ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el numeral 2 del artículo 20 del CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132 numeral 6 del CCA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / LEY 1395 DE 2010 - ARTÍCULO 3 / LEY 1107 DE 2006 - ARTICULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 20 FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FUENTE DEL DAÑO / PRODUCCIÓN DEL DAÑO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 17 de junio de 1993; Exp. 7303; C.P. Carlos Betancur Jaramillo, del 8 de marzo de 2007; Exp. 16421; C.P. Ruth Stella Correa Palacio APLICACIÓN DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CARACTERÍSTICAS DE LA REVOCATORIA DIRECTA / CAUSALES DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NORMA DE ORDEN PÚBLICO / SILENCIO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El artículo 71 CCA establece que la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo y el artículo 72 prevé que la petición de revocación de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.

Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes. Si un acto administrativo causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de 4 meses para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación, notificación, comunicación o ejecución, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.

Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 27 de abril de 2011; Exp. 19846; C.P. Ruth Stella Correa Palacio y auto del 2 de junio de 1994; Exp. 9589. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 15 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 72 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 77 ACCIÓN PROCEDENTE / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPOSIBILIDAD DE SACAR PROVECHO DE SU PROPIA NEGLIGENCIA / CIERRE DEL FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, después de la expiración del plazo que tenía el afectado para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

A juicio de la Sala, el afectado no puede ejercer la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia. (…) La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos con la expedición de la Resolución n°. 946 de 1998, que ordenó el cierre del folio de matrícula inmobiliaria 50N-2010-6229 y trasladó sus anotaciones al folio 50N-316852.

Afirmó que posteriormente la demandada revocó el acto administrativo, porque no podía tomar la decisión con fundamento en ese oficio. Como la Resolución n°. 946 de 1998 es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 13 de mayo de 2009;

Exp. 27422; C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 13 de mayo de 2009; Exp.15652; C.P. Ruth Stella Correa Palacio. COMPÚTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCCIÓN / FUENTE DEL DAÑO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLO INHIBITORIO POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CIERRE DEL FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / SOLICITUD DE REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Como no obra constancia de notificación de la Resolución n°. 946 de 1998 que ordenó cierre del folio de matrícula inmobiliaria 50N-2010-6229 y trasladó sus anotaciones al folio 50N-316852, y se probó que la demandante tuvo conocimiento de los actos administrativos el 20 de enero de 2003, fecha en que el demandante presentó solicitud de revocatoria directa contra ese acto administrativo, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha.

De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 21 de enero de 2003 y vencía el 21 de mayo de 2003. Como la demanda se presentó el 25 de febrero de 2005, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2005-00653-01(40332) Actor: MIGUEL ALFONSO ORTEGA SANABRIA Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA REVOCATORIA DIRECTA-La acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo revocado.

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto.

DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de agosto de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO La Superintendencia de Notariado y Registro ordenó el cierre del folio de matrícula inmobiliaria 50N-2010-6229, trasladó sus anotaciones al folio 50N- 316852 y posteriormente revocó el acto administrativo. El demandante aduce falla en el servicio al proferir el acto administrativo que cerró el folio de la matrícula inmobiliaria.

ANTECEDENTES El 25 de febrero de 2005, Miguel Alfonso Ortega Sanabria, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Superintendencia de Notariado y Registro, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por el cierre del folio de matrícula inmobiliaria 50N-2010-6229 y el traslado de sus anotaciones al folio 50N-316852.

Solicitó $404.600.000 por lo dejado de percibir por no poder explotar el bien inmueble, por lucro cesante y $120.000.000 por los honorarios del abogado que se encargó del procedimiento de revocatoria directa del acto administrativo, por daño emergente. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante la Resolución n°. 946 de 1998, ordenó el cierre del folio de matrícula inmobiliaria 50N-2010-6229 y trasladó sus anotaciones al folio 50N-316852 por un oficio del Departamento Administrativo de Catastro y posteriormente revocó el acto administrativo, porque no podía tomar la decisión con fundamento en ese oficio.

Resaltó que no pudo ejercer su derecho de dominio sobre el inmueble identificado con el primer folio de matrícula inmobiliaria. El 14 de abril de 2005 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Superintendencia de Notariado y Registro formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y de indebida escogencia de la acción, porque la fuente del daño era el acto administrativo que ordenó el cierre de la matrícula inmobiliaria.

El 15 de febrero de 2007 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 19 de agosto de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones, porque el demandante no acreditó el daño ocasionado por el acto administrativo que ordenó el cierre del folio de matrícula inmobiliaria 50N-2010-6229 y trasladó sus anotaciones al folio 50N-316852 al folio 50N-316852.

La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 4 de noviembre de 2010 y admitido el 24 de febrero de 2011. Esgrimió que se probó el daño. El 17 de marzo de 2011 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandada adujo que no se probó el daño. La demandante reiteró lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que se debía condenar en abstracto, porque quedó acreditado que la demandada cometió un error al expedir el acto administrativo que cerró el folio de matrícula inmobiliaria.

CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el numeral 2 del artículo 20 del CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132 numeral 6 del CCA, esto es, $190.750.000[1].

Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo que posteriormente fue revocado directamente por la entidad demandada y si operó la caducidad.

III. Análisis de la Sala 2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[2], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[3].

El artículo 71 CCA establece que la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo y el artículo 72 prevé que la petición de revocación de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.

Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes. Si un acto administrativo causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de 4 meses para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación, notificación, comunicación o ejecución, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.

Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, después de la expiración del plazo que tenía el afectado para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

A juicio de la Sala, el afectado no puede ejercer la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia[4]. La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos con la expedición de la Resolución n°. 946 de 1998, que ordenó el cierre del folio de matrícula inmobiliaria 50N-2010-6229 y trasladó sus anotaciones al folio 50N-316852.

Afirmó que posteriormente la demandada revocó el acto administrativo, porque no podía tomar la decisión con fundamento en ese oficio. Como la Resolución n°. 946 de 1998 es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. 3. El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Como no obra constancia de notificación de la Resolución n°. 946 de 1998 que ordenó cierre del folio de matrícula inmobiliaria 50N-2010-6229 y trasladó sus anotaciones al folio 50N-316852, y se probó que la demandante tuvo conocimiento de los actos administrativos el 20 de enero de 2003, fecha en que el demandante presentó solicitud de revocatoria directa contra ese acto administrativo (f. 30 c. 2), el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha.

De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 21 de enero de 2003 y vencía el 21 de mayo de 2003. Como la demanda se presentó el 25 de febrero de 2005, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. 4. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODÍFICASE la sentencia del 19 de agosto de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO. DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES JFB/OAO ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2005, $381.500, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 27.422 [fundamento jurídico 2] y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 15.652 [fundamento jurídico II], S.V. Ruth Stella Correa Palacio.