ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COSA JUZGADA / SENTENCIA EJECUTORIADA / FUNCIONARIO JUDICIAL / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / NORMA DE ORDEN PÚBLICO / FUNCIÓN JURISDICCIONAL / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / PROCESO JUDICIAL / PRINCIPIO DE EFICIENCIA / DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / REQUISITOS DE LA COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / INEXISTENCIA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA Conforme esta figura, [Cosa Juzgada] las decisiones adoptadas en sentencia ejecutoriada (…) no pueden resolverse nuevamente en otro asunto que se ventile por la misma causa, con el mismo objeto y entre las mismas partes, pues de un lado la cosa juzgada prohíbe a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto y de otro, busca dotar de seguridad jurídica las relaciones de esta naturaleza y al ordenamiento jurídico.

En este sentido, si el nuevo proceso versa sobre el mismo objeto y causa y en los asuntos hay identidad de partes, no le es posible al juez adoptar una nueva decisión pues la anterior es definitiva y por tanto vinculante. (…) Así mismo, la Sección Tercera de esta Corporación ha puntualizado que la figura (…) [De la cosa juzgada] constituye una expresión de seguridad jurídica y por tanto no es posible su modificación a través de un nuevo proceso (…) Así las cosas, este principio rector de los procesos judiciales, adoptado por el sistema procesal colombiano, constituye norma de orden público, cuya existencia legitima el ejercicio de la función jurisdiccional, pues, sin ella, poco interés mostrarían los ciudadanos en acudir al juez a solucionar sus conflictos; en efecto, si la decisión no vinculara y obligara a las partes, y al juez mismo, ningún conflicto quedaría realmente resuelto, ante la posibilidad material y/o jurídica de desatender la orden impartida por el juez, lo que provocaría la pérdida de confianza y credibilidad en la capacidad del Estado de adoptar decisiones obligatorias.

Las anteriores consideraciones conducen a predicar el carácter de irrevisable que tiene, en principio, la decisión judicial, porque lo propio de ella es que el tema no pueda volverse a someter a otro debate en el futuro, por lo que el funcionario judicial que se percate de su existencia debe abstenerse de iniciar una nueva discusión sobre los puntos decididos en un juicio anterior, pues una conducta diferente atentaría contra la certeza jurídica que busca garantizar.

Desde luego que ese deber de abstención que tiene el funcionario judicial es de doble vía, pues también los ciudadanos han de abstenerse de iniciar un proceso donde se controviertan los mismos hechos y derechos que han sido definidos en otro proceso judicial, pues esto, a la vez que atenta contra la cosa juzgada, incide desfavorablemente en la eficiencia de la administración de justicia, al dedicársele tiempo valioso a un proceso que ya ha sido decidido con antelación (…) [En el caso concreto] [S]i la fuente del daño reside en aquellos actos administrativos [Resoluciones] no puede soslayarse que el asunto ya se resolvió en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el actor (…) asunto que se decidió (…) por el Tribunal Administrativo (…) en el sentido de declarar la nulidad de las (…) resoluciones y que fue confirmada por el Consejo de Estado (…) En este sentido, sin duda, se dan los presupuestos para declarar la excepción de cosa juzgada alegada por el demandado, en tanto ese mecanismo de control jurisdicción se estatuyó y operó como instrumento idóneo y apto para la procura del restablecimiento del derecho y la reparación de los daños que con su adopción estimó el actor le fueron irrogados, sin que ahora, so pretexto de haberse producido un enriquecimiento sin causa en esos mismos actos, se promueva una nueva acción judicial.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 164 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 332 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver, Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. De igual forma, consultar, Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2005, exp, 14109, C.P, Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 28 de enero del 2009, exp. 34239, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia del 8 de junio de 2011, exp.18676, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia del 16 de agosto de 2012, exp. 21958, C.P. C.P. Mauricio Fajardo Gómez ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RECONOCIMIENTO DE PERJUICIOS / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / INEXISTENCIA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA / REITERACIÓN DE LA JURISRUDENCIA [E]n materia de lo contencioso administrativo, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer (…) [En el caso bajo estudio] [L]a demandante interpuso acción de reparación directa con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la demandada por los perjuicios sufridos como consecuencia del enriquecimiento sin causa del (…) derivados de la expedición de los mismos actos administrativos enunciados en las pretensiones de la nulidad y restablecimiento del derecho.

En ese sentido, se reitera que los actos administrativos dictados por el (…) fueron declarados nulos (…) por el Tribunal Administrativo (…) providencia que (…) fue confirmada por esta Corporación (…) Dicha decisión negó los argumentos del recurso de apelación de aquel proceso en los cuales se pidió reconocer los pluricitados dineros, bajo el argumento de que no fueron objeto de solicitud en la demanda, y ahora, mal puede pretender el actor iniciar una acción nueva para el reconocimiento de los mismos a través de una acción distinta y alegando enriquecimiento sin causa, cuando es claro que lo que pretende es el reconocimiento y reembolso de unos perjuicios cuya petición se omitió en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (…) Se detiene la Sala a precisar que la acción ya ejercida, constituía el instrumento idóneo para reclamar no solo el restablecimiento deprecado, sino los daños que con la expedición del acto se hubieren ocasionado, tal como lo enunciaba el artículo 85 del CCA, norma vigente para la época en que fue promovido el (…) proceso judicial.

(…) [S]i bien en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no se solicitaron los aludidos dineros, sobre ellos se cimentó el recurso de apelación de aquel proceso y fue justamente lo que la sentencia en segunda instancia negó. En ese sentido, se tiene que el objeto principal de ambos procesos (aquél y este) son los daños causados con la ejecución de las resoluciones (…) las que en sentir del actor le generaron un detrimento patrimonial y un enriquecimiento sin justa causa al (…) y por tal razón debe estarse a lo resuelto en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no es dable adelantar una nueva acción en la que se pretenda el pago de dineros negados en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho (…) Así las cosas, en tanto que lo relativo a los efectos de las resoluciones (…) fue resuelto definitivamente en sentencia (…) que se encuentra ejecutoriada, no le es posible a esta Corporación un nuevo pronunciamiento respecto de dichos efectos, pues aunque el actor indica que no debate la legalidad de las mismas, si reclama los daños atribuibles a su expedición, alegando que el (…) con su adopción le causó un detrimento pues se sustrajo a la devolución de dineros que se le reintegraron y que en ellas se liquidó incorrectamente unos intereses derivados de una condena judicial en un proceso contractual (…) [E]n tanto que en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se resolvió, entre otras, negar las pretensiones y se llamó la atención en el sentido de que lo indicado por el apelante en el recurso respectivo se formuló de manera tardía, no es posible volver a estudiar el asunto.(…) Así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantada en la causa (…) fue la adecuada, en razón, de que el origen del perjuicio reclamado era la expedición de un acto administrativo y en ese sentido lo comprendido en ese asunto quedó resuelto en providencia de (…) esta Corporación. Por consiguiente, se declarará probada la excepción de cosa juzgada.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008. exp. 15906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 15652; auto del 13 de diciembre de 2001, exp.20678, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia del 12 de mayo de 2016, exp. 32595, C.P. Hernán Andrade Rincón COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO [C]onviene precisar que esta excepción [Cosa juzgada] está llamada a declararse antes que la de caducidad pues previo, a estudiar si la acción se presentó en tiempo se debe analizar si conforme a la fuente del daño es la que el ordenamiento jurídico ha establecido para logar (sic) su reparación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00732-01(50872) Actor: CONSORCIO NACIONAL DE INGENIEROS CONTRATISTAS - CONIC S.A Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: COSA JUZGADA- el asunto se resolvió en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual declaró de oficio la caducidad de la acción. En la demanda se solicitó la declaratoria de responsabilidad del Instituto Nacional de Vías (en adelante INVIAS) y la respectiva condena por los perjuicios causados por el “enriquecimiento sin causa” de la demandada al dictar las Resoluciones Nos. 006465 del 31 de octubre de 1995 y 000922 del 16 de febrero de 1996.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1.1. Corresponde a la sentencia del 13 de febrero de 2014[1], que decidió la demanda de reparación directa instaurada[2] por el Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas (en adelante CONIC S.A.) contra el INVIAS, cuyos hechos, fundamentos y pretensiones se relacionan a continuación: 1.1.1 Síntesis de la demanda Según la demanda, el INVIAS debe responder por los perjuicios causados con ocasión del enriquecimiento sin causa de la entidad al haber dictado las Resoluciones 006465 del 31 de octubre de 1995 y 000922 del 16 de febrero de 1996, por virtud de las cuales liquidó de manera arbitraria una sentencia del Consejo de Estado y descontó dineros a CONIC S.A. 1.1.2 Pretensiones Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condenara a la demandada a pagar, por perjuicios materiales la suma mínima de $252.000´000.000 más la indexación de dicha suma a la fecha efectiva del pago. 1.1.3 Hechos relevantes La demanda da cuenta de los siguientes hechos: 1.1.3.1.

El INVIAS suscribió con CONIC S.A. el contrato de obra número 491 de 1977 (en adelante el Contrato), cuyo objeto era resellar 19 kilómetros de la carretera que de Bucaramanga conduce a Barrancabermeja; que el 18 de febrero de 1982 CONIC S.A. instauró acción contractual contra el INVIAS por no haber cancelado las obras ejecutadas; que el 6 de agosto de 1987 el Consejo de Estado declaró que el INVIAS incumplió el contrato y condenó a dicha entidad al pago de la suma de $134´849.355,00 actualizada. 1.1.3.2.

Como consecuencia de dicha decisión, CONIC S.A. tramitó cuentas de cobro que fueron cancelándose a medida que existía disponibilidad presupuestal. Sin embargo, a partir del 18 de mayo de 1994 dicha entidad no asignó más apropiaciones presupuestales para el pago de las cuentas emanadas de la mencionada sentencia del Consejo de Estado y de ese modo impidió continuar con el cobro de los saldos restantes por pagar. 1.1.3.3.

En virtud de la Resolución 006465 del 31 de octubre de 1995, el INVIAS hizo una nueva liquidación de la citada sentencia desconociendo los saldos adeudados hasta ese momento y al tiempo ordenó reintegrar unos dineros. 1.1.3.4. Dicha decisión fue confirmada por la entidad mediante Resolución 000922 del 16 de febrero 1996. 1.1.3.5. El 28 de junio 1996, CONIC S.A. instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de las resoluciones 006465 del 31 de octubre de 1995 y 000922 del 16 de febrero de 1996.

En dicho proceso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de las citadas resoluciones y en punto al restablecimiento del derecho reclamado, decidió negarlo por cuanto en dicho proceso se controvirtió “la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se ordenó a la firma Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas CONIC S.A., reintegrar una suma de dinero, más no se está controvirtiendo el pago de la liquidación contractual, en la que al parecer la administración reconoció intereses pagados de más a lo señalado por el H. Consejo de Estado -sentencia 6 de agosto de 1997-, que por lo mismo ha debido ser objeto de controversia en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por la adminsitración”[3]. 1.1.3.6.

La anterior decisión fue apelada por ambas partes. En este sentido, CONIC S.A. indicó que en la sentencia impuganda no se le habían reconocido la totalidad de las sumas adeudadas. Así, reclamó puntualmente que “…la providencia apelada se quedó corta al no restablecer el derecho que le asiste a mi mandante de percibir la totalidad de las sumas de dinero que el Consejo de Estado ordenó pagar a favor de CONIC S.A., en la sentencia del 06 de agosto de 1987.

El Fondo Vial Nacional – hoy Instituto Nacional de Vías INVIAS – condenado en el juicio referido, no solo dio largas al cumplimeinto de la sentencia, sino que lo hizo de manera precaria tal como lo demuestra el peritazgo que no fue controvertido y que señaló que la suma real pendiente por pagar a favor de CONIC S.A., por el incumplimiento del Estado Colombiano a través del Instituto Nacional de Vías, asciende a una suma cercana a los curenta mil millones de pesos”[4].

Al resolver el recurso de apelación, el Consejo de Estado confirmó la sentencia el 4 de febrero de 2010. 1.1.3.7. Indicó, finalmente, que al no reconocérsele la totalidad de las sumas adeudadas como consecuencia de la condena en el marco del proceso contractual, su patrimonio se vio disminuido configurándose se esta manera un enriquecimiento sin causa. 1.1.4.

Fundamentos de derecho de la demanda Según la parte actora, el INVIAS debe responder, por los perjuicios materiales causados al patrimonio del actor con el enriquecimiento sin causa de la entidad ocasionado al haber emitido las Resoluciones 006465 y 000922 de los años 1995 y 1996, respectivamente, pues en ellas se consignaron sumas inferiores a las adeudadas. 1.2.

En la sentencia recurrida, el Tribunal recoge la postura del demandado, cuyos planteamientos y argumentos de defensa fueron, los siguientes: - Síntesis de la contestación El INVIAS se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Señaló que a través de la acción de reparación directa no es posible discutir la legalidad de las resoluciones cuestionadas y propuso las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, cosa juzgada e indebido agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad[5]. 1.3.

Fundamentos de la sentencia recurrida Al resolver el conflicto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró de oficio la caducidad de la acción. Para tal efecto consideró, de una parte, que en el entendido que los perjuicios reclamados por CONIC S.A. derivan del proferimiento de las Resoluciones 006465 de 1995 y 000922 de 1996, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y que aún en el evento en que la acción procedente fuera la de reparación directa -acción elevada por el actor-, igual estaría caducada ya que las resoluciones fueron proferidas en los años 1995 y 1996 mientras que la demanda fue presentada en el 2012 cuando ya había vencido el tiempo para hacerlo.

Adicionalmente, puso de presente que el actor agotó oportunamente el mecanismo procesal del que disponía para el reconocimiento de la totalidad de los dineros a los que creía tener derecho, pero no incluyó todos los conceptos y ahora no es momento de reclamarlos por vía de reparación directa. II. EL RECURSO DE APELACIÓN 2.1. Síntesis del recurso[6] La parte demandante solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia. Aseguró que lo que se pretende es la declaratoria del enriquecimiento sin causa del INVIAS en detrimento de la Sociedad CONIC S.A. y que el fundamento para ello, no es otro que lo decidido en la sentencia del 4 de febrero de 2010 del Consejo de Estado, en la que se declaró la nulidad de las resoluciones expedidas por el INVIAS, y en donde se mencionó que en virtud del principio de congruencia no es posible obtener la declaración y condena pedidas tardíamente por CONIC en la apelación de la sentencia, puesto que la misma está en contravía con el petitum del líbelo introductorio en el que se solicitó la declaración de nulidad de las resoluciones y el restablecimeinto del derecho que le fue conculcado consistente en preciar que no tenía obligación de restituir una suma de dinero, en ningún momento hizo parte de la litis la reclamación de valores pecuniarios adicionales[7].

Resaltó que lo que se pretende no es la nulidad y restablecimiento del derecho de dichas resoluciones sino el enriquecimiento sin causa del INVIAS y que, tal como lo ha decantado la jurisprudencia, ello se hace por vía de acción de reparación directa. Aseguró que con el ejercicio de la presente acción no se está pretendiendo el reconocimiento de restablecimientos que no se discutieron en otro proceso sino, reitera, que se declare el enriquecimiento sin causa del INVIAS en detrimento de CONIC S.A. que se materializó al sustraerse a la devolución de dineros que se le reintegraron y por la incorrecta liquidación de intereses.

Finalizó diciendo que no operó la caducidad de la acción porque la misma corre a partir de la ejecutoria de la providencia de segunda instancia que confirmó la nulidad de las resoluciones y no desde la ejecutoria de las mismas como lo expuso la sentencia recurrida. Lo anterior lo sustentó bajo el entendido que el perjuicio se configuró una vez se produjo la declaratoria de nulidad de los actos que ordenaron el reintegro de los dineros. 2.2.

Alegatos de conclusión de las partes 2.2.1. La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda[8]. 2.2.2. La parte demandante y Ministerio Público guardaron silencio[9]. III. C O N S I D E R A C I O N E S 3.1. Análisis de cosa juzgada En atención a lo dispuesto en el artículo 164 del C.C. que dispone que “El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus”, estima la sala que procede pronunciarse en relación con la excepción de cosa juzgada presentada por la entidad pública demandada.

Conforme esta figura, las decisiones adoptadas en sentencia ejecutoriada son “inmutables, vinculantes y definitivas”[10] y, por tanto, no pueden resolverse nuevamente en otro asunto que se ventile por la misma causa, con el mismo objeto y entre las mismas partes, pues de un lado la cosa juzgada prohíbe a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto y de otro, busca dotar de seguridad jurídica las relaciones de esta naturaleza y al ordenamiento jurídico.

En este sentido, si el nuevo proceso versa sobre el mismo objeto y causa y en los asuntos hay identidad de partes, no le es posible al juez adoptar una nueva decisión pues la anterior es definitiva y por tanto vinculante. Al respecto, el Código de Procedimiento Civil, norma aplicable a este caso, dispone: “ARTÍCULO 332. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

(…)”. Así mismo, la Sección Tercera de esta Corporación ha puntualizado que la figura en estudio constituye una expresión de seguridad jurídica y por tanto no es posible su modificación a través de un nuevo proceso, así lo ha expresado: “Esta institución procesal ha sido establecida por la ley como una de las expresiones de la seguridad jurídica, entre otras tantas en las cuales se manifiesta este valor social.

En particular, se presenta en materia jurisdiccional y su propósito es lograr la intangibilidad y la inimpugnabilidad de las decisiones de esta naturaleza, como un mecanismo que brinda seguridad y credibilidad en las decisiones que se adoptan, o como dice Eduardo J. Couture “ es la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla.”[11] Así las cosas, este principio rector de los procesos judiciales, adoptado por el sistema procesal colombiano, constituye norma de orden público, cuya existencia legitima el ejercicio de la función jurisdiccional, pues, sin ella, poco interés mostrarían los ciudadanos en acudir al juez a solucionar sus conflictos; en efecto, si la decisión no vinculara y obligara a las partes, y al juez mismo, ningún conflicto quedaría realmente resuelto, ante la posibilidad material y/o jurídica de desatender la orden impartida por el juez, lo que provocaría la pérdida de confianza y credibilidad en la capacidad del Estado de adoptar decisiones obligatorias.

Las anteriores consideraciones conducen a predicar el carácter de irrevisable que tiene, en principio[12], la decisión judicial, porque lo propio de ella es que el tema no pueda volverse a someter a otro debate en el futuro[13], por lo que el funcionario judicial que se percate de su existencia debe abstenerse de iniciar una nueva discusión sobre los puntos decididos en un juicio anterior, pues una conducta diferente atentaría contra la certeza jurídica que busca garantizar.

Desde luego que ese deber de abstención que tiene el funcionario judicial es de doble vía, pues también los ciudadanos han de abstenerse de iniciar un proceso donde se controviertan los mismos hechos y derechos que han sido definidos en otro proceso judicial, pues esto, a la vez que atenta contra la cosa juzgada, incide desfavorablemente en la eficiencia de la administración de justicia, al dedicársele tiempo valioso a un proceso que ya ha sido decidido con antelación”[14].

En línea con lo anterior, la Jurisprudencia de la Sala ha puntualizado: “(…) en cuanto al fenómeno de la cosa juzgada, se le ha asimilado al principio del non bis in idem y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.

Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, por ello la cosa juzgada comprende todo lo que se ha disputado. La cosa juzgada es una consecuencia jurídica que se le atribuye a la sentencia o decisión del juez, fruto de un procedimiento calificado, denominado proceso de declaración de certeza.

Consecuencia de la misma, se pueden predicar efectos procesales y sustanciales que tienden a garantizar un mínimo de seguridad jurídica entre los asociados. Es importante tener presente la distinción entre cosa juzgada en sentido material y cosa juzgada en sentido formal, para precisar sus efectos respecto de un proceso judicial. Desde un punto de vista genérico, la cosa juzgada está regulada en los artículos 332 del C. de P. C., y 175 del C.C.A. [hoy 189 del Código del CPACA], los cuales recogen los elementos formales y materiales para su configuración. El formal implica que no es posible volver sobre una decisión adoptada en providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro del mismo proceso o en otro en el cual las mismas partes debatan la misma causa petendi y los mismos fundamentos jurídicos, lo anterior para garantizar la estabilidad y la seguridad, propias de la esencia del orden jurídico.

Por su parte, el concepto de cosa juzgada material hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación, objeto y causa, debatida en la contienda y que ésta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio[15]”[16].

En el sub lite se advierte que lo pretendido por el actor, de conformidad con la demanda, es la declaratoria de responsabilidad del INVIAS por “haber dictado sus resoluciones No. 006465 del 31 de octubre de 1995 y No. 000922 del 16 de febrero de 1996”, lo que le significó a CONIC S.A. un detrimento patrimonial y al INVIAS un enriquecimiento sin causa.

Observa la Sala que dichas resoluciones fueron declaradas nulas el 4 de febrero de 2010, en sentencia confirmatoria del Consejo de Estado que, además, decidió no reconocer el pago de unas sumas de dinero que no habían sido incluidas dentro del líbelo demandatorio. Así las cosas, si la fuente del daño reside en aquellos actos administrativos antes indicados, no puede soslayarse que el asunto ya se resolvió en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el actor el 28 de junio de 1998, asunto que se decidió bajo el radicado 16816 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de declarar la nulidad de las referidas resoluciones y que fue confirmada por el Consejo de Estado el 4 de febrero de 2010.

En este sentido, sin duda, se dan los presupuestos para declarar la excepción de cosa juzgada alegada por el demandado, en tanto ese mecanismo de control jurisdicción se estatuyó y operó como instrumento idóneo y apto para la procura del restablecimiento del derecho y la reparación de los daños que con su adopción estimó el actor le fueron irrogados, sin que ahora, so pretexto de haberse producido un enriquecimiento sin causa en esos mismos actos, se promueva una nueva acción judicial.

Debe recordarse que, en materia de lo contencioso administrativo, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer[17].

En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que, “… la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo[18].

Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

En cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia o efectos mismos del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa”[19] (negrillas adicionales).

Recuerda esta judicatura que en esa oportunidad, el Consorcio Nacional de Ingenieros CONIC S.A. solicitó acceder a las siguientes pretensiones: “1. Que se declare la nulidad de la resolución 6465 del 31 de octubre de 1995 - notificada por edicto fijado el 21 de noviembre de 1995 y desfijado el 5 de diciembre del mismo año - mediante la cual se ordena a la firma Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas “CONIC S.A.” reintegrar al Instituto Nacional de Vías la suma de $4.755.906.561.60, “más los intereses corrientes generados desde la fecha de pago de cada una de las cuentas hasta el vencimiento de los 5 días siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo más los intereses de mora que se generen con posterioridad a los 5 días ya previstos.” 2.

Que se declare la nulidad de la resolución 922 del 16 de febrero de 1996 - notificada por el edicto fijado el 27 de febrero de 1996 y desfijado el 12 de marzo del mismo año de 1996 - por la cual el Instituto Nacional de Vías confirmó en todas sus partes la resolución 6465 del 31 de octubre de 1995 antes mencionada, quedando de esta manera agotada la vía gubernativa. 3.

Que como consecuencia de lo anterior, se declara que la Sociedad Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas “Conic S.A.” no debe reintegrar suma alguna al Instituto Nacional de Vías; en otras palabras, que se disponga el Restablecimiento del Derecho del demandante.” En su decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, el 15 de abril de 1999, declaró la nulidad de las resoluciones 6465 de 1995 y 922 de 1996, negando las demás pretensiones de la demanda.

La anterior decisión fue confirmada por esta Corporación con fundamento en la falta de competencia del funcionario para la expedición de los actos. Se advierte en la sentencia en mención, que el recurso formulado por CONIC S.A., (demandante), se limitó al numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia, en el cual se denegaron las demás pretensiones de la demanda.

En concreto, dijo que: “… la providencia apelada se quedó corta al no restablecer el derecho que le asiste a mi mandante de percibir la totalidad de las sumas de dinero que el Honorable Consejo de Estado ordenó pagar a favor de CONIC S.A., en la sentencia del 06 de agosto de 1987. El Fondo Vial Nacional - hoy Instituto Nacional de Vías “INVÍAS” - condenado en el juicio referido, no solo dio largas al cumplimiento de la sentencia, sino que lo hizo de manera precaria tal como lo demuestra el peritazgo que no fue controvertido y que señaló que la suma real pendiente por pagar a favor de CONIC S.A., por el incumplimiento del Estado Colombiano a través del Instituto Nacional de Vías, asciende a una suma cercana a los cuarenta mil millones de pesos ($40.000.000.000.00)” Al respecto, la sentencia fue clara al indicar que “en relación con la apelación presentada por la demandante para que se condene al INVIAS a pagar, en los términos dispuestos en el dictamen pericial, una suma adicional de cuarenta mil millones de pesos, aproximadamente, la Sala denegará la petición correspondiente, dado que no hace parte de los hechos y pretensiones de la demanda”.

Adicionalmente, en la providencia se advirtió lo siguiente: “No se puede vulnerar el principio de congruencia que informa a todo proceso judicial y, en consecuencia, no es posible obtener la declaración y condena pedidas tardíamente por CONIC en la apelación de la sentencia, puesto que la misma está en contravía del petitum que la parte demandante limitó claramente en libelo introductorio a la declaración de nulidad de las resoluciones y a la declaración consecuencial contentiva de su restablecimiento del derecho que le fue conculcado, consistente en precisar que no tenía obligación de restituir la suma $4.755’906.561.60.

En ningún momento hizo parte de la litis la reclamación de valores pecuniarios adicionales”. (subraya y resaltado fuera de texto) Ahora, tal como se dejó indicado en los antecedentes del asunto que ahora se pone en conocimiento de la Sala, la demandante interpuso acción de reparación directa con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la demandada por los perjuicios sufridos como consecuencia del enriquecimiento sin causa del INVIAS derivados de la expedición de los mismos actos administrativos enunciados en las pretensiones de la nulidad y restablecimiento del derecho.

En ese sentido, se reitera que los actos administrativos dictados por el INVIAS, fueron declarados nulos el 15 de abril de 1999 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, providencia que como ya se dejó expuesto, fue confirmada por esta Corporación el 4 de febrero de 2010. Dicha decisión negó los argumentos del recurso de apelación de aquel proceso en los cuales se pidió reconocer los pluricitados dineros, bajo el argumento de que no fueron objeto de solicitud en la demanda, y ahora, mal puede pretender el actor iniciar una acción nueva para el reconocimiento de los mismos a través de una acción distinta y alegando enriquecimiento sin causa, cuando es claro que lo que pretende es el reconocimiento y reembolso de unos perjuicios cuya petición se omitió en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como se anotó en la sentencia de 4 de febrero de 2010.

Se detiene la Sala a precisar que la acción ya ejercida, constituía el instrumento idóneo para reclamar no solo el restablecimiento deprecado, sino los daños que con la expedición del acto se hubieren ocasionado, tal como lo enunciaba el artículo 85 del CCA, norma vigente para la época en que fue promovido el citado proceso judicial. En este punto se resalta que, si bien en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no se solicitaron los aludidos dineros, sobre ellos se cimentó el recurso de apelación de aquel proceso y fue justamente lo que la sentencia en segunda instancia negó. En ese sentido, se tiene que el objeto principal de ambos procesos (aquél y este) son los daños causados con la ejecución de las resoluciones 006465 del 31 de octubre de 1995 y 000922 del 16 de febrero de 1996, las que en sentir del actor le generaron un detrimento patrimonial y un enriquecimiento sin justa causa al INVIAS y por tal razón debe estarse a lo resuelto en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no es dable adelantar una nueva acción en la que se pretenda el pago de dineros negados en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho ya referida.

Así las cosas, en tanto que lo relativo a los efectos de las resoluciones 006465 del 31 de octubre de 1995 y 000922 del 16 de febrero de 1996 fue resuelto definitivamente en sentencia del 4 de febrero de 2010, sentencia que se encuentra ejecutoriada, no le es posible a esta Corporación un nuevo pronunciamiento respecto de dichos efectos, pues aunque el actor indica que no debate la legalidad de las mismas, si reclama los daños atribuibles a su expedición, alegando que el INVIAS con su adopción le causó un detrimento pues se sustrajo a la devolución de dineros que se le reintegraron y que en ellas se liquidó incorrectamente unos intereses derivados de una condena judicial en un proceso contractual que se adelantó bajo el radicado 3886.

Conforme lo anterior, en tanto que en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se resolvió, entre otras, negar las pretensiones y se llamó la atención en el sentido de que lo indicado por el apelante en el recurso respectivo se formuló de manera tardía, no es posible volver a estudiar el asunto. Así las cosas, en tanto que lo relativo a los efectos de las resoluciones 006465 del 31 de octubre de 1995 y 000922 del 16 de febrero de 1996 fue resuelto definitivamente en sentencia del 4 de febrero de 2010, sentencia que se encuentra ejecutoriada, no le es posible a esta Corporación un nuevo pronunciamiento respecto de dichos efectos, pues aunque el actor indica que no debate la legalidad de las mismas, si reclama los daños atribuibles a su expedición, alegando que el INVIAS con su adopción le causó un detrimento pues se sustrajo a la devolución de dineros que se le reintegraron y que en ellas se liquidó incorrectamente unos intereses derivados de una condena judicial en un proceso contractual que se adelantó bajo el radicado 3886.

En efecto, al resolver la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se estudió, como es su naturaleza, además de la legalidad de los actos, el interés particular que se consideraba vulnerado con la expedidión de los mismos. Por tanto y conforme el artículo 85 del Código Contencioso Aministrativo, aplicable al caso, el actor, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho además de pedir de nulidad de los actos administrativos y el restablecimiento del derecho, pudo solicitar la reparación del daño. Señala la norma: “ARTICULO

85. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente”.

Así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantada en la causa No. 16816, fue la adecuada, en razón, de que el origen del perjuicio reclamado era la expedición de un acto administrativo y en ese sentido lo comprendido en ese asunto quedó resuelto en providencia de 4 de febrero de 2010 de esta Corporación. Por consiguiente, se declarará probada la excepción de cosa juzgada.

Al respecto conviene precisar que esta excepción esta llamada a declararse antes que la de caducidad pues previo, a estudiar si la acción se presentó en tiempo se debe analizar si conforme a la fuente del daño es la que el ordenamiento jurídico ha establecido para logar su reparación. 4. Condena en costas Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición. IV.

PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia proferida el 13 de febrero de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, el cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de cosa juzgada”.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalid ador. ----------------------- [1] Folios 193-200 del cuaderno del Consejo de Estado. [2] La demanda fue presentada el 27 de abril de 2012 (folios 5-31 del cuaderno 1) y admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 23 de mayo siguiente, providencia que fue debidamente notificada a la demandada (Folio 52 del cuaderno 1). [3] Folios 111-128 del cuaderno 2. [4] Folio 192 del cuaderno 2. [5] Folios 60-65 del cuaderno 1. [6] El recurso fue presentado el 7 de marzo de 2014 (Fls. 202-209 C. Ppal.) y, el 25 de marzo siguiente, el Tribunal lo concedió (Fl. 211 C. Ppal).

El 28 de mayo de 2014, el Consejo de Estado lo admitió (Fl. 215 C. Ppal) y, el 16 de julio de ese mismo año, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para rendir concepto (Fl. 217 C. Ppal.). [7] Folios 410-441 del cuaderno 2. [8] Folio 218 del cuaderno del Consejo de Estado. [9] Folio 219 del cuaderno del Consejo de Estado. [10] Corte Constitucional.

C-100 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. [11] Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Ed. Depalma. Buenos Aires. Tercera edición. 1958. Pág. 401. [12] Se dice, en principio, porque existen mecanismos judiciales extraordinarios que afectan la cosa juzgada, que no es del caso analizar en esta ocasión. [13] Hay que aclarar que, desde luego, algunas decisiones judiciales no alcanzan a ser definitivas, porque son susceptibles de revisión posterior mediante otra sentencia, como ocurre con la asignación de alimentos para los menores; pero no es del caso extenderse sobre estas excepciones en esta providencia. [14] Consejo de Estado.

Sección Tercera. M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia del 10 de noviembre de 2005. Exp. 14.109. [15] Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de enero del 2009, expediente No. 34.239 y sentencia del 8 de junio de 2011, expediente 18.676, entre otros. [16] Consejo de Estado.

Sección Tercera. Sentencia del 16 de agosto de 2012. Expediente 21.958, entre otras providencias. [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008. exp. 15.906 y sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 15.652, ambas con ponencia del Consejero Mauricio Fajardo Gómez. [18] Cita textual del fallo: Auto del 13 de diciembre de 2001, expediente 20.678. [19] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de mayo de 2016, exp. 32.595, M.P. Hernán Andrade Rincón, entre otras.