SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA / RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]a categoría de sentencia de unificación jurisprudencial se predica de aquellas proferidas por el Consejo de Estado, bien sea bajo la vigencia del CPACA o bien del CCA, que puedan subsumirse objetivamente en alguno de los siguientes tres supuestos: (i) Las que se expidan o hayan expedido por importancia jurídica, trascendencia económica, social o por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. […] (ii) Las que se expidan o hayan expedido para decidir de fondo los recursos extraordinarios. […] iii) Las que se expidan o hayan expedido en virtud del mecanismo eventual de revisión al que se refiere el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. […] [E]l estudio de fondo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sólo se habilita en la medida en que la o las providencias que se aduzcan como vulneradas por el recurrente puedan enmarcarse objetivamente en alguno de los supuestos anotados.

De lo contrario, no será dable que el juez conozca el fondo del mecanismo extraordinario instaurado. […] [E]s apenas lógico, la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.

De acuerdo con ello, en caso de no satisfacerse esa exigencia, que podría denominarse de «unidad temática» entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, no será factible la admisión del recurso extraordinario. […] [E]l recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]» FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 270 / CPACA - ARTÍCULO 271 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2003-00605-01(0288-15) Actor: JAIME EDUARDO FLECHAS MEJÍA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Referencia: ADMISIBILIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. ASUNTO Se pronuncia el despacho sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de julio de 2014, por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

ANTECEDENTES En auto del 28 de marzo de 2019[1], la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado conoció el recurso de queja que interpuso el señor Jaime Eduardo Flechas Mejía en contra del auto expedido por el Tribunal Administrativo de Boyacá que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por aquel.

En dicha oportunidad, esta Corporación estimó mal denegado el recurso y, en su lugar, resolvió concederlo, avocar su conocimiento y correr traslado al recurrente por el término de 20 días para que presentara la sustentación respectiva. El auto en cuestión fue debidamente notificado a través de estado del 9 de mayo de 2019. El día 21 del mismo mes y año, el hoy demandante, por intermedio de su apoderado, radicó el memorial en el que presentó la sustentación del recurso extraordinario[2].

CONSIDERACIONES • Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Es importante recordar que la procedencia de este medio impugnatorio se encuentra sometido a un doble control, el primero de ellos opera respecto de los requisitos que se exigen para conceder el recurso extraordinario y, el segundo, en relación con aquellos consagrados para resolver sobre su admisión. En principio, el control para conceder el recurso corresponde ejercerlo al Tribunal que expidió la providencia recurrida, autoridad judicial ante la cual debe interponerse este medio impugnatorio, de acuerdo con el artículo 261 del CPACA.

De conformidad con lo señalado en el auto de unificación CE- AUJ-005S2-2019 proferido el 28 de marzo de 2019 dentro del presente trámite, «En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (i) que la decisión impugnada haya sido proferida en única o segunda instancia por un Tribunal Administrativo;

(ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y (iii) que se interponga oportunamente y por escrito». En caso de satisfacerse los presupuestos para conceder el recurso, en el auto que así lo disponga, el Tribunal debe correr traslado por el término de 20 días para que el o los recurrentes lo sustenten, so pena de declararlo desierto.

De presentarse la sustentación respectiva en forma oportuna, el expediente debe remitirse al Consejo de Estado, a quien corresponde constatar el cumplimiento de los requisitos para su admisibilidad, sin que ello obste para que verifique que en efecto se reunieron las exigencias relativas a la concesión del recurso y que el Tribunal, inicialmente, entendió satisfechas.

Ahora bien, el control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación del mismo a efectos de establecer que se acompasa con las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la sentencia recurrida; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.

En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, pues esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270[3] del CPACA, así: […] Artículo 270.

Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 […] Lo primero que hay que destacar de esta norma es la expresión «que profiera o haya proferido» la Corporación, toda vez que esta influye sustancialmente en la identificación de la tipología de providencias que se está analizando.

En efecto, al incluir este enunciado, el propósito del legislador fue que pudieran tenerse como sentencias de unificación de la jurisprudencia no solo las dictadas a partir de la entrada en vigencia del CPACA, eso es, el 2 de julio de 2012, sino también aquellas que, dentro del marco de alguna de las tres hipótesis señaladas en el artículo 270, se profirieron bajo la vigencia del CCA.

Lo anterior, en el entendido que la función unificadora del Consejo de Estado, si bien adquirió una mayor importancia con la expedición del CPACA, no tiene su origen en esta codificación, sino que tiene como fundamento máximo el artículo 237 superior, que le otorga a la Corporación la calidad de tribunal supremo de lo contencioso administrativo.

De acuerdo con ello, la categoría de sentencia de unificación jurisprudencial se predica de aquellas proferidas por el Consejo de Estado bien sea bajo la vigencia del CPACA o bien del CCA que puedan subsumirse objetivamente en alguno de los siguientes tres supuestos: (i) Las que se expidan o hayan expedido por importancia jurídica, trascendencia económica, social o por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Al respecto, el artículo 271[4] del CPACA le otorga al Consejo de Estado la facultad de asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo que ameriten la expedición de una sentencia de unificación de jurisprudencia por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de sentar jurisprudencia sobre una determinada materia.

Esta labor la desempeña la Sala Plena de la Corporación, respecto de asuntos que provengan de las secciones de la misma entidad y las secciones, en relación con los procesos que procedan de sus subsecciones o de los tribunales administrativos. Ahora bien, en vigencia del CCA, el Consejo de Estado también ejercía una función unificadora a través de su Sala Plena, cuando resolvía «[…] los asuntos que le remitan las Secciones, por su importancia jurídica o trascendencia social […]» y «[…] los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación […]»[5].

Lo propio hacían las Secciones de la Corporación con fundamento en el Reglamento Interno del Consejo de Estado[6], norma según la cual las subsecciones debían sesionar conjuntamente «[…] 3. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, cuando así lo decida la Sección a petición de cualquiera de sus miembros […]»[7].

En este punto es importante señalar que no toda sentencia proferida por el pleno de una sección constituye, per se, una sentencia de unificación pues lo cierto es que, materialmente, la decisión debe atender esa finalidad. En efecto, tanto el Acuerdo 58 de 1999, con sus modificaciones, como el reglamento actual del Consejo de Estado, contemplaron como una función de las secciones, diferente a la de unificar, la de «[…] decidir un asunto, a través de auto o sentencia, cuando así lo decida la Sección por solicitud de cualquiera de sus miembros»[8].

La Sala Plena de esta Corporación, a título enunciativo, identificó los siguientes supuestos en los que ejerce la tarea unificadora: […] ➢ Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; ➢ Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; ➢ Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. ➢ Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado […][9] Aunque las anteriores hipótesis puedan reflejar con mayor claridad la labor de unificación del Consejo de Estado, lo cierto es que, como se dijo, no son taxativas, lo que significa que podrá haber otros supuestos en los que se ejerza tal función. Por ese motivo, resulta importante que, en cada caso, se analice la naturaleza y el alcance de la sentencia respectiva a efectos de definir si, sustancialmente, comporta el cumplimiento de la función de unificación que se le ha encargado a este máximo tribunal.

(ii) Las que se expidan o hayan expedido para decidir de fondo los recursos extraordinarios. En este supuesto quedan comprendidas las sentencias proferidas al resolver los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, que son los mecanismos de impugnación que gozan de dicha naturaleza en vigencia del CPACA, al igual que los de revisión y súplica, tratándose de casos en los que resulte aplicable el CCA. iii) Las que se expidan o hayan expedido en virtud del mecanismo eventual de revisión al que se refiere el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

Visto lo anterior, es claro que el estudio de fondo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia solo se habilita en la medida en que la o las providencias que se aduzcan como vulneradas por el recurrente puedan enmarcarse objetivamente en alguno de los supuestos anotados, de lo contrario no será dable que el juez conozca el fondo del mecanismo extraordinario instaurado.

De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.

De allí se desprende, como es apenas lógico, la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.

De acuerdo con ello, en caso de no satisfacerse esa exigencia, que podría denominarse de «unidad temática» entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, no será factible la admisión del recurso extraordinario. En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»[10].

Explicados como están los requisitos legales que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es importante aludir a las decisiones que, luego de aplicar el respectivo test de admisibilidad, puede adoptar el consejero ponente al que haya correspondido su conocimiento. Este asunto se encuentra regulado en el artículo 265 del CPACA en los siguientes términos: […] Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen.

El recurso será inadmitido cuando se presente cualquiera de las siguientes situaciones: 1. Cuando, pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262. 2. Cuando por cuantía, la providencia no fuere objeto de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia […] Visto lo anterior, es plausible afirmar que el juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia puede: (i) admitirlo cuando observa que cumple las exigencias de que trata el artículo 262 del CPACA, conclusión a la que puede llegar en el momento en que estudia por primera vez el recurso o con posterioridad, una vez el recurrente ha subsanado el o los requisitos que el consejero ponente encontró insatisfechos en ese primer análisis; y (ii) inadmitir el recurso disponiendo que el expediente sea regresado al Tribunal de origen, lo que puede tener lugar cuando no se subsanan oportuna y debidamente las falencias anotadas por el juez o bien, cuando se advierte que la sentencia no era pasible de este medio impugnatorio, a pesar de haberse concedido por el Tribunal.

Además, el artículo 265 ibidem dispone que se inadmitirá el recurso en cuestión cuando la providencia no fuese susceptible de aquel en razón de la cuantía. No obstante, conviene recordar que en el mencionado auto de del 28 de marzo de 2019, la Sección Segunda de esta Corporación unificó jurisprudencia para señalar que se debe «[…] Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva».

Nótese que, en la regulación especial del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el legislador se abstuvo de acudir a las tres categorías que previó para la etapa de admisión de la demanda en los procesos ordinarios, esto es, admisión, inadmisión y rechazo[11]. En su lugar, aludió únicamente a la admisión y a la inadmisión, concediéndole a esta última el efecto que en aquellos procesos se le otorga al rechazo de la demanda, es decir, el de negarse a avocar el conocimiento del asunto. • Caso concreto Procede el despacho a estudiar si en el dossier están dadas las condiciones para admitir el recurso extraordinario de revisión, no sin antes advertir que debido a las particularidades del presente caso, la Corporación ya tuvo la oportunidad de verificar que en efecto se reunieran los requisitos exigidos para conceder este medio impugnatorio. - Oportunidad en la sustentación En el caso sub examine, el auto que dio traslado para sustentar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se notificó el 9 de mayo de 2019, por lo que el término concedido para tales efectos corrió hasta el 7 de junio del mismo año. Dado que el memorial de sustentación se radicó el 21 de mayo de 2019, se concluye que el recurrente cumplió con la carga que le asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA. - Designación de las partes Se indicó que tanto en el proceso ordinario como en el trámite del recurso extraordinario las partes son Jaime Eduardo Flechas Mejía, en calidad de demandante, y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, quien es demandada. - Providencia impugnada El recurrente manifestó que la sentencia objeto del recurso es la proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, el 22 de julio de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001313301200300605-01. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que el señor Jaime Eduardo Flechas Mejía fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: 1.

El recurrente prestó sus servicios en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en adelante la CAR, como servidor público nombrado en provisionalidad, entre el 12 de enero de 1996 y el 27 de noviembre de 2002, lapso en el que se desempeñó en el cargo de operario calificado, código 5300, grado 09. 2. A través del Acuerdo 016 de 29 de octubre de 2002, la CAR implementó un proceso de reestructuración de su planta de personal, con ocasión del cual se suprimieron algunos cargos de operario calificado, código 5300, grado 09, quedando la nueva planta con un total de 8 de estos empleos. 3.

La CAR no expidió los actos administrativos de incorporación a que había lugar con ocasión de la reestructuración de su planta de personal o, en caso de haberlo hecho, no se los notificó al hoy demandante, motivo por el cual este no tuvo conocimiento del acto administrativo de contenido particular y concreto que dispuso la terminación del vínculo laboral que tenía con aquella entidad.

Adujo que si bien fue notificado del Oficio del 15 de noviembre de 2002, en este se citó el mencionado Acuerdo 016, que según afirma nunca fue puesto en su conocimiento, por lo que le es inoponible. 4. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Jaime Eduardo Flechas Mejía demandó el acto administrativo del 15 de noviembre de 2002, proferido por el director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. 5.

A través de sentencia del 19 de abril de 2010[12], el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja tuvo por probada la excepción de inepta demanda y se declaró inhibido para conocer de la acción ejercida. 6. El Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia el 26 de junio de 2012 en la que confirmó el fallo de primera instancia, sin embargo esta fue dejada sin efectos por la Corte Constitucional, quien mediante sentencia T-146 de 2014 le ordenó al ad quem emitir un nuevo pronunciamiento en el que resolviera de fondo el asunto. 7.

Para dar cumplimiento a esta orden, el Tribunal dictó la sentencia del 22 de julio de 2014[13], en la que resolvió revocar la proferida en primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. - La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento El señor Jaime Eduardo Flechas consideró que fueron tres las temáticas respecto de las cuales la sentencia impugnada contrarió criterios de unificación establecidos en decisiones judiciales que, a su juicio, cumplen las características anotadas en el artículo 271 del CPACA.

Así, el primer asunto que sirvió de fundamento a la sustentación del recurso versó sobre el derecho a la segunda instancia como una manifestación de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Al respecto, adujo que la sentencia del 22 de julio de 2014 desconoció el precedente judicial según el cual, cuando en sede de apelación se verifica que la decisión proferida por el a quo constituye un fallo inhibitorio injustificado, el expediente debe volver a dicho funcionario para que emita una decisión de fondo en primera instancia. Como sentencias de unificación que consagran este criterio identificó las siguientes, proferidas por la Sección Primera de esta Corporación en el trámite de recursos de apelación interpuestos en contra de sentencias dictadas en primera instancia bajo la vigencia del CCA: |Fecha |Radicado | |26/04/2013 |2006-01004-01[14| | |] | |11/12/2013 |2007-00175-02[15| | |] | |17/09/2015 |2006-00677-01[16| | |] | |06/04/2017 |2011-00658-01[17| | |] | |19/03/2015 |1998-00348-01[18| | |] | |18/09/2014 |2002-03118-01[19| | |] | |14/08/2014 |2006-00988-01[20| | |] | El asunto que se aborda en todas las providencias enunciadas se relaciona con el derecho a la doble instancia en los casos en que el fallo proferido por el a quo es inhibitorio.

Se sostiene que en tales eventos debe remitirse el expediente al a quo para que profiera una decisión de fondo. El despacho considera que el estudio de este argumento como fundamento de admisibilidad del recurso debe descartarse de plano pues lo cierto es que la sentencia proferida el 22 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, hoy objeto de impugnación, es el resultado del cumplimiento de un fallo de tutela en la que la Corte Constitucional le ordenó al ad quem decidir de fondo como juez de la segunda instancia del proceso ordinario.

Así, en la Sentencia T-146 de 2014, esa Alta Corte resolvió la acción de tutela instaurada por el señor Jaime Eduardo Flechas Mejía en contra de la sentencia de segunda instancia que inicialmente había dictado aquel Tribunal para dirimir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la CAR Cundinamarca. El fallo de tutela resolvió dejar sin efecto aquella sentencia, que había confirmado la que profirió el Juzgado Trece Administrativo de Tunja, quien se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones.

En consecuencia, la Corte Constitucional dispuso:   […]

TERCERO. - Ordenar al Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, que en un término no superior a quince (15) días contados a partir de la notificación de esta providencia, emita un nuevo pronunciamiento de fondo según los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos pertinentes […] Visto lo anterior, es claro que el primer razonamiento en el que el señor Jaime Eduardo Flechas Mejía pretende explicar la procedencia del recurso extraordinario tiene un presupuesto implícito que resulta ajeno a la juridicidad.

Para el recurrente, el Tribunal, en lugar de pronunciarse de fondo dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la sentencia T- 146 de 2014, debió haber remitido el expediente al juez de primera instancia para que este emitiera un fallo, lo que sin duda alguna se hubiese traducido en un desacato de la orden de tutela emitida por el máximo juez constitucional.

En estas condiciones, resulta improcedente el estudio del argumento en cuestión. Ahora bien, la segunda temática frente a la que el señor Jaime Eduardo Flechas Mejía consideró vulnerado un criterio de unificación tiene que ver con el estudio técnico como requisito para que fruto de una reestructuración de la planta de personal se produzca el retiro del servicio de los empleados.

Para el hoy recurrente, la sentencia de unificación que se desconoció en ese aspecto fue la proferida el 13 de diciembre de 2007 por el pleno de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicación 20010-03960-01, decisión que a juicio de aquel debe leerse de la mano de la sentencia T-137 de 2014, proferida por la Corte Constitucional.

Al revisar la naturaleza de la referida sentencia del 13 de diciembre de 2007, se observa que se trata de una decisión tomada en el trámite de un recurso de apelación, dentro del marco de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida en vigencia del CCA. Es cierto, como lo afirma el recurrente que la providencia se expidió por la Sección Segunda de la Corporación, sin embargo, de acuerdo con lo explicado, este hecho, por sí mismo, no le da la connotación de una sentencia de unificación, de manera que, para considerarla como tal, debe constatarse que materialmente haya cumplido tal propósito y, en caso afirmativo, es necesario definir el alcance de la regla o criterio sobre el cual se ejerció dicha labor unificadora.

Para efectuar este ejercicio, a continuación se transcriben los argumentos centrales de la sentencia que el señor Jaime Eduardo Flechas Mejía estimó desconocida por el Tribunal Administrativo de Boyacá: […] Para la fecha de expedición del Decreto No. 116 de 12 de junio de 2001, se hallaba vigente la Ley 443 de 1998, y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto 1572, normatividad que fijó los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, modificado a su vez, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998.

Son estas normas las que debió observar en su integridad el Municipio de Villavicencio al expedir el Decreto No. 116 de 2001, más aún cuando tratándose de la supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagraron, como exigencia y para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. […] Sobre la existencia del estudio técnico, la Sala ha precisado que de conformidad con el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, tratándose de la supresión de empleos de carrera administrativa, la norma exige la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma de plantas de personal; las razones que motivan la supresión de cargos, se deben deducir de un documento mediante el cual se acredite la necesidad del servicio que sirve de causa a la decisión de la Administración de reducir los cargos de la planta de personal o modificar la estructura orgánica de la entidad.

De esta diligencia infiere la Sala, que a la fecha de expedición del Decreto No. 116 de 12 de junio de 2001 “Por el cual se establece la Planta de Personal del Sector Central del Municipio de Villavicencio”, el estudio técnico contratado con la firma LLANOCOOP XXI, aún no se había concluido […] Estima la Sala conveniente indicar que en esta oportunidad se aparta de las consideraciones expuestas en sentencias proferidas en asuntos similares al que aquí se debate respecto de la crítica probatoria que se hiciera al contenido del Acta, para rectificar su posición y unificar el criterio de la Sección, en el sentido de señalar que si bien la visita no fue atendida directamente por el Alcalde Municipal de Villavicencio, en su condición de jefe de la administración local y representante legal del Municipio, la asistencia por parte del Director Técnico de Talento Humano y el Jefe de la Oficina Jurídica, quienes ostentaban la condición de servidores públicos vinculados a la planta de personal de la Administración Central del Municipio, no le resta veracidad ni eficacia a la diligencia y a lo consignado en el Acta de Visita Especial practicada por la Procuradora Provincial en ejercicio de la competencia que le correspondía de acuerdo con el Decreto 262 de 22 de febrero de 2000.

No puede considerar la Sala que no le asistía competencia al Subsecretario de Desarrollo Humano (quien suscribe el acto como Director Técnico de Talento Humano) para atender los requerimientos efectuados por la señora Procuradora Provincial en relación con el proceso que culminó con el acto de supresión de cargos, por cuanto fue él mismo quien, de acuerdo con el artículo 44 del Decreto 1568 de 1998, comunicó a la actora la supresión del cargo que ocupaba […] (subrayas fuera del texto original) Visto lo anterior, el despacho advierte que la decisión judicial del 13 de diciembre de 2007 dictada en el proceso con radicado 20010-03960-01 sí es una sentencia de unificación de jurisprudencia pues, además de haberse proferido por el pleno de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en ella se indica expresamente que, con fines de unificación, se rectifica el criterio sostenido por las subsecciones en sentencias previas frente a la validez y el mérito probatorio del acta de visita especial que realice la Procuraduría dentro de los procesos de reestructuración de las planta de personal y en ejercicio de las competencias previstas en el Decreto 262 de 2000[21].

Así pues, con anterioridad a la comentada providencia se negó la eficacia probatoria de aquella acta en los casos en que la visita no era atendida por el representante legal de la entidad pública. Esta posición fue sostenida, entre otras, en sentencias del 3 de noviembre de 2005 (Exp. 04802-2004) [22] y de junio 1.º de 2006 (Exp. 4299-2005).

Sin embargo, la Sección cambió de criterio en la sentencia del 13 de diciembre de 2007 para considerar que debía otorgársele valor probatorio a aquel documento a pesar de que el representante legal de la respectiva autoridad administrativa no se hubiese encargado de la visita en cuestión, pues bastaba con que esta fuese atendida por un servidor público de la entidad que, además, con ocasión de sus funciones, estuvo involucrado en el proceso que condujo a la supresión de cargos.

De acuerdo con ello, ese fue el alcance unificador de la sentencia anotada, sin que sea posible extender sus efectos de unificación de jurisprudencia a otros aspectos, como lo pretende el señor Jaime Eduardo Flechas Mejía, quien al sustentar el recurso extraordinario, sostuvo que en aquella decisión se adoptó «[…] la regla según la cual ante la ausencia del estudio técnico que exige la ley para los procesos de reestructuración administrativa, los despidos devienen nulos […]»[23].

La exigencia de un estudio técnico debidamente concluido que sustente las razones por las que se justifica adoptar una reforma de la planta de personal de la administración pública y con ello la supresión de empleos de carrera administrativa no fue un criterio unificado en la citada sentencia del 13 de diciembre de 2007 puesto que no es factible afirmar que, antes de la decisión anotada, este último asunto hubiese tenido un tratamiento diverso por la jurisprudencia de la Corporación; que resultara ser un tema indeterminado, confuso o respecto del cual no existía un desarrollo normativo ni jurisprudencial.

En efecto, con anterioridad a aquella providencia, las decisiones que esta Corporación adoptaba en la materia predicaban ese razonamiento en cuanto se desprendía, sin discusión, de lo previsto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en concordancia con los artículos 148 y 149 del Decreto 1572 de 1998. Así las cosas, la justificación ofrecida por el recurrente al momento de sustentar el recurso extraordinario refleja que no es factible identificar la unidad temática requerida entre la providencia impugnada y el criterio de unificación adoptado en la sentencia del 13 de diciembre de 2007, relativo al mérito probatorio del acta de visita técnica que levante el Ministerio Público en el trámite administrativo de reestructuración de la planta de personal.

Ello impide que esta última sea la base del medio impugnatorio objeto de estudio. Finalmente, el señor Jaime Eduardo Flechas Mejía sostuvo que la sentencia proferida el 22 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, desconoce la regla de unificación según la cual los actos de retiro de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera deben motivarse.

En la sustentación del recurso adujo que las sentencias de unificación que se desconocieron y que consagran tal criterio son las SU-250 de 1998, SU-917 de 2010, C-553 de 2010, SU-691 de 2011, SU-446 de 2011, SU-546 de 2014, SU-054 de 2015 y SU-288 de 2015. Al respecto, se advierte que las sentencias de la Corte Constitucional no son susceptibles del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia pues la única causal objetiva de procedencia de este medio de impugnación es la consignada en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, que consiste en que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado».

Por tal motivo resulta inadmisible que para identificar la regla de unificación que estima vulnerada el recurrente, éste aluda única y exclusivamente a sentencias proferidas por otra corporación. En este sentido, el despacho acoge el criterio plasmado en auto de ponente del 20 de noviembre de 2017 (expediente 58342), que expuso que: […] sin desconocer la importancia del precedente constitucional, para que proceda el mecanismo de extensión o el recurso de unificación de jurisprudencia, el CPACA establece que existe una carga para el recurrente, en el sentido de que indique de forma precisa la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado respecto de la cual se alega el desconocimiento o se pretende su extensión. Por lo anterior, en este caso fuerza concluir que el recurrente no cumplió el requisito establecido en la ley, toda vez que, en lugar de indicar una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, señaló una providencia que resuelve la demanda de inconstitucionalidad de varias normas, la cual fue proferida por otra Corporación […][24] Las consideraciones que anteceden permiten concluir que ninguna de las sentencias que el señor Jaime Eduardo Flechas Mejía estimó contrariadas puede servir como sentencia unificadora que sustente el recurso que presentó. La indicación de una o varias sentencias que no revisten las características de unificación no es una falencia susceptible de subsanación pues no es tarea del juez, luego de analizar las providencias que adujo el recurrente, adelantar un segundo análisis sobre la naturaleza de otras decisiones judiciales adicionales que no fueron advertidas en un inicio por el impugnante.

Al respecto se ha afirmado que: […] a pesar de que la mencionada norma [artículo 265 de la Ley 1437 de 2011] establece que “(…) si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane…”, dicho supuesto no puede ser aplicado al presente asunto, dado que tal corrección solo opera cuando en la demanda no se hubiere indicado la providencia de unificación que se estima contrariada y no cuando se identificó claramente, pero esta no corresponda a una de unificación jurisprudencial.

Lo anterior resulta razonable, porque de ordenarse la corrección de la demanda en el sentido de que se precise cuál es la sentencia de unificación que se estima contrariada -cuando en principio ya se ha enunciado en el libelo-, conllevaría a que, prácticamente, el juez de conocimiento cumpla con la carga procesal de la parte interesada que interpone el recurso […][25] En ese orden de ideas, en los términos del citado artículo 265 del CPACA, la decisión que se adoptará será la de inadmitir el recurso extraordinario y, con ello, se ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: Inadmitir el recurso de unificación de jurisprudencia que interpuso la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de julio de 2014, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó bajo el radicado 150013133013200300605 01.

SEGUNDO: Por Secretaría, tómense las medidas necesarias para registrar el ingreso del presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el software de gestión y las demás a que haya lugar de acuerdo con el protocolo de radicación, manejo de documentos y conformación de expedientes. En ese sentido, deberán hacerse las adecuaciones que correspondan, tanto virtuales como en el expediente físico, si a ello hay lugar, con el fin de modificar el registro del presente trámite, que continúa figurando como un recurso de queja.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FIRMA ELECTRÓNICA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Ff. 49 a 71, cuaderno del recurso de queja. [2] Ff. 74 a 100, cuaderno del recurso de queja. [3] «Artículo 270.

Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» [4] «Artículo 271.

Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.

En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso […]». [5] Numerales 5 y 6 del artículo 97 del CCA. [6] Por disposición del artículo 237, numeral 6, de la Constitución y del artículo 35, numeral 8, de la Ley 270 de 1996, corresponde al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, darse su propio reglamento. [7] Así lo disponía el artículo 14B, numeral 3, del Acuerdo 58 de 1999, adicionado por el Acuerdo 140 de 2010, norma vigente en aquel entonces y que fue derogada por el Acuerdo 80 de 2019, que contiene el reglamento interno actual del Consejo de Estado. [8] Esta disposición se encuentra consagrada (i) en el Acuerdo 58 de 1999, en su artículo 14B, numeral 4, adicionado por el Acuerdo 140 de 2010, y (ii) en el Acuerdo 80 de 2019, que contiene el reglamento interno actual del Consejo de Estado, en el artículo 17, numeral 4. [9] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 14 de julio de 2009. Expediente: (AG) 200012331000200700244 01. [10] Artículo 256 del CPACA. [11] Artículos 169, 170 y 171 del CPACA. [12] Ff. 420-430. [13] Ff. 526-548. [14] En este caso, el argumento central de la decisión adoptada fue consagrado en los siguientes términos: «[…] Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C […] Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia […]». [15] En este caso, el argumento central de la decisión adoptada fue consagrado en los siguientes términos: «[…] Cabe señalar que la Sala en sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia […]». [16] En este caso, el argumento central de la decisión adoptada fue consagrado en los siguientes términos: «[…] la Sala en sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), que en esta oportunidad se prohíja, sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al acceso a la Administración de Justicia […]». [17] En este caso, el argumento central de la decisión adoptada fue consagrado en los siguientes términos: «[…] En tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, la Sala recuerda que se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]». [18] En este caso, el argumento central de la decisión adoptada fue consagrado en los siguientes términos: «[…] Cabe recordar que al respecto, la Sala en sentencia de 26 de abril de 2013, que en esta oportunidad se reitera, manifestó que […]En consecuencia, para garantizar el derecho a las dos instancias, que forma parte de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, se impone la revocatoria de la sentencia recurrida para disponer, en su lugar, que el a-quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda […]». [19] En este caso, el argumento central de la decisión adoptada fue consagrado en los siguientes términos: «[…] En efecto, la Sala en sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), que en esta oportunidad se reitera, sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurrió en el sub lite, al declarar la caducidad de la acción cuando no había lugar a ello, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia […]». [20] En este caso, el argumento central de la decisión adoptada fue consagrado en los siguientes términos: «[…] En efecto, la Sala en sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), reiterada posteriormente, sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no examinó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia […]». [21] «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.» [22] En esta oportunidad se indicó lo siguiente: «[…] Sobre la visita hecha el 15 de junio de 2001 por la Procuraduría Provincial de Villavicencio y la Defensoría del Pueblo a las instalaciones de la Alcaldía Municipal y a la Cooperativa LLANOCOOP SIGLO XXI, la Sala observa que la misma fue atendida por funcionarios que careciendo de competencia para satisfacer las pretensiones de la misma, no podían hacer entrega de los documentos requeridos por estos órganos de control, ni contestar adecuadamente los interrogantes formulados, pues eran el Alcalde de Villavicencio como representante legal del Municipio y el Gerente de LLANOCOOP SIGLO XXI como representante del órgano contratante, quienes podían satisfacer tales inquietudes, y quienes no fueron citados oficialmente a la diligencia. Por tanto, es poco el aporte probatorio que la comentada visita de junio 15 de 2001 le pueda otorgar al proceso, acorde con la tarifa legal de pruebas o la libre apreciación de las mismas, según el caso […]». [23] Folio 78 del cuaderno principal. [24] Auto del 20 de noviembre de 2017, radicación 11001-33-36-031-2013- 00242-01 (58342). [25] Al respecto puede consultarse el auto de ponente del 4 de abril de 2018, proferido en el proceso con radicado 11001-33-37-043-2013-00430-01 (60451).