ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Debe recordarse que, en materia de lo contencioso administrativo, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer (…).

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la fuente del daño como elemento determinante de la acción procedente, consulta providencias de 23 de abril de 2008, Exp. 15906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 13 de mayo de 2009, Exp. 15652, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 12 de mayo de 2016, Exp. 32595, C.P. Hernán Andrade Rincón, entre otras. DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / EXTINCIÓN DE DOMINIO / EXTINCIÓN DE DOMINIO AGRARIO / EXTINCIÓN DE DOMINIO SOBRE TIERRAS INCULTAS / PROCEDIMIENTO DE LA ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO / PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO [H]abrá que diferenciarse entre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la de reparación directa, prevista en el artículo 86 del C.C.A., al tenor de la cual la persona interesada podía demandar directamente la reparación de un daño cuando la causa fuera un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.

(…) Lo anterior implica que, ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto, adoptado por la Administración pública, que se proyecta con efectos negativos o lesivos sobre un derecho subjetivo, la acción idónea resulta será la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo trascrito en precedencia. (…) Al lado de lo anterior cabe resaltar que en el artículo 128 del C.C.A. aplicable para el presente caso se establece la procedibilidad del citado medio de control frente a los actos que den inicio a un procedimiento administrativo de extinción de dominio, definiendo que el conocimiento del mismo recaerá en cabeza del Consejo de Estado (…).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 NOTA DE RELATORÍA: Acerca de los aspectos comunes de los procedimientos de la Ley 160 de 1994 y los medios de control procedentes en cada caso, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 30 de septiembre de 2015, Exp.

C-623, M.P. Alberto Rojas Ríos. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EXTINCIÓN DE DOMINIO AGRARIO / EXTINCIÓN DE DOMINIO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO INICIAL / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / CONFIGURACIÓN DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA Para el caso sub examine, la Sala, a la luz de la demanda y el recurso de alzada, conjuntamente con su probanza, ha verificado que la fuente del daño, (…) no reside en una presunta falla del servicio, puesto que el actor lo que reclama es que el INCODER, al haber dado inició a las diligencias administrativas tendientes a establecer la procedencia de la declaratoria de la extinción, a través de (…) actos administrativos, exteriorizó su voluntad (acto volitivo positivo que incorporó una decisión negativa, con fundamento en los argumentos jurídicos que se expresan allí), configurándose unos actos administrativos de carácter particular y concreto que surten plenos efectos jurídicos y que se encuentran amparados con la presunción de legalidad y veracidad que les son inherentes en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y que, por expresa disposición del artículo 128 del C.C.A. y 64 de la Ley 60 de 1994 antes referidos, son susceptibles de ser cuestionados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de la oportunidad prevista en dicha normativa.

Los actos así expedidos, fueron los que, en criterio del actor, desencadenaron la serie de afectaciones a los derechos del titular de dominio, relatados en extenso en la demanda y que de manera resumida aquí se han citado. Así, por ejemplo, respecto de lo manifestado por la parte actora, en cuanto a que con ocasión del inicio de dicho trámite se acentuó la ocupación ilegal de sus predios por varias familias de campesinos, lo cual imposibilitó la explotación económica por su propietario mientras duró el trámite del proceso de extinción dominio, corresponde a un presunto daño adosado a la decisión de apertura e inicio del trámite de extinción de dominio y, con este, de las medidas que sobre el bien se derivaron, aspecto que a no dudarlo no pueden desligarse del acto que las origina, por lo que el mismo debió ser cuestionado en sede judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como acción idónea no solo para lograr el restablecimiento del derecho inculcado, sino, además, para obtener el resarcimiento y reparación de los daños que a cusa de tal actuación reclama el demandante le fueron ocasionados.

Así, al resolverse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se estudiaría, -como es su naturaleza-, además de la legalidad de los actos, el interés particular que se consideraría vulnerado con la expedición de los mismos. Por tanto y conforme el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al caso, el actor, en ejercicio de dicha acción, además de pedir de nulidad de los actos administrativos y el restablecimiento del derecho, pudo solicitar la reparación del daño que ahora reclama con una acción diversa, desconociendo su real origen.

(…) Así las cosas, concluye la Sala, con base en los supuestos fácticos propuestos y las pretensiones planteadas, que el daño antijurídico que la actora estima le fue irrogado por la demandada, tiene su origen en las resoluciones que dieron inició a las diligencias administrativas tendientes a establecer la procedencia de la declaratoria de la extinción de dominio, razón por la cual resulta abiertamente improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, comoquiera que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito (…).

Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala revocará la sentencia apelada, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y se condenó en abstracto al pago de perjuicios a la demandada, en tanto que el origen del daño deprecado lo constituye los actos administrativos por medio de los cuales se inició el procedimiento irregular de extinción de dominio de los lotes de propiedad de la demandante.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 / LEY 60 DE 1994 - ARTÍCULO 64 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escogencia de la acción contenciosa como presupuesto necesario de la sentencia de mérito, consultar providencia de 28 de abril de 2010, Exp. 17811, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO REVOCADO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ILÍCITO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [C]abe mencionar que esta Sección del Consejo de Estado ha precisado que la acción de reparación directa es procedente, cuando la Administración ha revocado el acto administrativo de carácter particular y concreto de manera directa, invocando para tal efecto causales de ilegalidad o inconstitucionalidad manifiesta, y cobre fuerza ejecutoria el acto revocatorio dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, dentro de los 4 meses previstos por el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. y ha indicado que, en este caso no sólo podría intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad que resta, sino que podría optar por acudir a la acción de reparación directa, pero dentro del mismo término de caducidad de la referida acción (…).

Ahora bien, comoquiera que en el presente caso, se tiene acreditado que los actos administrativos fueron revocados el (…) y la acción de reparación directa fue interpuesta el (…), se impone concluir que la acción de reparación directa (…) se torna también improcedente. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa para demandar los daños derivados de la expedición de un acto administrativo que posteriormente es revocado o dejado sin efectos por la propia Administración, consultar providencias de 13 de mayo de 2009, Exp. 15652, M.P. Myriam Guerrero de Escobar; de 28 de agosto de 2014, Exp. 28656, C.P. Hernán Andrade Rincón (E); y de 23 de julio de 2014, Exp. 50961, C.P. Hernán Andrade Rincón (E).

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 47001-23-31-000-2011-00227-01(48774) Actor: LIGA DE NATACIÓN Y WATERPOLO DEL ATLÁNTICO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL -INCODER- Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – La acción procedente para reclamar el reconocimiento de perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 24 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena. Según la demanda, se configuró un daño antijurídico, como consecuencia de un procedimiento de extinción de dominio de tres predios rurales de propiedad de la demandante, el cual terminó con la revocatoria directa de las resoluciones que ordenaron el inicio de dicho trámite; sin embargo, dicho procedimiento de extinción de dominio permitió la ocupación ilegal de tales predios por varias familias de campesinos e imposibilitó la explotación económica por su propietario.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1.1. Corresponde a la sentencia del 24 de abril de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: “1. Declarar administrativa y patrimonialmente responsable al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL -INCODER-, por los perjuicios causados a la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico por la iniciación del procedimiento de extinción de dominio, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. “2.- Condénese en abstracto al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL -INCODER- a pagar a la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico, el lucro cesante derivado de la pérdida de oportunidad, uso, usufructo, disfrute y goce de los bienes que fueron objeto del proceso de extinción de dominio adelantado en su contra.

Esos perjuicios deberán liquidarse mediante el trámite incidental regulado dentro del término de sesenta (60) días contados desde la ejecutoria de esta sentencia y resolverse con sujeción a las pautas indicadas en la parte motiva de esta sentencia. “(…)”. 1.2. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 18 de enero de 2011 por la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico[1], a través de apoderado judicial[2], en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable “por los perjuicios materiales causados a la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico, dentro del trámite de extinción de dominio de los inmuebles Sierra Morena 2, Las Correas y Lote de Terreno, en el municipio de Ciénaga, de propiedad del demandante y que con ocasión al trámite iniciado por el INCODER se ocasionaron graves perjuicios materiales al accionante”.

En relación con la indemnización de perjuicios, solicitó el pago de “$4.602’059.302 por concepto de perjuicios de orden material, actuales y futuros”, más la correspondiente actualización de esa suma. 1.3. Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, que mediante escritura 4769 del 23 de diciembre de 2000 de la Notaría 8 del Círculo de Cali, la sociedad “Unipapel S.A.” donó a la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico los lotes de terreno denominados “Sierra Morena 1 y 2” y “Las Correas”, acto que fue inscrito en las matrículas inmobiliarias 222-16587, 222-614 y 222-12311 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ciénaga, Magdalena.

Agregó que, la Liga de Natación y Waterpolo realizó las gestiones para ejercer el uso y goce sobre tales inmuebles, pero por razones de orden público (presencia de grupos subversivos) no pudo ejercer la posesión inmediata de ellos y que, “aprovechando esa situación, campesinos simpatizantes de tales grupos armados presentes en esas tierras fueron tomándose a la fuerza esos lotes” y conformaron una Cooperativa denominada “Cooperativa Integral Agropecuaria Sierra Morena”, inicialmente integrada por 36 personas.

Agregó haber efectuado gestiones para que los campesinos que habitaban los predios se los devolvieran, pero el 14 de marzo de 2004, un grupo de 46 personas solicitaron al INCODER Regional Magdalena la protección de sus derechos de posesión sobre los terrenos en mención, pues afirmaron que tenían más de 12 años de explotación económica sobre los mismos, lo cual no era cierto.

Afirmó que, mediante Resoluciones 345, 346 y 347 del 26 de septiembre de 2005, el Jefe de la Oficina Territorial del INCODER decidió iniciar las diligencias administrativas tendientes a establecer la procedencia de la declaratoria de la extinción, en todo o en parte, del derecho de dominio privado existente sobre los predios rurales ubicados en el municipio de Ciénaga, departamento del Magdalena, identificados con los folios de matrícula 222-16587, 222-12311 y 222-614.

Añadió que, solo hasta el 2 de marzo de 2006, fueron notificadas a la demandante las anteriores resoluciones, frente a lo cual la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico presentó varias solicitudes de revocatoria, pero el INCODER no atendió dicha petición; asimismo, indicó que inició un proceso penal en contra de los ocupantes y otro proceso civil reivindicatorio, sin obtener resultado favorable.

Agregó que, mediante Resoluciones 1557, 1558 y 1559 del 29 de noviembre de 2007, el Jefe de la Oficina Territorial del INCODER decidió revocar las resoluciones 345, 346 y 347 del 26 de septiembre de 2005, “por no haber lugar a extinguir a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre la totalidad y demás derechos reales existentes sobre los predios referidos”, las cuales fueron notificadas a la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico el 14 de julio de 2008 y que, solo hasta el 22 de octubre de 2008, el INCODER ordenó a la Oficina de Instrumentos Públicos de Ciénaga que levantara la medida cautelar decretada en las Resoluciones 345, 346 y 347 de 26 de septiembre de 2005.

Por último, la demandante concluyó que se configuró una falla del servicio por parte del INCODER en el trámite del proceso de extinción dominio respecto de los inmuebles de su propiedad, toda vez que “abrió el camino para que los colonos que se encontraban en las tierras y que ya estaban a punto de salir de ellas, con la apertura del proceso, se sintieran como dueños de ellas”; además, durante el referido trámite no pudo ejercer actividad productiva alguna por parte de su propietaria[3]. 1.4.

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- se opuso a las pretensiones de la demanda, para tal efecto manifestó que, contrario a lo manifestado en la demanda, no existió falla alguna del servicio en el trámite de los procesos de extinción de dominio, pues actuó conforme al deber legal de adelantar dichos procesos en virtud de la solicitud de protección de los derechos como poseedores de 46 familias campesinas que habían ocupado dichos predios durante 12 años, hecho que motivó la actuación del INCODER para obtener información respecto del estado de explotación de los predios o del estado de abandono, títulos de propiedad, linderos, entre otros y que, con base en tales estudios, se estableció que no existía ningún tipo de explotación económica por parte de su propietario; en cambio, las familias ocupantes agrupadas en la “Cooperativa Integral Agropecuaria Sierra Morena” llevaban más de 10 años de explotación económica en dichos predios.

Indicó que, con base en tales estudios se expidieron las Resoluciones 345, 346 y 347 de 2005, pero que tales actos administrativos fueron revocados mediante resoluciones 1557, 1558 y 1559 del 29 de noviembre de 2007, luego de concluir que la no explotación del predio por parte de la propietaria se dio por circunstancias de alteración de orden público constitutivas de fuerza mayor.

Agregó que, no había nexo causal alguno entre el procedimiento de extinción de dominio adelantado por el INCODER y la ocupación de los predios por las 46 familias de campesinos, dado dicha ocupación llevaba más de 10 años para la fecha en que se expidieron las resoluciones que posteriormente fueron revocadas. Finalmente, propuso la excepción de caducidad de la acción, pues partió de afirmar que la demandante solicita la declaratoria de responsabilidad por la supuesta falla del servicio en que se habría incurrido en el trámite de extinción de dominio por parte del INCODER, el cual finalizó con las Resoluciones 1557, 1558 y 1559 del 29 de noviembre de 2007, razón por la cual, por haberse interpuesto la demanda el 18 de enero de 2011, se debía concluir acerca de la caducidad de la acción[4]. 1.5.

En los alegatos de conclusión, la parte actora insistió en que se configuró una falla del servicio derivada del procedimiento irregular de extinción de dominio de los lotes de su propiedad, lo cual generó que varias familias de campesinos los ocuparan ilegalmente y le impidieran ejercer actividades productivas en dichos predios, hecho que finalmente fue rectificado por el propio INCODER mediante Resoluciones 1557, 1558 y 1559 de 29 noviembre de 2007, a través de las cuales se revocaron las resoluciones que ordenaron iniciar dicho procedimiento y se ordenó el levantamiento de las medidas cautelares que pesaban sobre sus predios, pero las mismas sólo se inscribieron en los folios de matrícula correspondientes el 22 de octubre de 2008.

A lo cual agregó que, “durante estos casi dos años, los colonos fueron parcelando y vendiendo las tierras que no les pertenecían, situación que hizo que se tornara más difícil, por cuanto ya no era tratar con 46 familias sino con muchas más y solo por el decir de ellos que el INCODER les iba a entregar esos lotes a ellos”[5]. A su turno, la entidad demandada, insistió en la configuración de la excepción de caducidad de la acción, toda vez que el término legal de los dos años para presentar la demanda debía contarse desde la expedición de las Resoluciones 1557, 1558 y 1559 del 29 de noviembre de 2007, razón por la cual por haberse formulado la demanda el 18 de enero de 2011, debía concluirse que se demandó de forma extemporánea.

De otra parte, reiteró que no se configuró falla alguna del servicio, pues el procedimiento de extinción de dominio se adelantó en virtud de la solicitud de protección de posesión de las 46 familias campesinas que ocupaban los predios de la demandante desde el año 1994. A lo cual agregó que, por expresa disposición de la Ley 160 de 1994[6], en ese tipo de asuntos la carga de la prueba sobre la explotación económica del predio le correspondía al propietario.

Asimismo, indicó que la ocupación que en su momento realizaron las 46 familias de campesinos en los predios de la demandante no fue determinada ni promovida por el INCODER, pues esa ocupación se había efectuado desde 1994[7]. En esta oportunidad, el Agente del Ministerio Público manifestó que debía accederse a las pretensiones de la demanda, toda vez que “no se adelantó el proceso de extinción de dominio en un término breve, lo cual hizo que el demandante soportara un perjuicio que no estaba obligado a soportar, pues tal como expresa la jurisprudencia, dicho trámite no debió superar el término de 3 meses”.

Sin embargo, manifestó que, a pesar de haberse demostrado la responsabilidad del INCODER por el procedimiento irregular de extinción de dominio, lo cierto era que la parte actora no demostró los perjuicios reclamados[8]. 1.6. Al resolver el conflicto, el Tribunal Administrativo del Magdalena accedió a las pretensiones de la demanda en la forma transcrita al inicio de esta sentencia, para tal efecto consideró, de una parte, que no operó la caducidad de la acción, pues si bien las Resoluciones 1557, 1558 y 1559 que revocaron las medidas cautelares impuestas a los predios de la demandante se expidieron el 29 de noviembre de 2007, lo cierto era que su inscripción en los folios de las matrícula inmobiliaria, se produjo el 22 de octubre de 2008, por lo cual tenía hasta el 23 de octubre de 2010 para presentar la presente acción, pero el 21 de octubre de 2010 radicó una solicitud de conciliación, que fue declarada fallida el 17 de enero de 2011, con lo cual se suspendió el cómputo de la caducidad, de ahí que por haberse presentado la demanda el 18 de enero de 2011, debía concluirse que se formuló oportunamente.

De otra parte, indicó que “se encuentra plenamente probado que el INCODER a pesar de haber conocido por parte del apoderado de la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico, las razones por las cuales no había podido ejercer la posesión de los predios con posterioridad al inicio de las investigaciones previas, decidió iniciar el procedimiento de extinción de dominio, con lo cual es claro que le privó a la Liga de Natación y Waterpolo del derecho de propiedad y por consiguiente del uso y goce de sus predios, por lo tanto es claro que quedó acreditado el daño antijurídico”.

Asimismo, manifestó que el INCODER inició el trámite de extinción de dominio “pese a que no contaba con los elementos suficientes para hacerlo, o más bien no logró determinar con exactitud en las investigaciones previas si había lugar o no a iniciar el procedimiento, en el sentido de que las causales se encuentran debidamente tipificadas en la ley, ninguna encausaba en la actuación del INCODER, más aún cuando la que utilizó trae una salvedad como lo es la fuerza mayor por la alteración del orden público”.

En cuanto a la indemnización de perjuicios, el Tribunal afirmó que no era posible reconocer el valor comercial de los inmuebles objeto del proceso de extinción de dominio, como se pidió en la demanda, “puesto que no hubo pérdida del bien, sino una suspensión de la propiedad durante un período de tiempo”. Adicionalmente, indicó que, como “no se allegó prueba que permita entrar a determinar cuáles fueron los perjuicios por la privación de la posesión, el uso y goce de las propiedades objeto del proceso de extinción de dominio adelantado por el INCODER”, resultaba procedente el decreto de una condena en abstracto, para que tales perjuicios materiales fueran liquidados en incidente posterior, en el cual debía tenerse en cuenta como período a indemnizar el lapso comprendido entre la fecha de las resoluciones que impusieron las medidas cautelares a los predios de la demandante y la fecha en que las resoluciones que revocaron dichas medidas fueron inscritas en los folios de matrícula inmobiliaria[9].

II. LOS RECURSOS INTERPUESTOS 2.1. Síntesis de los recursos de apelación Inconformes con la decisión anterior, las partes interpusieron sendos recursos de apelación, oportunidad en la cual indicaron lo siguiente: 2.1.1. La parte actora manifestó su inconformidad para con el fallo de primera instancia en lo que respecta, únicamente, a que la condena hubiera sido en abstracto, pues partió de afirmar que “en el expediente se encuentra suficientemente acreditado el valor de los perjuicios causados al extremo activo”.

En se sentido, sostuvo que con la demanda se allegó un informe técnico elaborado por un ingeniero agrónomo, quien habría determinado los perjuicios que le fueron causados a la demandante, el cual no fue objetado por la parte demandada. Asimismo, indicó que las actividades de agricultura y ganadería quedaron suficientemente demostradas con las declaraciones de varios testigos rendidas en el proceso y en la inspección judicial practicada, “donde se pudo advertir de la función agrícola de las tierras y de la venta de ganadería realizada en los deprecados inmuebles” [10]. 2.1.2.

El INCODER sostuvo que la acción de reparación directa no era el cauce adecuado para solicitar la indemnización de perjuicios derivados de un acto administrativo que es posteriormente revocado por la Administración, puesto que para ese tipo de eventos se encuentra prevista la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido afirmó que, “era el demandante al pretender obtener el pago de perjuicios a partir de la acción de reparación directa cuando lo que motivó el supuesto daño fueron actos administrativos de carácter particular frente a los cuales claramente es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.

De otra parte, insistió en la configuración de la excepción de caducidad de la acción, toda vez que “al ser claro que las Resoluciones 345, 346 y 347 de 26 de septiembre de 2005, fueron las que originaron los perjuicios a la demandante, el término de caducidad se encuentra vencido, toda vez que la demanda fue presentada el 18 de enero de 2011, cumpliéndose con suficiencia el término legal de 2 años para la interposición de la acción”.

Finalmente, el INCODER manifestó que “dentro del proceso no se allegó prueba siquiera sumaria que demuestre el daño sufrido y el nexo causal con el hecho, omisión u operación administrativa a mi representado”[11]. III. C O N S I D E R A C I O N E S Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos en contra de la sentencia de 24 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que denegó las pretensiones de la demanda. 3.1.

El objeto de la apelación Como se acaba de indicar, el ámbito del recurso interpuesto por la parte actora parte de verificar, por un lado, la procedencia de la condena en abstracto o si se dan los supuestos para proferir una condena en concreto; por su parte, la demandada cuestionó la procedencia de la acción de reparación directa en el presente asunto, pues partió de afirmar que el cauce procesal adecuado era el de nulidad y restablecimiento del derecho; subsidiariamente, indicó que de concluirse que la acción procedente era la de reparación directa, ésta se encontraría caducada, a lo cual agregó que, no se probó el supuesto daño alegado por la parte actora.

Así, pues, la Sala verificará en primer lugar, la procedencia de la acción de reparación directa en el presente asunto, de manera tal que de encontrarse que dicha acción es la procedente, se procederá a indagar por la oportunidad de la misma y verificar los demás elementos de las impugnaciones presentadas, los atientes al daño reclamado y su prueba, el nexo causal con la falla imputada a la entidad pública y si procedía o no la condena en abstracto. 3.2.

Lo probado De acuerdo con los medios de prueba aportados al plenario en legal forma, esta Sala encuentra probados los siguientes hechos: - Mediante escritura pública 4769 de 29 de diciembre de 2002 otorgada en la Notaría 8 del Circuito de Cali, la sociedad UNIPAPEL S.A. mediante contrato de donación a favor de la LIGA DE NATACIÓN Y WATERPOLO DEL ATLÁNTICO, transfirió el derecho de dominio de los predios rurales “Sierra Morena 1”, “Sierra Morena 2” (luego llamado “Lote de Terreno”) y “Las Correas”, ubicados en el corregimiento de Sevilla, municipio de Ciénaga, Magdalena[12].

La donación referenciada se registró en la Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de Ciénaga en los folios de matrícula Nos. 222-12311, 222-614 y 222-16587 pertenecientes a los predios antes mencionados[13]. - Por otro lado, se tiene también probado que, como consecuencia de la invasión de tierras efectuada por varias familias de campesinos, el representante legal de la Liga de Natación y [pic]Waterpolo del Atlántico interpuso denuncia ante la [pic]Fiscalía General de la Nación, Seccional Ciénaga, el 11 de Julio de 2005[14].

De igual manera, mediante oficio del 12 de julio de 2005, el representante legal de la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico puso en conocimiento del INCODER la situación padecida con las personas que se encontraban ocupando sus predios, a fin de que no le fuere perturbada su propiedad y manifestó, además, que no había podido hacer presencia en tales predios por la presencia de grupos subversivos en esa zona[15].

Esta comunicación solicitud fue respondida por el INCODER a través de oficio del 19 de julio de 2005[16], mediante el cual se le informó que se estaban adelantando las diligencias previas para determinar si había lugar o no a iniciar el proceso de extinción de dominio. - Asimismo, se encuentra probado que a través de las Resoluciones Nos. 345, 346 y 347 de 26 de septiembre 2005, el INCODER inició el procedimiento administrativo tendiente a establecer la procedencia de declarar o no extinguido el derecho de dominio privado que tenía la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico sobre los predios rurales “Las Correas, Sierra Morena 2 y Lote de Terreno”.

Los fundamentos de tales resoluciones fueron, básicamente, los siguientes: “Atendiendo la petición presentada por los miembros activos de la Cooperativa Sierra Morena, el Jefe de la Oficina de enlace territorial en uso de las facultades consagradas en el artículo 19 del Decreto 1300 de mayo 21 de 2003, mediante proveído calendado el 5 de marzo del presente año, ordenó practicar una visita de carácter previo al predio rural denominado Las Correas ubicado en el municipio de Ciénaga, Magdalena, identificado con la matrícula inmobiliaria 222-614 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ciénaga, a efectos de constatar el aprovechamiento económico de dicho predio o el estado de abandono en que se encuentra, así como los aspectos referentes a su ubicación, linderos, vías de comunicación, tenencia de la tierra, clase de explotación y demás datos pertinentes, diligencia que se practicó el 31 de marzo de 2005.

“(…). “Aprovechamiento económico: El predio es aprovechado económicamente en el renglón de la agricultura por parte de 33 campesinos quienes manifestaron en el momento de la visita explotarlo desde hace más de 5 años, quienes manifestaron no reconocer dominio alguno, ni tener vínculo de dependencia con persona alguna. Igualmente manifestaron que todas las mejoras existentes en este predio han sido realizadas con recursos propios, que cuando lo ocuparon estaba abandonado y no existía ningún tipo de explotación por parte de propietario inscrito.

“Por parte del propietario no inscrito no se ejerce ningún tipo de explotación, según reza en el informe de visita practicado por el funcionario designado por el Instituto para tal fin. (…). “De las circunstancias anotadas anteriormente, se establece que por parte del propietario inscrito no se ha dado ninguna explotación económica durante los últimos 3 años, en forma regular y estable tal como lo establece el artículo 1° de la Ley 200 de 1936, los artículos 55 y 58 de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2665 de 3 de diciembre de 1994.

En consecuencia, se configuran los presupuestos de la Ley para adelantar sobre el predio en cuestión el trámite administrativo para determinar si es procedente o no declarar extinguido en todo o en parte el derecho de dominio privado existente sobre el mismo en los términos del artículo 52 de la Ley 160 de 1994. “En virtud de lo expuesto, este despacho,

RESUELVE

“ARTÍCULO PRIMERO: Iniciar las diligencias administrativas tendientes a establecer conforme a la Ley si procede o no, declarar extinguido en todo o en parte, el derecho de dominio privado existente sobre el predio rural denominado Las Correas, [Sierra Morena y Lote de Terreno] ubicado en el municipio de Ciénaga, Magdalena. “ARTÍCULO SEGUNDO: Para efectos de publicidad esta resolución deberá inscribirse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circuito de Ciénaga, de conformidad con lo previsto en los artículos 52 y 9 de la Ley 160 de 1994, respectivamente.

A partir de la fecha de inscripción aquí ordenada, las actuaciones administrativas que se realicen producirán efectos frente a los nuevos adquirentes de derechos reales”[17]. - También obran en el proceso las solicitudes de revocatoria directa presentadas por la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico en contra de las anteriores resoluciones, en las cuales manifestó que no se había podido ejercer posesión efectiva en tales predios por causa de una fuerza mayor, derivada de la presencia de grupos subversivos en la zona[18]. - Asimismo, se tiene acreditado que, luego de haberse surtido el procedimiento respectivo, el INCODER expidió las Resoluciones 1557, 1558 y 1559 de 29 de noviembre de 2007, mediante las cuales revocó las primeras ya señaladas, respectivamente, por encontrar demostrado que, por condiciones de seguridad y de alteración de orden público, la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico no pudo explotar económicamente los bienes inmuebles de su propiedad. - En dichas resoluciones se consignó, básicamente, lo siguiente: “De todo lo anterior se concluye, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la ley 200 de 1936 modificada por ley 4 de 1973, que el término de inexplotación de un predio, se interrumpió por virtud de los mentados hechos constitutivos fuerza mayor que la determinaron; por [pic]tanto, no debe computarse el tiempo que duró el inmueble bajo esas circunstancias, es el caso igual al del predio LAS CORREAS.

“Es importante resaltar, que dentro del expediente se encuentran certificaciones y constancias de las Fuerzas Militares de Colombia expedidos por el Coronel JOSÉ ORLANDO ACOSTA CELI, donde informan que durante los patrullajes e investigaciones efectuadas, obtuvo información que varias personas que tenían ganado pastando los predios de las fincas en mención, recibían fuerte amenazas para que sacaran las reses, so pena de ser hurtadas, al parecer por un grupo de subversivos que ejercen presencia en esa región, considerada zona roja.

Con fundamento en los constantes atropellos causados por un grupo armado a la finca antes mencionada, anotando que, en la zona en mención, se ha presentado enfrentamiento armado de grupos subversivos con tropas del batallón Córdova por lo tanto es considerada como zona roja por distantes incursiones de grupos guerrilleros, lo que a todas luces constituye fuerza mayor o caso fortuito contemplada en el artículo 144 deja Ley 1152 de 2007 y que trae como consecuencia la imposibilidad de efectuar una explotación económica adecuada.

“En este contexto el despacho analizará los motivos de inconformidad expuestos por los interesados, valorando para el efecto todo el acervo probatorio que obra en las actuaciones como son: Las causales de justificaciones Constitucionales y Legales que los exoneran de Extinción del Derecho de Dominio Privado. Presencia en la zona o predio de grupos armados al margen de la Ley como causal de fuerza mayor y eximente de responsabilidad por inexploración del inmueble.

“Sobre la incidencia de la presencia de grupos subversivos en el área de ubicación de los predios, es preciso insistir que en materia de extinción del derecho dominio, de acuerdo a lo previsto en el artículo 145 de la Ley 1152/07, la carga a prueba corresponde al propietario y dicha exigencia está referida no solamente la explotación económica del predio, sino también, a la necesidad de probar fuerza mayor o el caso o fortuito, cuando se invoquen como hechos justificativos a inexplotación de las tierras.

En sentido genérico la carga de la prueba no es un deber ni una Obligación, sea una facultad que se puede o no ejercitar; por tanto, quien es titular de ese derecho facultad asume las consecuencias del Comportamiento que observe a e aspecto en el proceso. “Se aclara también que, si bien la presencia guerrillera en la zona y el asentamiento colonos en el predio pudieron determinar la inactividad, estas circunstancias deben tenerse en cuenta bajo el contexto apropiado para determinar responsabilidad del titular en la inexplotación del fundo.

“CONCLUSIÓN: En consideración a lo antes dicho y retomando la ya aludida jurisprudencia del Consejo de Estado en este sentido, se tiene que las causales Constitucionales exoneran al Estado al de extinguir el derecho de dominio privado y las causales legales y las causales legales como son las condiciones de seguridad predominantes en la zona, impidieron el normal desarrollo de las actividades agrícolas y ganaderas, que venían realizando los propietarios del predio denominado LAS CORREAS, ubicado en jurisdicción del Municipio de LA ZONA BANANERA, Departamento del MAGDALENA, lo cual dio como resultado la Inexplotación de la referida finca, hechos constitutivos de fuerza mayor y por lo tanto no debe computarse el tiempo que duró el inmueble en estas circunstancia, que como se había señalado antes de iniciarse el procedimiento no había sido debidamente demostrado, es decir no se dan los presupuestos legales para su extinción y así lo declarara este Despacho.

“En virtud de lo anteriormente expuesto, esta Oficina,

RESUELVE

“ARTICULO PRIMERO: Declarar la Revocatoria directa de la Resolución N 0345 de septiembre 26 de 2.005, por no haber lugar a extinguir a favor de la Nación el Derecho de dominio privado y demás derechos reales existentes sobre la totalidad y demás derechos reales existentes sobre el predio rural denominado LAS CORREAS, [Sierra Morena No. 2 y Lote de Terreno], de propiedad de La LIGA de Natación y Waterpolo del Atlántico.

Los linderos generales del predio denominado LAS CORREAS, (…). “ARTICULO SEGUNDO. Notificar esta resolución en forma personal al Agente del Misterio Público Agrario, a los actuales propietarios del predio, la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico y a los Integrantes de la Cooperativa Integral Agropecuaria Sierra Morena, o a sus apoderados, en la forma establecida en los artículos 44 y siguientes del C.C.A., advirtiéndose que contra la misma no procede recurso alguno”. - Se observa también que, mediante oficio del 13 de febrero de 2008, el apoderado de la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico solicitó al Jefe de la Oficina Territorial del INCODER de Santa Marta que le expidiera una copia auténtica de las resoluciones 1557, 1557 y 1558 del 29 de noviembre de 2007 y, adicionalmente, manifestó: “pongo de presente que me he notificado por conducta concluyente por lo que conozco la providencia en mención, por lo tanto, no hay que notificar a la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico, por lo que soy su apoderado y mediante este escrito se considera notificado personalmente”[19]. - Finalmente, se advierte que las Resoluciones 1557, 1558 y 1559 del 29 de noviembre de 2007, fueron registradas en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos el 22 de octubre de 2008, según los certificados de libertad y tradición obrantes en el proceso[20]. 2.2.- La acción procedente en el caso concreto.

Tal como se dejó indicado en los antecedentes de esta sentencia, la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico interpuso acción de reparación directa con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad de las demandadas por los perjuicios sufridos como consecuencia de la imposibilidad de la explotación económica de sus predios mientras duró el trámite del proceso de extinción dominio que se inició con la expedición de las Resoluciones 345, 346 y 347 de 26 de septiembre 2005, a través de las cuales el INCODER inició el procedimiento administrativo tendiente a establecer la procedencia de declarar o no extinguido el derecho de dominio privado que tenía la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico sobre los predios rurales “Las Correas, Sierra Morena 2 y Lote de Terreno”.

De igual forma, durante el trámite de la presente acción, se arguyó que se configuró una falla del servicio derivada de la iniciación del procedimiento irregular de extinción de dominio de los lotes de su propiedad, lo cual generó que varias familias de campesinos los ocuparan ilegalmente y le impidieran ejercer actividades productivas en dichos predios, hecho que finalmente fue rectificado por el propio INCODER mediante Resoluciones 1557, 1558 y 1559 de 29 noviembre de 2007, a través de las cuales, por encontrar acreditados hechos que impedían al titular del predio adelantar su explotación, se revocaron las resoluciones que ordenaron iniciar dicho procedimiento y se ordenó el levantamiento de las medidas cautelares que pesaban sobre sus predios.

Así las cosas, de una correcta interpretación de los hechos y de las pretensiones de la demanda se infiere, sin hesitación alguna, que la génesis del litigio se ubica en la adopción de unas decisiones adversas a los intereses de la demandante, dado que el INCODER, a través de las referidas resoluciones inició las diligencias administrativas tendientes a establecer la procedencia de la declaratoria de la extinción de dominio.

Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que, si bien a la Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico, mediante la expedición de las referidas Resoluciones 345, 346 y 347 de 26 de septiembre 2005, se le habría podido crear una situación jurídica desfavorable, tales actos administrativos resultaban cuestionables en su legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, dado que lo que se debe analizar es la legalidad o no del acto en relación con los preceptos superiores de derecho y con los elementos de hecho en que debió fundarse, a efectos de desvirtuar la presunción de legalidad que le es inherente y que hace obligatorio su cumplimiento.

Debe recordarse que, en materia de lo contencioso administrativo, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer[21].

En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que, “… la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo[22].

Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

En cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia o efectos mismos del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa”[23] (negrillas adicionales).

Así, habrá que diferenciarse entre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la de reparación directa, prevista en el artículo 86 del C.C.A., al tenor de la cual la persona interesada podía demandar directamente la reparación de un daño cuando la causa fuera un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.

Por su parte, el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al sub examine, disponía que “…toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño…”.

Lo anterior implica que, ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto, adoptado por la Administración pública, que se proyecta con efectos negativos o lesivos sobre un derecho subjetivo, la acción idónea resulta será la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo trascrito en precedencia Al lado de lo anterior cabe resaltar que en el artículo 128 del C.C.A. aplicable para el presente caso[24], se establece la procedibilidad del citado medio de control frente a los actos que den inicio a un procedimiento administrativo de extinción de dominio, definiendo que el conocimiento del mismo recaerá en cabeza del Consejo de Estado: “Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia (…) “8.

De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos”. “(…) (negrillas adicionales). Asimismo, y en concordancia con lo anterior, habrá de recordarse que en sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015[25], la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de algunos apartes de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, -en cuanto a la suspensión y posibilidad de revocar los actos-, describió la estructura de los procedimientos administrativos de la Ley 160 de 1994.

Específicamente, para la ubicación del caso que ahora se examina resulta útil citar esa sentencia de la Corte Constitucional, en lo que se refiere a los aspectos comunes de los procedimientos de la Ley 160 de 1994 y los medios de control procedentes en cada caso, así: “Estos procedimientos comienzan con una etapa previa en la que el Instituto debe conformar un expediente con la información necesaria para identificar la situación física, jurídica, cartográfica, catastral, de ocupación y de explotación del inmueble.

Para ello debe (i) solicitar a las autoridades competentes información sobre el inmueble; (ii) estudiar los documentos que presenten los presuntos propietarios, los que alleguen los interesados en que se adelante el proceso y los que obtenga de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994; y (iii) practicar una visita previa, si lo considera necesario.

(…). Si en la etapa previa se encuentra que existe mérito para iniciar algunos de los procedimientos –de lo contrario debe emitir un auto motivado que ordene el archivo[26]-, debe expedir la resolución inicial. Ésta debe ser inscrita en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para efectos de publicidad ante terceros[27]; notificada al procurador ambiental y agrario, a los presuntos propietarios y quienes consideren tener derechos reales, y en el caso del procedimiento de clarificación, a los propietarios de predios colindantes, entre otros; y comunicada a los solicitantes y a las autoridades ambientales correspondientes, según el caso.

Ejecutoriada la resolución inicial, las partes pueden solicitar y aportar pruebas. En la etapa probatoria, se debe practicar además una inspección ocular con intervención de peritos[28]. Los procedimientos culminan con una resolución final, cuyo contenido a grandes rasgos debe ser el siguiente: En el procedimiento de deslinde de tierras de la Nación, la decisión final debe (i) delimitar el inmueble de propiedad de la Nación por su ubicación, área y linderos técnicos, así como (ii) determinar las áreas que han sido objeto de desecación artificial.

(…). Finalmente, en el caso de los procesos de extinción, la resolución final debe (i) declarar si hay o no lugar a la extinción total o parcial del dominio, dicho de otro modo, si se presenta alguna de las causales de extinción y si ésta está o no justificada en el caso fortuito o la fuerza mayor; (ii) si se declara la extinción parcial, precisar la porción afectada y los linderos; y (iii) en todos los casos de declaración de extinción, ordenar la cancelación de los títulos de propiedad, de los gravámenes hipotecarios y de los demás derechos reales constituidos sobre el fundo”.

(…). Al interior de los procedimientos antes descritos proceden los siguientes medios de control:   Contra las resoluciones con que inician los procedimientos en comento, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 160, proceden el recurso de reposición por la vía gubernativa y las acciones contencioso administrativas. Contra la resolución que define el fondo, procede el recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la misma.

Finalmente, es posible interponer la acción de revisión dentro de los 15 días hábiles siguientes a la ejecutoria de la respectiva resolución. Como se explicó previamente, los procedimientos agrarios descritos fueron originalmente reglamentados por los decretos 2663, 2664 y 2665 de 1994. Ese decreto fue reemplazado recientemente por el Decreto 1465 de 2013, expedido, entre otras razones, para ajustar la reglamentación a los nuevos lineamientos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (negrillas adicionales).

Para el caso sub examine, la Sala, a la luz de la demanda y el recurso de alzada, conjuntamente con su probanza, ha verificado que la fuente del daño, como se indicó en precedencia, no reside en una presunta falla del servicio, puesto que el actor lo que reclama es que el INCODER, al haber dado inició a las diligencias administrativas tendientes a establecer la procedencia de la declaratoria de la extinción, a través de los referidos actos administrativos, exteriorizó su voluntad (acto volitivo positivo que incorporó una decisión negativa, con fundamento en los argumentos jurídicos que se expresan allí), configurándose unos actos administrativos de carácter particular y concreto que surten plenos efectos jurídicos y que se encuentran amparados con la presunción de legalidad y veracidad que les son inherentes en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y que, por expresa disposición del artículo 128 del C.C.A. y 64 de la Ley 60 de 1994 antes referidos, son susceptibles de ser cuestionados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de la oportunidad prevista en dicha normativa.

Los actos así expedidos, fueron los que, en criterio del actor, desencadenaron la serie de afectaciones a los derechos del titular de dominio, relatados en extenso en la demanda y que de manera resumida aquí se han citado. Así, por ejemplo, respecto de lo manifestado por la parte actora, en cuanto a que con ocasión del inicio de dicho trámite se acentuó la ocupación ilegal de sus predios por varias familias de campesinos, lo cual imposibilitó la explotación económica por su propietario mientras duró el trámite del proceso de extinción dominio, corresponde a un presunto daño adosado a la decisión de apertura e inicio del trámite de extinción de dominio y, con este, de las medidas que sobre el bien se derivaron, aspecto que a no dudarlo no pueden desligarse del acto que las origina, por lo que el mismo debió ser cuestionado en sede judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como acción idónea no solo para lograr el restablecimiento del derecho inculcado, sino, además, para obtener el resarcimiento y reparación de los daños que a cusa de tal actuación reclama el demandante le fueron ocasionados.

Así, al resolverse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se estudiaría, -como es su naturaleza-, además de la legalidad de los actos, el interés particular que se consideraría vulnerado con la expedición de los mismos. Por tanto y conforme el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al caso, el actor, en ejercicio de dicha acción, además de pedir de nulidad de los actos administrativos y el restablecimiento del derecho, pudo solicitar la reparación del daño que ahora reclama con una acción diversa, desconociendo su real origen.

Señala la norma: “ARTICULO

85. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente” (negrillas adicionales).

De otra parte, cabe mencionar que esta Sección del Consejo de Estado ha precisado que la acción de reparación directa es procedente, cuando la Administración ha revocado el acto administrativo de carácter particular y concreto de manera directa, invocando para tal efecto causales de ilegalidad o inconstitucionalidad manifiesta, y cobre fuerza ejecutoria el acto revocatorio dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, dentro de los 4 meses previstos por el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. y ha indicado que, en este caso no sólo podría intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad que resta, sino que podría optar por acudir a la acción de reparación directa, pero dentro del mismo término de caducidad de la referida acción. Así ha discurrido la Sala: "( ) teniendo en cuenta que la revocatoria directa de los actos administrativos puede cumplirse, en principio, en cualquier tiempo, se puede concluir que si el acto administrativo de contenido particular y concreto generador del daño es revocado directamente por la administración con posteridad a la oportunidad que tenía el administrado o el afectado para acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no puede posteriormente ejercer válidamente la acción de reparación directa con miras a obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que ha sido revocado, porque lo único que podría inferirse de la actitud omisiva es que el demandante pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia, tratando de encauzar las pretensiones consecuenciales que pudo haber reclamado a través de la acción consagrada por el artículo 85 del C.C.A., por medio de una acción que claramente resulta improcedente”[29].

Dicho criterio jurisprudencial ha sido reiterado por esta Subsección del Consejo de Estado en los siguientes términos: "( ) es claro que en los casos en los que se pretenda la indemnización de perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo que posteriormente es revocado o dejado sin efectos por la propia Administración, el medio de control procedente será el de reparación directa.

Sin embargo, su aplicación tiene restricciones temporales y procesales, comoquiera que, por ejemplo, el término de caducidad no será de los 2 años previstos por la ley para iniciar reparación directa, sino de 4 meses dispuestos para iniciar una nulidad y restablecimiento del derecho contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que originó el daño antijurídico.

Adicionalmente a lo que se deja dicho, se tiene que el término de caducidad deberá ser contabilizado desde el momento en que fueron notificadas o proferidas las decisiones que originaron el daño y no desde el momento en que éstas fueron revocadas o dejadas sin efecto, comoquiera que, según la Jurisprudencia antes citada, dicha revocatoria puede ser efectuada por la Administración o por su superior jerárquico en cualquier momento y ello no puede habilitar y permitir la negligencia de los interesados que dejen vencer la oportunidad para iniciar medios de control procedentes"[30].

Ahora bien, comoquiera que en el presente caso, se tiene acreditado que los actos administrativos fueron revocados el 29 de noviembre de 2007 y la acción de reparación directa fue interpuesta el 18 de enero de 2011, se impone concluir que la acción de reparación directa, de acuerdo con la posición jurisprudencial antes transcrita, se torna también improcedente.

Así las cosas, concluye la Sala, con base en los supuestos fácticos propuestos y las pretensiones planteadas, que el daño antijurídico que la actora estima le fue irrogado por la demandada, tiene su origen en las resoluciones que dieron inició a las diligencias administrativas tendientes a establecer la procedencia de la declaratoria de la extinción de dominio, razón por la cual resulta abiertamente improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, comoquiera que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado[31]: “Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación[32] ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia[33], sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación ‘de declarar la razón por la cual no puede proveer’[34].

Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala revocará la sentencia apelada, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y se condenó en abstracto al pago de perjuicios a la demandada, en tanto que el origen del daño deprecado lo constituye los actos administrativos por medio de los cuales se inició el procedimiento irregular de extinción de dominio de los lotes de propiedad de la demandante. 3.5.

Condena en costas Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 24 de abril de 2013.

SEGUNDO: DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace  http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

GFB/MNMA ----------------------- [1] Folio 9 del cuaderno 1. [2] Según el poder obrante a folio 989 del cuaderno 1. [3] Folios 1 a 9 del cuaderno 1. [4] Folios 245 a 264 del cuaderno 1. [5] Folios 601 a 604 del cuaderno 1. [6] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. [7] Folio 536 del cuaderno 1. [8] Folios 619 a 624 del cuaderno 1. [9] Folios 626 a 644 del cuaderno Consejo de Estado. [10] Folios 659 a 663 del cuaderno Consejo de Estado. [11] Folios 664 a 675 del cuaderno Consejo de Estado. [12] Folios 32 a 35 del cuaderno 1. [13] Folios 36 a 42 del cuaderno 1. [14] Folios 176 a 178 del cuaderno anexo 1. [15] Folios 47 a 49 del cuaderno 1. [16] Folios 180 a 181 del cuaderno anexo No. 1 [17] Folios 390 a 406 del cuaderno 1 y 164 a 171 del anexo 1. [18] folios 181 a 184 del cuaderno anexo No. 1 [19] Folio 55 del cuaderno 1. [20] Folios 36 a 42 del cuaderno 1. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008. exp. 15.906 y sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 15.652, ambas con ponencia del Consejero Mauricio Fajardo Gómez. [22] Cita textual del fallo: Auto del 13 de diciembre de 2001, expediente 20.678. [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de mayo de 2016, exp. 32.595, M.P. Hernán Andrade Rincón, entre otras. [24] De igual forma lo estable el artículo 149 del CPACA: “Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: // “9.

De la nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, o la entidad que haga sus veces, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos”. [25] Corte Constitucional, sentencia del 30 de septiembre de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [26] Nota original de la sentencia:” Ver artículo 6 del Decreto1465 de 2013”. [27] Nota original de la sentencia: “Ver artículo 49 de la Ley 160”. [28] Ver artículos 49 y 53 de la Ley 160, y 13 y ss. del Decreto 1465 de 2013. [29] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 15.652, M.P. Myriam Guerrero de Escobar. [30] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 28 de agosto de 2014, exp. 28.656 y del 23 de julio de 2014, exp. 50.961. [31] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2010, Exp. 17.811.

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [32] Cita del texto original: Sala de Casación Civil, sentencia del 12 de enero de 1976. [33] Cita del texto original: Sección Tercera Sentencia 20746 del 4 de julio de 2002. [34] Cita del texto original: José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, Págs. 125 y 126.