que se examina, en el cual las previsiones contenidas en el artículo 1.° de la Ley 12 de 1975[36] (normativa general de pensiones) en cuanto al IBL de la pensión de sobrevivientes, resulta más favorables que la reconocida a los docentes bajo la misma contingencia (Decreto 224 de 1974).

Respecto al contenido y alcance del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 Superior se tiene que hay lugar a su aplicación, cuando existan dos normas vigentes aplicables al mismo caso concreto o varias interpretaciones respecto a una misma norma, el operador judicial deberá preferir la más favorable al trabajador, en aras de resolver la situación de hecho planteada, conforme lo ha señalado esta Corporación[37] en reiteradas oportunidades.

En este sentido, se observa que el Decreto 224 de 1972 prevé una cuantía del 75% de la asignación mensual fijada para el campo que desempeñaba el empleado al momento de su fallecimiento, por su parte la Ley 12 de 1975 preceptúa que el reconocimiento de la prestación debe efectuarse con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, por lo que se avizora que la liquidación de la prestación contenida en la normativa general es más beneficiosa para la aquí demandante que la normativa especial y, en ese sentido, es viable dar aplicación a la Ley 12 de 1975 conforme lo consideró el tribunal de primera instancia. Respecto del argumento esbozado en el recurso de alzada por la parte demandada, en el sentido de que las resoluciones enjuiciadas no son pruebas idóneas para demostrar del tiempo de servicio del causante, la Sala advierte que los más de 26 años de vinculación por parte del señor Nepomuceno Ibáñez Puentes al ramo docente, se encuentran probadas con las certificaciones visibles a folios 66 y 68 del expediente con radicado 25000232500020060025801 del Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá, allegado al plenario en calidad de préstamo, tal como lo señaló el a quo, por lo tanto, carece de fundamento lo alegado por la apelante por cuanto se valoraron las pruebas del tiempo de servicios, más allá de las resoluciones demandadas.

Por último, la Sala advierte que no efectuará pronunciamiento alguno respecto de la prescripción de mesadas pensionales y sobre los factores salariales que ordenó el a quo para la liquidación de la pensión, en la medida que no fueron objeto de apelación, ello acorde con el artículo 328 del CGP que fija como límite para el ad quem aquellos argumentos expuestos en el recurso.

En igual sentido, tampoco se analizará la incompatibilidad aludida por la demandada en los alegatos de conclusión, toda vez que dicho argumento no fue expuesto ni en la contestación de la demanda, ni en los actos administrativos demandados ni en el recurso de apelación. Conclusión: en el presente caso se probó el cumplimiento de los requisitos de la Ley 12 de 1975 para reconocer a favor de la parte demandante la pensión de sobreviviente, toda vez que: i) el causante, señor Nepomuceno Ibáñez Puentes, cumplió con los 20 años de servicio docente y; ii) la señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda, demostró la calidad de compañera permanente del causante.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que no prosperan los argumentos del recurso de apelación de la parte demandada. De la condena en costas Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016[38] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA; en aquella oportunidad se señaló como conclusión, lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[39], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[40]. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas a la UGPP en segunda instancia y a favor de la parte demandante toda vez que resulta vencida en el proceso de la referencia y la señora Julia Edith Avellaneda Avellaneda, intervino en el trámite de la segunda instancia tal como lo señala el ordinal 1.º artículo 365 del Código General del Proceso.

Las costas serán liquidadas por el a quo en atención a lo preceptuado por el artículo 366 citado código. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia, proferida el 6 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Julia Edith Avellaneda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Segundo: Condenar en costas de segunda instancia a la UGPP y favor de la parte demandante las cuales serán liquidadas por el a quo. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [2] Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.

EJRLB. (2015). [3] «ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación». [4] «[…] en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente […]». [5] Sentencia C-279 de 15 de mayo de 2013; expediente D-9324; demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 206 de la Ley 1564 de 2012. [6] Luigi Ferrajoli.

Sobre los derechos fundamentales. En: Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos. Editorial Trotta, Madrid, 2007, pp. 74-75. [7] Sentencia C-438 de 2013. [8] Artículo 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. [9] Cita de la cita: Guastini señala el rol de los principios en este tipo de interpretación: “Los principios influyen en la interpretación de las restantes disposiciones (las que no son principios) alejando a los jueces de la interpretación literal –la más cierta y previsible- y propiciando una interpretación adecuadora.”.

GUASTINI, Riccardo. Principios de derecho y discrecionalidad judicial. En: Revista Jueces para la Democracia. Información y debate. No. 34. Marzo, 1999. Págs. 38-46, especialmente 44. Sobre esto es importante resaltar que la denominada interpretación adecuadora hace referencia a la adecuación de un significado de una disposición conforme a los postulados bien de una norma jerárquicamente superior o de un principio general del derecho.

En ambas situaciones esta interpretación se lleva a cabo al entenderse que el legislador respeta la Constitución como los principios generales del derecho. Para esto véase: GUASTINI, Riccardo. Estudios sobre la interpretación jurídica. México, Universidad Nacional Autónoma de México. 1999. Págs. 47-48. [10] Consejo de Estado. Sección Tercera.

Sala Plena. Proveído del 22 de octubre de 2015. Rad. 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523) A. [11] Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, sentencia de 29 de julio de 1988. [12] Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Godínez Cruz, sentencia de 20 de enero de 1989. [13] Ibídem. [14] Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cantos, sentencia de 28 de noviembre de 2002, párrafo 52.

La garantía de un recurso efectivo “constituye uno de los pilares básicos, no solo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención”. [15] Cita de la cita: Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Hilaire, Constantine y Benjamín y otros Vs Trinidad y Tobago.

Sentencia de 21 de junio de 2002. Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castillo Páez vs Perú, sentencia de 3 de noviembre de 1997. [16] Sección Segunda. Sentencia del 12 de abril de 2018. Radicación número: 81001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15). Sentencia de unificación por Importancia jurídica. Sentencia CE-SUJ-SII-010-2018. [17] «Artículo 42.

Deberes del juez. Son deberes del juez: […] 6. Decidir aunque no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, o aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará las leyes que regulen situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la jurisprudencia, la costumbre y los principios generales del derecho sustancial y procesal […]» [18] Esta expresión hace referencia a que no es posible dejar de resolver un asunto, bajo el argumento de que «No está claro», toda vez que el juez tiene la obligación de emitir fallo ante cualquier caso que se someta a su conocimiento aunque no aparezca regulado en la ley. [19] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2015, radicación: 47001-23-31-000-2001-00660-01(36285). [20] Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de Unificación CE-SUJ- SII 010-2018. Sección Segunda. Radicación número: 81001-23-33-000-2014- 00012-01(132115). [21] Plá Rodríguez, Américo. Los principios del Derecho del Trabajo, ediciones De la Palma, Buenos Aires 1990, segunda edición, p. 23. [22] Entre otras, ver sentencias de la Corte Constitucional T-001 de 1999, T-290 de 2005, T-599 de 2011, T- 350 de 2012, T-831 de 2014. [23] Ver, entre otras, sentencia de la Corte Constitucional C-461 de 1995 y providencia de la Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de febrero de 2017, radicación: 170012333000201300133 01 (0274-2014), actor: Mía Gladys Toro de Ramírez. [24] Sentencia C-956 de 2001. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de Unificación CE-SUJ- SII 010-2018, SUJ-010-S2. Consejero ponente: Sección Segunda. Radicación número: 81001-23-33-000-2014-00012-01(132115). [26] Ver entre otras: i) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016, número interno 3420-2015 ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 8 de mayo de 2008, número interno 1371-2007; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de octubre de 2008, número interno 3021-2004. [27] Ver entre otras: i) Sentencia C 168 de 1995; ii) Sentencia T-832 A de 2013. [28] Sentencia T-564 de 2015.

Sentencia del 3 de septiembre de 2015. Referencia expediente T-4.919.041. [29] «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa». [30] Ello fue sostenido por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, en sentencia del 17 de noviembre de 2017.

Radicación: 05001-23- 33-000-2014-01888-01(0620-17). [31] «Por el cual se señalan las asignaciones de los Rectores o Directores, Prefectos y Profesores de enseñanza primaria, secundaria y profesional normalista, al ser vicio del Ministerio de Educación Nacional y se establecen estímulos de diversa índole para los mismos funcionarios». [32] Se observa que el expediente tiene múltiples foliaturas. [33] Se advierte que en esta parte del expediente se encuentra mal foliado, dado que pasa del folio 9 al 4 nuevamente. [34] Según la parte motiva de la Resolución 007191 del 22 de agosto de 1990, mediante la cual la extinta Cajanal reconoció pensión gracia post mortem y la sustituyó a los hijos del señor Nepomuceno Ibáñez Puentes (folios 13 a 15 del cuaderno del Juzgado 20 Administrativo de Bogotá). [35] «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación». [36] «Artículo 1º.

El cónyuge supérstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público, y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si éste falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley, o en convenciones colectivas». [37] Al respecto ver: Sección Segunda, sentencia del 12 de abril de 2018, radicación número: 81001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15), sentencia de unificación por Importancia jurídica.

Sentencia CE-SUJ-SII-010-2018 y sentencia del 30 de julio de 2020, radicación: 54001-23-33-000-2015-00275- 01 (4575-2017). [38] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [39] «ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]» [40] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»