IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En el caso sub examine no se concreta una afectación, siquiera prima facie de los derechos fundamentales del accionante, porque la decisión se limita a ordenar la compulsa de copias en cumplimiento de un deber legal, pero no significa la imposición de una sanción, ni siquiera garantiza el inicio de una investigación disciplinaria.
De otra parte, la alegada falta de motivación de la decisión de compulsar copias a la autoridad disciplinaria con miras a que investigue las conductas estudiadas en el proceso de nulidad electoral, tampoco se traduce en una vulneración de derechos que justifique la intervención del juez de tutela. Como ya se explicó, el hecho de que una autoridad solicite que se investigue determinada conducta, se traduce en el ejercicio de una exigencia constitucional y legal de informar los hechos que podrían ser objeto de sanciones disciplinarias o penales.
La mencionada obligación está consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política y en la Ley 734 de 2002, artículos 24 numeral 34, relativo a los deberes de los servidores públicos, artículo 69 referente al deber de informar como mecanismo de iniciación de la acción disciplinaria y artículo 70 sobre la obligatoriedad de la acción disciplinaria.
Ahora, en lo que atañe al mérito para iniciar o no la investigación, aquella determinación corresponde a la autoridad disciplinaria competente, pues se reitera: la compulsa de copias no implica la sanción a priori de la conducta sino el cumplimiento del deber de informar. En suma, la determinación del juez del proceso de la nulidad electoral de primera instancia, consistente compulsar copias a la autoridad disciplinaria está suficientemente justificada en los deberes que le asisten en su calidad de servidor público, por lo que el alegato del accionante no tiene vocación de prosperidad.
Dicho lo anterior, la Sala encuentra que la solicitud de amparo no acredita el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que la decisión judicial controvertida no comporta una verdadera vulneración de derechos fundamentales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04736-00(AC) Actor: JOSE HUMBERTO BARRIOS CHAPARRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Corresponde a la Sección Cuarta, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor José Humberto Barrios Chaparro, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de noviembre de 20201, el señor José Humberto Barrios Chaparro interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, derechos políticos, igualdad, dignidad y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2: “PRIMERO: Que proteja mis derechos fundamentales al derecho a la igualdad judicial, y dignidad humana, al debido proceso y derechos políticos, acceso a la administración de justicia, los cuales se encuentran en inminente amenaza por la autoridad accionada.
SEGUNDO: Que ordene que en un término no superior a 48 horas, se suspenda la orden judicial emanada del punto cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, la cual fue notificada en el estado electrónico N° 197 del 13 de octubre de 2020, en la cual ordenó: «CUARTO: Sin esperar ejecutoria, ORDENAR a la Secretaría que remita copia de lo actuado a la Procuraduría General de la Nación para que investigue disciplinariamente al concejal JOSÉ HUMBERTO BARRIOS CHAPARRO y a los concejales que lo eligieron como presidente de la Corporación».
TERCERO: Que se instruya al Tribunal Administrativo de Casanare para que en el futuro no vuelva a actuar con la misma conducta. (…”) 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 7 de febrero de 2020, el concejal de Yopal José Luis Avendaño presentó demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del concejal José Humberto Barrios Chaparro como presidente del Concejo Municipal de Yopal. 2.2.
El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Casanare que, luego de surtido el trámite respectivo, mediante Sentencia del 8 de octubre de 2020 declaró la nulidad de la elección del concejal José Humberto Barrios Chaparro como presidente del Concejo Municipal de Yopal y ordenó que, sin esperar ejecutoria de la providencia, por la Secretaría de esa Corporación se remitieran copias de lo actuado a la Procuraduría General de la Nación “para que investigue disciplinariamente al concejal JOSÉ HUMBERTO BARRIOS CHAPARRO y a los concejales que lo eligieron como presidente de la Corporación”. 2.3.
El Concejo Municipal de Yopal presentó recurso de apelación contra la sentencia del 8 de octubre de 20203, ante la Sección Quinta del Consejo de Estado. Por reparto, el asunto le correspondió al despacho del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, y actualmente se encuentra pendiente de decisión. 3. Fundamentos de la acción El accionante considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare, de compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación para que inicie la investigación disciplinaria a que haya lugar, en contra de los concejales del municipio de Yopal, sin esperar la ejecutoria de la sentencia, vulneró sus derechos a la seguridad jurídica, igualdad judicial, debido proceso y acceso a la administración de justicia. Expuso que le asiste derecho a que la Sección Quinta del Consejo de Estado, como superior del Tribunal Administrativo de Casanare, revise la decisión de primera instancia y, entre tanto, que las órdenes de la providencia de primera instancia queden suspendidas, en consideración al efecto suspensivo en que se concede el recurso de apelación. Agregó que, en garantía del derecho a la igualdad de las partes, correspondía a la autoridad judicial accionada argumentar o motivar la decisión de ordenar la apertura de investigación en su contra y de los demás concejales que votaron para que fuera elegido como presidente de aquella corporación. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 17 de noviembre de 2020, el despacho ponente admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y vinculó, en calidad de terceros con interés, al señor José Luis Avendaño Ortiz, al Municipio de Yopal y al Concejo Municipal de Yopal, sujetos procesales en la demanda de nulidad electoral Nº. 85001-23-33-000-2020-00026-00. 4.2.
Los magistrados del Tribunal Administrativo de Casanare solicitaron que se declare la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el concejal José Humberto Barrios Chaparro, ya que la orden emitida en el numeral cuarto de la sentencia del 8 de octubre de 2020, obedece al cumplimiento de un deber legal. Explicaron que luego de analizar las pruebas del proceso, encontraron que había mérito para compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de lo establecido al respecto por el Estatuto de Régimen Disciplinario.
Esta normativa dispone que cuando un funcionario público en ejercicio de sus funciones observe que se ha cometido una conducta que puede materializar falta disciplinaria, debe informar al órgano competente. Agregaron que la decisión de remitir copias a la autoridad disciplinaria correspondiente no es apelable. 4.3. El Concejo Municipal de Yopal, a través de apoderado judicial, solicitó que se acceda a las pretensiones de la acción de tutela, en atención a las siguientes consideraciones: 4.3.1.
La sentencia careció de rigor jurídico frente a la interpretación del artículo 28 de la Ley 136 de 1994. El tribunal accionado debió estudiar el alcance de la disposición normativa a la luz de la jurisprudencia y la doctrina. 4.3.2. El Tribunal accionado omitió realizar búsqueda de la jurisprudencia con miras a hallar un referente judicial que pudiera ayudar a resolver el caso concreto. 4.3.3.
El Tribunal debió estudiar la conducta reprochada a la luz de los postulados de la buena fe. 4.3.4. La Sala de decisión infringió el derecho al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, al disponer la compulsa de copias, sin esperar la ejecutoria de la sentencia. 4.4. El Municipio de Yopal, por conducto del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó su desvinculación del proceso con ocasión a la falta de legitimación en causa por pasiva, debido a que las funciones y competencias del municipio no guardan relación con los hechos ni pretensiones de la acción de tutela.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional7 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor so pena de desconocer la autonomía judicial y los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico Por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala, en primer lugar, determinar si la demanda cumple con los requisitos generales de procedibilidad. De superarse el examen general, pasará la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en vulneración de los derechos fundamentales del accionante al emitir orden de compulsa de copias sin perjuicio de la ejecutoria de la Sentencia del 8 de octubre de 2020. 4.
La acción de tutela no acredita el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018 han señalado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: i. Que el actor cumpla su carga argumentativa justificando suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de derechos fundamentales8, sino que se hace necesario que la parte actora argumente suficiente y claramente las razones por las que se hace necesaria la intervención del juez constitucional, y por las que su caso, antes que ser una cuestión de mera legalidad, realmente implica la trasgresión de derechos fundamentales. ii.
Que efectivamente se transgredan las garantías del debido proceso constitucional. iii. Que la decisión judicial controvertida implique una verdadera vulneración de derechos fundamentales. iv. Que la acción de tutela no se emplee como una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que la finalidad de este mecanismo constitucional es la protección de derechos fundamentales.
No es, por ende, la oportunidad para que el actor discuta las discrepancias que tenga frente a la decisión judicial. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales.
Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural9. 4.2. La parte actora considera que la orden contenida en el numeral cuarto de la sentencia acusada, consistente en remitir copias del proceso a la autoridad disciplinaria para lo de su competencia, sin esperar la ejecutoria, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, dignidad, debido proceso y acceso a la administración de justicia. Como fundamento de su alegato expuso dos argumentos: (i) la orden de compulsa de copias es pasible del recurso de apelación, el cual se interpuso y fue concedido en efecto suspensivo, por lo que la ejecución de aquella orden debió estar condicionada a la decisión del superior y la ejecutoria de la sentencia;
(ii) la decisión de compulsa de copias a la autoridad disciplinaria carece de motivación. Visto lo anterior, la Sala considera que el asunto sub examine no acredita el requisito de relevancia constitucional, debido a que el caso que presentó el accionante no comporta un escenario de vulneración de derechos fundamentales, por las razones que pasan a exponerse. 4.2.1.
El artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, establece como primer requisito de procedencia de la acción de tutela que la autoridad demandada “haya violado, viole o amenace violar” derechos constitucionales fundamentales. Para la Sala, la cuestión relativa a la compulsa de copias a las autoridades disciplinarias es un asunto que corresponde decidir al juez de la causa en ejercicio de su independencia y autonomía, a partir del mérito que encuentre de acuerdo con las características y piezas procesales del caso concreto.
Tal determinación, no se traduce en el desconocimiento de los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad, debido proceso y acceso a la administración de justicia. Debe considerar la parte actora que la remisión a la autoridad disciplinaria no significa la imposición de una sanción, es más bien el cumplimiento de un deber legal. Ya, le corresponderá a la respectiva autoridad, determinar si la información que le fue remitida resulta suficiente para el inicio de una investigación, y en el caso de encontrar mérito para ello, iniciar, adelantar y culminar el trámite correspondiente, asegurando al disciplinado las garantías propias del debido proceso.
Lo que se quiere destacar es que la sola remisión de copias no compromete los derechos fundamentales del accionante. En otras palabras, es la autoridad competente a quien le corresponde decidir la viabilidad o no de la acción a la que hubiere lugar, y no al que en cumplimiento de un deber legal, se limita a informarlo. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-738 de 200710, indicó: “En materia de tutela la Corte ha advertido que la orden para que se investigue una posible irregularidad con eventuales repercusiones penales o disciplinarias no constituye solo una facultad sino una obligación de los funcionarios.
El comportamiento de quien ordena remitir copias para iniciar una investigación no puede estimarse, en sí mismo, atentatorio de los derechos fundamentales. De los antecedentes jurisprudenciales reseñados se deriva que la decisión anexa al habeas corpus de compulsar copias a fin de que se establezcan las posibles responsabilidades de orden penal o disciplinario, si a ello hubiere lugar, atendidas las especificidades de la decisión y las circunstancias que rodearon la privación de la libertad, no entraña en sí misma una vulneración de derechos fundamentales del funcionario potencialmente investigado.” Como se observa, en el caso sub examine no se concreta una afectación, siquiera prima facie de los derechos fundamentales del accionante, porque la decisión se limita a ordenar la compulsa de copias en cumplimiento de un deber legal, pero no significa la imposición de una sanción, ni siquiera garantiza el inicio de una investigación disciplinaria11. 4.2.2.
De otra parte, la alegada falta de motivación de la decisión de compulsar copias a la autoridad disciplinaria con miras a que investigue las conductas estudiadas en el proceso de nulidad electoral, tampoco se traduce en una vulneración de derechos que justifique la intervención del juez de tutela. Como ya se explicó, el hecho de que una autoridad solicite que se investigue determinada conducta, se traduce en el ejercicio de una exigencia constitucional y legal de informar los hechos que podrían ser objeto de sanciones disciplinarias o penales.
La mencionada obligación está consagrada en el artículo 9012 de la Constitución Política y en la Ley 734 de 2002, artículos 24 numeral 3413, relativo a los deberes de los servidores públicos, artículo 6914 referente al deber de informar como mecanismo de iniciación de la acción disciplinaria y artículo 7015 sobre la obligatoriedad de la acción disciplinaria.
Ahora, en lo que atañe al mérito para iniciar o no la investigación, aquella determinación corresponde a la autoridad disciplinaria competente, pues se reitera: la compulsa de copias no implica la sanción a priori de la conducta sino el cumplimiento del deber de informar. En suma, la determinación del juez del proceso de la nulidad electoral de primera instancia, consistente compulsar copias a la autoridad disciplinaria está suficientemente justificada en los deberes que le asisten en su calidad de servidor público, por lo que el alegato del accionante no tiene vocación de prosperidad. 4.3.
Dicho lo anterior, la Sala encuentra que la solicitud de amparo no acredita el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que la decisión judicial controvertida no comporta una verdadera vulneración de derechos fundamentales. 4.4. Finalmente, se tiene que el Concejo Municipal de Yopal, en el escrito de respuesta a la acción de tutela, expuso algunos argumentos para discutir la interpretación normativa que realizó el Tribunal Administrativo de Casanare frente al artículo 28 de la Ley 136 de 1994.
Referente a tales alegatos, de entrada, encuentra la Sala que tal pretensión carece del presupuesto de subsidiariedad, dado que en la actualidad cursa ante la Sección Quinta del Consejo de Estado el recurso de apelación contra la sentencia del 8 de octubre de 202016; en consecuencia, es el juez natural de la causa quien debe pronunciarse en relación con la corrección de la interpretación normativa del a quo. 4.5.
Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por considerar que la misma no satisface a cabalidad los requisitos generales de procedencia de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, específicamente, el de la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor José Humberto Gómez Chaparro, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero