25000-23-41-000-2020-00653-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR EXISTENCIA DE OTROS MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL / CONTROVERSIA SOBRE LEGALIDAD DE UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Desborda la competencia del juez constitucional / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Medio de defensa judicial idóneo y eficaz / FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE La parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que el Ministerio de Agricultura proceda a revocar la Resolución 0578 del 30 de junio de 1993, por la cual el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI, aceptó la renuncia del actor al cargo de profesional especializado que desempeñaba (…) [P]ara la Sala la petición del señor [J.G.L.L], es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, pues éste disponía de otro mecanismo de defensa judicial, esto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, atendiendo los requisitos de procedibilidad previstos para hacer viable el medio de control que se ejerza.

Ahora bien, debe recordarse que el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de un instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio. No obstante, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Luis Alberto Álvarez Parra, sin medio magnético a la fecha (26/01/2021). SALVAMENTO DE VOTO / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / INEXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / ACTO ADMINISTRATIVO ENJUICIADO - No es susceptible de control judicial / ACTO QUE NIEGA LA REVOCATORIA DIRECTA - No es suceptible de control judicial, salvo que cree, modifique o extinga una situación jurídica Es importante resaltar que (…) la cartera de Transporte negó la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 0578 de 1993, que aceptó la renuncia a un cargo que desempeñaba el actor en el antiguo Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI).

Expresamente, el artículo 96 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció que “Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo”.

Es claro, entonces, que el acto que niega la revocatoria directa de otro acto no es susceptible de control jurisdiccional, por lo que no puede concluirse, como lo hizo la sentencia de la cual me aparto, que el demandante contaba con otro medio ordinario de defensa judicial frente al oficio número 20203400097001 de mayo 19 de 2020. Al negar la revocatoria directa, dicho acto no creó, modificó ni extinguió ninguna relación jurídica al actor, ni implica una nueva decisión respecto de la Resolución 0578 de 1993, lo que hace que tampoco sea procedente el control judicial que excepcionalmente podría adelantarse, en tales casos, frente a eventuales puntos diferentes.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 96 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00653-01(ACU) Actor: JUAN GREGORIO LLANO GARCÍA Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Temas: Improcedencia de la acción por existencia de otro mecanismo judicial.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado judicial de la parte actora contra el fallo del 9 de noviembre de 2020, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” declaró improcedente el medio de control de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante escrito allegado por correo electrónico del 24 de septiembre de 2020, el señor Juan Gregorio Llano García, por medio de apoderado judicial[1], ejerció acción de cumplimiento contra el Ministerio de Agricultura, con el fin de obtener el acatamiento del artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Como pretensión pidió lo siguiente: “…que se ordene al MINISTERIO DE AGRICULTURA a dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 97 del CPACA, en el sentido de que (sic) MINISTERIO DE AGRICULTURA inicie el procedimiento de revocatoria del acto administrativo que aceptó renuncia del Señor LLANO GARCIA a partir del 30 de junio de 1993, esto es, la Resolución 0578 de 1993, para que de esa forma se restablezca el orden jurídico quebrantado en particular, el artículo 128 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 1042 de 1978 ”. 3.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 2. El Señor JUAN GREGORIO LLANO GARCIA prestó servicios para el Fondo para la Cofinanciación del Desarrollo Rural Integral - DRI[2], entidad adscrita al Ministerio de Agricultura, desde el 22 de mayo de 1990 al 30 de junio de 1993, fecha en la cual se le aceptó la renuncia al cargo. 3.

Mediante Decreto 916 del 13 de mayo de 1993, el jefe de la Unidad de Proyectos de la Gobernación del Valle nombró al accionante en el cargo de Jefe de la Unidad de Proyectos, categoría 15, serie 65. 4. El 2 de junio de 1993 el señor Llano García, tomó posesión del cargo, conforme con el acta de posesión No. 0937 expedida por la Gobernación del departamento del Valle. 5.

El 30 de junio de 1993, el señor Llano García, presentó al gerente general del Fondo DRI, “…mi renuncia al cargo de Profesional Especializado del Fondo DRI Regional Valle, a partir del 30 de junio de 1993”, comunicación que fue radicada en la entidad el 6 de julio de 1993 con el número 06708. 6. El Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI, a través de la Resolución No. 0578 del 30 de junio de 1993, resolvió “…Aceptar la renuncia presentada por el señor Juan Gregorio Llano García, del cargo de profesional especializado código 3010 grado 12, del Fondo DRI Regional Valle, a partir del 30 de junio de 1993”. 7.

El 15 de abril de 2020, la parte actora le solicitó al Ministerio de Agricultura la revocatoria de la Resolución 0578 del 30 de junio de 1993, con fundamento en el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, en razón a que “…el señor Llano García ejerció dos empleos públicos de manera simultánea, por cuanto se posesionó en el cargo de Jefe de la Unidad de Banco de Proyectos Categoría 15 serie 65 en el Departamento Administrativo de Planeación del Departamento del Valle del Cauca, a partir del día 2 de junio de 1993 y paralelamente estuvo vinculado al DRI del Ministerio de Agricultura cargo en el que estuvo vinculado hasta el día 30 de junio de 1993, fecha en la cual se le aceptó la renuncia. Por tal razón es indispensable que se revoque el acto administrativo que aceptó la renuncia a partir del 30 de junio de 1993 proferido por el Ministerio de Agricultura, ya que es manifiestamente contrario a lo establecido en el artículo 128 de la Constitución Política, teniendo entonces efectos la renuncia al DRI del Ministerio de Agricultura a partir del día 2 de junio de 1993”. 8.

Como respuesta el 9 de mayo de 2020 se le informó que la oportunidad para revocar ese acto administrativo ya había caducado, toda vez que transcurrieron más de 27 años. 9. El 24 de julio de 2020, la parte actora presentó solicitud al Ministerio de Agricultura en la que le manifestó que: “…En comunicación radicada en el mes de abril del presente año en su despacho, se había solicitado por mi parte, la revocatoria directa de la Resolución 0578 de 1993, por medio de la cual se aceptó la renuncia del señor Juan Gregorio Llano García al cargo de Profesional Especializado Código 3010 – Grado 12 del Fondo de Desarrollo Rural Integrado del Ministerio de Agricultura a partir del día 30 de junio de 1993.

Lo anterior se fundamentó en el hecho de que por error involuntario, se presentó la renuncia al cargo a partir del 30 de junio de 1993, sin haber tomado en cuenta que el señor Llano García tomó posesión del cargo de Jefe de la Unidad de Banco de Proyectos Categoría 15 serie 65 en el Departamento Administrativo de Planeación del Departamento del Valle del Cauca, a partir del día 2 de junio de 1993.

La respuesta a esta solicitud fue informarme que ya la acción para impugnar ese acto administrativo había caducado por el paso del tiempo. Sin embargo y si bien por mi parte ya no es posible acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para impugnar ese acto administrativo, le solicito que en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo inicie el procedimiento oficioso de revocatoria del acto administrativo de la Resolución 0578 de 1993, frente al cual yo daré mi consentimiento autorizando dicha revocatoria.

(…) Esto es deber legal de la entidad iniciarlo, pues con el acto administrativo proferido por la entidad, aceptando la renuncia, se generó de manera involuntaria y temporal (2 jun-1993 al 30 jun-1993), una asignación de recursos públicos por el desempeño simultáneo de dos cargos públicos, hecho que va en contravía del artículo 128 de la Constitución Política y del artículo 32 del Decreto 1042 de 1978 (…).

Teniendo en cuenta que a los empleados públicos están sujetos al principio de legalidad y como estamos en presencia de una vulneración del artículo 128 de la Constitución Política y del artículo 32 del Decreto 1042 de 1978, le solicito inicie el procedimiento oficioso de revocatoria del acto administrativo e indicarme el valor que se debe reintegrar por el periodo de servicio comprendido entre el 2 de junio de 1993 y el 30 de junio de 1993, de manera que se pueda subsanar el error involuntario que se cometió al ejercer dos cargos de manera simultánea en el Departamento del Valle y el Ministerio de Agricultura”. 10.

El accionante constituyó en renuencia al Ministerio de Agricultura al solicitarle el 26 de agosto de 2020, el cumplimiento del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de que se revoque la Resolución 0578 del 30 de junio de 1993 por la cual el Fondo de Desarrollo Rural Integrado adscrito a ese ente ministerial aceptó la renuncia del señor Juan Gregorio Llano García, y se precise el valor que se debe reintegrar por el periodo de servicio comprendido entre el 2 al 30 de junio de 1993 “…de manera que se pueda subsanar el error involuntario que se cometió al ejercer dos cargos de manera simultánea en el Departamento del Valle y el Ministerio de Agricultura, reiterándose que el señor Llano García está dispuesto a dar el consentimiento para revocar el acto administrativo, para agilizar el procedimiento (…) con el fin de corregir la historia laboral del señor Llano García, pues con este cruce de tiempos se le ha venido retrasando el reconocimiento de la pensión de vejez al no poder contar con el bono pensional, el cual es una de las fuentes de financiación de la pensión de vejez en el régimen de ahorro individual”. 11.

La parte actora afirmó que la entidad guardó silencio sobre el requerimiento enviado, lo que no impide el ejercicio de la acción de cumplimiento. 4. Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda 12. Con auto del 18 de septiembre de 2020, el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, declaró la falta de competencia para conocer de la acción de cumplimiento y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 13.

En proveído del 2 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” inadmitió la demanda para que la parte actora allegara el escrito de renuencia, documento que fue aportado a través de memorial el 19 de octubre de 2020. 14. Con fundamento en lo anterior, en providencia del 22 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó la notificación al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 4.2.

Contestación de la demanda 15. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en escrito del 18 de octubre de 2020, afirmó que las pretensiones de la demanda no son congruentes con la naturaleza de la presente acción, por lo que solicitó “negar por improcedente la acción de cumplimiento promovida por el extrabajador del liquidado Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI”. 16.

Destacó que “…mediante Decreto 1290 del 21 de mayo de 2003, el Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI, proceso que concluyó el 31 de diciembre de 2004, fecha a partir de la cual este Ministerio asumió los bienes derechos y obligaciones del citado Fondo de Cofinanciación (…) de esta forma, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, recibió el archivo de historias laborales, archivo producido dentro del proceso liquidatario y copias de los procesos judiciales en que fue parte el liquidado Fondo DRI”. 17.

Afirmó que según la historia laboral del señor Juan Gregorio Llano García, (i) tomó posesión del cargo de profesional especializado, código 2010, grado 12, conforme con el Acta No. 179 del 22 de mayo de 1990, proferida por el liquidado Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI; (ii) reposa escrito del 30 de junio de 1993, con sello de recibido No. 06708 del 6 de julio de 1993, por el cual el señor Llano García expresamente manifestó “me permito presentar a su consideración mi renuncia al cargo de Profesional Especializado del Fondo DRI Regional Valle, a partir del 30 de junio de 1993”;

(iii) y la Resolución No. 0578 de 1993, “mediante la cual el Gerente General del liquidado Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI, aceptó la renuncia presentada por el señor Juan Gregorio Llano García; acto que surtió sus efectos fiscales y jurídicos a partir de la fecha de su expedición, es decir, del 30 de junio de 1993”. 18.

Sostuvo que el acto administrativo contenido en la Resolución No. 0578 de 1993, del cual el actor pide su revocatoria al Ministerio, se expidió a solicitud del interesado y el liquidado Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI, no incurrió en ninguna de las causales contenidas en el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “además que entre la presentación de la renuncia y la expedición de la resolución de aceptación de renuncia no medio espacio temporal, para inferir que por no haber dado tramite oportuno a la presentación de renuncia, el ex trabajador se vio en la obligación de aceptar y posesionarse en el cargo para el que fue nombrado en la Gobernación del Valle; situación que sin justificación alguna, se debió poner en conocimiento del liquidado Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI”. 19.

Adujo que según la información que reposa en el sistema electrónico de correspondencia del ente ministerial, el actor presentó solicitud de revocatoria directa recibida con radicado No. 20203130083852 del 15 de abril de 2020, que fue resuelta por la Coordinación del Grupo Gestión Integral de Entidades Liquidadas, con oficio No. 20203400097001 del 19 de mayo de 2020, en la que se le informó: “…3.

La Ley 1437 de enero 18 de 2011 ‘Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece en el artículo 93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1.

Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. 4. De otro lado el Artículo 94. Establece la “Improcedencia. La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial”.

Subrayados fuera de texto. En atención a la norma transcrita la solicitud de la revocatoria de la resolución No. 0578 del 30 de junio de 1993, por la causal 1ª del artículo 93 citada anteriormente, se tenía que presentar dentro del término de caducidad de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de acuerdo a lo establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dentro de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de su expedición, toda vez que esta clase de actos administrativos no tienen ningún recurso y no después de 27 años.

Por lo anteriormente expuesto se niega de plano la revocatoria de la resolución No.0578 del 30 de junio de 1993, por improcedente”. 20. Señaló, que es cierto que el 26 de agosto de 2020 se recibió solicitud de revocatoria directa con radicado No. 20203130188072 que fue contestada con el oficio No. 20203400179281 del 14 de septiembre de 2020, por la Coordinadora del Grupo de Gestión Integral de Entidades Liquidadas, en la que se le manifestó: “…En atención a las solicitudes con los radicados citados en el asunto, relacionadas con la revocatoria directa de la Resolución No. 0578 de 1993, me permito confirmar el oficio No. 20203400097001, remitido a su correo electrónico el 19 de mayo de 2020, mediante el cual se dio respuesta de fondo a su solicitud radicada No. 20203130083852.

(…) En su expediente laboral se observa que usted presentó renuncia al cargo de Profesional Especializado del Fondo DRI Regional Valle, a partir del 30 de junio de 1993, la cual fue por escrito, libre, espontanea e inequívoca, toda vez que en el mismo escrito agradece la experiencia y acogida durante la estadía en esta entidad. En atención a lo anterior el Fondo DRI, procede a proferir la Resolución No. 0578 del 30 de junio de 1993, aceptando la renuncia al cargo de Profesional Especializado Código 3010 Grado 12 del Fondo DRI, a partir del 30 de junio de 1993, la cual fue expedida observando las normas legales para tal fin.

Como consecuencia de la aceptación de su renuncia por parte de su empleador en este caso el Fondo DRI, (Resolución No. 0578 del 30 de junio de 1993), la misma al tenor del Artículo 2.2.11.1.3, párrafo 3 es irrevocable. De otra parte y con respecto a la vulneración del artículo 128 de la Constitución Nacional, es necesario advertir que el desconocimiento de la ley no es excusa para su cumplimiento, por tal razón usted debió preveer las consecuencias legales que implicaba el ejercicio simultáneo de dos cargos públicos en el Fondo DRI y en el Departamento del Valle del Cauca, y no después de 27 años trasladar este error al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en virtud de la liquidación del Fondo DRI.

A lo anterior se agrega que usted en abierta contradicción a lo dispuesto en el artículo 128 de la constitución nacional (sic), donde el bien jurídico tutelado es la moralidad administrativa, actuando de mala fe, decidió tomar posesión del cargo público de Jefe de Unidad, en el Departamento de Planeación, de la Gobernación del Valle del Cauca, cuando estaba incurso en un impedimento de índole constitucional, porque su vínculo laboral, en el cargo de Profesional Especializado, en el Fondo de Desarrollo Rural Integrado del Ministerio de Agricultura, aun se encontraba vigente, ocasionando así un detrimento patrimonial a las arcas del Estado, hecho que pudo generar además de una responsabilidad fiscal, una responsabilidad disciplinaria de su parte.

Como consecuencia de su actuación, el nombramiento como servidor público en el cargo de Jefe de Unidad, en el Departamento de Planeación, de la Gobernación del Valle del Cauca, el 02 de junio de 1993, estaba viciado de nulidad al haber estado vigente su cargo como servidor público de profesional especializado, en el Fondo de Desarrollo Rural Integrado del Ministerio de Agricultura, hasta el 30 de junio de 1993, por consiguiente lo que corresponde para subsanar dicha irregularidad por usted generada, es solicitar la revocatoria del acto administrativo por el cual fue nombrado en el Departamento del Valle del Cauca, esto en consideración a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 78 de 1931, articulo 19 de la Ley 4 de 1992 y el artículo 128 de la Constitución Nacional.

Por lo anteriormente expuesto, se niega de plano la revocatoria de la resolución No. 0578 del 30 de junio de 1993, “Por la cual se acepta una renuncia”, por improcedente”. 21. En ese orden, señaló que esa cartera ministerial no ha incumplido el precepto legal contenido en el artículo 97 del CPACA, “…i) porque el acto fue expedido por una entidad pública que desapareció del ámbito jurídico nacional desde el 31 de diciembre de 2004, y ii) a pesar que este Ministerio fue el sucesor de los bienes derechos y obligaciones del liquidado Fondo de Cofinanciación para la inversión Rural – DRI, se observa que el acto administrativo del cual el actor, pide la revocatoria no adolece de las causales de revocatoria previstas en el artículo 93 del CPACA”. 4.3.

Fallo impugnado 22. En sentencia del 9 de noviembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” declaró improcedente la acción de cumplimiento, al considerar que “…En el presente caso, la parte demandante más allá de solicitar el cumplimiento de la norma anteriormente trascrita, lo que pretende mediante esta acción es que, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural revoque la Resolución 0578 de 30 de junio de 1993, en la cual se le aceptó la renuncia al cargo de Profesional Especializado Código 3010 Grado 12 del Fondo DRI, lo cual no es posible a través de este medio de control, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho.

Por todo lo anterior y como quiera que, en el presente caso no se evidencia un perjuicio grave e inminente para el actor que, excepcionalmente, según lo preceptuado en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, haga viable el uso de la acción de cumplimiento, se declarará improcedente la acción incoada”. 4.4. Impugnación 23. El apoderado judicial de la parte accionante, en correo electrónico del 17 de noviembre de 2020, impugnó[3] la decisión del Tribunal y solicitó que se revocara, y en su lugar “…se ordene al Fondo DRI del MINISTERIO DE AGRICULTURA iniciar el procedimiento de revocatoria del acto administrativo por el cual se le aceptó la renuncia al Señor LLANO GARCIA a partir del 30 de junio de 1993, dando así cumplimiento a lo establecido en el artículo 93 del CPACA.”. 24.

Sostuvo que “…si se invoca la acción de cumplimiento del artículo 93 del CPACA es porque la aceptación de la renuncia del Señor LLANO GARCIA al Fondo DRI del MINISTERIO DE AGRICULTURA, implicó una vulneración del artículo 128 de la Constitución Política, aspecto que es responsabilidad exclusiva del Señor LLANO GARCÍA por su propio error, pues omitió haber informado que estaba prestando servicios para la GOBERNACIÓN DEL VALLE desde e (sic) 2 de junio de 1993 y la aceptación de la renuncia sólo se dio hasta el 30 de junio de 1993, aspecto que no fue error del Fondo DRI del MINISTERIO DE AGRICULTURA, sino del propio Señor LLANO GARCÍA. Sin embargo, el Señor LLANO GARCÍA al querer reparar este error y consciente que debe efectuar la devolución de recursos para el período 2 de junio 1993 – 30 de junio de 1993, solicita que el MINAGRICULTURA inicie el procedimiento de revocatoria directa pues es claro que hubo una vulneración al artículo 128 de la Constitución Política, al haber una doble asignación de recursos públicos en su favor, eso sí, de manera involuntaria”. 25.

Advierte que lo lógico sería acudir a demandar la nulidad de la Resolución 0578 de 30 de junio de 1993, en la cual se aceptó la renuncia del actor, pero no es posible, “…pues ya operó la caducidad de la acción y MINAGRICULTURA a pesar de que tiene el deber de respetar el artículo 128 de la Constitución Política e iniciar el procedimiento de revocatoria directa señalado en el artículo 93 del CPACA no lo hace, contraviniendo con esta renuencia la norma constitucional citada”. 26.

Resaltó que “…si no se entra a efectuar la revocatoria del acto administrativo a través del artículo 93 del CPACA, lo que sucederá es que los tiempos que se encuentra traslapados (sic) o cruzados, no se tendrán en cuenta para el bono pensional y por ende, los mismos impactarán en toda la financiación del bono pensional, pues hasta que no se logre el ajuste de ese traslapo (sic) el Señor LLANO GARCÍA no podrá acceder a los recursos del bono pensional y por ende, no podrá acceder a una pensión de vejez, a pesar de tener actualmente más de 66 años de edad, razón por la cual, consideramos que sí es de relevancia el hecho de resolver la situación del traslapo (sic) a través del procedimiento de revocatoria el cual de hecho, beneficiará es al propio MINISTERIO DE AGRICULTURA, pues se le devolverán recursos que no han debido ser percibidos en su momento por el Señor LLANO GARCÍA, es decir, que si se iniciar (sic) el procedimiento de revocatoria, va incluso en perjuicio del Señor LLANO GARCÍA pues debe devolver los valores percibidos entre el 2 de junio de 1993 y el 30 de junio de 1993, por lo que no se puede hablar de una obtención de derechos subjetivos en su favor”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 27. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997[4], 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.

Cuestión previa 28. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por razón de la declaratoria de la pandemia existente a nivel mundial relacionada con la propagación a gran escala del COVID-19.

Ello trajo como consecuencia, que el Gobierno Nacional ordenara el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas y dictó otras disposiciones[5]. 29. Por otra parte, el Consejo Superior de la Judicatura, profirió varios Acuerdos[6] mediante los cuales se ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela y los habeas corpus.

Sin embargo, el Acuerdo PCSJA20-11567[7] proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, dispuso en su artículo 1° que a partir del 1° de julio de 2020, se levantará la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país, razón por la cual, el Consejo de Estado, tramitará todas las acciones que le sean presentadas. 3.

Legitimación en la causa por pasiva 30. El Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI, fue creado como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por el Decreto-ley 77 de 1987. 31. Mediante el Decreto 1290 de 2003, el Fondo fue suprimido y liquidado; en el artículo 11, se dispuso que “…Una vez concluido el plazo para la liquidación del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI en Liquidación, los bienes, derechos y obligaciones serán transferidos a la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

El Liquidador realizará oportunamente los actos que sean necesarios para el traspaso de esos activos, pasivos, derechos y obligaciones, si a ello hubiere lugar, para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto-ley 254 de 2000”. 32. Así mismo, en el artículo 17 del citado decreto, se precisó que “…El Gerente Liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

(…) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumirá, una vez culminada la liquidación del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos”. 33. En virtud de lo expuesto, la Sala entiende que el Ministerio de Agricultura tiene legitimación en la causa por pasiva para actuar en el proceso de la referencia. 4.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento 34. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 9 de noviembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” que declaró improcedente acción constitucional, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 35.

¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del Ministerio de Agricultura, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 36. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la autoridad accionada, el cumplimiento del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011? 37. Es viable exigirle al Ministerio de Agricultura que proceda a la revocatoria de la Resolución 0578 del 30 de junio de 1993, mediante la cual se aceptó la renuncia al actor? 5.

Razones jurídicas de la decisión 38. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 5.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 39. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 40.

Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 41.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 42. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” [8](Subraya fuera del texto). 43.

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 43.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[9]. 43.2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 43.3.

Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 43.4. El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 43.5.

Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 5.2.

De la renuencia 44. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 45. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Ministerio de Agricultura, antes de instaurar la demanda. 46. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[10]. 47.

Para cumplir con el requisito de renuencia al Ministerio de Agricultura, el accionante el 26 de agosto de 2020, le solicitó la aplicación del artículo 97 del de la Ley 1437 de 2011, con el fin de que se revoque la Resolución 0578 del 30 de junio de 1993 por la cual el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI adscrito a ese ente ministerial aceptó la renuncia del señor Juan Gregorio Llano García, y se precise el valor que se debe reintegrar por el periodo de servicio comprendido entre el 2 al 30 de junio de 1993. 48.

La parte actora afirmó que la entidad guardó silencio sobre el requerimiento enviado; no obstante, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al contestar la demanda precisó que con el oficio No. 20203400179281 del 14 de septiembre de 2020, la Coordinadora del Grupo de Gestión Integral de Entidades Liquidadas, dio respuesta en la que se le manifestó “…Como consecuencia de su actuación, el nombramiento como servidor público en el cargo de Jefe de Unidad, en el Departamento de Planeación, de la Gobernación del Valle del Cauca, el 02 de junio de 1993, estaba viciado de nulidad al haber estado vigente su cargo como servidor público de profesional especializado, en el Fondo de Desarrollo Rural Integrado del Ministerio de Agricultura, hasta el 30 de junio de 1993, por consiguiente lo que corresponde para subsanar dicha irregularidad por usted generada, es solicitar la revocatoria del acto administrativo por el cual fue nombrado en el Departamento del Valle del Cauca, esto en consideración a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 78 de 1931, articulo 19 de la Ley 4 de 1992 y el artículo 128 de la Constitución Nacional.

Por lo anteriormente expuesto, se niega de plano la revocatoria de la resolución No. 0578 del 30 de junio de 1993”. 49. En consecuencia, se encuentra probado que la parte accionante sí constituyó en renuencia al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, respecto del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que fue la única norma que se solicitó en el escrito de renuencia. 5.3.

De la procedencia de la acción de cumplimiento 50. La parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que el Ministerio de Agricultura proceda a revocar la Resolución 0578 del 30 de junio de 1993, por la cual el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI, aceptó la renuncia del actor al cargo de profesional especializado que desempeñaba. 51.

La Sala advierte que según se acredita en el expediente, el señor Llanos García solicitó el 15 de abril de 2020, al Ministerio de Agricultura la revocatoria de la Resolución 0578 del 30 de junio de 1993, en razón a que “…el señor Llano García ejerció dos empleos públicos de manera simultánea, (…) es indispensable que se revoque el acto administrativo que aceptó la renuncia a partir del 30 de junio de 1993 proferido por el Ministerio de Agricultura, ya que es manifiestamente contrario a lo establecido en el artículo 128 de la Constitución Política, teniendo entonces efectos la renuncia al DRI del Ministerio de Agricultura a partir del día 2 de junio de 1993”, frente a lo cual la entidad le contestó con el oficio No. 20203400097001 del 19 de mayo de 2020, que “…la solicitud de la revocatoria de la resolución No. 0578 del 30 de junio de 1993, por la causal 1ª del artículo 93 citada anteriormente, se tenía que presentar dentro del término de caducidad de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de acuerdo a lo establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dentro de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de su expedición, toda vez que esta clase de actos administrativos no tienen ningún recurso y no (sic) después de 27 años.

Por lo anteriormente expuesto se niega de plano la revocatoria de la resolución No.0578 del 30 de junio de 1993, por improcedente”. 52. Así las cosas, resulta evidente que la solicitud que se invoca en la demanda de cumplimiento ya fue decidida por la administración, en el sentido de negarla, lo que implica que existe un acto administrativo que puso fin a la actuación administrativa al manifestarle que “…se niega de plano la revocatoria de la resolución No. 0578 del 30 de junio de 1993, por improcedente”, respecto del cual la parte actora si no estaba de acuerdo pudo acusar su legalidad y con ello procurar por las pretensiones que invocó en esta acción constitucional. 53.

En este orden de ideas, se observa que a pesar de que la entidad ya se pronunció de fondo, el actor insiste a través de este medio de control en que se le ordene al Ministerio de Agricultura que cumpla con lo establecido en el artículo 97 del CPACA, en el sentido de que inicie el procedimiento de revocatoria de la Resolución 0578 de 1993 que aceptó su renuncia, por lo que se advierte que estos argumentos deben ser conocidos por el juez natural, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 138 del CPACA, para que se determine si le asiste razón al accionante en sus afirmaciones o, a la entidad, pues se trata de un asunto que no debe ser resuelto a través de la acción de cumplimiento, pues no depende solamente de la observancia de una ley o acto administrativo. 54.

En consonancia con lo anterior, recuerda la Sala que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que, la controversia propuesta en el caso de la referencia va más allá de exigir el cumplimiento de las disposiciones invocadas como incumplidas y en tal medida, requiere que el juez natural realice un análisis de fondo a toda la actuación administrativa desplegada. 55.

De esta manera, para la Sala la petición del señor Juan Gregorio Llano García, es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, pues éste disponía de otro mecanismo de defensa judicial, esto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, atendiendo los requisitos de procedibilidad previstos para hacer viable el medio de control que se ejerza. 56.

Conclusión 57. En consecuencia de lo anterior, la Sala confirmará el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” que declaró la improcedencia del presente medio de control, pero por las razones aquí señaladas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de noviembre de 2020 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Aclara voto ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Salva voto SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Con el respeto que merecen las decisiones adoptadas por la mayoría de la Sala, me permito salvar el voto en el proceso de la referencia por las siguientes razones: La sentencia dispuso confirmar la decisión impugnada con el argumento según el cual el actor disponía de otro mecanismo ordinario de defensa judicial, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para controvertir la legalidad del oficio número 20203400097001 de mayo 19 de 2020 expedido por el Ministerio de Transporte.

Es importante resaltar que mediante el citado acto, la cartera de Transporte negó la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 0578 de 1993, que aceptó la renuncia a un cargo que desempeñaba el actor en el antiguo Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI). Expresamente, el artículo 96 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció que “Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo”.

Así, la solución de la controversia planteada por el actor no podía abordarse desde la causal de improcedencia establecida en el artículo noveno de la Ley 393 de 1997, por la existencia de otro instrumento de defensa judicial, ya que el acto no es pasible de control jurisdiccional como lo señaló la mayoría de la Sala. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] El señor Juan Gregorio Llano García, otorgó poder especial, amplio y suficiente al abogado Juan Fernando Granados Toro, para que lo representara en la acción de cumplimiento de la referencia. [2] Mediante el Decreto 1290 de 2003, se suprimió el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI y se ordenó su liquidación, en el artículo 17 se estableció que “El Gerente Liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

(…) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumirá, una vez culminada la liquidación del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos”. [3] La sentencia del 9 de noviembre de 2020, fue notificada por correo electrónico del 11 de noviembre de 2020, y el escrito de impugnación fue presentado el 17 de noviembre de 2020, esto es, dentro del término legalmente previsto. [4] “ARTÍCULO 3o.

COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. [5] El Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. [6] Consejo Superior de la Judicatura, Acuerdos: i) PCSJA20-11517 del 15.3.2020; ii) PCSJA20-11518 del 16.3.2020; iii) PCSJA20-11526 del 22.3.2020; iv) PCSJA20-11532 del 11.4.2020; v) PCSJA20- 11546 del 25.4.2020; vi) PCSJA20-11549 del 7.5.2020; vii) PCSJA20-11556 del 22.5.2020 y; viii) PCSJA20-11567 del 5.6.2020. [7] “Por medio del cual se adoptan medidas para el levantamiento de los términos judiciales y se dictan otras disposiciones por motivos de salubridad pública y fuerza mayor” [8] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [9] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [10]Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo.