COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / FALTA DE COMPETENCIA / AUTO QUE DECLARA LA FALTA DE COMPETENCIA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN [E]l despacho encuentra necesario determinar la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales –en lo sucesivo CAR-.
(…) esta Corporación ha señalado que los efectos para los cuales las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional responden genéricamente a dos aspectos centrales: (i) la función que se les ha conferido: relacionada con la preservación del ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, dentro del Sistema Nacional del Ambiente y de Recursos Naturales; y (ii) el origen de su creación: pues el Constituyente, en el artículo 150-7 de la Carta Política, defirió en el Congreso la atribución de crearlas a través de una ley de la República, sin que ello signifique que sus competencias y jurisdicción se corresponda con la naturaleza de su acto de origen.
Precisamente el Congreso, mediante la Ley 99 de 1993, definió la naturaleza jurídica de estos organismos y le atribuyó una jurisdicción específica a cada una de las CAR, (…) En apoyo de lo dicho, hay que señalar que la jurisprudencia constitucional no ha dejado de reconocer el factor de competencia de estas entidades, circunscrito a la jurisdicción fijada por el legislador (…) En este caso se destaca que la entidad pública que ejerció el medio de control de repetición es una Corporación Autónoma Regional, cuya jurisdicción corresponde, según lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, únicamente al departamento de Risaralda.
Por lo anterior, el despacho considera que no se cumple con el supuesto a que se refiere el artículo 149 del CPACA, pues, como bien se ha precisado, las CAR son entidades del nivel intermedio entre la nación y las regiones, cuyos actos están llamados a regir en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones territoriales, sin que la mención contenida en la ley como autoridades nacionales se proyecte como elemento que le imprima una generalidad o presencia en su actuar para todo el territorio nacional.
En conclusión, la parte demandante no es una entidad del orden nacional y, por ende, está Corporación no es competente para conocer del sub lite en única instancia. Como consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia, por lo que al tenor del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 149 - NUMERAL 13 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 155 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 – NUMERAL 7 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 33 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 6 de julio de 2018, exp: 61.097.
Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C- 578 del 11 de agosto de 1999, M.P: Antonio Barrera Carbonell. Reiterada en la sentencia C-035 del 8 de febrero de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-127 del 21 de noviembre de 2018, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. Al respecto ver i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, auto del 6 de noviembre de 2020, exp: 2020-03532-00(CA) y ii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, auto del 19 de agosto de 2020, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 2020-03534-00 (CA).
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00023-00(65736) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA Demandado: GABRIEL ANTONIO PENILLA SÁNCHEZ Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN (AUTO) Temas: FALTA DE COMPETENCIA – el Consejo de Estado conoce en única de instancia de los medios de control de repetición que se ejerzan contra los representantes legales de las entidades del orden nacional - naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales – son entidades del nivel intermedio entre la nación y las regiones - el presente caso es competencia de los Juzgados Administrativos del Circuito en razón a la cuantía. Procede el despacho a declarar la falta de competencia para conocer del asunto y, por ende, ordenar su remisión al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pereira.
I. A N T E C E D E N T E S El 12 de abril de 2019[1], la Corporación Autónoma Regional de Risaralda. -en adelante Carder-, en ejercicio del medio de control de repetición, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a los señores Juan Manuel Álvarez Villegas y Gabriel Antonio Penilla Sánchez, por el pago en el que incurrió con ocasión de la condena impuesta por el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pereira, a través de fallo del 2 de mayo de 2016.
Lo anterior, como consecuencia de la anulación de la Resolución No. 0202 del 14 de febrero de 2013, la cual fue expedida por el señor Álvarez Villegas en su calidad de director de la Carder, por medio de la cual declaró insubsistente el nombramiento en período de prueba del señor Wilson Rolando Gallego Palacio, en el cargo de técnico administrativo.
El Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pereira[2] admitió la demanda mediante auto del 27 de mayo de 2019[3]. El 23 de octubre de ese mismo año[4], la parte demandada contestó el escrito inicial oportunidad en la que se opuso a las pretensiones, propuso excepciones[5], pidió pruebas y que se llamara en garantía a la Previsora S.A. Compañía de Seguros[6].
Los señores Álvarez Villegas y Penilla Sánchez consideraron que se presentó una falta de competencia, ya que la demanda se dirigió contra el exdirector de una entidad del orden nacional y, por ende, el Consejo de Estado debía conocer el sub examine en única instancia, de conformidad con la Ley 678 de 2001 y el CPACA. Por otra parte, los demandados manifestaron que la entidad demandante allegó una sentencia que fue proferida en un proceso en el que no se agotaron todas las instancias y, como consecuencia, la demanda de repetición debió dirigirse contra el abogado que no apeló el fallo por medio del cual se condenó a la parte actora.
Sumado a ello, los accionados señalaron que no se aportó paz y salvo que permita concluir que el beneficiario de la condena recibió las sumas a su favor. Finalmente, argumentaron que, junto con el escrito inicial, se anexó un acta expedida por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Carder fuera del término señalado por la ley, por lo que, en su criterio, las anteriores situaciones configuraron la excepción de inepta demanda.
El 30 de enero de 2020[7], el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pereira, como medida de saneamiento, declaró su falta de competencia y remitió el presente caso al Consejo de Estado[8]. A través de auto del 11 de marzo de la misma anualidad[9], el despacho avocó conocimiento y mantuvo la validez de las actuaciones adelantadas por el mencionado juzgado.
Por otra parte, se negaron las medidas cautelares pretendidas por la Carder, así como el llamamiento en garantía efectuado por la parte demandada. Contra la anterior decisión no se interpusieron recursos. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda –12 de abril de 2019[10]-, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como a las disposiciones del C.G.P, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2.
Caso concreto Como se expuso, el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pereira, mediante providencia del 30 de enero de 2020, remitió el presente caso a esta Corporación y, si bien el despacho avocó el conocimiento del sub júdice[11], lo cierto es que el criterio expuesto en aquella oportunidad fue reevaluado como se expondrá a continuación. El numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011[12] estableció que el Consejo de Estado conocerá en única instancia de las demandas de repetición que se ejerzan, entre otros, contra los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional.
A su vez, el artículo 155 ejusdem[13] señaló que a los Juzgados Administrativos del Circuito les corresponderá conocer de las demandas de repetición que no excedan los 500 smlmv y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia[14]. Por lo anterior, el despacho encuentra necesario determinar la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales –en lo sucesivo CAR-.
Al respecto, la Corte Constitucional les ha reconocido una naturaleza jurídica sui generis, “sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial”[15]. Y en sus análisis, el alto Tribunal Constitucional “ha sostenido que si bien las CAR son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no están adscritas a un ministerio o departamento administrativo, sino que se trata de organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente”[16] (subrayado fuera del texto).
Como consecuencia, esta Corporación[17] ha señalado que los efectos para los cuales las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional responden genéricamente a dos aspectos centrales: (i) la función que se les ha conferido: relacionada con la preservación del ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, dentro del Sistema Nacional del Ambiente y de Recursos Naturales; y (ii) el origen de su creación: pues el Constituyente, en el artículo 150-7 de la Carta Política[18], defirió en el Congreso la atribución de crearlas a través de una ley de la República, sin que ello signifique que sus competencias y jurisdicción se corresponda con la naturaleza de su acto de origen[19].
Precisamente el Congreso, mediante la Ley 99 de 1993, definió la naturaleza jurídica de estos organismos y le atribuyó una jurisdicción específica a cada una de las CAR, en los siguientes términos: Artículo 23. Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente (se destaca).
En apoyo de lo dicho, hay que señalar que la jurisprudencia constitucional no ha dejado de reconocer el factor de competencia de estas entidades, circunscrito a la jurisdicción fijada por el legislador; pues en sus diversos pronunciamientos ha señalado que las CAR son “organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción”[20], y por sus características, según la Ley 99 de 1993, “constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica que cuentan con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, cuyo objetivo es el de ejecutar, dentro del área de su jurisdicción los programas y políticas sobre el ambiente y los recursos naturales” (subrayado fuera del texto).
En este caso se destaca que la entidad pública que ejerció el medio de control de repetición es una Corporación Autónoma Regional[21], cuya jurisdicción corresponde, según lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993[22], únicamente al departamento de Risaralda[23]. Por lo anterior, el despacho considera que no se cumple con el supuesto a que se refiere el artículo 149 del CPACA, pues, como bien se ha precisado, las CAR son entidades del nivel intermedio entre la nación y las regiones[24], cuyos actos están llamados a regir en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones territoriales, sin que la mención contenida en la ley como autoridades nacionales se proyecte como elemento que le imprima una generalidad o presencia en su actuar para todo el territorio nacional.
En conclusión, la parte demandante no es una entidad del orden nacional y, por ende, está Corporación no es competente para conocer del sub lite en única instancia. Como consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia, por lo que al tenor del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011[25], se ordenará la remisión del expediente al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pereira, para lo de su competencia, por lo que es oportuno señalar que las actuaciones surtidas hasta el momento conservan su validez conforme a lo dispuesto por el artículo 16 del CGP[26].
En las condiciones analizadas, se RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer el presente asunto, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente 11001-03-26-000-2020-00023-00 al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pereira, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Folios 1 a 17 del cuaderno 1. [2] Folios 198 y 199 del cuaderno 1. [3] Confirmado mediante providencia dictada por el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pereira el 16 de septiembre de 2019.
Folios 262 y 263 del cuaderno del Consejo de Estado. [4] Folios 268 a 309 del cuaderno del Consejo de Estado. [5] Folios 295 a 304 del cuaderno del Consejo de Estado. [6] Los demandados actúan en nombre propio y acreditaron la calidad de abogados, como se establece con la presentación personal del escrito. [7] Mediante auto que obra a folios 389 y 390 del cuaderno del Consejo de Estado. [8] Acta individual de reparto que consta a folio 396 del cuaderno del Consejo de Estado. [9] Folios 398 a 407 del cuaderno del Consejo de Estado. [10] Reverso del folio 17 del cuaderno 1. [11] Mediante providencia del 11 de marzo de 2020.
Folios 398 a 407 del Consejo de Estado. [12] Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia (…) 13. De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional (…) (se destaca). [13] Artículo 155.
Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 8. De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia (…) (se destaca). [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 6 de julio de 2018, exp: 61.097. [15] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-578 del 11 de agosto de 1999, M.P: Antonio Barrera Carbonell.
Reiterada en la sentencia C-035 del 8 de febrero de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [16] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-127 del 21 de noviembre de 2018, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. [17] Al respecto ver i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, auto del 6 de noviembre de 2020, exp: 2020-03532-00(CA) y ii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, auto del 19 de agosto de 2020, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 2020-03534-00 (CA). [18] Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones (…) 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”. [19] Sobre este último aspecto hay que señalar brevemente, que si bien la creación de las CAR corresponde al Legislativo, sus competencias no son ejercidas a nivel nacional, ni su jurisdicción muta a tan amplio horizonte, pues aun considerando la categoría sui generis que busca encajar, a veces de manera forzada, a estos organismos en la estructura del Estado, la misma Carta Política desarrolla “la organización territorial” bajo el Título XI, donde además del régimen departamental y municipal, incluye como cuarto capítulo el denominado “del régimen especial” del que hacen parte las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otras entidades. [20] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-127 del 21 de noviembre de 2018, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. [21] Creada por la Ley 66 de 1981 como un establecimiento público del orden nacional adscrito al Departamento Nacional de Planeación, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, pero transformada por la Ley 99 de 1993 a un ente corporativo de carácter público, dotado de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. [22] Artículo 33.
Creación y transformación de las corporaciones autónomas regionales. La administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de Corporaciones Autónomas Regionales. Las siguientes Corporaciones conservarán su denominación, sedes y jurisdicción territorial actual: - Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER)”.
A su vez, el artículo 3 de la Ley 66 de 1981 dispone: Artículo 3°. La Corporación tendrá como área de jurisdicción el Departamento de Risaralda, y como sede la ciudad de Pereira”. [23] El Acuerdo 005 del 26 de febrero de 2010 –Asamblea Corporativa-, “Por medio del cual se adoptan los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER", en su artículo 4 dispone: “JURISDICCIÓN Y SEDE. - La jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- es el territorio actual del Departamento de Risaralda y de los municipios que la integran.
Tiene su sede principal en el municipio de Pereira; la Corporación podrá establecer subsedes en lugares distintos a su domicilio principal, donde por necesidades del servicio así lo requiera.
PARÁGRAFO. Harán parte de la jurisdicción de la Corporación, los municipios y demás entidades territoriales que se creen, cuya jurisdicción se inscriba en el territorio que hoy corresponde a los municipios que actualmente la integran por mandato de la Constitución y las Leyes”. Tomado de http://www.carder.gov.co/index.php/intradocuments/webExplorer/acuerdos_asamb lea_corporativa_2010_2036 [24] Las CAR, (i) no pertenecen al sector central de la administración -son organismos autónomos- (artículo 150 de la carta Política);
(ii) no son entidades del sector descentralizado por servicios del orden nacional porque no están adscritas ni vinculadas a ningún ente del sector central; y (iii) no son entidades territoriales debido a que no están incluidas en el artículo 286 de la Constitución que las menciona de forma taxativa y, además, pueden abarcar una zona geográfica mayor a la de una entidad territorial. [25] La entidad actora pretende que se condene a los demandados por $104’784.678, monto que para la fecha de la presentación de la demanda -12 de abril de 2019- no excede los 500 smlmv ($438’901.500). [26] Artículo 16.
Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo (se destaca).