11001-03-15-000-2020-04914-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO FÁCTICO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [P]ara la Sala los argumentos expuestos por el accionante para sustentar la configuración del defecto fáctico no satisfacen la carga argumentativa del debate ius fundamental que pretende plantear, sino que, por el contrario, se orientan a reprochar las conclusiones derivadas del análisis probatorio efectuado al interior de la actuación judicial censurada, con las que el actor no está de acuerdo.

En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo respecto del aludido defecto. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN De manera que el presunto defecto sustantivo endilgado por el accionante hubiese tenido lugar si, por ejemplo, la Sección Cuarta hubiese desconocido la norma aplicable o la aplicada no se adecuara a la situación fáctica, lo que hubiera sucedido si su decisión se sustentara en la premisa de que la sociedad actora desarrolla un sector de la economía distinto al primario y, pese a ello, declarara que no estaba obligada al impuesto en cuestión. Lo que evidencia la Sala es que el reproche del accionante está dirigido al presunto yerro cometido por la autoridad judicial accionada al considerar que el recibo de leche que realiza COOLECHERA por parte de sus asociados hace parte del proceso primario de producción, así como también el proceso de pasteurización que aplica sobre dicho líquido, lo que desvía el debate a un asunto probatorio y de interpretación, ambos del resorte del juez natural, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial que le asisten […] en los casos de liquidación del impuesto de industria y comercio por venta de leche por parte de la COOPERATIVA, la Sección Cuarta ha sostenido su posición inmodificable desde el año 1995 y las variadas decisiones no corresponden a contradicciones sino a lo probado en cada uno de los procesos.

Lo anterior se ejemplifica en que, incluso el precedente analizado que fue invocado por el accionante (sentencia de 11 de junio de 2020) resolvió de manera desfavorable para el DISTRITO DE BARRANQUILLA, en cuanto aplicó el principio de favorabilidad a la sociedad actora y redujo la sanción por inexactitud, para lo cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

De manera que, para la Sala, no es posible atribuir a la sentencia enjuiciada el defecto de desconocimiento del precedente, pues, como se evidenció, la decisión es consonante con lo sostenido por la Sección Cuarta sobre el asunto objeto de litigio, en tanto que el hecho de acceder a las pretensiones de la demanda en unos casos y denegarlas en otros, corresponde a las particularidades y probanzas de estos […] para la Sala no se acreditan ninguna de las hipótesis de inaplicación de una norma fundamental, toda vez que el fallo de la Sección Cuarta se ajustó a las normas que regulan el impuesto de industria y comercio para las actividades comerciales y prohíben a los municipios imponer gravámenes a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, por lo que al enmarcarse la actividad de COOLECHERA en el segmento primario de la producción, no podía el DISTRITO DE BARRANQUILLA gravar los ingresos recibidos por dicho actividad.

Es por esta razón que, para la Sala, no es posible hablar de una interpretación legal que desconoció los preceptos de la Constitución o vulneró derechos fundamentales de aplicación inmediata, toda vez que se encuentra en armonía con las normas aplicables en materia de exención de gravámenes a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola.

De igual modo, no se observa que la aplicación de dichas normas se haya producido al margen de los dictados de la Constitución, pues no se planteó una inconformidad entre las disposiciones legales aplicadas y un texto constitucional, que impusiera al juez ordinario aplicar este último de preferencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04914-00(AC) Actor: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela promovida por el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA[1] contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado.[2] I – ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El DISTRITO DE BARRANQUILLA, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad Jurídica, presuntamente vulnerados por la Sección Cuarta, al proferir la sentencia de 20 de agosto de 2020, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 08001-23-33-000-2013- 00814-01 (24427).

I.2.- Hechos 1. Adujo que la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA. - COOLECHERA LTDA. instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión GGI-FI-LR-00114-12 de 21 de junio de 2012 y la Resolución GGI-DT-RS-00752-13 de 30 de julio de 2013, expedidas por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Pública del DISTRITO DE BARRANQUILLA. 2.

Señaló que, en primera instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral “A” denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que indistintamente de que la adquisición de leche provenga de un asociado o un tercero, constituye una actividad mercantil, por lo que la exclusión del impuesto de industria y comercio se predica solamente de los productores. 3.

Expuso que la Sección Cuarta revocó la sentencia proferida por el Tribunal y declaró la nulidad de los actos acusados, con fundamento en que la actora recibe, por cuenta de sus asociados, la leche que proviene de los hatos para conservarla, procesarla y luego venderla a terceros como parte final del proceso productivo primario. Que, por tanto, la Cooperativa no compra a sus asociados la leche apta para el consumo humano para luego venderla a terceros, sino que culmina el proceso productivo primario, el cual está exento del ICA.

I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, la providencia reprochada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. En relación con el defecto sustantivo, adujo que la Sección Cuarta desconoció las normas que regulan el gravamen de la actividad comercial de compraventa con el impuesto de industria y comercio y aplicó equivocadamente una exención que no tiene fundamento legal, como exige la Constitución. Indicó que el artículo 54 del Acuerdo 22 de 2004 del Concejo Distrital de Barranquilla establece la prohibición de gravar la producción agrícola primaria con el impuesto de industria y comercio, siempre que se realice en predios rurales, lo que no se aplica a la COOPERATIVA COOLECHERA, por cuanto es un productor secundario en el proceso de producción de la leche.

Añadió que “la actividad primaria como su nombre lo indica es la primera en el ciclo (productor), quien vende directamente productos de la naturaleza y termina cuando vende su producto, venta que no está gravada”; por tanto, cuando otro sujeto llámese cooperativa persona jurídica independiente con ánimo o sin ánimo de lucro, lo recibe a título de compra (o aporte), paga un precio y luego la comercializa, se configura jurídicamente la actividad de comercialización para efecto del Impuesto de Industria y Comercio.

(…) En ese orden, la sentencia de agosto de 2020 incurre en defecto sustantivo por aplicar o extender la no sujeción establecida en el artículo 57 del Acuerdo 022 de 2004 a la Cooperativa que no es productor primario, y aunque la Cooperativa la pasteurice sin transformar la leche no desnaturaliza que ejerce la actividad comercial gravada con el impuesto de industria y comercio”.

Respecto del defecto fáctico afirmó que «la sentencia cuyo amparo aquí se solicita [SIC] incurre en defecto fáctico por omisión en la valoración de las pruebas aportadas por el Distrito en desarrollo de la inspección tributaria y contable que demostraban que la actividad comercial de COOLECHERA es la compra y venta de leche, lo que indicaba que la Cooperativa no se limitaba a “recibir” la leche como “intermediario” o “por cuenta de”, figuras que utilizó la actora para ocultar el contrato de compraventa y “hacer ver” erróneamente que la exclusión también es aplicable a la Cooperativa, exclusión que no existe ni en la ley ni en la norma territorial para la actividad comercial de compra y venta de leche que desarrolla la Cooperativa, ni puede extenderse por analogía un beneficio tributario por expresa prohibición de la Constitución».

En cuanto al desconocimiento del precedente, invocó las sentencias C- 748 de 2009 y C-587 de 2014 de la Corte Constitucional y transcribió algunos de sus apartes. También se refirió a la línea jurisprudencial de la Sección Cuarta sobre el tema objeto de debate en el proceso ordinario y aseguró que ha sido contradictoria, invocando las sentencias de 16 de junio de 1995[3], 18 de julio de 2019[4] y 11 de junio de 2020[5].

Por último, frente a la violación directa de la Constitución, afirmó que se desconoció el artículo 154 Superior, en armonía con lo dispuesto en los artículos 4° y 294 idem, debido a que el Acuerdo Distrital 022 de 2004 gravó la actividad comercial de la venta de leche a terceros y previó que el hecho generador del impuesto de industria y comercio lo constituye el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad comercial; por tanto, no era posible aplicar la exención del impuesto a quienes compran el producto primario para luego venderlo.

Sostuvo que “no se puede interpretar, o extender o transferir esta exclusión a la actividad secundaria o terciaria – comercialización- que ejerce la Cooperativa. Si en este caso pasteuriza la leche, proceso que no la transforma, no realiza una actividad industrial, pero sí la actividad comercial y no, como arbitrariamente lo avala la sentencia, como un continuador de la calidad de producción primario, para beneficiar a la Cooperativa de una exclusión que no existe en la norma territorial, lo que indica que la aplicó al margen de los dictados de la Constitución”.

Igualmente, se refirió a los antecedentes de la Sección Cuarta sobre la materia en discusión e indicó que dicha Sección “se ha pronunciado con decisiones y motivaciones diferentes y contrarias; pronunciamientos que se hace necesario reseñar para demostrar que, en este caso, la decisión cuyo amparo se solicita (SIC) viola en forma directa la Constitución Política en cuanto a que no existe exclusión del ICA para la actividad comercial que desarrolla la Cooperativa ni en la ley, ni en ninguna norma expedida por el Concejo Distrital, lo que desconocería, además, la autonomía de que gozan las entidades territoriales para crearlas; al igual que el precedente de la Corte Constitucional (…)”.

Aludió a la sentencia de 18 de julio de 2019[6], en la que, en un caso similar, con las mismas partes procesales, la Sección Cuarta acogió la sentencia de 16 de junio de 1995[7], que declaró la nulidad de los actos administrativos que liquidaron el impuesto de industria y comercio y concluyó que el tratamiento al que es sometida la leche líquida por parte de COOLECHERA hace parte de la producción primaria excluida del impuesto de industria y comercio.

Puso de presente que la Sección Cuarta cambió de postura al proferir la sentencia de 11 de junio de 2020[8], en la cual examinó el material probatorio que evidenciaba que el DISTRITO DE BARRANQUILLA sustentó los actos administrativos acusados en las pruebas recaudadas, esto es, en las inspecciones contables y tributarias que demostraban la actividad comercial de compraventa de leche, sin que sea posible aplicar la exención del impuesto y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda.

Añadió que la Sección Cuarta nuevamente cambió la posición y decidió un proceso de similares supuestos de hecho y de derecho, con los mismos sujetos procesales, en el cual profiere la sentencia que es objeto de la presente tutela, accediendo a las pretensiones de la demanda. Que, para ello, no se fundamentó en la normativa vigente ni en las pruebas allegadas por el DISTRITO DE BARRANQUILLA, “sino en lo acordado por los estatutos -que no han sido modificados - pero con una lectura diferente a la que se hizo en la sentencia de junio de 2020, en la que claramente se dejó establecido que se estructuraba el negocio de compraventa de leche”.

I.4. Pretensiones Solicitó que “se tutelen, por violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, igualdad, seguridad Jurídica del Distrito Especial, conforme a los argumentos expresados en la presente acción, invalidando la sentencia de 20 de agosto de 2020, año gravable 2009, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y se ordene a la Sala que profiera, en su lugar, una sentencia de reemplazo que declare la legalidad de los actos demandados y se niegue las pretensiones de la demanda”.

I.5. Defensa La COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA, en calidad de interviniente, se opuso a la prosperidad de la tutela y adujo que la sentencia proferida por la Sección Cuarta no incurrió en los defectos alegados por el accionante. Advirtió que la sentencia cuestionada reconoce una exención que está prevista en los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 54 del Acuerdo Distrital 022 de 2004, por lo que no desconoce preceptos constitucionales.

Indicó que el fallo reprochado no desconoció los precedentes de la Corte Constitucional invocados por el actor, los cuales no resultan aplicables al caso examinado, teniendo en cuenta que la sentencia C- 748 de 2009 estudió la constitucionalidad de la norma que establece el impuesto de renta para personas naturales, y la sentencia C- 587 de 2014 de esa misma Corporación se pronunció respecto de la constitucionalidad de una norma relacionada con el impuesto de industria y comercio en la comercialización de energía eléctrica, temas que no guardan relación con el asunto debatido.

Sostuvo que tampoco se configuró un defecto sustantivo, en la medida en que el alcance dado por la Sección Cuarta al artículo 54 del Acuerdo Distrital 022 de 2004 corresponde a la comprensión de la actividad de pasteurización que realiza la COOPERATIVA como parte de la culminación del proceso productivo primario que tiene como objetivo disponer de la leche para su comercialización. Afirmó que el fallo de 20 de agosto de 2020 no incurrió en defecto fáctico, comoquiera que analizó en detalle las pruebas allegadas al proceso e hizo énfasis en los antecedentes administrativos aportados por el DISTRITO CAPITAL, en los cuales se encuentra el cruce de información con terceros que realizó la Autoridad Tributaria.

Por último, aseguró que el accionante pretende utilizar la tutela como una tercera instancia, dado que trae a colación nuevos argumentos que no fueron objeto de debate y que corresponde a las particularidades del proceso ordinario, tales como la naturaleza del contrato de compraventa, según los Estatutos de la Cooperativa. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en los artículos 2.2.3.1.2.1[9] y 2.2.3.1.2.4[10] del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[11]; 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Problema jurídico El problema jurídico que corresponde resolver a la Sala se centra en determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad jurídica del actor, con ocasión de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, en los que presuntamente incurrió al proferir la sentencia de 20 de agosto de 2020, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 08001-23-33-000-2013-00814-01 (24427).

Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) acción de tutela contra providencia judicial; (ii) requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y (iii) el caso concreto. La acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20126, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que la misma o esta Corporación elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en Sentencia de Unificación de la Sala Plena de 5 de agosto de 2014.

En la mencionada sentencia, la Corte señaló los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: «[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional [[12]]. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable [[13]]. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez [[14]]. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna [[15]]. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible [[16]]. f. Que no se trate de sentencias de tutela [[17]][18].” … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales [[19]] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado [[20]]. i. Violación directa de la Constitución […].» Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en el caso sub examine La presente acción busca que se deje sin efecto la sentencia proferida por la Sección Cuarta el 20 de agosto de 2020, dentro del proceso con número único de radicación 08001-23-33-000-2013-00814-01 (24427).

A juicio del actor, la providencia enjuiciada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Sala observa que contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); asimismo, cumple con el requisito de inmediatez, dado que la sentencia de 20 de agosto de 2020 fue notificada el 7 de septiembre del mismo año, y la acción de tutela fue radicada el 26 de noviembre de 2020[21].

En relación con el requisito de relevancia constitucional, cabe señalar que este se entiende cumplido cuando los argumentos que sustentan la acción de tutela contra una providencia judicial no se limitan a la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios, sino que “se orientan a la protección de derechos fundamentales que involucra garantías superiores y no sea de competencia exclusiva del juez ordinario”.[22] La Corte Constitucional[23] ha sostenido que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[63] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[64];

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[65] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[66]. De igual modo, esa Corporación ha sido reiterativa en señalar que la tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias, aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”.[24] En el caso sub examine, la Sala advierte frente al defecto fáctico que la acción carece del requisito de relevancia constitucional, como pasa a explicarse.

Para fundamentar la ocurrencia del defecto fáctico, el actor argumentó: «[…] Configuración del defecto fáctico en que incurre la Sentencia de 20 de agosto de 2020. M.P. Stella Janeth Carvajal. La sentencia cuyo amparo aquí se solicita (SIC) incurre en defecto fáctico por omisión en la valoración de las pruebas aportadas por el Distrito en desarrollo de la inspección tributaria y contable que demostraban que la actividad comercial de Coolechera es la compra y venta de leche, lo que indicaba que la Cooperativa no se limitaba a “recibir” la leche como “intermediario” o “por cuenta de”, figuras que utilizó la actora para ocultar el contrato de compraventa y “hacer ver” erróneamente que la exclusión también es aplicable a la Cooperativa, exclusión que no existe ni en la ley ni en la norma territorial para la actividad comercial de compra y venta de leche que desarrolla la Cooperativa, ni puede extenderse por analogía un beneficio tributario por expresa prohibición de la Constitución. La sentencia de 20 de agosto de 2020, vigencia 2011, de la Sección Cuarta prescinde de la valoración de las pruebas debidamente recaudadas que demuestran la actividad comercial que desarrolla la Cooperativa y con base en la lectura segada de los estatutos concluye que “no se trata de una operación de venta de leche porque los productores asociados “entregan” a Coolechera la leche en virtud de su condición de asociados y en cumplimiento del acuerdo cooperativo.

Por su parte, la cooperativa la “recibe” y la somete al tratamiento para convertirla en apta para el consumo humano” siendo que la plena prueba de la actividad comercial la sustentó el Distrito en la contabilidad y sus soportes no lo que se acuerde en los estatutos, contrariando las disposiciones sustanciales y procedimentales. (…) La sentencia lo que hizo en forma arbitraria y ostensiblemente grosera fue basarse en lo estipulado en los estatutos como deberes de los asociados, no en el objeto social, como lo hizo el Distrito.

Ni lo que se consigne como deberes de los asociados ni el sometimiento de la leche cruda a un proceso básico que hace Coolechera pueden desvirtuar la naturaleza del contrato de compra y venta, actividad comercial gravada con el impuesto. (…) La actividad de la Cooperativa no corresponde a la actividad agrícola primaria por la venta de leche de sus propios hatos (los hatos son propiedad en este caso de los asociados y productores articulares), sino a la comercial de compra y venta de leche y subproductos de la misma sujeta al gravamen, no desvirtuó los hechos planteados en sus declaraciones tributarias.

(…) Por lo anterior se configura un defecto fáctico en la sentencia de 20 de agosto de 2020, vigencia 2011- de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por cuanto la Sala omitió valorar las pruebas recaudadas por el Distrito que demostraban la actividad comercial de compraventa de leche entre los asociados y la Cooperativa, con el argumento de que así lo regulaban los estatutos, lo que se traduce en la creación de una exención que la ley solo contempla para las ventas que hace el verdadero productor primario, sin incluir a quien le compra a este productor primario para luego vender a terceros […]».

Del examen de los argumentos expuestos por el accionante se extrae que no evidencian una relación directa con la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, sino que, por el contrario, plantean cuestiones probatorias que fueron objeto de discusión en el proceso ordinario. En efecto, aseveraciones como “la inspección tributaria y contable (…) demostraban que la actividad comercial de Coolechera es la compra y venta de leche” y “prescinde de la valoración de las pruebas debidamente recaudadas que demuestran la actividad comercial que desarrolla la Cooperativa” son aspectos centrales de la controversia que tuvo lugar en el proceso ordinario, la cual se circunscribió a determinar “si la actividad desarrollada por la actora hace parte de la producción primaria ganadera que está excluida del impuesto de industria y comercio o, si por el contrario, constituye una actividad gravada”[25]; dichos aspectos fueron objeto de debate por parte del juez natural, quien, una vez apreciados los medios probatorios allegados al expediente, adoptó la decisión concerniente a su juicio valorativo, dentro de los principios de autonomía e independencia judicial.

En este orden, para la Sala los argumentos expuestos por el accionante para sustentar la configuración del defecto fáctico no satisfacen la carga argumentativa del debate ius fundamental que pretende plantear, sino que, por el contrario, se orientan a reprochar las conclusiones derivadas del análisis probatorio efectuado al interior de la actuación judicial censurada, con las que el actor no está de acuerdo.

En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo respecto del aludido defecto. En cuanto a los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, se observa que el accionante expone, con suficiente carga argumentativa, cómo el fallo objeto de reproche presuntamente vulneró los derechos fundamentales invocados, en la medida en que citó las disposiciones legales que estimó indebidamente aplicadas, invocó los precedentes aparentemente desconocidos y analizó los textos constitucionales que, en su criterio, fueron infringidos, de manera que para la Sala se cumple el aludido requisito de relevancia constitucional frente a los mencionados defectos.

Precisado lo anterior, la Sala procede a examinar si la decisión judicial reprochada incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. Del defecto sustantivo La Corte Constitucional ha establecido que una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normatividad;

(ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realice una interpretación contraevidente o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial -horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso[26].

En el caso sub lite, el actor alega que la Sección Cuarta desconoció las normas que regulan el gravamen de la actividad comercial de compraventa con el impuesto de industria y comercio y aplicó equivocadamente una exención que no tiene fundamento legal, como exige la Constitución. Indicó que el artículo 54 del Acuerdo 22 de 2004 del Concejo Distrital de Barranquilla establece la prohibición de gravar la producción agrícola primaria con el impuesto de industria y comercio, siempre que se realice en predios rurales, lo que no se aplica a la COOPERATIVA COOLECHERA, por cuanto es un productor secundario en el proceso de producción de la leche.

Que, por tanto, “la sentencia de agosto de 2020 incurre en defecto sustantivo por aplicar o extender la no sujeción establecida en el artículo 57 del Acuerdo 022 de 2004 a la Cooperativa que no es productor primario, y aunque la Cooperativa la pasteurice sin transformar la leche no desnaturaliza que ejerce la actividad comercial gravada con el impuesto de industria y comercio”.

Para resolver, en primer lugar, la Sala se referirá a los argumentos expuestos en el fallo objeto de tutela. Sobre las normas aplicables al caso en estudio, la sentencia de 29 de agosto de 2020 cuestionada indicó: «[…] El artículo 39 de la Ley 14 de 1983 dispone lo siguiente [[27]]: “Artículo 39.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior [[28]] continuarán vigentes: (…) 2.

Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones: a. La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que ésta sea”.

La norma transcrita prohíbe a los municipios imponer gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin incluir en esta prohibición a las fábricas de productos alimenticios o toda industria en la que haya un proceso de transformación, por elemental que este sea. El artículo 54 del Acuerdo 22 de 2004[[29]], del Concejo Distrital de Barranquilla, establece la prohibición de gravar la producción primaria, al señalar: “ARTICULO

54. ACTIVIDADES EXCLUIDAS DEL IMPUESTO INDUSTRIA Y COMERCIO. Las siguientes actividades están excluidas del Impuesto de Industria y Comercio: La producción agrícola primaria, ganadera y avícola siempre y cuando sea realizada en predios rurales, sin que se entiendan dentro de ésta la fabricación de productos alimenticios o de toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea […].” La norma local dispone que la producción primaria agrícola, ganadera y avícola está excluida del impuesto de industria y comercio.

(…) Frente a esta prohibición, la Sala ha considerado que [[30]],” el proceso productivo primario culmina con la venta del producto y por ello la venta o comercialización de productos en estado natural o primario, sin ningún tipo de transformación, hecha por el productor de los mismos, no puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio”.

Según el anterior criterio jurisprudencial, la producción primaria termina con la venta del producto en su estado natural o primario, es decir, con la venta que realiza el productor primigenio del producto natural, sin que este haya sufrido transformación, modificación, variación o alteración alguna de las condiciones físicas o químicas del recurso natural.

Por ende, la actividad comercial realizada por el productor original no puede ser gravada, como lo dispone el literal a) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983[[31]]. (Subrayas son del texto original). De la lectura de la sentencia enjuiciada, la Sala advierte que la Sección Cuarta no incurrió en un defecto sustantivo, en la medida en que realizó una aplicación razonable de las normas sustanciales sobre las actividades excluidas del impuesto de industria y comercio.

Nótese que, como primera medida, la Sección Cuarta determinó que de conformidad con lo preceptuado en los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 54 del Acuerdo Distrital 022 de 2004, está prohibido para los municipios gravar con el impuesto de industria y comercio la producción primaria (agrícola, ganadera y avícola), sin ningún tipo de transformación. Que, igualmente, y con arreglo a lo señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, para que la comercialización haga parte de la fase de producción primaria, debe efectuarla el mismo productor (agricultor, ganadero, avicultor).

Posteriormente, la sentencia advirtió que la sociedad actora era una cooperativa multiactiva que asocia personas naturales y jurídicas dedicadas a la producción de leche. Que dentro de su objeto está el de recibir, por cuenta de sus asociados, la leche que proviene de los hatos para conservarla, procesarla y luego venderla a terceros como parte final del proceso productivo primario.

Que la COOPERATIVA no compra a sus asociados la leche apta para el consumo humano para luego venderla a terceros, sino que continua y culmina el proceso productivo primario que inicia en los asociados, y que, por esta razón, lo que los ingresos obtenidos por la COOPERATIVA por la comercialización de la leche líquida, en el año gravable 2009, no están sujetos al impuesto de industria y comercio.

Establecido el enunciado normativo y el enunciado fáctico en el silogismo jurídico aplicado en el fallo, la Sección Cuarta fijó la siguiente regla de inferencia: la actividad primaria está exenta del gravamen del impuesto de industria y comercio; la sociedad actora desarrolla una actividad primaria en el proceso de productivo de la leche que recibe de sus asociados; por lo tanto, la sociedad actora está exenta del gravamen para el año gravable de 2009.

De manera que el presunto defecto sustantivo endilgado por el accionante hubiese tenido lugar si, por ejemplo, la Sección Cuarta hubiese desconocido la norma aplicable o la aplicada no se adecuara a la situación fáctica, lo que hubiera sucedido si su decisión se sustentara en la premisa de que la sociedad actora desarrolla un sector de la economía distinto al primario y, pese a ello, declarara que no estaba obligada al impuesto en cuestión. Lo que evidencia la Sala es que el reproche del accionante está dirigido al presunto yerro cometido por la autoridad judicial accionada al considerar que el recibo de leche que realiza COOLECHERA por parte de sus asociados hace parte del proceso primario de producción, así como también el proceso de pasteurización que aplica sobre dicho líquido, lo que desvía el debate a un asunto probatorio y de interpretación, ambos del resorte del juez natural, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial que le asisten.

Cabe resaltar que, según lo sostenido por la Corte Constitucional, en el estudio del defecto sustantivo, el juez de la tutela se debe limitar a verificar la ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión «[…] no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]».[32] De manera que solo cuando se evidencia que la norma aplicada no podía serlo, por cuanto los presupuestos del caso no corresponden a la consecuencia jurídica dispuesta en la norma, se estaría frente a la ocurrencia del defecto sustantivo.

Por el contrario, “una aplicación que razonablemente muestre cómo la norma es aplicable, deberá mantenerse inalterada, en virtud del principio de autonomía judicial y del principio de cosa juzgada”[33]. Del desconocimiento del precedente judicial De acuerdo con lo establecido en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, el poder judicial es autónomo e independiente y los jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley.

Esta regla general de independencia y autonomía no es absoluta, ya que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, según lo ha definido la Jurisprudencia constitucional. Al respecto, en la sentencia T-267 de 2013[34], la Corte Constitucional puntualizó: «[…] Es así como, en materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la Carta), que supone no solamente la igualdad ante la ley sino también de trato por parte de las autoridades y concretamente igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por las autoridades judiciales, garantizándose de esta forma la seguridad jurídica y con ella la certeza de la comunidad respecto a la forma en la que se van a decidir los casos iguales.

Como resultado de lo anterior, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces el respeto por el precedente [[35]]. […]». (Resaltado fuera del texto original). La Jurisprudencia de la Corte también ha señalado que el respeto y coherencia del funcionario judicial con las decisiones que constituyen un precedente en el asunto concreto es un deber de obligatorio cumplimiento y no una simple facultad discrecional, aclarando que hay al menos cinco razones que explican dicha postura: « […] i) el principio de igualdad que es vinculante a todas las autoridades e, incluso, a algunos particulares, exige que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y, por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas cierto grado de seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; iii) la autonomía judicial no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; iv) los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y iv) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior […]» [36].

(Resaltado fuera del texto original). Adicionalmente, ha señalado que el desconocimiento del precedente jurisprudencial «puede llevar a la existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial, en la medida en que el respeto al precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad»[37].

No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha admitido la posibilidad de que un juez se aparte de su propio precedente o del precedente de su superior jerárquico, siempre y cuando se sustenten debidamente las razones de su posición (principio de razón suficiente)[38]. En el caso concreto, el actor sostiene que el fallo cuestionado desconoció las sentencias C- 748 de 2009 y C-587 de 2014 de la Corte Constitucional y transcribió algunos de sus apartes.

Frente a ello, la Sala considera que no se configura el aludido defecto, si se tiene en cuenta que el precedente invocado como desconocido por el accionante corresponde a sentencias de constitucionalidad, que resolvieron demandas promovidas contra las normas que establecen el impuesto de renta para personas naturales y el de impuesto de industria y comercio en la actividad de comercialización de energía eléctrica.

Aunado a ello, el accionante no explicó de qué manera la ratio decidendi de las mencionadas sentencias resultaba de obligatoria observancia por parte del juez accionado, o cómo el fallo controvertido se apartó sin justificación real de lo definido por el Tribunal Constitucional. Sobre este asunto en particular, es importante destacar que la jurisprudencia de la Sección se ha referido a la diferencia entre precedente y antecedente así: «[…] Resulta de suma importancia plantear la diferencia entre el precedente y el antecedente jurisprudencial, para lo cual debe señalarse que el antecedente se refiere a que existe una decisión que puede estar relacionada con el caso bajo estudio desde el punto de vista fáctico, sin embargo el antecedente cobrará importancia si también contiene semejanza en asuntos jurídicos como conceptos o interpretaciones que puedan guiar al juez para resolver el caso, es decir, los antecedentes deben orientar al juez, pero ello no significa que deban ser tenidos en cuenta obligatoriamente, pero tampoco lo eximen del deber de argumentar las razones para apartarse del mismo, ello en virtud de los principios de transparencia e igualdad[…]»[39].

También la Corte Constitucional se refirió al tema en sentencia T- 102 de 2014, en la que precisó: «[…] El antecedente se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.

Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”. (…) Por su parte, el precedente, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso […]».

De manera que, aunque la parte actora se refirió a las sentencias de la Corte que, en su criterio, constituían precedentes de obligatorio acatamiento por parte de la autoridad judicial accionada, lo cierto es que se limitó a transcribirlas, sin determinar las reglas contenidas en la ratio decidendi que permitiera analizar la configuración del desconocimiento del precedente, frente al caso particular.

De otra parte, es preciso mencionar que el accionante plantea el estudio de la línea jurisprudencial de la Sección Cuarta sobre el tema objeto de debate en el proceso ordinario, la cual, a su juicio, ha sido contradictoria, por lo que en aras de hacer efectivo el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela, se examinarán sus argumentos a la luz de los presupuestos para la configuración del desconocimiento del precedente judicial.

Al respecto, el actor afirma que la Sección Cuarta “se ha pronunciado con decisiones y motivaciones diferentes y contrarias; pronunciamientos que se hace necesario reseñar para demostrar que, en este caso, la decisión cuyo amparo se solicita (SIC) viola en forma directa la Constitución Política en cuanto a que no existe exclusión del ICA para la actividad comercial que desarrolla la Cooperativa ni en la ley, ni en ninguna norma expedida por el Concejo Distrital, lo que desconocería, además, la autonomía de que gozan las entidades territoriales para crearlas; al igual que el precedente de la Corte Constitucional (…)”.

Aludió a la sentencia de 18 de julio de 2019[40], en la que, en un caso similar, con las mismas partes procesales, la Sección Cuarta acogió la sentencia de 16 de junio de 1995[41], que declaró la nulidad de los actos administrativos que liquidaron el impuesto de industria y comercio, y concluyó que el tratamiento al que es sometida la leche líquida por parte de COOLECHERA hace parte de la producción primaria excluida del impuesto de industria y comercio.

Puso de presente que la Sección Cuarta cambió de postura al proferir la sentencia de 11 de junio de 2020[42], en la cual examinó las pruebas que demostraban que el DISTRITO DE BARRANQUILLA sustentó los actos administrativos acusados en las inspecciones contables y tributarias que demostraban la actividad comercial de compraventa de leche, sin que sea posible aplicar la exención del impuesto y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda.

Añadió que la Sección Cuarta nuevamente cambió la posición y decidió un proceso de similares supuestos de hecho y de derecho, con los mismos sujetos procesales, en el cual profirió la sentencia que es objeto de la presente tutela, accediendo a las pretensiones de la demanda. Que, para ello, no se fundamentó en la normativa vigente ni en las pruebas allegadas por el DISTRITO DE BARRANQUILLA, “sino en lo acordado por los estatutos -que no han sido modificados - pero con una lectura diferente a la que se hizo en la sentencia de junio de 2020, en la que claramente se dejó establecido que se estructuraba el negocio de compraventa de leche”.

Como se precisó anteriormente, la jurisprudencia constitucional ha admitido la posibilidad de que un juez se aparte de su propio precedente, siempre que, amparado en el principio de razón suficiente, sustente en debida forma las razones de su posición[43]. Es por esta razón que la Sala deberá verificar si, en efecto, la Sección Cuarta se apartó de su propio precedente, sin justificación aparente.

Al revisar la decisión judicial reprochada, se observa lo siguiente: «[…] Aplicabilidad del precedente contenido en el fallo del 16 de junio de 1995, Exp. 7022, C.P. Consuelo Sarria Olcos. Cabe advertir que en sentencia del 16 de junio de 1995, expediente 7022, en la que se analizó un asunto similar entre las mismas partes, la Sección declaró la nulidad de los actos administrativos que determinaron el impuesto de industria y comercio a Coolechera por el periodo gravable 1987, por considerar que: “Es del caso anotar que en el curso del proceso no se estableció nada diferente de lo afirmado por la actora, en el sentido de que recibe la leche ‘por cuenta de los socios’, lo cual por lo demás está expresamente enunciado en sus estatutos ya transcritos; razón por la cual, no resulta, en este caso, válida la tesis de que la venta la realiza la Cooperativa y por ello debe ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, como sucedería en el caso de que comprara la leche a los productores, para su posterior venta al público.

En este sentido se pronunció la Sala en sentencia del 29 de mayo de 1992, Expediente 3946, Ponente: Doctor Jaime Abella Zárate. En el caso de autos la actora recibe la leche y su venta la hace como culminación del proceso de producción primaria y ‘por los productores’, quienes se encuentran agrupados bajo la forma cooperativa para una mayor eficacia en el desempeño de su actividad ganadera.

Por otra parte, las normas ya mencionadas establecen la prohibición para los Municipios de gravar la actividad ganadera primaria siempre que no haya ‘un proceso de transformación por elemental que sea. En este último aspecto está comprobado en el expediente, de conformidad con el dictamen pericial que solicitó el a quo en un auto para mejor proveer, que la actora pasteuriza e higieniza la leche que recibe por cuenta de sus asociados, antes de venderla al público y está igualmente establecido que dicho proceso no implica su transformación. Así lo dicen, aunque de una manera un tanto confusa, los peritos en su dictamen que obra a folios 110 y siguientes del expediente, Allí se afirma: ‘El proceso de higienización de la leche consiste en el sometimiento de la leche a una serie de etapas, cuyos objetivos fundamentales son eliminar los microorganismos patógenos que harían la leche impotable, es decir no apta para el consumo humano. A continuación, presentamos una información para ampliar la respuesta. [Describe los procesos de pasteurización y homogeneización de la leche] El proceso de higienización de la leche NO TRANSFORMA QUÍMICAMENTE SUS COMPONENTES NATURALES (sic), solo existe transformación física de alguno de sus componentes.

La diferencia está en que la pasteurizada y homogeneizada (sic) están libres de bacterias patógenas y además no contienen glóbulos grasos; contrariamente la leche que no es pasteurizada y homogeneizada (sic) tiene muchos microorganismos (sic) y contiene glóbulos grasos que son los que forman la nata en la leche’. Por todo lo anterior, tratándose de una actividad de producción primaria ganadera, que realiza la actora por cuenta de sus cooperados al vender la leche líquida sin que ésta se haya transformado, es claro para la Sala que dicha actividad no puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio, lo que no sucede con los otros productos que también comercializa la actora, como los productos que resultan luego de la transformación de la leche, tales como queso, yogur, etc.».

(Destacado es del texto) […]». Se observa pues que en el fallo cuestionado la Sección Cuarta decidió acoger la sentencia de 16 de junio de 1995[44], en la cual se examinó un asunto similar al debatido y se concluyó que la pasteurización que realizaba la COOPERATIVA no transformaba el producto y, por tanto, continuaba siendo parte de la producción primaria.

Por su parte, el precedente que invoca el accionante como desconocido corresponde a la sentencia de 11 de junio de 2020[45], en la que se demandaron los actos por medio de los cuales el DISTRITO DE BARRANQUILLA modificó oficialmente la declaración privada del impuesto de industria y comercio del año gravable 2010 de la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA. - COOLECHERA LTDA. -.

De la lectura del aludido fallo la Sala extrae que, contrario a lo afirmado por el accionante, los casos traídos a colación no fueron decididos de manera contradictoria, sino de conformidad con los presupuestos propios de cada uno, pero, además, con la reiteración de la posición jurisprudencial que sostiene la prohibición de gravar con el ICA la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola.

Así, el fallo de 11 de junio de 2020 hace un recuento de diferentes sentencias de la materia en cuestión y concluye que aunque la Sección ha dicho que para que opere la no sujeción al impuesto es indispensable que la venta primigenia la efectúe el mismo productor, lo cierto es que por ser esta de carácter objetivo y no subjetivo, la no sujeción también debe aplicar cuando, para efectuar la venta primigenia de su producción, los productores establecen figuras asociativas o de colaboración. La providencia en comento señaló: «[…] A juicio de la demandante, no es procedente la adición de ingresos porque la venta de leche líquida efectuada por la cooperativa corresponde a la culminación de la actividad ganadera primaria desarrollada por sus cooperados.

(…) En el otro extremo, el demandado plantea que la actividad desarrollada por la actora se resume en comprar leche para luego venderla a un precio mayor en el mercado. El artículo 39 de la Ley 14 de 1983, norma codificada en el artículo 259 del Decreto 1333 de 1986, prohibió gravar con el ICA la producción primaria agropecuaria “sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda la industria donde haya un proceso de transformación por elemental que esta sea”.

(…) A este respecto, la Sala pone de presente que la Sección ya sentó jurisprudencia sobre la misma cuestión fáctica y jurídica, incluso en litigios seguidos por las mismas partes, respecto del mismo tributo, aunque por periodos distintos, motivo por el que se reiterará los criterios de decisión judicial fijados, entre otras, en las sentencias del 29 de mayo de 1992 (exp. 3946, CP: Jaime Abella Zárate), del 16 de junio de 1995 (exp. 7022, CP: Consuelo Sarria Olcos), 27 de octubre de 1995 (exp. 7286, CP: Julio Enrique Correa Restrepo) y del 18 de julio de 2019 (exp. 21928, CP: Milton Chaves García).

(…) Al efecto, se debe precisar que los precedentes no se contraponen entre sí, pues la decisión que llevó a acceder o denegar las pretensiones en cada uno de ellos estuvo precedida de la valoración probatoria, toda vez que el demandante, tanto en sede administrativa como en vía judicial, tiene la carga de probar que su actividad recae en el supuesto de no sujeción al ICA, conforme al artículo 39, letra e) de la Ley 14 de 1983 (artículo 259, letra e) del Decreto 1333 de 1986) […]».

A renglón seguido, la providencia se refiere a los diferentes procesos en los que la sociedad actora demandó las liquidaciones del impuesto y destacó que las respectivas decisiones de la Sección estuvieron fundamentadas en lo probado en el proceso. En lo que respecta al caso particular que se estudiaba (liquidación vigencia 2010) dijo: «[…] De esta forma, si bien la Sala acepta que las actividades productoras primarias, agrícolas, ganaderas y avícolas no están sujetas al ICA, es lo cierto que ese planteamiento resulta insuficiente para reconocerle a la demandante que se encontraba incursa en esa situación para el período gravable discutido, debido a la falta de respaldo probatorio.

A pesar de que en el expediente obra la copia de los estatutos de la cooperativa, reformados el 31 de marzo de 2008, debe tenerse en cuenta que el mismo parágrafo del artículo 8.º habilita a la cooperativa para “comprar leche a productores no asociados, cuando sea necesario estabilizar la producción (…)” (f. 201 cp1). Asimismo, la redacción de sus estatutos no permite inferir que, durante el año gravable 2010, la demandante no compró leche a sus asociados y/o productores, pues para acreditar el supuesto de no sujeción al ICA, previsto en la letra e) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, era necesario que la contribuyente ejercitara adecuadamente la carga de la prueba (art. 167 del CGP), so pena de tener que soportar las consecuencias de su inactividad en la desestimación de sus pretensiones.

Con arraigo en lo analizado, se precisa que no es posible aplicar el precedente del 16 de junio de 1995 (exp. 7022, CP: Consuelo Sarria Olcos) al caso debatido, pues, como se vio, el debate jurídico y el acervo probatorio allí valorado estaba dirigido a corroborar que la leche adquirida por la cooperativa no se había sometido a proceso de transformación que desnaturalizara la actividad primaria agrícola, mientras que, en el sub lite, la actora no probó que la leche vendida hacía parte de la última fase de la producción primaria agropecuaria de sus asociados, ni desvirtuó que se tratase de una actividad comercial propia, como fue afirmado por la Administración. De la misma forma, también se diferencia de la demanda dirimida en la sentencia del 18 de julio de 2019 (exp. 21928, CP: Milton Chaves García), pues en ese expediente la demanda estuvo respaldada por abundante material probatorio que permitió desvirtuar las glosas de la Administración y, concluir que, efectivamente, durante ese año gravable (2008), la cooperativa desarrolló una actividad primaria agropecuaria no sujeta al ICA.

Como en este caso no reposan pruebas que sustenten las aseveraciones de la actora no se podrá acceder al cargo de apelación […]». De lo señalado se desprende que en los casos de liquidación del impuesto de industria y comercio por venta de leche por parte de la COOPERATIVA, la Sección Cuarta ha sostenido su posición inmodificable desde el año 1995 y las variadas decisiones no corresponden a contradicciones sino a lo probado en cada uno de los procesos.

De la violación directa de la Constitución Esta causal especial de procedibilidad de la acción de tutela encuentra su sustento en el artículo 4° de la Constitución Política, según el cual «[…] la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […]».

En criterio de la Corte Constitucional, la causal en comento tiene lugar cuando el juez ordinario adopta una decisión que representa la inaplicación de una norma constitucional para el caso concreto, o cuando aplica una norma de rango inferior al constitucional, al margen de los dictados de la Constitución[46]. Como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Sala, esta causal no supone el desconocimiento de cualquier norma constitucional sino concretamente la infracción de normas superiores relativas a derechos y garantías fundamentales, en consideración a que es precisamente para el amparo de éstos que se encuentra instituida la acción de tutela[47].

La Corte ha explicado que la violación directa de la Constitución debe ser entendida como una causal específica autónoma de procedencia del amparo constitucional contra una decisión judicial, ante la exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo que realizan los jueces o autoridades administrativas, el cual siempre estará sujeto, entre otros aspectos, a la concordancia con la Carta Política[48].

En el caso sub examine el accionante asegura que la sentencia de la Sección Cuarta desconoció el artículo 154 de la Constitución Política, en armonía con lo dispuesto en los artículos 4° y 294 idem, debido a que el Decreto Distrital 924 de 2011 gravó la actividad comercial de la venta de leche a terceros y previó que el hecho generador del impuesto de industria y comercio lo constituye el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad comercial; por tanto, no era posible aplicar la exención del impuesto a quienes compran el producto primario para luego venderlo.

Para determinar si la decisión que conllevó la anulación de los actos acusados erró al señalar que la actividad de la sociedad COOLECHERA estaba exenta del impuesto de industria y comercio, es necesario establecer si el juez ordinario inaplicó una norma constitucional para el caso concreto, o aplicó una norma de rango inferior al constitucional, al margen de los dictados de la Constitución. En el primer caso, es necesario que se acredite que la decisión reprochada dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; desconoció un derecho fundamental de aplicación inmediata o vulneró derechos fundamentales omitiendo el principio de interpretación conforme a la Constitución[49].

La sentencia de la Sección Cuarta se refirió al asunto de la siguiente manera: «[…] La apelante insiste en que los ingresos por venta de leche líquida están excluidos del impuesto de industria y comercio, al originarse en una etapa de la producción primaria que inicia en los hatos de sus asociados y culmina con la venta que hace Coolechera del producto natural que ha sido sometido a un proceso de conservación, como lo reconoció esta Sección en la sentencia del 16 de junio de 1995, expediente 7022.

El artículo 39 de la Ley 14 de 1983 dispone lo siguiente [[50]]: “Artículo 39.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior [[51]] continuarán vigentes: (…) 2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones: a. La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que ésta sea”.

La norma transcrita prohíbe a los municipios imponer gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin incluir en esta prohibición a las fábricas de productos alimenticios o toda industria en la que haya un proceso de transformación, por elemental que este sea. El artículo 54 del Acuerdo 22 de 2004[52], del Concejo Distrital de Barranquilla, establece la prohibición de gravar la producción primaria, al señalar: “ARTICULO

54. ACTIVIDADES EXCLUIDAS DEL IMPUESTO INDUSTRIA Y COMERCIO. Las siguientes actividades están excluidas del Impuesto de Industria y Comercio: La producción agrícola primaria, ganadera y avícola siempre y cuando sea realizada en predios rurales, sin que se entiendan dentro de ésta la fabricación de productos alimenticios o de toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea.” La norma local dispone que la producción primaria agrícola, ganadera y avícola está excluida del impuesto de industria y comercio.

(…) Entonces, la normativa aplicable prohíbe gravar con el impuesto de industria y comercio las actividades propias del sector primario de la economía, esto es, las que se desarrollen para tomar de la naturaleza los recursos que esta produce, sin transformación alguna [[53]]. Según el anterior criterio jurisprudencial, la producción primaria termina con la venta del producto en su estado natural o primario, es decir, con la venta que realiza el productor primigenio del producto natural, sin que este haya sufrido transformación, modificación, variación o alteración alguna de las condiciones físicas o químicas del recurso natural.

Por ende, la actividad comercial realizada por el productor original no puede ser gravada, como lo dispone el literal a) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983[[54]]. (…) De conformidad con los estatutos, Coolechera asocia a productores de leche con el fin de poner el producto en el mercado, en condiciones óptimas para el consumo humano. En efecto, Coolechera capta o recibe la leche que producen los hatos de sus asociados, aunque excepcionalmente puede comprarla a productores no asociados, y la traslada a la planta.

Allí, en la denominada «línea de leche líquida», la somete a procesos dirigidos a la conservación del producto, empaque y embalaje para su posterior comercialización. Entonces, la actora asocia productores de leche, estos le entregan el producto natural. En la planta, la leche líquida es sometida a una secuencia de operaciones esencialmente físicas con el fin de garantizar una mejor calidad del producto, tratamientos que no implican la transformación de la leche líquida, sino que la hacen apta para el consumo humano. Los productores de leche se unen, conforman la Cooperativa, que les permite, de manera unificada y sólida, dar al producto natural el tratamiento más apropiado que garantice la calidad de la leche líquida, en las condiciones establecidas en los estatutos de la Cooperativa.

Tratándose de los asociados, la entrega del producto natural no obedece a una operación de venta de los productores de leche a la Cooperativa, toda vez que los productores asociados entregan a Coolechera la leche en virtud de su condición de asociados y en cumplimiento del acuerdo cooperativo. Por su parte, la Cooperativa la recibe y la somete al tratamiento para convertirla en apta para el consumo humano […]».

De la lectura de la sentencia en cuestión, para la Sala no se acreditan ninguna de las hipótesis de inaplicación de una norma fundamental, toda vez que el fallo de la Sección Cuarta se ajustó a las normas que regulan el impuesto de industria y comercio para las actividades comerciales y prohíben a los municipios imponer gravámenes a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, por lo que al enmarcarse la actividad de COOLECHERA en el segmento primario de la producción, no podía el DISTRITO DE BARRANQUILLA gravar los ingresos recibidos por dicho actividad.

De igual modo, no se observa que la aplicación de dichas normas se haya producido al margen de los dictados de la Constitución[55], pues no se planteó una inconformidad entre las disposiciones legales aplicadas y un texto constitucional, que impusiera al juez ordinario aplicar este último de preferencia. Ahora, como se ha indicado a lo largo de la presente providencia, el reproche de la actora está dirigido a que la Sección Cuarta no podía interpretar que la actividad de la COOPERATIVA corresponde al proceso de producción primaria, puesto que al proceder a la pasteurización de la leche hay lugar a una actividad comercial que no está exenta del impuesto.

No obstante, tal enjuiciamiento no puede ser objeto de discusión en la presente acción de tutela, comoquiera que corresponde a una disparidad de criterios entre el DISTRITO DE BARRANQUILLA y el juez ordinario que ya fue resuelta por este dentro de un juicio en el que las partes expusieron sus argumentos y sus pruebas, por lo que, en respeto a los principios de autonomía e independencia judicial, esta Sala no halla méritos para invalidar lo decidido, por encontrar algún texto constitucional infringido, como lo sostiene el actor.

Las anteriores consideraciones conducen a concluir que no se configuran los defectos que el actor atribuye a la sentencia proferida el 20 de agosto de 2020, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 08001-23-33-000-2013-00814- 01 (24427), motivo por el cual se denegará las pretensiones de la acción respecto de los defectos analizados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela frente al defecto fáctico alegado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DENEGAR el amparo solicitado frente al defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 21 de enero de 2021. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante, el DISTRITO DE BARRANQUILLA. [2] En adelante, la Sección Cuarta. [3] Expediente 7022, MP: CONSUELO SARRIA OLCOS. [4] Número único de radicación 08001 23 33 000 2013 00254 01 (21928), MP: MILTON CHAVES GARCÍA, Actor: COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA- COOLECHERA, Demandado: Distrito de Barranquilla. [5] Número único de radicación 08001-23-33-000-2014-00281-01(22586), CP: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. [6] Número único de radicación 08001 23 33 000 2013 00254 01 (21928), MP: MILTON CHAVES GARCÍA, Actor: COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA- COOLECHERA, Demandado: Distrito de Barranquilla. [7] Expediente 7022, MP: CONSUELO SARRIA OLCOS. [8] Número único de radicación 08001-23-33-000-2014-00281-01(22586), CP: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. [9] Modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017. [10] Modificado por el artículo 2º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017. [11] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». [[12]] Sentencia 173/93. [[13]] Sentencia T-504/00. [[14]] Ver entre otras la Sentencia T-315/05. [[15]] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000. [[16]] Sentencia T-658/98. [[17]] Sentencias T-088/99 y SU-1219/01. [18] La Corte Constitucional, en la sentencia SU- 627 de 2015 (Magistrado ponente: doctor Mauricio González Cuervo), admitió la procedibilidad de la acción de tutela contra fallos de tutela, en aquellos casos en que se compruebe que existió fraude y, además, se reúnan los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

Así lo expresó esa Corporación en la citada sentencia, al indicar que: “Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”. [[19]] Sentencia T-522/01. [[20]] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01. [21] Cfr. Sede electrónica para la gestión judicial – SAMAI. [22] Cfr. Corte Constitucional Sentencia SU-573 de 2019. [23] Idem. [24] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-917 de 2010. [25] Tal como se lee en la sentencia cuestionada. [26] Cfr. Corte Constitucional, sentencia [[27]] “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” [[28]] Ley 14 de 1983, art. 38.- “Los municipios sólo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez años, todo de conformidad con los planes de desarrollo municipal”. [[29]] En los mismos términos, el aartículo 57 del Acuerdo 030 de 2008 del Concejo de Barranquilla establece la no sujeción al impuesto de industria y comercio. [[30]] Sentencia del 27 de octubre de 1995, Exp. 7286, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo citada en el fallo del 1º de octubre de 2009, Exp. 16974, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. [[31]] Sentencia de 20 de febrero de 2017, Exp, 22304, C.P (E) Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 18 de mayo de 2017, Exp.21059, C.P. (E) Stella Jeannette Carvajal Basto. [32] Sentencia T-310 de 2009. [33] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-367 de 2018. [34] Magistrado ponente: doctor Jorge Iván Palacio Palacio. [[35]] «Corte Constitucional, sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T- 698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008, T- 014 de 2009 y T-100 de 2010, entre otras.» [36] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional T-766 de 2008, MP.

Marco Gerardo Monroy Cabra. [37] Sentencia T-086 de 2007, MP Manuel José Cepeda Espinosa. [38] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional T-292 de 2006, MP Manuel José Cepeda Espinosa. [39] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 1101 03 15 000 2014 01426 00, sentencia de 18 de septiembre de 2014, CP: Guillermo Vargas Ayala. [40] Número único de radicación 08001 23 33 000 2013 00254 01 (21928), MP: MILTON CHAVES GARCÍA, Actor: COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA- COOLECHERA, Demandado: Distrito de Barranquilla. [41] Expediente 7022, MP: CONSUELO SARRIA OLCOS. [42] Número único de radicación 08001-23-33-000-2014-00281-01(22586), CP: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. [43] Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-292 de 2006. [44] Expediente 7022, MP: CONSUELO SARRIA OLCOS. [45] Número único de radicación 08001-23-33-000-2014-00281-01(22586), CP: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. [46] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [47] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2020-00809-00, sentencia de 21 de mayo de 2020, CP: Oswaldo Giraldo López. [48] Corte Constitucional, Sentencia T-088 de 2018.

M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [49] Hipótesis que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional configuran el defecto de violación directa de la Constitución. Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU- 069 de 2018. [[50]] “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” [[51]] Ley 14 de 1983, art. 38.- “Los municipios sólo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez años, todo de conformidad con los planes de desarrollo municipal”. [[52]] En los mismos términos, el aartículo 57 del Acuerdo 030 de 2008 del Concejo de Barranquilla establece la no sujeción al impuesto de industria y comercio. [[53]] Las actividades que tienen como finalidad la transformación, alteración, modificación de las condiciones físicas y químicas de la materia hacen parte del sector secundario, que se encarga de la manufactura de bienes, su explotación, construcción, etc.

En este sentido se pronunció la Sala en la sentencia del 9 de abril de 2015, Exp. 19650, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez [[54]] Sentencia de 20 de febrero de 2017, Exp, 22304, C.P (E) Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 18 de mayo de 2017, Exp.21059, C.P. (E) Stella Jeannette Carvajal Basto. [55] Cfr. Corte Constitucional citado ut supra.