ACCIÓN DE TUTELA / PLAZO PARA DECIDIR EL ASUNTO A CARGO - Superó el término legal / MORA JUDICIAL JUSTIFICADA POR CARGA LABORAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [E]l incumplimiento del término procesal para dictar la providencia de segunda instancia, en el referido medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se entiende justificado, pues (i) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F tiene a su cargo un gran número de procesos, en los que también los demandantes son adultos mayores, (ii) ha acatado la obligación legal de fallar los asuntos que le corresponden en estricto orden de ingreso al despacho, y (iii) el expediente N° 11001-33-35-020-2014-00587-01 será decidido en el primer trimestre de este año (…) [T]ampoco se le puede imputar a la autoridad judicial accionada la vulneración de la garantía iusfundamental al mínimo vital, toda vez que si bien la tutelante afirma que la pensión de sobrevivientes que reclama sería su único ingreso económico, lo cierto es que en este momento hay incertidumbre respecto de si tiene o no el derecho a percibirla, de modo que no puede entenderse que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F está privándola del único ingreso que tiene para subsistir (…) [N]o se advierte la configuración de un perjuicio irremediable respecto del derecho fundamental a la salud de la señora Imelda Pachón González, mientras que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F decide de fondo en segunda instancia la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Fiscales de la Protección Social –UGPP-, el cual, en todo caso, como lo indicó la autoridad judicial accionada, será resuelto en el primer trimestre de este año. En consecuencia, al no existir una afectación de derechos fundamentales o la configuración de un perjuicio irremediable, es innecesaria la intervención de este juez constitucional y no se accederá a las pretensiones de la demanda.
Igualmente, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, se pone de presente que el único competente para establecer si la señora Imelda Pachón González tiene derecho a que se le reconozca una pensión de sobreviviente, en su calidad de cónyuge supérstite del señor [P.E.R.R], es el juez contencioso administrativo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04987-00(AC) Actor: IMELDA PACHÓN GONZÁLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F Temas: Tutela de fondo – mora judicial justificada SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela ejercida por la señora Imelda Pachón González contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 27 de noviembre de 2020[1] al buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[2], la señora Imelda Pachón González, actuando a través de apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y mínimo vital. 2.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la omisión del Tribunal accionado de proferir y notificar la sentencia de segunda instancia en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Imelda Pachón González contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, el cual se identifica con el radicado N° 11001-33-35-020-2014-00587- 01. 3.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: “(…) 2. Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F”, proferir y notificar la sentencia de segunda instancia, dentro del término de 48 horas. 3.
Que de manera subsidiaria y transitorio (sic), a fin de evitar un perjuicio irremediable, se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, que reconozca y pague a la señora IMELDA PACHÓN GONZÁLEZ, la pensión de sobrevivientes del señor PABLO EMILIO RAMÍREZ RODRÍGUEZ (q.e.p.d.) 4.
Que, como consecuencia de lo anterior, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, active la afiliación a (sic) la señora IMELDA PACHÓN GONZÁLEZ en la Entidad Prestadora de Salud, Salud Total E.P.S., en calidad de cotizante”[3]. 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4.
La señora Imelda Pachón González presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resoluciones RDP 015945 del 9 de abril de 2013, RDP 022679 del 17 de mayo de 2013 y RDP 025097 del 31 de mayo de 2013 mediante las cuales se le negó el reconocimiento de una pensión de sobreviviente, que solicitó en su calidad de cónyuge supérstite del señor Pablo Emilio Ramírez Rodríguez. 5.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, pidió que le fuera otorgada la referida prestación social, se pagara el correspondiente retroactivo pensional y se ordenara que se le afiliara a la entidad promotora de salud Salud Total E.P.S. 6. El proceso le correspondió en primera instancia, al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, a través de fallo del 26 de septiembre de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda. 7.
Inconforme con lo anterior, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- apeló y el recurso de alzada le correspondió resolverlo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F. 8. El expediente ingresó el 14 de septiembre de 2018 al despacho del Magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta para proferir sentencia de segunda instancia, sin embargo, a la fecha no se ha dictado la providencia que resuelva el recurso apelación que interpuso la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. 1.3.
Fundamentos de la solicitud 9. La parte actora aseguró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y mínimo vital, con ocasión de la omisión de proferir y notificar la sentencia de segunda instancia en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado N° 11001-33-35-020-2014-00587-01. 10.
Indicó que, es una persona de la tercera edad que no cuenta con una pensión y que dependía económicamente del señor Pablo Emilio Ramírez Rodríguez. 11. Afirmó que, desde que falleció el señor Pablo Emilio Ramírez Rodríguez, sus hermanos le han brindado ayuda económica para sufragar los gastos de afiliación al sistema de salud debido a que padece displasia de cadera, no obstante, ellos no pueden seguir dándole dinero teniendo en cuenta que los aislamientos ordenados con ocasión de la propagación a gran escala de la pandemia del covid 19 han ocasionado que su poder adquisitivo disminuya y solo puedan velar por sus propias familias. 12.
Puso de presente que, la solicitud de amparo resultaba ser el mecanismo más eficaz e idóneo, en los siguientes términos: “De manera, que, aunque se esté tramitando el reconocimiento pensional, a través de los mecanismos judiciales pertinentes, lo cierto es que éstos no resultan lo suficientemente idóneos y expeditos para dar una solución pronta que garantice la protección de los derechos a vivir su vejez con dignidad y la seguridad social de la accionante, pues si bien, no es desconocida la congestión judicial, debido al cierre de los despachos con ocasión a los paros judiciales de los últimos años, y a las recientes cuarentenas a causa de la Pandemia, la demora afecta enormemente la situación económica, y de salud, de mi mandante, quien no puede seguir sosteniendo el pago de su E.P.S. por las razones expuestas en los fundamentos arriba expuestos”. 13.
Transcribió apartes de la sentencia de la Corte Constitucional T-001 de 2009 y del fallo del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A del 23 de agosto de 2018, Exp. 11001-03-15-000-2018-02247-00, relacionados con el derecho fundamental al mínimo vital y la mora de los despachos judiciales en el país. 14. Finalmente, señaló que el único ingreso que tendría sería la pensión de sobreviviente que solicitó, razón por la cual “la dilación en su reconocimiento ocasiona serios traumatismos en su economía”. 1.4.
Trámite de la acción de tutela 15. La Magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 4 de diciembre de 2020, admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la parte actora, así como a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, en calidad de autoridades judiciales accionadas. 16.
Así mismo, vinculó en calidad de terceros con interés, al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. 1.5. Intervenciones 17. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F 18. Con escrito enviado por correo electrónico el 10 de diciembre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el titular del despacho al que le corresponde dictar sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 11001-33-35-020-2014-00587-01, sostuvo que la acción de tutela era improcedente por no superar el requisito de la subsidiariedad. 19.
Al efecto, afirmó que la accionante estaba utilizando la solicitud de amparo para sustituir el proceso ordinario, por cuanto pretendía que el juez de tutela emitiera un pronunciamiento inmediato y de fondo respecto del reconocimiento de una pensión de sobreviviente. 20. Indicó que, el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 estableció que los jueces tenían la obligación de proferir sus decisiones de conformidad con el orden en el que los procesos ingresaban a los despachos para tal fin, por lo que acceder a las pretensiones de la accionante alteraría los turnos para dictar sentencia y vulneraría el derecho a la igualdad de los demás usuarios de la administración de justicia. 21.
Aunado a lo anterior, señaló que dentro de las excepciones establecidas por el legislador para que los jueces decidan los asuntos que conocen sin atender a los turnos de ingreso al despacho, no se encontraba la de que los demandantes fueran adultos mayores, sino únicamente situaciones relacionadas con el interés público. 22. En ese orden de ideas, puso de presente que: “En el caso que nos ocupa, es preciso advertir, sin perjuicio de la atribución contenida en el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010 (posibilidad de modificación del turno por reiteración jurisprudencial) y el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, que este Despacho Judicial tiene a su cargo 620 procesos ordinarios (medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011) y en los que también se encuentran personas en las mismas condiciones referidas por la accionante, esto es, que también son adultos mayores”. 23.
Aseguró que, después de verificar el ingreso del expediente N° 11001-33- 35-020-2014-00587-01 y los turnos establecidos para dictar sentencia en ese despacho, el proceso “será decidido de fondo en el primer trimestre del próximo año”. 24. Advirtió que, en la medida de las posibilidades el despacho ha decidido de manera expedita los asuntos que le han sido asignados, respetando estrictamente el orden de los turnos de ingreso de los procesos que le corresponde fallar. 25.
Concluyó que, no existía mora judicial y que al asunto planteado por la señora Imelda Pachón González no debía dársele prelación, razón por la cual solicitó que se declarara improcedente la acción o en su defecto que se negaran las pretensiones de la demanda. 1.5.2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- 26.
Con escrito enviado por correo electrónico el 10 de diciembre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad, después de exponer los antecedentes administrativos y judiciales respecto del reconocimiento pensional solicitado por la señora Imelda Pachón González, sostuvo que carecía de legitimación en la causa por pasiva. 27.
Al efecto, aseguró que no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, toda vez que dentro de las competencias de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social –UGPP- no estaba la de proferir providencias judiciales y únicamente actuó como demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho N° 11001-33-35-020-2014-00587-01. 28.
Así las cosas, solicitó que se desvinculara a la entidad del trámite constitucional del vocativo de la referencia. 1.5.3. El Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a pesar de haber sido notificado en debida forma, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 29. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Imelda Pachón González contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestiones previas 2.2.1. Relativa a los actos administrativos expedidos por el Gobierno Nacional y el Consejo Superior de la Judicatura en el marco de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica 30. Con ocasión de la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 y el contagio a gran escala de la pandemia del Covid - 19, el Consejo Superior de la Judicatura, profirió varios Acuerdos mediante los cuales se ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela y los habeas corpus. 31.
Con posterioridad, mediante Acuerdo PCSJA20-11567 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, se dispuso levantar la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país, a partir del 1º de julio de 2020, según lo dispuesto en su artículo 1º. 2.2.2. Relativa a la solicitud de desvinculación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- 32.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, en el informe que presentó, pidió que se le desvinculara del trámite constitucional de la referencia, por cuanto no había vulnerado ninguno de los derechos fundamentales del accionante. 33. En ese sentido, la Sala advierte que negará esta solicitud, toda vez que su vinculación se hizo en calidad de tercero con interés, por haber conformado el extremo demandado en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 11001-33-35-028-2015- 00463-01. 2.3.
Legitimación en la causa 34. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 35.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 36.
Desde el proferimiento por parte de la Corte Constitucional de la sentencia T-416 de 1997[4], se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 37.
En la sentencia T-086 de 2010[5], la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 38.
Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011[6], indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 39.
En la sentencia T-435 de 2016[7], la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016[8], en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda.[9] 40.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto[10], la Sala advierte que la señora Imelda Pachón González es la titular de los derechos fundamentales que reclama, en consideración a que es la parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 11001- 33-35-020-2014-00587-01, que aún no ha sido resulto en segunda instancia. 41.
En consecuencia, la accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos vulnerados. 42. En relación con la autoridad judicial, se advierte que la demanda se dirigió contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, que le corresponde resolver el recurso de apelación que interpuso la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social –UGPP- contra la sentencia proferida por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por lo que se encuentra legitimado por pasiva. 2.4.
Problema jurídico 43. De cara al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado y de los argumentos expuestos en el libelo introductorio, el problema jurídico que subyace al caso concreto es el siguiente: ● ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y mínimo vital de la parte actora, por presuntamente incurrir en mora judicial injustificada por no haberse pronunciado, hasta el momento, sobre el recurso de apelación que interpuso la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social –UGPP- contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2016 por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el trámite del medio de control del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 11001-33-35-020-2014- 00587-01? 44.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) la mora judicial justificada; (iii) sujetos de especial protección constitucional; y (iv) análisis del caso concreto. 2.5. Generalidades de la acción de tutela 45. Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares. 46.
Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. 47.
En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine. 48.
Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar de un uso inadecuado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 2.6. La mora judicial justificada 49. La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a violar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, si no en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes por parte de los mismos[11]. 50.
Asimismo, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que “atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales”[12]. 51. Continuando con el criterio de esa Corporación frente al particular se tiene que: “(…) por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.
Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones” (Negrita y subrayado fuera del texto). 52.
Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de mora judicial[13], según la cual solo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez. Que, de acreditarse esta conducta, constituye violación al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de las partes en un proceso. 2.7.
Sujetos de especial protección constitucional 53. En lo que respecta a la condición de sujetos de especial protección, la Corte Constitucional lo ha definido como aquellas personas que, debido a condiciones particulares, a saber, física, psicológica o social, merecen un amparo reforzado en aras de lograr una igualdad real y efectiva. 54.
En ese sentido, ha establecido que entre los grupos de especial protección se encuentran los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia, aquellas que se encuentran en extrema pobreza y “todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta se ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados”[14]. 55.
Lo anterior encuentra su fundamento en la Constitución Política que, en los artículos 13 y 43, impone la obligación de promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. 2.8. Caso concreto 56. La parte actora aseguró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y mínimo vital, toda vez que ha tardado más de dos años para proferir y notificar la sentencia de segunda instancia en el trámite del medio de control que promovió la señora Imelda Pachón González en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social –UGPP-, el cual se identifica con el radicado N° 11001-33-35-020-2014-00587-01. 57.
Al consultarse el proceso N° 11001-33-35-020-2014-00587-01, en la página web de la Rama Judicial “Consulta de Procesos Nacional Unificada”, se observan las siguientes actuaciones procesales: [pic] 58. En efecto, de las actuaciones registradas se tiene que: (i) el proceso ingresó al despacho del Magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta para proferir sentencia de segunda instancia el 14 de septiembre de 2018;
(ii) la apoderada de la señora Imelda Pachón González presentó memorial de impulso procesal el 13 de febrero de 2020; y (iii) el 21 de mayo de 2020 el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- suministró sus datos de notificación. 59. Por su parte, en la contestación de la demanda de tutela, el Magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta informó que su despacho tenía a cargo 620 procesos ordinarios de nulidad y restablecimiento del derecho en los que los demandantes también tenían la misma condición de la señora Imelda Pachón González, es decir, eran adultos mayores. 60.
Aunado a lo anterior, aseguró que de conformidad con el artículo 18[15] de la Ley 446 de 1998 ese despacho falla los asuntos que le corresponden en estricto orden de ingreso de cada expediente y que una vez verificado el turno del proceso N° 11001-33-35-020-2014-00587-01, este se decidirá en el primer trimestre del año 2021. 61. De lo expuesto se advierte que, el incumplimiento del término procesal para dictar la providencia de segunda instancia, en el referido medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se entiende justificado, pues (i) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F tiene a su cargo un gran número de procesos, en los que también los demandantes son adultos mayores, (ii) ha acatado la obligación legal de fallar los asuntos que le corresponden en estricto orden de ingreso al despacho, y (iii) el expediente N° 11001-33-35-020-2014-00587-01 será decidido en el primer trimestre de este año. 62.
En efecto, si bien la Corte Constitucional ha indicado que la dilación injustificada que configura la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, se caracteriza por (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, (ii) la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial y (iii) la falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar; lo cierto es que, en el sub lite, estas dos últimas características no se presentan, pues la tardanza de la autoridad acusada está justificada y no es atribuible a su negligencia y omisión en el ejercicio de sus funciones. 63.
Así mismo, tampoco se le puede imputar a la autoridad judicial accionada la vulneración de la garantía iusfundamental al mínimo vital, toda vez que si bien la tutelante afirma que la pensión de sobrevivientes que reclama sería su único ingreso económico, lo cierto es que en este momento hay incertidumbre respecto de si tiene o no el derecho a percibirla, de modo que no puede entenderse que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F está privándola del único ingreso que tiene para subsistir. 64.
Por otra parte, la señora Imelda Pachón González manifestó expresamente que “no es desconocida la congestión judicial” y que por ello acudía a la acción de tutela pues, a su juicio, era el medio idóneo para poder salvaguardar sus derechos fundamentales, teniendo en cuenta que no contaba con recursos para poder seguir aportando al sistema de salud.
Así mismo, puso de presente que era una persona de la tercera edad[16] y padecía de displasia de cadera. 65. Ahora bien, al consultar el número de cédula de ciudadanía de la señora Imelda Pachón González, en la base de datos de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES-[17],se observa la siguiente información: [pic] 66.
Resulta entonces que, actualmente la señora Imelda Pachón González se encuentra afiliada como cotizante a la entidad promotora de salud Salud Total E.P.S., por lo que en este momento puede acceder a los servicios de médicos que necesita para atender la displasia de cadera que padece. 67. Aunado a lo anterior, si eventualmente la accionante no contara con los recursos económicos para seguir sufragando la cuota de afiliación al sistema de salud como cotizante, el Decreto 2353 de 2015[18] permite movilidad entre los regímenes contributivo y subsidiado sin tener que cambiar de entidad promotora de salud, siempre y cuando el usuario esté inscrito en los niveles 1 y 2 del Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales –SISBEN-. 68.
En el caso concreto de la señora Imelda Pachón González, al consultarse su cédula de ciudadanía en el portal “Comprobador de Derechos” de la Secretaría Distrital de Salud de la Alcaldía Mayor de Bogotá[19], se obtiene la siguiente información: [pic] 69. De lo expuesto ut supra, se colige que la señora Imelda Pachón González está inscrita en el nivel 1 del SISBEN y por esa razón goza del derecho a la movilidad entre regímenes en su misma entidad promotora de salud, en dado caso que no pueda continuar pagando la afiliación como cotizante. 70.
Al respecto, en la página web de Salud Total E.P.S. hay un micro sitio[20] en el que se indica el procedimiento que deben seguir los usuarios para informar la novedad y solicitar la movilidad del régimen contributivo al subsidiado. 71. En ese orden de ideas, no se advierte la configuración de un perjuicio irremediable respecto del derecho fundamental a la salud de la señora Imelda Pachón González, mientras que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F decide de fondo en segunda instancia la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Fiscales de la Protección Social –UGPP-, el cual, en todo caso, como lo indicó la autoridad judicial accionada, será resuelto en el primer trimestre de este año. 72.
En consecuencia, al no existir una afectación de derechos fundamentales o la configuración de un perjuicio irremediable, es innecesaria la intervención de este juez constitucional y no se accederá a las pretensiones de la demanda. Igualmente, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, se pone de presente que el único competente para establecer si la señora Imelda Pachón González tiene derecho a que se le reconozca una pensión de sobreviviente, en su calidad de cónyuge supérstite del señor Pablo Emilio Ramírez Rodríguez, es el juez contencioso administrativo. 2.9.
Conclusión 73. La mora judicial en la que incurre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F es justificada y, en consecuencia, no vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y mínimo vital de la señora Imelda Pachón González. 74. Así mismo, no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable respecto de la afectación del derecho a la salud de la señora Imelda Pachón González, debido a que actualmente se encuentra afiliada como cotizante a Salud Total E.P.S. y eventualmente puede solicitar a esa entidad promotora de salud su movilidad al régimen subsidiado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.2.2. de la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al mínimo vital solicitado por la señora Imelda Pachón González, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.8. de la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Folio 1 del expediente digital de tutela. [2] La acción de tutela fue enviada al buzón web tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co [3] Folios 5 y 6 de la demanda de tutela. [4] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-416, 28.08.97., M.P. Antonio Barrera Carbonell. [5] Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-083, 15.02.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [6] Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-176, 14.03.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [7] Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-435, 12.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [8] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-454, 25.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [9] Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511, 08.08.17., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Así mismo, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318, 19.09.18., M.P. Luis Guillermo Guerrero López, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva;
(ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)”. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [10] Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.
Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00. [11] Corte Constitucional, Sala Sexta de Revisión, Sentencia T-1019 del 06.11.10., M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [12] Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-230 del 18.04.13., M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [13] Al respecto, consultar: Sentencia del 31.10.18., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 54001-23-33-0002018-00276-01;
Sentencia del 14.11.19., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04391-00; Sentencia del 10.09.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-03562-00; Sentencia del 10.09.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 76001-23-33- 000-2020-00925-01; Sentencia del 17.09.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-02484-01;
Sentencia del 24.09.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-03578-00; Sentencia del 08.10.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020- 03907-00; Sentencia del 15.10.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-04098-00; Sentencia del 05.11.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-04370-00 y Sentencia del 26.11.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-04518-00. [14] Corte Constitucional, Séptima de Revisión, Sentencia T-495 del 16.06.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [15] “ARTICULO
18. ORDEN PARA PROFERIR SENTENCIAS. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social.
La alteración del orden de que trata el inciso precedente constituirá falta disciplinaria. En estos casos, el Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales, en lo de su competencia, solicitarán al Juez o Ponente la explicación pertinente para efectos administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales obrarán de oficio o a petición de quienes hayan resultado afectados por la alteración del orden”. [16] La señora Imelda Pachón González nació el 10 de diciembre de 1954 y actualmente tiene 66 años de edad. [17] La consulta se realizó el día 14 de enero de 2021 a las 3:18 p.m., en el link: https://aplicaciones.adres.gov.co/bdua_internet/Pages/RespuestaConsulta.aspx ?tokenId=yreYXwGXhbWF+2thv1tqXQ== [18] “Por el cual se unifican y actualizan las reglas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se crea el Sistema de Afiliación Transaccional y se definen los instrumentos para garantizar la continuidad en la afiliación y el goce efectivo del derecho a la salud”. [19] https://appb.saludcapital.gov.co/Comprobadordederechos/Resultados.aspx [20] https://saludtotal.com.co/plan-de-beneficios-en-salud/movilidad-entre- regimenes/