ACCIÓN DE REPETICIÓN / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 (…).
Lo anterior, toda vez que se trata de una norma especial y posterior a las disposiciones contenidas en el C.C.A. y de la Ley 446 de 1998, que fijan reglas sobre competencia funcional por cuantía. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 7 / ACUERDO 58 DE 1999 - ARTÍCULO 13 / ACUERDO 58 DE 1999 - ARTÍCULO 1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del Consejo de Estado ver auto del 21 de abril de 2009, Exp. 36049, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL / EFECTOS DE LA SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL / EXEQUIBILIDAD DE LA NORMA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DEMANDA EN TIEMPO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso, era el numeral 9 del artículo 136 del C.C.A. (…).
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró exequible de forma condicionada la norma, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empezaba a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realizara el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., plazo que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.
En el caso concreto, la sentencia condenatoria (…), quedó ejecutoriada (…); por tanto, si a los 18 meses que tenía la entidad para el pago se le suman los dos años de caducidad de la acción, se tiene que (…) la demanda se presentó de forma oportuna. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 9 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 177 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / INPEC / CONDENA CONTRA EL ESTADO / CONDENA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / DIRECTOR GENERAL DEL INPEC / FUNCIONARIO PÚBLICO / SERVIDOR PÚBLICO El INPEC, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001, está legitimado en la causa por activa por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la suma de dinero decretada por el Tribunal Administrativo (…).
El señor (…) es el llamado a discutir por pasiva el interés jurídico del proceso, por haber ejercido el cargo de director general del INPEC y proferido el acto administrativo que originó los hechos que culminaron con la condena contra el Estado. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 8 NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / VIGENCIA DE LA NORMA / NORMA VIGENTE / APLICACIÓN DE LA LEY SUSTANCIAL / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA NORMA DE ORDEN PÚBLICO / APLICACIÓN INMEDIATA DE LA NORMA DE ORDEN PÚBLICO La Sala advierte que los hechos debatidos en este proceso ocurrieron (…) antes de la expedición de la Ley 678 de 2001; por tanto, esta norma no es aplicable en los aspectos sustanciales de este caso.
Sin embargo, en materia procesal el asunto sí se debe tramitar con sujeción a dicha disposición, por cuanto se trata de una norma de aplicación inmediata y de orden público. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la norma aplicable en procesos de reparación directa ver sentencia del 16 de octubre de 2007, Exp. 22098, C.P. Enrique Gil Botero.
REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA CONDENATORIA / ACTA DE CONCILIACIÓN / ACUERDO DE CONCILIACIÓN / ORDEN DE PAGO / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMANDADO / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO / EXSERVIDOR PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO / PARTICULARES QUE EJERCEN LA FUNCIÓN PÚBLICA / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE [L]a Sala ha precisado en varias oportunidades los elementos de la acción de repetición, así: i) La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto; ii) la existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un litigio; iii) el pago realizado por parte de la Administración, y iv) la calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.
Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los elementos de la acción de repetición, ver sentencias de 27 de noviembre de 2006, Exp. 18440, sentencia de 6 de diciembre de 2006, Exp. 22189, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, sentencia de 3 de diciembre de 2008, Exp. 24241, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, sentencia de 26 de febrero de 2009, Exp. 30329, C.P. Ramiro Saavedra Becera y sentencia de 13 de mayo de 2009, Exp. 25694, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / APLICACIÓN DEL CRITERIO SUBJETIVO DE IMPUTACIÓN / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / CULPA / CULPA GRAVE / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / RESPONSABILIDAD DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CONFIGURACIÓN DEL DOLO [L]a conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición, pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los elementos para la prosperidad de la acción de repetición ver sentencia del 13 de junio de 2016, Exp. 41384, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN [L]a verificación del pago total o parcial de la condena es un aspecto que, se insiste, constituye un presupuesto de procedibilidad de la acción de repetición, de allí que su estudio y análisis se pueda hacer aun de forma oficiosa, con independencia de los argumentos expuestos en el recurso de apelación. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el pago de la condena como un requisito para la prosperidad de las pretensiones en las acciones de repetición, ver sentencia del 19 de julio de 2018, Exp. 54845, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 29 de mayo de 2014, Exp. 40755, C.P. Ramiro Pazos Guerrero y sentencia del 4 de marzo de 2019, Exp. 52106, C.P. Alberto Montaña Plata.
ACCIÓN DE REPETICIÓN / SENTENCIA CONDENATORIA / CONDENA CONTRA EL ESTADO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONDENA JUDICIAL / REINCORPORACIÓN AL CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / REINTEGRO DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / INDEMNIZACIÓN AL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / CARÁCTER INDEMNIZATORIO DE LA ORDEN DE PAGO DEL SALARIO DEJADO DE PERCIBIR En el sub iúdice está demostrado que el (…) Tribunal Administrativo (…) declaró la nulidad de la Resolución (…).
Además, que ordenó el reintegro del señor (…), así como el pago de sueldos, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir por este, desde la fecha en que se produjo su desvinculación hasta la fecha en que se materializara su reintegro. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - Incumplimiento / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - No allegada / SENTENCIA CONDENATORIA / SENTENCIA JUDICIAL / PAGO DE LA CONDENA / PRUEBA DEL PAGO - Ausencia / PRUEBA DEL PAGO DE LA OBLIGACIÓN / AUSENCIA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / RECIBO DE PAGO / AUSENCIA DE ACREDITACIÓN DEL PAGO / PRUEBA DOCUMENTAL / CARENCIA DE VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / REQUISITOS DE LA PRUEBA DOCUMENTAL - Incumplimiento / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / TRANSACCIÓN FINANCIERA / PAZ Y SALVO DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - No aportado Los documentos aportados no son suficientes para demostrar el pago efectivo de la condena judicial proferida en el proceso laboral administrativo, porque no se demostró que el beneficiario de esta la hubiera recibido.
Para acreditar el cumplimiento de la exigencia a la que se viene haciendo referencia, la parte demandante debió allegar no solo el documento o documentos que reconocieron y ordenaron el pago en favor del beneficiario y la correspondiente orden de pago, como acá se hizo, sino también la constancia de haber recibido su beneficiario el pago a entera satisfacción. En otros términos, debió aportarse copia de la transacción debidamente registrada por el banco en el que se efectuó el pago a favor del beneficiario o, en su defecto, el paz y salvo suscrito por este, con miras a brindar certeza sobre el efectivo cumplimiento de la obligación de condena.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los medios de prueba para acreditar el pago de una obligación ver sentencia del 2 de mayo de 2007, Exp. 18621, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia del 11 de febrero de 2010, Exp. 16458, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. DEMANDANTE / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / DEBERES DEL DEMANDANTE / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - Ausencia / PRUEBA DEL PAGO DE LA OBLIGACIÓN / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / PAZ Y SALVO DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - No aportado / PRUEBA DOCUMENTAL / CARENCIA DE VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - Incumplimiento / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - No allegada [L]a Sala reitera que la entidad demandante pretendió acreditar el pago de lo condena con documentos expedidos por ella misma, sin que allí aparezca constancia alguna de que aquel se hubiere realizado, más aún si no existe una certificación expedida por la entidad bancaria en la que conste la titularidad de las cuentas en que se efectuaron las consignaciones.
Así las cosas, como la entidad demandante no demostró haber pagado la condena judicial que generó el ejercicio de la presente acción de repetición contra el señor (…), y la verificación de esa circunstancia constituía requisito indispensable para que esta tuviera éxito, la Sala se abstendrá de analizar si se acreditó o no el elemento subjetivo necesario para la prosperidad de la acción. NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto del honorable consejero José Roberto Sáchica Méndez.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-31-001-2012-00081-01(58775) Actor: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC Demandado: FABIO CAMPOS SILVA Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN - Presupuestos de la acción / PRUEBA DEL PAGO – Exigencias probatorias para su demostración - Improcedencia de la acción de repetición ante la falta de prueba del pago.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la que se negaron las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC” presentó demanda de repetición contra el señor Fabio Campos Silva, para que le reembolse la suma que tuvo que pagar en cumplimiento de la condena que le fue impuesta por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 18 de enero de 2007.
La mencionada sentencia fue proferida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se declaró la nulidad del acto administrativo por medio del cual se desvinculó al señor Libardo Mesa Moreno y, como consecuencia de esa declaración, se ordenó su reintegro y se condenó al INPEC a la correspondiente indemnización de perjuicios.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante escrito del 12 de mayo de 2008 (F 2 a 8 c. 1), el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC”, por intermedio de apoderado judicial (F. 1 c. 1), presentó demanda de repetición contra el general en retiro Fabio Campos Silva, para que se le declarara patrimonialmente responsable del pago que debió realizar con ocasión de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 18 de enero de 2007, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 2000- 2683, en el que se declaró la nulidad de la Resolución 2172 del 7 de julio de 2000; se ordenó el reintegro del señor Libardo Mesa Moreno al cargo que ocupaba antes de su desvinculación -o uno de igual categoría- y al pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos laborales dejados de percibir desde la fecha de retiro hasta la de reintegro.
En concreto, la entidad formuló las siguientes pretensiones: Primera. Que se declare administrativamente responsable al general retirado Fabio Campos Silva, mayor de edad, vecino de Bogotá, identificado con cédula de ciudadanía (…), en virtud de su conducta gravemente culposa, por las sumas de dinero que a título de restablecimiento del derecho tuvo que pagar el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC”, como consecuencia del retiro del servicio del señor inspector jefe Libardo Mesa Moreno, por condena proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia del 18 de enero de 2007 dentro del expediente con radicado No. 2002-2683 a favor del señor Libardo Mesa Moreno. Segunda.
Condénese al general retirado Fabio Campos Silva, mayor de edad (…), a pagar la suma de doscientos diez millones trescientos setenta y siete mil quinientos treinta y cinco pesos M/C ($210´377.535), a favor del INPEC, establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, por concepto de capital, intereses y demás emolumentos pagados por el instituto en virtud de la sentencia de que trata la pretensión primera.
Tercera. Ordenar la actualización del valor de la condena en los términos indicados en los artículos 176 y siguientes del Código Contencioso Administrativo. Cuarto. Ordenar el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 334 y 339 del C.P.C., en concordancia con lo establecido en el artículo 179 del Código Contencioso Administrativo.
Quinto. Que se condene en costas al demandado (F. 2 y 3 c. 1). Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: El general en retiro, Fabio Campos Silva se desempeñó como director general del INPEC, desde el 16 de febrero de 2000 hasta el 6 de julio de 2001. El general retirado Fabio Campos Silva, mediante Resolución 2172 del 7 de julio de 2000, desvinculó del servicio público al señor Libardo Mesa Moreno. Este ocupaba el cargo de inspector jefe grado 14, de la planta global de la entidad, adscrito al establecimiento carcelario de la ciudad de Duitama (Boyacá).
Mediante sentencia del 18 de enero de 2007, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la nulidad de la citada resolución. Como consecuencia, ordenó a la entidad demandada reintegrar al señor Libardo Mesa Moreno al cargo que desempeñaba –o a uno de mayor jerarquía–. Además, la condenó al pago de los salarios y las prestaciones sociales dejadas de percibir desde el momento en que se produjo su retiro del servicio y hasta la fecha en que se concretara el reintegro.
El Tribunal Administrativo de Boyacá anuló el acto administrativo demandado, por haber sido expedido con falsa motivación, ya que fue expedido sin haber cumplido con las exigencias establecidas en el Decreto 407 de 1994. La entidad demandada, a través de la Resolución 3026 del 29 de marzo de 2007, reintegró al señor Libardo Mesa Moreno a su planta de personal.
Adicionalmente, por medio de la Resolución 4542 del 14 de mayo de 2007, el INPEC ordenó el pago de $210´377.535 m/cte., por concepto de los salarios dejados de percibir durante el lapso en que estuvo desvinculado del servicio. 2. Trámite de primera instancia El tribunal de primera instancia admitió la demanda en auto del 22 de octubre de 2008 (F. 81 c. 1).
Una vez notificada la demanda mediante aviso, y vencido el término de fijación en lista, el general en retiro Fabio Campos Silva se abstuvo de contestarla (F. 95 c. 1). Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 9 de marzo de 2016 (F. 223 y 224 c. 1)[1], el Tribunal de primera instancia, mediante auto del 29 de junio de 2016, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 238 c. 1).
La entidad demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Alegó que en el caso concreto estaban dado los elementos para que prosperara la acción de repetición, por cuanto el demandado, con su actuar gravemente culposo, le causó un detrimento patrimonial (F. 239 a 241 c. 1). El demandado y el Ministerio Público guardaron silencio. 3.
Sentencia apelada El 27 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió la sentencia impugnada, en la que resolvió: 1. Negar las pretensiones de la demanda de repetición presentada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–, contra el señor Fabio Campos Silva, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
No condenar en costas a la entidad demandante. 3. Se reconoce personería al abogado (…), para que represente los intereses del INPEC, dentro de la presente acción. 4. Por Secretaría, devuélvase al archivo el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2000-2683, el cual obra en el proceso como prueba trasladada, previas las anotaciones del caso. 5.
En firme esta sentencia, por Secretaría archívese el expediente, previas las anotaciones del caso (F. 249 a 261 c. ppal.). El tribunal concluyó que el INPEC se limitó a afirmar que fue condenado en virtud de una conducta gravemente culposa del demandado, pero no demostró ni precisó en qué consistió el reproche subjetivo que se le endilgaba a este.
En tal virtud, denegó las súplicas de la demanda, por falta de acreditación del elemento subjetivo de la acción de repetición. 4. Recurso de apelación y su trámite La parte demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación que fue concedido por el a quo mediante proveído del 6 de febrero de 2017 (F. 268 c. ppal.) y admitido por esta Corporación el 6 de septiembre del mismo año (F. 272 c. ppal.).
Como fundamento de la impugnación, el INPEC adujo que el tribunal declaró la nulidad de la Resolución 2172 del 7 de julio de 2000, porque advirtió que la misma se expidió con desconocimiento de la normativa que regulaba el procedimiento para el retiro de los funcionarios de la entidad, concretamente, el Decreto 407 de 1994. De allí que, en su criterio, el funcionario convirtió una facultad de naturaleza reglada en potestativa, por lo que vulneró el derecho de defensa del señor Libardo Mesa Moreno. Agregó que el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 definió la culpa grave como una infracción directa de la Constitución o de la ley, o una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, de manera que el demandado al haber expedido de manera falsamente motivada la Resolución 2172 del 7 de julio de 2000, encuadró su comportamiento en esa categoría jurídica.
En auto del 10 de mayo de 2017, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto en esta instancia (F. 274 c. ppal.). El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó que se revocara la sentencia apelada. En su criterio, la entidad demandante acreditó el cumplimiento de los requisitos o presupuestos para la prosperidad de las pretensiones.
Puntualizó que el retiro por inconveniencia del señor Libardo Mesa Moreno no fue realizado por su superior inmediato –el director de la cárcel de Duitama– sino por el director general de la entidad, sin ningún tipo de sustento o fundamento, además de que se desconoció el procedimiento establecido para la desvinculación de los funcionarios de esa entidad, por lo que se vulneraron gravemente los derechos de defensa y al debido proceso del señor Mesa Moreno (F. 276 a 287 c. ppal.).
Las partes guardaron silencio (F. 288 c. ppal.). El 25 de octubre de 2019 y el 6 de febrero de 2020, la Sala profirió dos autos para mejor proveer, a fin de que tanto el INPEC como el Banco BBVA remitieran la información relacionada con el pago de la condena (F. 289 a 290 y 321 a 322 c. ppal.), pero como se analizará en la parte considerativa de esta providencia, no se allegó ninguna documentación que demostrara el mismo.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala La Sala es competente[2] para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 7 de la Ley 678 de 2001, según el cual “será competente [de la acción de repetición] el juez o tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo”.
Lo anterior, toda vez que se trata de una norma especial y posterior a las disposiciones contenidas en el C.C.A. y de la Ley 446 de 1998, que fijan reglas sobre competencia funcional por cuantía. Así lo reconoció la Sala Plena de la Corporación en providencia del 21 de abril de 2009, en la que precisó: De conformidad con lo anterior, aun cuando las normas generales distribuyen la competencia para conocer de las acciones de repetición por el factor subjetivo –cuando se pretende ejercer contra los altos funcionarios del Estado– y por el factor objetivo, en relación con la cuantía del proceso, se debe dar aplicación a la norma posterior y especial contenida en la Ley 678 de 2001, la cual estableció un criterio de conexidad, en virtud del cual y con independencia de la cuantía del proceso, el juez competente para conocer de la acción de repetición será el Juez o Tribunal integrante de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante el cual se hubiere tramitado el respectivo proceso contra el Estado, de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo[3].
De modo que, con independencia de la cuantía, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer y decidir este proceso en segunda instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 de la Ley 678 de 2001 y 13 del Acuerdo 58 de 1999 -modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003- ambos expedidos por esta Corporación [hoy compilados en el Acuerdo 80 de 2019]. 2.
Ejercicio oportuno de la acción La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso, era el numeral 9 del artículo 136 del C.C.A., cuyo contenido era el siguiente: “La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró exequible de forma condicionada la norma, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empezaba a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realizara el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., plazo que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.
En el caso concreto, la sentencia condenatoria del 18 de enero de 2007 (F. 20 a 36 c. 1), quedó ejecutoriada el 13 de febrero de 2007 (F. 37 c. 1); por tanto, si a los 18 meses que tenía la entidad para el pago se le suman los dos años de caducidad de la acción, se tiene que el plazo de caducidad vencía el 15 de agosto de 2010. De modo que la demanda se presentó de forma oportuna el 12 de mayo de 2008 (F. 8 c. 1). 3.
Legitimación en la causa El INPEC, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001, está legitimado en la causa por activa por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la suma de dinero decretada por el Tribunal Administrativo del Huila[4]. El señor Fabio Campos Silva es el llamado a discutir por pasiva el interés jurídico del proceso, por haber ejercido el cargo de director general del INPEC y proferido el acto administrativo que originó los hechos que culminaron con la condena contra el Estado (F. 16 y 19 c. 1). 4.
Análisis de la Sala Problema jurídico: corresponde a la Sala determinar, en primer término, si los documentos aportados por la entidad demandante, así como aquellos decretados de oficio en el curso de esta instancia, permiten establecer que la condena se pagó efectivamente al beneficiario, dado que el pago constituye un presupuesto de la acción de repetición, por lo que es preciso abordar, aun de oficio, su efectiva acreditación, como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia de la Corporación. En caso de que se verifique la existencia del pago, la Sala analizará si se acreditaron los demás presupuestos de procedencia de la acción de repetición y, de manera concreta, el comportamiento gravemente culposo del demandado, por ser el objeto específico del recurso de apelación. Para resolver la controversia se tendrán en cuenta las pruebas que obran en el expediente, incluidas las copias simples aportadas, porque las mismas gozan de valor probatorio, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección. La Sala advierte que los hechos debatidos en este proceso ocurrieron el 7 de julio de 2000, fecha en la que el demandado expidió la Resolución 2172, mediante la cual retiró del servicio, por inconveniencia, al señor Libardo Mesa Moreno. Bajo esta perspectiva, es claro que los mencionados supuestos fácticos ocurrieron antes de la expedición de la Ley 678 de 2001[5]; por tanto, esta norma no es aplicable en los aspectos sustanciales de este caso.
Sin embargo, en materia procesal el asunto sí se debe tramitar con sujeción a dicha disposición, por cuanto se trata de una norma de aplicación inmediata y de orden público. Así lo ha explicado la Sala: i) En cuanto a las normas sustanciales, se tiene que las normas aplicables para dilucidar si el demandado actuó con culpa grave o con dolo, serán las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del agente estatal. ii) En cuanto a las normas procesales, por ser estas de orden público y regir a futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas en la Ley 678, tanto para los procesos que se encontraban en curso al momento en que empezó su vigencia, como, desde luego, a los que se iniciaron con posterioridad a dicha vigencia, con excepción de ‘los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas’, los cuales ‘se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación’[6].
En consecuencia, en relación con los aspectos sustanciales, además de las normas constitucionales pertinentes, resultan aplicables al presente caso, por tratarse el fondo de la litis de la responsabilidad patrimonial presuntamente generada a raíz de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter laboral proferido el 25 de octubre de 1995, las normas generales contenidas en el C. C. A., Decreto-ley 01 de 1984, vigentes al momento de expedición del acto cuya declaratoria de nulidad dio origen a la acción que ocupa la atención de la Sala… De otra parte, en cuanto a las normas procesales, se ha de aplicar lo dispuesto en el C. C. A., y en la Ley 678, que entró en vigencia el día 4 de agosto de 2001 (…)[7].
Ahora bien, la Sala ha precisado en varias oportunidades los elementos de la acción de repetición, así[8]: i) La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto; ii) la existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un litigio; iii) el pago realizado por parte de la Administración, y iv) la calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.
Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda. Por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición, pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición[9].
Una vez precisado lo anterior, por razones prácticas y metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos procesales para que proceda la acción de repetición y, en segundo término, en caso de verificarse esos presupuestos, establecerá si el demandado actuó con dolo o con culpa grave, como lo asegura la entidad demandante en el recurso de apelación. Ahora bien, la verificación del pago total o parcial de la condena es un aspecto que, se insiste, constituye un presupuesto de procedibilidad de la acción de repetición, de allí que su estudio y análisis se pueda hacer aun de forma oficiosa, con independencia de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, tal como lo sostenido la jurisprudencia de la Corporación[10].
En el sub iúdice está demostrado que el 18 de enero de 2007, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la nulidad de la Resolución 2172 del 7 de julio de 2000. Además, que ordenó el reintegro del señor Libardo Mesa Moreno, así como el pago de sueldos, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir por este, desde la fecha en que se produjo su desvinculación hasta la fecha en que se materializara su reintegro.
La entidad demandante aportó al proceso copias auténticas de los siguientes documentos: i) Sentencia del 18 de enero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza laboral, con radicado 2000-2683 (F. 20 a 36 c. 1). ii) Resolución 3026 del 29 de marzo de 2007, por medio de la cual se reintegró al señor Libardo Mesa Moreno al cargo que venía ocupando antes de su desvinculación, esto es, el de inspector jefe grado 14 (F. 37 y 38 c. 1). iii) Resolución 4542 del 14 de mayo de 2007, a través de la cual se ordenó el pago a favor del señor Libardo Mesa Moreno de la suma de $210´377.535, como consecuencia del fallo del 18 de enero de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá (F. 39 a 65 c. 1). iv) Orden de pago 6924, del 14 de mayo de 2007, suscrita por el tesorero del INPEC, en la que se dispuso el pago de $210´377.535 (F. 66 c. 1).
Mediante auto para mejor proveer, del 25 de octubre de 2019, la Sala ofició a la entidad demandada para que allegara los documentos en los que constara que el señor Libardo Mesa Moreno recibió el pago total de la condena proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá (F. 289 c. ppal.) En atención a la decisión anterior, la coordinadora del grupo de tesorería del INPEC, remitió copia de los siguientes documentos: orden de pago 6924 (F. 300 c. ppal.); comprobante de egreso 1029, a favor del señor Aldemar Triana Méndez, apoderado judicial del señor Libardo Mesa Moreno (F. 301 c. ppal.); certificación de consignación a favor del señor Aldemar Triana Méndez, por un valor de $73´632.137 (F. 302 c. ppal.); comprobante de egreso a favor de CAJANAL, por valor de $18´990.173 (F. 305 y 306 c. ppal.); comprobante de egreso a favor de CAJANAL, por $50.614 (F. 307 y 308 c. ppal.); comprobante de egreso a favor de Saludcoop, por $12´363.867 (F. 309 y 310 c. ppal.); comprobante de egreso a favor del Fondo Nacional del Ahorro, por $10´151.761 (F. 311 y 312 c. ppal.); comprobante de egreso a favor de la Cárcel de Duitama, por un valor de $5´240.854 (F. 313 y 314 c. ppal.); comprobante de egreso a favor del SENA, por $2´400.210 (F. 315 y 316 c. ppal.) y comprobante de egreso a favor del ICBF, por $3´600.317 (F. 317 y 318 c. ppal.).
Igualmente, en cumplimiento del segundo auto de mejor proveer, el Banco BBVA certificó lo siguiente: i) que la cuenta número 20537732336 y el señor Aldemar Triana Méndez no estaban registrados en las bases de datos del establecimiento financiero; ii) que la cuenta 00130132000200103565, cuyo titular es el señor Libardo Mesa Moreno, fue cancelada desde el 30 de octubre de 2019 y iii) que no existe constancia de que en esta última cuenta se haya hecho una consignación mediante cheque número 26992362/547660 (F. 326 c. ppal.).
Los documentos aportados no son suficientes para demostrar el pago efectivo de la condena judicial proferida en el proceso laboral administrativo, porque no se demostró que el beneficiario de esta la hubiera recibido. Para acreditar el cumplimiento de la exigencia a la que se viene haciendo referencia, la parte demandante debió allegar no solo el documento o documentos que reconocieron y ordenaron el pago en favor del beneficiario y la correspondiente orden de pago, como acá se hizo, sino también la constancia de haber recibido su beneficiario el pago a entera satisfacción. En otros términos, debió aportarse copia de la transacción debidamente registrada por el banco en el que se efectuó el pago a favor del beneficiario o, en su defecto, el paz y salvo suscrito por este, con miras a brindar certeza sobre el efectivo cumplimiento de la obligación de condena.
Sobre el particular, en sentencia del 26 de noviembre de 2006, esta Corporación precisó lo siguiente: La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial o en la conciliación, a través de prueba que generalmente es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.
El pago, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, es la prestación de lo que se debe y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1757 ibídem. Conforme a lo anterior, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación (…)[11].
Así, pues, lo esencial es acreditar que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, de modo que no exista duda alguna en relación con el hecho de que el beneficiario de la condena, conciliación o transacción ha recibido lo adeudado. Por consiguiente, a la entidad interesada le correspondía allegar el documento pertinente que acreditara que el pago fue efectivamente realizado, aspecto sobre el cual la jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica y reiterada, ha sostenido que: En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago[12], y en derecho comercial, el recibo[13], documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha[14] [15].
En igual sentido, en sentencia del 11 de febrero de 2010, exp. 16.458, esta Corporación dijo: (…) Lo anterior, por cuanto quien alega haber efectuado un pago, debe probar plenamente que así fue (art. 1626 y 1757, C.C.), siendo insuficiente su sola afirmación en tal sentido; conforme lo dispone el C.P.C. (art. 232), en principio la prueba de los pagos realizados debe constar por escrito, pero en casos como el presente, no basta que la entidad pública, parte demandante en el proceso, interesada en obtener la condena del demandado, aporte documentos emanados de sus propias dependencias, tales como el acto administrativo de reconocimiento de la obligación, la liquidación de la misma y la orden de pago al acreedor o beneficiario, si en ellos no consta la manifestación expresa de éste sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación. En las anteriores circunstancias, y ante la ausencia de la prueba del pago efectivo de la indemnización a la que fue judicialmente condenada la entidad demandante, requisito que es fundamental para la prosperidad de las pretensiones, como que es el que habilita a la Administración para repetir en contra de sus funcionarios o exfuncionarios, resulta imposible acceder a las mismas.
De modo que, para acreditar el pago no basta con que la entidad demandante aporte documentos emanados de sus propias dependencias que ordenen pagar una suma de dinero, si en ellos no consta la manifestación expresa del acreedor o beneficiario de haberlo recibido a entera satisfacción, así el pago sea parcial, pues este es un requisito indispensable que brinda certeza –se insiste– acerca de la extinción de la obligación. En el sub examine, la Sala reitera que la entidad demandante pretendió acreditar el pago de lo condena con documentos expedidos por ella misma, sin que allí aparezca constancia alguna de que aquel se hubiere realizado, más aún si no existe una certificación expedida por la entidad bancaria en la que conste la titularidad de las cuentas en que se efectuaron las consignaciones.
Así las cosas, como la entidad demandante no demostró haber pagado la condena judicial que generó el ejercicio de la presente acción de repetición contra el señor Fabio Campos Silva, y la verificación de esa circunstancia constituía requisito indispensable para que esta tuviera éxito, la Sala se abstendrá de analizar si se acreditó o no el elemento subjetivo necesario para la prosperidad de la acción y, por tanto, confirmará la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia. 5.
Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del C.C.A.–preceptúa que sólo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe; dado que ninguna procedió de esa forma no habrá lugar a decretarlas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin lugar a costas.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
CUARTO: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto ----------------------- [1] El proceso fue remitido por competencia al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja; no obstante, mediante auto del 1 de febrero de 2012, declaró su falta de competencia funcional para tramitarlo, motivo por el cual declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó su remisión, nuevamente, al Tribunal Administrativo de Boyacá (F. 171 a 180 c. 1). [2] La Sala decide el presente caso en virtud del Acta 15 del 6 de mayo de 2005, en la que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los procesos de repetición podrán fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009, exp. 36.049, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [4] El INPEC es un establecimiento público con personería jurídica. http://www.inpec.gov.co/institucion/naturaleza-juridica [5] El artículo 31 de la Ley 678 de 2001 señala la vigencia de dicha ley a partir del momento de su publicación en el Diario Oficial, la cual se surtió el 4 de agosto de 2001. [6] Cita del original.
Artículo 40 de la Ley 153 de 1887. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, ssentencia del 16 de octubre de 2007, exp. 22.098, M.P. Enrique Gil Botero. [8] Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias de 27 de noviembre de 2006, exp. 18.440, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, de 6 de diciembre de 2006, exp. 22.189, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, de 3 de diciembre de 2008, exp. 24.241, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, de 26 de febrero de 2009, exp. 30.329, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y de 13 de mayo de 2009, exp. 25.694, M.P. Mauricio Fajardo Gómez entre otras. [9] En similares términos consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de junio de 2016, exp. 41.384, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de julio de 2018, exp. 54.845, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico;
Subsección B, sentencia del 29 de mayo de 2014, exp. 40.755, M.P. Ramiro Pazos Guerrero y sentencia del 4 de marzo de 2019, exp. 52.106, M.P. Alberto Montaña Plata. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de noviembre de 2006, exp. 25.749, M.P. Alier Hernández Enríquez. [12] Cita del original. Artículos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Código Civil. [13] Cita del original.
Artículos 877 y 1163 del Código de Comercio. [14] Cita del original. El iinciso segundo del artículo 232 del Código de Procedimiento Civil señala que: “Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”. [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007, exp. 18.621, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.