ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / FALLO INHIBITORIO / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARARA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INDEBIDA FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DEBERES DEL JUEZ / INEPTITUD DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Está acreditado que, mediante las Resoluciones (…), el municipio declaró la caducidad del contrato.
Posteriormente, mediante las Resoluciones (…), la entidad liquidó unilateralmente el contrato. Ninguna de dichas Resoluciones fue demandada por parte de la actora. (…) En lo relativo al acto que declaró la caducidad del contrato, era indefectible que este fuera impugnado por la demanda, pues en dicha Resolución, el municipio hizo referencia al grave incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista.
Asimismo, según el artículo 138 del C.C.A., el accionante debió haber controvertido el acto que confirmó dicha decisión. (…) Por otra parte, al pretender la declaración de responsabilidad mediante la acción de controversias contractuales, la actora también debió haber pedido la nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato. La liquidación del contrato pretende, precisamente, hacer un balance definitivo de cuentas entre las partes, para así definir si existen prestaciones, derechos u obligaciones a cargo o a favor de cada uno de los extremos negociales.
En ese orden, si ya quedó plasmada la liquidación del contrato en un acto administrativo, antes de pedir la declaración de incumplimiento de una de las partes, debe pedirse la nulidad de dicho acto. (…) La Sala comparte el razonamiento del Tribunal en relación con la ineptitud de la demanda, pues los daños alegados en esta tenían origen en la presunta ilegalidad de los citados actos administrativos de carácter particular.
Por lo tanto, a fin de obtener la solicitada indemnización de perjuicios, era indispensable que la actora atacara directamente las referidas Resoluciones y solicitara su declaratoria de su nulidad para desvirtuar su presunción de legalidad, que las hace de obligatorio cumplimiento, en los términos del artículo 66 del CCA. (…) Así las cosas, esta Corporación no puede decidir sobre las pretensiones de la demanda, pues la actora no cuestionó su legalidad.
No puede el juez, entonces, adentrarse en el estudio fáctico, jurídico y probatorio que sustenta las pretensiones formuladas en la demanda, pues, en cualquier caso, la Sala no puede decidir en contra de lo establecido en los actos administrativos no demandados por la actora. (…) La ausencia de pretensión de nulidad en contra de los referidos actos administrativos convierte en improcedente cualquier análisis de fondo sobre la responsabilidad contractual de las partes.
El respeto por la presunción de legalidad de los actos administrativos corresponde a un deber legal en cabeza del juez, que propende, además, por la protección de la integridad y congruencia de las decisiones tomadas por las entidades estatales. Al permanecer incólume el contenido de tales actos, se configuró el fenómeno de la inepta demanda; lo cual, tal y como lo anotó la sentencia apelada y reiterada jurisprudencia de esta Corporación, da lugar a un fallo inhibitorio.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 138 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, exp. 55671. Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 5 de mayo de 2020, exp. 52919;
Subsección A, Sentencia de 30 de mayo de 2019, exp. 38965; Subsección B, Sentencia de 13 de mayo de 2019, exp. 38965; Subsección A, Sentencia de 11 de abril de 2019, exp. 36128; Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, exp. 55671; Subsección A, Sentencia de 30 de agosto de 2017, exp. 52510; Subsección B, Sentencia de 29 de junio de 2017, exp. 35870.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-31-000-2001-00470-01(54693) Actor: UNIÓN TEMPORAL GENERAL ELECTRIC ILUMINACIÓN DE COLOMBIA (GEICO) LTDA.-ROA ELECTRIC LTDA. Demandado: MUNICIPIO DE BUENAVENTURA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Ineptitud de la demanda – Presunción de legalidad de los actos administrativos Síntesis del caso: un contratista solicitó que se declarara el incumplimiento de la entidad contratante y se le reparara el daño causado por esta, sin embargo, no demandó los actos administrativos mediante los cuales la entidad declaró la caducidad del contrato y liquidó el contrato unilateralmente.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 18 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante la cual la Sala se declaró inhibida para decidir de fondo. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión ANTECEDENTES Contenido: 1.1.
Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1 Posición de la parte demandante 1. El 19 de enero de 2001, la Unión Temporal General Electric Iluminación de Colombia (GEICO) Ltda.-Roa Electric Ltda. presentó demanda[1], en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en contra del municipio de Buenaventura, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones (se trascribe): “PRIMERA.
Que entre el municipio de Buenaventura y la Unión Temporal General Electric Iluminación de Colombia (GEICO) Ltda.-Roa Electric Ltda., existió desde el día 18 de diciembre de 1997, un contrato de concesión de alumbrado público en el municipio de Buenaventura No. 338, por el cual la sociedad que represento debía ejecutar la repotenciación de las luminarias del alumbrado público en dicho municipio, a partir de los 90 días hábiles siguientes a la firma del acta de iniciación de las obras.
SEGUNDA. Que de acuerdo al Contrato 338, este debió entrar en vigencia a partir del 1 de enero de 1998, fecha en la que la Unión Temporal estuvo en disposición de iniciar la ejecución del contrato. TERCERA. Por razones atribuibles al municipio de Buenaventura, el contrato de concesión de alumbrado público solo se pudo iniciar hasta el 1 de marzo de 1999; es decir, 1 año y 2 meses después de lo acordado contractualmente.
CUARTA. Por el hecho de haberse iniciado la ejecución del contrato de concesión de alumbrado público 1 año y 2 meses después de lo acordado y ser la culpa atribuible al municipio de Buenaventura, a la Unión Temporal se le ocasionaron perjuicios de orden material y morales. ( )”. 2. En la demanda, la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes: 3. 1) El 18 de diciembre de 1997, las partes celebraron el contrato No. 338 de concesión de alumbrado público en el municipio de Buenaventura. 4. 2) Durante el año 1998 y hasta el 1 de marzo de 1999, por razones no atribuibles a la Unión Temporal, la actora no pudo recibir el dinero del impuesto al alumbrado público, el cual correspondía a la retribución del contrato. 5. 3) Mediante las Resoluciones No. 179 de 11 de abril de 2000 y 291 de 10 de julio de 2000, el municipio declaró la caducidad del contrato. 6.
La demandante hizo alusión a la mora del municipio de Buenaventura en el cumplimiento del contrato y al rompimiento del equilibrio financiero de este. Alegó, además, la desviación de poder de la entidad demandada. 2 Posición de la parte demandada 7. El 21 de enero de 2002, el municipio de Buenaventura contestó la demanda[2]. Indicó que, además de haber declarado la caducidad del contrato, mediante las Resoluciones No. 567 de 17 de noviembre de 2000 y 1b de 2 de enero de 2001, había liquidado unilateralmente el contrato. 8.
Entre otras, la entidad formuló la excepción de “inepta demanda” y afirmó que el actor no había controvertido los actos administrativos mediante los cuales el municipio había declarado la caducidad del contrato y lo había liquidado unilateralmente. Indicó que tales resoluciones “se encuentran en firme y su legalidad no ha sido cuestionada en el proceso”. 3 Sentencia de primera instancia 9.
El 18 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca profirió sentencia inhibitoria[3] (se trascribe): “Considerando que, el contrato de concesión se terminó de forma anormal, por la declaratoria de caducidad y, que además ya fue liquidado, no es posible analizar las reclamaciones de la parte demandante quien aduce que el municipio incumplió el contrato.
En estos momentos no puede la Unión Temporal alegar que quedaron pendientes reclamaciones, obligaciones o sumas a su favor y a cargo del municipio. ( ) Teniendo en cuenta que, en este caso la parte actora no demandó el acta de liquidación unilateral del contrato, resulta probada la excepción planteada por el municipio de Buenaventura de inepta demanda y por lo tanto, se INHIBIRÁ la Sala para decidir de fondo.
(…) FALLA 1st: Se INHIBE la Sala para decidir de fondo el presente asunto por ineptitud de la demanda, conforme lo expuesto. 2nd: Sin costas en esta instancia”. 4 Recurso de apelación 10. El 16 de marzo de 2015, la Unión Temporal interpuso recurso de apelación[4] contra la sentencia de primera instancia. Reiteró los argumentos presentados en la demanda y, respecto de la ineptitud de esta, afirmó que no había demandado las Resoluciones que declararon la caducidad del contrato y que lo liquidaron unilateralmente, pues “lo que se perseguía en esta demanda era demandar el incumplimiento del municipio de Buenaventura ( ) lo cual generó un grave detrimento patrimonial para le demandante”.
CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis procesal – 2.2. Sobre la condena en costas 1 Análisis procesal 11. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, pues comparte el razonamiento del Tribunal sobre la ineptitud de la demanda. 12. Está acreditado que, mediante las Resoluciones No. 179 de 11 de abril de 2000[5] y 291 de 10 de julio de 2000[6], el municipio declaró la caducidad del contrato.
Posteriormente, mediante las Resoluciones No. 567 de 17 de noviembre de 2000[7] y 1b de 2 de enero de 2001[8], la entidad liquidó unilateralmente el contrato. Ninguna de dichas Resoluciones fue demandada por parte de la actora. 13. En lo relativo al acto que declaró la caducidad del contrato, era indefectible que este fuera impugnado por la demanda, pues en dicha Resolución, el municipio hizo referencia al grave incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista.
Asimismo, según el artículo 138 del C.C.A., el accionante debió haber controvertido el acto que confirmó dicha decisión. 14. Por otra parte, al pretender la declaración de responsabilidad mediante la acción de controversias contractuales, la actora también debió haber pedido la nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato[9].
La liquidación del contrato pretende, precisamente, hacer un balance definitivo de cuentas entre las partes, para así definir si existen prestaciones, derechos u obligaciones a cargo o a favor de cada uno de los extremos negociales. En ese orden, si ya quedó plasmada la liquidación del contrato en un acto administrativo, antes de pedir la declaración de incumplimiento de una de las partes, debe pedirse la nulidad de dicho acto[10]. 15.
La Sala comparte el razonamiento del Tribunal en relación con la ineptitud de la demanda, pues los daños alegados en esta tenían origen en la presunta ilegalidad de los citados actos administrativos de carácter particular. Por lo tanto, a fin de obtener la solicitada indemnización de perjuicios, era indispensable que la actora atacara directamente las referidas Resoluciones y solicitara su declaratoria de su nulidad para desvirtuar su presunción de legalidad, que las hace de obligatorio cumplimiento, en los términos del artículo 66 del CCA[11]. 16.
Así las cosas, esta Corporación no puede decidir sobre las pretensiones de la demanda, pues la actora no cuestionó su legalidad. No puede el juez, entonces, adentrarse en el estudio fáctico, jurídico y probatorio que sustenta las pretensiones formuladas en la demanda, pues, en cualquier caso, la Sala no puede decidir en contra de lo establecido en los actos administrativos no demandados por la actora. 17.
La ausencia de pretensión de nulidad en contra de los referidos actos administrativos convierte en improcedente cualquier análisis de fondo sobre la responsabilidad contractual de las partes. El respeto por la presunción de legalidad de los actos administrativos corresponde a un deber legal en cabeza del juez, que propende, además, por la protección de la integridad y congruencia de las decisiones tomadas por las entidades estatales[12].
Al permanecer incólume el contenido de tales actos, se configuró el fenómeno de la inepta demanda; lo cual, tal y como lo anotó la sentencia apelada y reiterada jurisprudencia de esta Corporación[13], da lugar a un fallo inhibitorio. 2 Sobre la condena en costas 18. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA.
DECISIÓN 19. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
CONFIRMAR la Sentencia de 18 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. Sin condena en costas. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] F. 1211-1223 del cuaderno 1A. Luego, esta fue reformada el 8 de marzo de 2001 (F. 1230-1231 del cuaderno 1A) y adicionada el 25 de enero de 2002 (F. 1367-2373 del cuaderno 1B). [2] F. 1228-360 del cuaderno 1B. Luego, el 27 de enero de 2003, la demandada contestó la adición a la demanda (F. 1380-1397). [3] Folios 402-410 del cuaderno del Consejo de Estado. [4] F. 1580-1584 del cuaderno del Consejo de Estado. [5] F. 1257-1273 del cuaderno 1B. [6] F. 1280-1299 del cuaderno 1B. [7] F. 1311-1315 del cuaderno 1B. [8] F. 1324-1326 del cuaderno 1B. [9] “En relación con la procedencia de la acción de controversias contractuales, esta Corporación ha precisado que cuando un contrato ha sido objeto de liquidación unilateral se debe demandar en el litigio la nulidad del acto, so pena de que la acción resulte improcedente por ineptitud formal de la demanda”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 30 de octubre de 2019, exp. 43945; Subsección A, Sentencia de 30 de mayo de 2019, exp. 38965. Ver también Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, exp. 55671. [10] “En efecto, una vez media el acto de liquidación unilateral la única forma de controvertir aspectos relacionados con la celebración o ejecución del contrato estatal es mediante el levantamiento del velo de legalidad de que goza el acto administrativo que contiene la misma, circunstancia que torna exigente, como lo ha señalado esta Corporación, la formulación de la causa petendi y el fundamento jurídico de la responsabilidad, pues será requisito sine qua non deprecar la declaratoria de ilegalidad total o parcial del acto que contiene la liquidación así como la indicación y el desarrollo del concepto de la violación en el que se apoya la censura respectiva”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 11 de agosto de 2010, exp. 16.941. [11] “Articulo
66. PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA. Los actos administrativos son obligatorios, y pueden ser suspendidos o anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Pierden fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1. Por suspensión provisional o anulación, 2. Cuando reconozcan derechos a la administración si, al cabo de cinco (5) años de estar en firme, no han sido ejecutados. 3.
Por pérdida de vigencia”. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, exp. 55671 [13] Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 5 de mayo de 2020, exp. 52919; Subsección A, Sentencia de 30 de mayo de 2019, exp. 38965;
Subsección B, Sentencia de 13 de mayo de 2019, exp. 38965; Subsección A, Sentencia de 11 de abril de 2019, exp. 36128; Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, exp. 55671; Subsección A, Sentencia de 30 de agosto de 2017, exp. 52510; Subsección B, Sentencia de 29 de junio de 2017, exp. 35870.