CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECHAZO DE LA DEMANDA [L]a caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. […] [L]a obligación de presentar la acción dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. […] [E]l fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 138 / CPACA - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2017-01079-01(2911-18) Actor: MARTHA LUZ DUQUE JORDÁN Demandado: GOBERNACIÓN DEL ATLÁNTICO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL.
Refrencia: APELACIÓN AUTO - RECHAZA DEMANDA. Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandante contra el auto de 12 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual se rechazó la demanda. I.
ANTECEDENTES La señora Martha Luz Duque Jordán, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra el Departamento del Atlántico – Secretaría de Educación, pretendiendo la nulidad de la Resolución 391 de 22 de enero de 2014, por medio del cual se le reconoció el pago de los valores retroactivos a su favor, con ocasión del proceso de homologación de los cargos y nivelación salarial adelantado por el Ministerio de Educación Nacional.
Así como del Oficio de 9 de febrero de 2017. A título de restablecimiento del derecho, pretende la reliquidación de los años cancelados en el acto acusado y el pago de la diferencia entre el salario fijado en las ordenanzas de la Asambleas del Atlántico y el salario recibido y, con base en esa diferencia se calculen los factores salariales de bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, prima de servicios, prima de vacaciones, prima técnica, horas extras (se cancelaron 50 a pesar que se laboraban 120), prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías (no fueron cancelados) y los días de descanso compensatorio no disfrutados.
Todo ello, fruto del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial que adelantó la Secretaría de Educación de este departamento. 1. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante auto de 7 de noviembre de 2017[1] inadmitió la demanda, a fin de que se corrigieran 2 aspectos: “(…) 1. La parte actora sólo allego copia de la Resolución 3917 de 2014, sin anexar copia de la respuesta del 9 de febrero de 2017, por lo que debe aportarla con su constancia de notificación, a efectos de determinar si en el presente asunto operó o no el fenómeno jurídico de la caducidad. 2.
No se determinó claramente la cuantía, toda vez que se indicó una suma de $261.798.584 argumentando que obedece a la liquidación indexada de los valores a que tiene derecho año por año, así como los intereses moratorios y la devolución de los aportes patronales y de estampillas que le fueron descontados en la resolución demandada; sin embargo, no se advierte de manera clara y precisa los cálculos realizados para llegar a la cifra mencionada, debiendo razonarla conforme lo dispone el artículo 157 del CPACA.
(…)” Con escrito radicado el 28 de noviembre de 2017[2], el apoderado judicial del demandante presentó subsanación de la demanda, para ello aportó los actos demandados precisando que eran prestaciones periódicas que prescribían en 3 años y la liquidación con la estimación razonada de la cuantía. Revisada la subsanación, los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico, a través del auto apelado[3], rechazaron la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, así: “(…) En el caso que nos ocupa, se tiene qué, a través de la Resolución No. 00391 de 2014, la Secretaría de Educación Departamental ordenó el reconocimiento y pago de retroactivos a favor del personal administrativo que se financia con recurso del Sistema General de Participaciones de conformidad con la aprobación del estudio técnico y certificación de la deuda por el Ministerio de Educación Nacional dentro del proceso de homologación de cargo y nivelación salarial.
Como resultado del proceso de homologación, a la señora Martha Luz Duque Jordán, por concepto de valores retroactivos, hasta junio de 2009, le fue reconocida la suma de $34.616.570. Acto administrativo notificado el 24 de enero de 2014. Ahora, si la demandante, no estaba de acuerdo con los valores reconocido por parte de la administración, debió presentar la respectiva demanda, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del referido acto, conforme lo dispone el artículo 164, en su numeral 2 literal d. Sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el día 8 de junio de 2017, es decir, cuando ya habían pasado más de cuatro (4) meses desde el momento de la notificación de la resolución No. 0391 de 22 de enero de 2014, la cual se repite, se notificó el 24 de junio de 2014, por lo tanto, el demandante debió iniciar el trámite de conciliación antes del 25 de octubre de 2014.
Como quiera que transcurrieron más de cuatro (4) meses desde la notificación de la Resolución No. 0391 de 22 de enero de 2014, hasta la fecha de presentación de la solicitud de la conciliación extrajudicial, estos es (Sic), 8 de junio de 2017, sin lugar a dudas la Sala puede afirmar que frente a este acto administrativo ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Ahora bien, con respecto al oficio de 9 de febrero de 2017, del cual también se pretende la nulidad, la Sala, procede a determinar si el mismo se configura en un acto administrativo susceptible de control judicial. Analizado el acto administrativo, se ve que no contiene una decisión de fondo sobre las pretensiones de la demanda, simplemente se remite las respuestas dadas por el Ministerio de Educación de manera general sobre las informidades presentadas en el proceso de homologación. Ahora, si bien el acto administrativo de 8 de febrero de 2017 no contiene una decisión de fondo sobre las pretensiones de la actora, lo cierto es que estamos frente a un acto que de manera indirecta hace imposible continuar la actuación administrativa, y en consecuencia, tiene un carácter de acto definitivos, que lo hace pasible de control jurisdiccional.
No obstante, lo anterior, como lo pretendido por el actor (sic) es la reliquidación de los valores reconocidos por concepto de retroactivo salarial, a través de la Resolución No. 00391 de 2014, y frente a este acto ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad, se precisa que esta nueva petición no tiene la capacidad de revivir términos”. 2.
Del recurso de apelación El apoderado judicial del demandante interpuso recurso de apelación[4] contra la anterior decisión, precisando que la demanda había sido rechazada por no haber sido subsanada, para ello abordó cada uno de los aspectos de la inadmisión (copia de los actos administrativos – determinación de la cuantía y poder), aspectos que no fueron los que conllevaron al rechazo del medio de control.
Sin embargo, enfatizó en que el juez debe recordar que a pesar de que el medio de control caduca a los 4 meses, estamos en presencia de prestaciones periódicas que prescriben en 3 años, de forma que vencidos estos últimos se cuenta el término previsto en el literal c) numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. II. CONSIDERACIONES 1.
Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 243 (numeral 1°) y 244 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante. 2. Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 12 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual rechazó la demanda por considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 3.
Caducidad Inicialmente, la caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Esta Sección se ha pronunciado sobre el asunto al manifestar que “(…) la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo del principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal (…)”[5]. Así, la obligación de presentar la acción dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.
La Ley 1437 de 2011, al consagrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso en su artículo 138 lo siguiente: Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
Del mismo modo, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 del CPACA señalan la oportunidad para presentar la demanda o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(Subrayado, negritas de la sala.) Conforme a lo anterior, se tiene claridad que el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo. 4.
Caso concreto Las pretensiones están encaminadas a obtener la nulidad de la Resolución 00391 de 22 de enero de 2014, por medio de la cual la Secretaria de Educación Departamental del Atlántico ordenó el reconocimiento y pago de los valores retroactivos a favor del personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, con ocasión del proceso de homologación de los cargos y nivelación salarial adelantado por el Ministerio de Educación Nacional; así como la nulidad del Oficio de 9 de febrero de 2017.
El Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad respecto de la Resolución 00391 de 22 de enero de 2014, y aseveró que si la demandante no estaba de acuerdo con los valores reconocidos por parte de la administración, debió presentar la respectiva demanda dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del referido acto, conforme lo dispone el artículo 164, en su numeral 2 literal d. Dicho acto fue notificado a la actora el 24 de junio de 2014, por lo que la oportunidad para presentar la demanda fenecía el 25 de octubre de 2014 y la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el día 8 de junio de 2017, cuando habían transcurrido más de cuatro (4) meses desde la notificación y, respecto del Oficio de 9 de febrero de 2017, determinó que no tiene la capacidad para revivir términos. En el recurso de apelación, la apelante plantea una tesis en la cual considera que en materia laboral administrativa es posible reclamar el derecho ante esta jurisdicción a partir del vencimiento de los 3 años siguientes a la exigibilidad de la obligación. Sea la oportunidad para precisarle la palmaria distinción entre la caducidad y la prescripción, para ello se retomará lo decidido por esta sala en auto de 12 de septiembre de 2019[6], así: " (…) i) La prescripción se predica del derecho sustancial, en tanto que la caducidad se relaciona con la oportunidad de acudir a la jurisdicción para instaurar la correspondiente acción, ii) términos: la prescripción tres años, según lo dispuesto por el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, por el que se reglamentó el Decreto 3135 de 1968, y la caducidad 4 meses[7].
En ese sentido, el Consejo de Estado[8] al analizar la caducidad y la prescripción, ha dicho: « […] La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.
De lo anterior se concluye que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales. Es decir que el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, en cuanto a la nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses lo cual se constituye como un instrumento que mantiene y protege la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para la estabilidad social de sus integrantes.
En este orden de ideas, la acción prevista debe interponerse dentro del plazo indicado para cada acción so pena de incurrir en caducidad de la acción […]» (Se subrayó) […] La prescripción es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva.
La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente […], estableció los siguientes parámetros: “La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces.
A este segundo tipo de prescripción es al que hace referencia, la norma acusada. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado. […] Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular» 14.
De esa forma, se concluye que la caducidad como la prescripción, al ser conceptos diferentes y tener consecuencias distintas, en cuanto al cómputo de la primera, éste no se encuentra condicionado por la ocurrencia o no de la prescripción del derecho (…)". De ahí, que la caducidad sea de carácter procesal, en cambio la prescripción es de carácter sustancial; la primera se refiere a la extinción del derecho de acción y la segunda al derecho controvertido; ésta última debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure y es de orden público.
Además, la prescripción es renunciable, entre tanto la caducidad no lo es, en ningún caso. Aclarado lo anterior, lo pretendido por la demandante es el reconocimiento de los valores que por homologación y nivelación salarial no le fueron reconocidos y pagados correctamente. De lo que se desprende que el tema no versa sobre emolumentos que habitualmente perciba; por el contrario, se trata de una liquidación definitiva de créditos laborales, respecto de conceptos que, si bien en su momento percibió cada determinado tiempo, se generaron como resultado de la diferencia salarial ocasionada por proceso de homologación de cargos.
De manera que, con el reconocimiento y pago del valor de más entre lo que devengó y lo que se le debía haber pagado, a través de la Resolución 391 de 22 de enero de 2014, se satisfizo el derecho de la trabajadora, por tratarse de un único pago. Lo que permite afirmar que no se trata de una prestación periódica. Entonces, tratándose de un pago definitivo, si la señora Martha Duque no se encontraba de acuerdo con la liquidación, ni la forma en que el Departamento del Atlántico indexó las sumas adeudadas, debió atacar vía administrativa la Resolución 391 de 2014, o demandarla dentro del término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, esto es, dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto; por tanto, tenía hasta el 25 de mayo de 2014 para solicitar su nulidad, comoquiera que el citado acto le fue notificado personalmente al apoderado judicial de la demandante el 24 de enero de 2014 (anverso folio 60).
Adicionalmente, esta Sala observa que la actora con posterioridad a la resolución 391 de 2014, provocó un nuevo pronunciamiento de la administración con la petición de 20 de enero de 2017, dejando en evidencia su voluntad de revivir términos para discutir en sede judicial un asunto respecto del cual se había vencido la oportunidad. En consecuencia, los valores que a juicio de la señora Martha Duque no le fueron reconocidos por concepto de homologación y nivelación, entre estos su indexación, pudieron ser reclamados a través de los recursos administrativos y posteriormente ejerciendo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 391 de 22 de enero de 2014, por ser la decisión de donde se deriva la presunta irregularidad, pues fue ésta la que señaló los factores sobre los cuales se calculó el retroactivo, hizo la respectiva indexación de los mismos y efectuó los descuentos correspondientes.
Adicionalmente, de la lectura del Oficio de 8 de febrero de 2017[9], se advierte que en este no se adoptó una decisión frente a la solicitud hecha por la demandante, sino que simplemente informó a la peticionaria que lo pedido ya había sido objeto de pronunciamiento a través “de los oficios 2015EE014228 con fecha 16 de febrero de 2015[10] emanado por la jefe de Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional y 2014EE9302 con fecha de 06 de agosto de 2014[11] emanado por la Directora de Fortalecimiento de la Gestión Territorial del mismo Ministerio”.
En ese sentido, no se trata de un acto definitivo susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción[12]. Finalmente, como el término para acudir a la jurisdicción fenecía el 25 de mayo de 2014 y la radicación de la conciliación extrajudicial se produjo el 8 de junio de 2017[13], no tiene la virtualidad de revivir términos. Además, la demanda fue presentada el 11 de septiembre de 2017[14], esto es, cuando había operado el fenómeno de caducidad para ejercer el medio de control, debiendo confirmarse el auto apelado que rechazó la demanda[15].
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 12 de febrero de 2018, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual rechazó la demanda al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folio 49-52 [2] Folios 54-55 [3] Folios 78-83 [4] Folios 85-86 [5] Ver radicado No. 52001-23-33-000-2013-00352-02(3618-15) de dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
C.P. César Palomino Cortés. [6] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección B. Radicación número: 08001-23-33-000-2016-00572- 01(1505-19).C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [7] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “B”. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 30 de julio de 2019. Rad. 25000-23-42-000-2017-03358- 01 (5885-2018).- [8] Consejo de Estado.
Sección Segunda. C.P.: Bertha Lucia Ramírez de Páez. Sentencia de 23 de septiembre de 2010. Rad. 47001-23-31-000-2003-00376- 01(1201-08). Reiterada el 5 de marzo de 2015. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez Exp.: 270012333000 201300248 01 (1153-2014). Sandra Lisset Ibarra Vélez. [9] Folio 62 [10] Folios 63-65 [11] Folios 66-67 [12] Conclusión a la que llegó esta Subsección en el auto de trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018), proferido en el radicado 08001-23-33- 000-2017-01125-01(2910-18), con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Actor: Wilson José Fernández Cahuana. Demandado: Departamento Del Atlántico – Secretaría De Educación Departamental. [13] Folios 14-18 [14] Folio 47 [15] En igual sentido esta Sala resolvió el proceso radicado 08001-23-33- 000-2018-00117-01(4727-18) el 25 de abril de 2019 con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Actor: Alejandro Franco Bujato, Demandado: Departamento Del Atlántico - Secretaría De Educación Departamental