CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Carácter legislativo de los decretos declaratorios de los estados de excepción [E]l Ministerio Público afirma que la avocación del conocimiento de la juridicidad del acto, tuvo como único fundamento la mención que en la parte considerativa se hiciera del DECRETO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, declaratorio del estado de excepción, que no es, a decir verdad, un decreto legislativo que viabilice la fiscalización de la legalidad de la RESOLUCIÓN Nº. 224 a través de este mecanismo judicial.

(…). Esta Judicatura destaca que el carácter legislativo de los decretos declaratorios de los estados de excepción ha sido una constante en la jurisprudencia constitucional colombiana, como requisito habilitante para el control de su juridicidad, al tenor de lo dispuesto en el ordinal 7° del artículo 241 de la Carta Política de 1991. Así, en sentencia C-004 de 1992, la Corte Constitucional explicó que la denominación de “decreto legislativo” no se limitaba a los decretos de desarrollo, pues comprendía igualmente a los declaratorios de los estados de excepción, que le permitían conocer de su constitucionalidad.

(…). Pero no se trata de un decreto legislativo cualquiera. Su expedición marca el punto de inflexión de la anormalidad, en la que, entre otras, el poder legislativo pasa a ser desarrollado temporalmente por parte del Gobierno. No obstante, su misión no se agota en esta declaración, pues se ha reconocido que en su contenido puede anunciar algunas de las medidas necesarias para la conjuración de las causas de la crisis, sobre las que recae igualmente el control constitucional de la Corte a través del juicio de suficiencia, con el que se determina la aptitud global de las medidas en aras de superar las circunstancias que llevan a la declaratoria de los estados de excepción. (…).

Ahora bien, aunque las medidas anunciadas en el decreto de declaración de la situación de anormalidad son, principalmente, objeto de desarrollo por parte de los decretos legislativos que con posterioridad son dictados por el Presidente de la República y sus ministros, nada obsta para que éstas medidas sean desarrolladas directamente por parte de las autoridades administrativas, tal y como ha sido admitido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, al concluir que la materialización de los postulados del decreto declarativo mediante la expedición de actos generales permite a esta Corporación conocer de la legalidad de estas medidas a través del control inmediato de legalidad.

(…). En suma, y contrario a lo expresado por la Delegada de la Procuraduría, se tiene que el DECRETO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, declaratorio del estado de excepción de emergencia social y económica, SÍ dispone de naturaleza legislativa y anuncia medidas particulares para hacer frente a la crisis, desarrollables de forma directa por parte de las autoridades administrativas –como sucedió con la RESOLUCIÓN N°. 224 expedida por el Director General de la CORPONOR–, lo que habilita a esta Sala Especial de Decisión a proferir fallo respecto de su legalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias.

(…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión” –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa.

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos.

(…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta.

(…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) Principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–.

(ii) Asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo. (iii) Deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos-.

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”, siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Elementos que lo caracterizan / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL – Teleología diferente frente al control inmediato de legalidad realizado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales y materiales La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción. (…). [E]l examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general;

(ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa; (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal. (…). [E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

(…). En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

(…). Se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –; (ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–;

(iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [E]sta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: (1) La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los expedidos en el orden territorial en los respectivos Tribunales Administrativos.

(2) Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (3) Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

(…). (4) Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. (5) Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.

(…). (6) Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

(…). [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…). [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: (i) Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales.

(ii) Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. (iii) Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos.

(iv) Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. (v) Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos.

(vi) Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. (vii) Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(viii) Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. (…). [A]unque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente.

Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

(…). [A] título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles, se hace referencia, para los aspectos formales: (i) a un control de competencia;

(ii) a un control de motivación o causa profundizado; (iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos); y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de: (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad; y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia y contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). Bajo estas premisas, el asunto que ocupa la atención de la Sala es la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, suscrita por María Eugenia Ararat Díaz, en su calidad de Subdirectora Jurídica Código 0040 Grado 19 de CORPONOR, quien fue nombrada por el Director General de la Entidad por medio de la Resolución Nº. 379 de 1º de abril de 2019.

Sea lo primero indicar que conforme a los artículos 23 y 33 de la Ley 99 de 1993, 40 de la Ley 489 de 1998 y 3º del Acuerdo Nº. 0001 de 3 de septiembre de 2013, CORPONOR es un ente público del orden nacional sujeto a un régimen especial con jurisdicción en las entidades territoriales que componen el Departamento de Norte de Santander y su domicilio principal está ubicado en el municipio de San José de Cúcuta.

(…).Ese artículo 23 en cita, dotó a las Corporaciones Autónomas Regionales de autonomía administrativa y financiera, patrimonio y personería jurídica propios, frente a las cuales, la Corte Constitucional ha explicado que son órganos constitucionales de orden nacional sui generis. (…). En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que la Subdirectora Jurídica de CORPONOR tiene a cargo las funciones de cobro coactivo.

En consecuencia, la RESOLUCIÓN Nº. 224 DE 17 DE BARIL DE 2020, se expidió dentro de su marco competencial y de aquel propio del estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de motivación o de causa El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

(…). La motivación ha sido entendida como (…) la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida.

(…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas. Descendiendo estas premisas al sub judice, se observa que se consignaron los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de la medida de suspensión contenida en la RESOLUCIÓN Nº. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, las cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica y las instrucciones trazadas por el legislador de excepción en el DECRETO Nº. 491 DE 2020.

(…). Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, se toman como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 por el cual el Presidente de la República, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al igual que el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

(…). Por lo que la causa genitora de CORPONOR para desarrollar los puntos comprendidos en la RESOLUCIÓN Nº. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 deviene de los DECRETOS 417 y 491 DE 2020, en tanto se dirige a suspender los términos de los procesos y actuaciones en materia de cobro coactivo. De allí que pueda admitirse que las medidas examinadas se encuentran debidamente motivadas al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional.

(…). En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del Control Inmediato de Legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la Resolución objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control de finalidad Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, se publicó en la página web de CORPONOR, por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando ello acorde para efectos de oponibilidad.

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el acto citado es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas; parte resolutiva y firma de quien la suscribe.

Ahora bien, frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto, en la Resolución fiscalizada se refieren como circunstancias comprobadas la situación pandémica vivida por el mundo, que no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción de medidas de aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, encontrando la suspensión de términos como una determinación idónea, en pro de que los usuarios también fueran protegidos en su salud y vida.

(…). Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, que fue rubricado por la Subdirectora Jurídica de CORPONOR, dentro de las consideraciones del acto examinado.

(…). Por lo anterior, se tienen por ciertos los fundamentos fácticos invocados, que se acompasan con la normativa aludida y la decisión administrativa contenida en la Resolución escrutada. (…). Superado entonces, el control de comprobación fáctica corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger al recurso humano en su salud y vida, tanto de servidores como de los administrados, teniendo claridad en que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19 que, conllevaría una crisis sanitaria sin precedentes, con consecuencias fatales, muestra como necesaria la suspensión de los trámites que precisan de la convergencia física, y así evitar que los colaboradores y los usuarios de los servicios de CORPONOR se vieran obligados a correr el riesgo de contagio y a desatender la medida de aislamiento preventivo obligatorio y el imperioso distanciamiento social.

Así las cosas, se dispuso la suspensión de los términos de los procesos y actuaciones administrativas relacionados con los procesos de cobro coactivo que le competen a la Subdirección Jurídica de la Institución. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de calificación jurídica [L]a materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios.

Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa, a la CONEXIDAD que se concibe como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, tengan fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo y en los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio y que se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad.

(…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional. (…).

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. Aclarados esos aspectos, la Sala evidencia que, en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrolla el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, en la medida en que se orienta a conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19, pues dentro del contexto de anormalidad tiene por objeto salvaguardar los derechos al debido proceso, contradicción y defensa de los sujetos que intervienen en el proceso administrativo de cobro coactivo y previniendo la afectación de la salud pública y la seguridad en el trabajo.

(…). Sumado a lo expuesto, la Sala considera necesario destacar que aunque el acto examinado se dictó por fuera del marco de vigencia del DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, resulta evidente que el ámbito temporal no afecta la medida adoptada, toda vez que, también se fundó en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, el cual a su vez devino de la primera declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

(…). Lo cierto es que el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020, fue expedido con base en el DECRETO DECLARATORIO 417, por tanto, no cabe duda de que el marco temporal, en principio, no es un parámetro para desacreditar su sustento en la legislación de excepción. (…). En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que la determinación trazada en la RESOLUCIÓN Nº. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, se relaciona con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción, su legislativo respectivo y, su finalidad estructural como es la de conjurar los efectos de la propagación del Covid- 19 en grupos de personas que están en constante contacto en la institución, como servidores, o que acuden a ésta, como usuarios.

Por lo que la medida analizada no contó simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resulta eficaz –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar los efectos nocivos en la salud y en la vida de las personas. (…). Por lo anterior, encuentra la Sala que lo dispuesto en el articulado del acto objeto de control, se armoniza con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 se correlaciona directamente con las razones que dieron origen a la declaratoria de emergencia del DECRETO 417 DE 2020, por lo que supera con creces el análisis desde el crisol de los factores de conexidad y comprobación jurídica.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de proporcionalidad o razonabilidad Dentro del contexto del control inmediato de legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”. Por lo que resta a la Sala Especial, adentrarse en el FACTOR DE PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

(…). La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

(…). Para la Sala, el carácter proporcional de la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, se deriva de las siguientes consideraciones: (i) Las medidas adoptadas propendieron por el cuidado preventivo de la vida y la salud de los servidores y usuarios de CORPONOR, de cara a una enfermedad con un alto grado de transmisibilidad y de contagio exponencial.

(…). (ii) Las medidas concebidas favorecen el principio de la democracia participativa, al suspender los términos de las actuaciones y procesos relacionados con el trámite administrativo de cobro coactivo, que puede desembocar en decisiones que afectan los intereses de los sujetos involucrados, hasta tanto éstos no cuenten con las herramientas necesarias que permitan, entre otros, la ejecución material de sus derechos de defensa y contradicción. (iii) El obstáculo que generó el aislamiento preventivo obligatorio para la consulta y sustanciación de los procesos en cita.

(…). En suma, para esta Sala de Decisión la medida de suspensión de términos de las actuaciones y procesos relacionados con el trámite administrativo de cobro coactivo a cargo de CORPONOR es apta y adecuada para los fines que persigue y, los beneficios que proporciona se acompasan con la prevalencia de los derechos fundamentales a la vida, la salud y el debido proceso.

De la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

(…). En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a la vida, a la salud y al debido de proceso de los sujetos intervinientes en el trámite de cobro coactivo y, los servidores de CORPONOR.

En conclusión, la Resolución escrutada se muestra como idónea, necesaria y proporcional. Finalmente, las medidas concebidas en el acto evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de necesidad De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, de manera que le corresponde a la Sala verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional es un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de esta judicatura, se encuentra que desde el enfoque fáctico las decisiones adoptadas se sustentaron en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional y por el Presidente de la República, quienes coinciden en señalar la importancia del distanciamiento social para prevenir el contagio del virus, circunstancias que motivaron la suspensión de términos de los procesos de cobro coactivo a cargo de CORPONOR.

Desde la perspectiva jurídica, es claro que las órdenes impartidas en el acto examinado no se encontraban contenidas en otra disposición, toda vez que el artículo 6º del DECRETO Nº. 491 DE 2020 consagró la facultad de suspender “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales”, sin referirse de manera puntual al trámite de cobro coactivo adelantado por la CORPONOR.

En consecuencia, para esta Sala de Decisión es evidente la necesidad de implementar lineamientos que protejan la vida, la salud y el debido proceso de los sujetos involucrados en el procedimiento en mención. Además, no se evidencia que las determinaciones trazadas en la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues están dirigidas de manera general a todas las personas involucradas en los procesos o actuaciones relacionadas con el trámite administrativo de cobro coactivo, y a los servidores públicos de CORPONOR.

Tampoco advierte la Sala que el acto escrutado contenga supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. (…). Así las cosas, se supera el juicio de ausencia de arbitrariedad al comprobar que la Resolución sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, ni desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

(…). En ese sentido, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada esta etapa del estudio de fondo. NOTA DE RELATORÍA: Acerca del carácter legislativo de los decretos declaratorios de los estados de excepción, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

En cuanto a que las medidas para conjurar la crisis de un estado de excepción sean desarrolladas directamente por parte de las autoridades administrativas, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial N°. 2, sentencia de 19 de mayo de 2020, M.P. César Palomino Cortés, Rad. 11001-03-15-000-2020-01013-00.

En cuanto al control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del control inmediato de legalidad y que constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Sobre las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA- 004); Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15- 000-2009-00305-00(CA).

Sobre las Corporaciones Autónomas Regionales y que son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, consultar: Corte Constitucional sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz. En cuanto al estudio de exequibilidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger.

En cuanto a los puntos de vista bajo los cuales se examina la conexidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03- 15-000-2020-01660-00.

Acerca de que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos legislativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Javier Díaz Bueno, radicación CA-008. En cuanto a que el control de legalidad es automático e inmediato, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 11001-03-15- 000-2010-00369-00(CA).

Acerca de los elementos esenciales de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, Rad. 11001-03-25-000- 2016-01017-00. Sobre el requisito de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2013-00091-00.

En relación con la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 76001-23-31-000- 2001-03460-01(35273). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 33 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 40 / LEY 6 DE 1992 / LEY 1066 DE 2006 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 224 DE 2020 (17 de abril) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL – CORPONOR (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., primero (1°) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03447-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL – CORPONOR Demandado: RESOLUCIÓN No. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Suspensión de términos en los procesos y actuaciones administrativas de cobro coactivo. FALLO DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala Especial de Decisión Nº. 4 del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1] y 136 de la Ley 1437 de 2011[2], a proferir sentencia de única instancia dentro del medio de control inmediato de legalidad ejercido respecto de la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 “Por la cual se prorroga la medida de suspensión de los términos en los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro administrativo coactivo en La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR como medida transitoria por motivos de salud pública”, expedida por subdirectora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental -en lo sucesivo CORPONOR -, en el marco de la pandemia ocasionada por el brote del nuevo Coronavirus (Covid-19).

I.

ANTECEDENTES 1. Fundamentos fácticos La Sala resume los hechos relevantes del presente control inmediato de legalidad: 1. La Organización Mundial de la Salud (OMS) catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19)[3] como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[4], bajo ese criterio informó que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[5]. 2.

Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005) como “un evento extraordinario (…) que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[6] y concluye que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o inesperada;

(ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y (iii) puede necesitar una acción internacional inmediata” [7]. 3. En todos los continentes se han determinado casos de Coronavirus (COVID-19), siendo el primer confirmado en Colombia el 6 de marzo de 2020[8]. 4. El 12 DE MARZO DE 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN 385[9] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS, desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII). Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º.

Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada. Artículo 2º. Medidas sanitarias.

Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa. (…)”. 5. El 17 DE MARZO DE 2020, el presidente de la República, profirió el DECRETO N°. 417 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 6. El señor presidente de la República expidió el DECRETO N°. 457 DE 22 DE MARZO DE 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID- 19 y el mantenimiento del orden público”, en cuyo contenido se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, durante el interregno del 25 de marzo al 12 de abril de 2020 y, determinó medidas para garantizar el derecho a la vida, a la salud y la supervivencia, en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el Coronavirus (COVID-19), permitiendo el derecho de circulación de las personas en treinta y cuatro (34) actividades y casos determinados en el artículo 3° del Decreto en cita. 7.

En atención a lo anterior, la CORPONOR expidió, como medida transitoria, la RESOLUCIÓN N°. 197 DE 25 DE MARZO DE 2020 “Por la cual se suspenden los términos en los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro administrativo coactivo en La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR como medida transitoria por motivos de salud pública”. 8.

Como medida para garantizar la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA expidió el DECRETO LEGISLATIVO N°. 491 DE 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” dirigido a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con el fin, entre otros, de facultarlos para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 9.

Por medio del DECRETO ORDINARIO N°. 531 DE 8 DE ABRIL DE 2020 el presidente de la República ordenó mantener el aislamiento preventivo consagrado en el Decreto ordinario Nº. 457 de este año, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril de 2020. 10. El 3 de agosto de 2020 la Secretaría General del Consejo de Estado remitió al Despacho la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, expedida por la Subdirectora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR) “Por la cual se prorroga la medida de suspensión de los términos en los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro administrativo coactivo en La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR como medida transitoria por motivos de salud pública”, para proceder al control inmediato de legalidad sobre la misma. 2.

Texto de la Resolución objeto de revisión Para una mejor ilustración se transcriben en su integridad. “CORPONOR REPÚBLICA DE COLOMBIA SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL “SINA” MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL - “CORPONOR” RESOLUCIÓN Nº 224 de 17 ABR 2020 “Por la cual se prorroga la medida de suspensión de los términos en los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro administrativo coactivo en La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR como medida transitoria por motivos de salud pública” La Subdirectora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR, en uso de las facultades consagradas en la resolución No. 0057 del 23 de enero de 2002 y la Resolución No. 428 del 4 de abril de 2019 expedidas por la Dirección General de la entidad y

CONSIDERANDO

Que a través de la Resolución No. 0057 del 23 de enero de 2002 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR, se delegó las facultades de cobro coactivo en el Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad. Que a través de la Resolución No. 428 del 4 de abril de 2019 se modificó la anterior resolución para señalar que las funciones y/o competencias asignadas por dicho acto, serían asumidas por el Subdirector Jurídico Código 0040 grado 19.

Que a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19, (sic). Que en ejercicio de las facultades delegadas, a través de la Resolución N° 197 del 25 de marzo de 2020, se suspendió, hasta el 17 de abril, los términos en los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro administrativo coactivo en la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR como medida transitoria, teniendo en cuenta la presencia en Colombia del COVID-19 declarado pandemia por la Organización Mundial de la Salud, dio lugar al que el Ministerio de Salud y Protección Social declarara la emergencia sanitaria en el país mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, por representar una situación fáctica que amenaza de forma inminente la salud pública y hace necesario la adopción de medidas inmediatas y eficaces para la contención y mitigación del virus, así como la atención de la población más vulnerable a sus efectos.

Que la decisión de la suspensión de términos estuvo motivada, además, por la expedición por parte del gobierno nacional del Decreto Legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020, por el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que mediante el Decreto Legislativo 531 del 8 de abril de 2020 ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de República de Colombia, a partir cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, establece lo siguiente: ‘Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.’ Que en mérito de lo expuesto se

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Prorrogar la suspensión de los términos en los procesos y actuaciones administrativas relacionados con los procesos de cobro administrativo coactivo a cargo de la Subdirección Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental -CORPONOR hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO. - La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y publicación. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA EUGENIA ARARAT DÍAZ Subdirectora jurídica”. 3. Actuaciones procesales 3.1. El 6 de agosto de 2020, la Magistrada Ponente avocó el conocimiento automático, en única instancia, en vía del control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN N° 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 “Por la cual se prorroga la medida de suspensión de los términos en los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro administrativo coactivo en La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR como medida transitoria por motivos de salud pública”, expedida por la Subdirectora Jurídica de CORPORNOR. 3.2.

Como decisiones consecuenciales, y siguiendo los postulados del artículo 185[10] del CPACA, se ordenó notificar personalmente o en su defecto a través de los diferentes medios virtuales que en este momento y dada la coyuntura de pandemia del COVID-19, estuvieran a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, al DIRECTOR de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL (CORPONOR), a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.

Asimismo, se dispuso informar a la comunidad en general sobre la existencia del proceso, por medio de la fijación de un aviso email, en los canales virtuales de esta Corporación, por el término de diez (10) días, siguientes a la notificación del auto que avocó conocimiento, para que intervinieran dentro de este asunto con el fin de defender o impugnar la legalidad del acto administrativo que se controla.

Se corrió traslado por diez (10) días a CORPONOR, para que: (i) se pronunciara sobre la legalidad de la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020; (ii) aportara todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; (iii) suministrara los antecedentes administrativos de la referida Resolución; y (iv) por medio de la página web oficial de esa entidad publicara el auto mediante el cual se avocó el medio de control, a fin de que todos los interesados, tuvieran conocimiento de la existencia del inicio de la presente causa.

Finalmente, se invitó a las instituciones universitarias en general para que en el término de diez (10) días se pronunciaran respecto de la legalidad de la Resolución escrutada. 3.3. Surtidos los trámites anteriores y encontrándose el expediente al Despacho para adoptar la decisión respectiva y aunque la Secretaría General con paso al Despacho de 17 de septiembre de 2020 indicó que se había dado cumplimiento al auto de avocación, la magistrada ponente evidenció que no se aportó al proceso la constancia de publicación del auto avocatorio en la página web de la Entidad autora, motivo por el cual por medio de auto de 29 de septiembre de 2020, se ordenó a la Secretaría General requerir y verificar el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral octavo del auto de avocación por parte de la entidad autora del acto.

En cumplimiento del anterior requerimiento, CORPONOR aportó al vocativo de la referencia la constancia de publicación del auto avocatorio de 6 de agosto de 2020[11]. 4. Intervenciones Realizadas las notificaciones y comunicaciones ordenadas en debida forma[12], intervinieron en el presente trámite la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR) y el Ministerio Público.

4.1. CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL (CORPONOR) El memorial de intervención se presentó el 28 de agosto 2020, en cuyo contenido la Entidad solicitó declarar ajustada al ordenamiento jurídico la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020. Adujo que se expidió en el marco de la pandemia del Coronavirus que conllevó a la declaratoria de la emergencia sanitaria en el territorio nacional por medio de la Resolución Nº. 385 de 12 de marzo de 2020.

Asimismo, indicó como soporte de la decisión los Decretos ordinarios 457 y 531 de 2020, en los que se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio para todos los habitantes del país entre el 25 de marzo y el 27 de abril de 2020, y el artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020. Además, argumentó que la medida de suspensión de los términos de los procesos de cobro coactivo a cargo de CORPONOR tiene como propósito proteger la salud de sus funcionarios y usuarios restringiendo la atención presencial, atendiendo lo consignado en la Circular de 16 de marzo de 2020 expedida por el Director General de la Entidad.

Comentó que el aislamiento preventivo obligatorio y las restricciones de la movilidad de los ciudadanos generan inconvenientes para acceder y sustanciar los procesos de cobro coactivo, circunstancia que conllevó a su suspensión, evitando la lesión de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción de los intervinientes y, el principio de publicidad.

4.2. MINISTERIO PÚBLICO La procuradora Séptima Delegada, el día 14 de septiembre de 2020 remitió su concepto sobre la legalidad de la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, señalando en relación con los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, que se trata de un acto administrativo de carácter general y abstracto, expedido en el marco de las funciones administrativas atribuidas por el artículo 30 de la Ley 99 de 1993 a CORPONOR, en el que se desarrolla el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020, argumentos por los que consideró que se concretan los presupuestos de objeto, sujeto y conexidad.

Aseveró que los fundamentos normativos del acto escrutado son: (i) los Decretos ordinarios números 457 y 531 de 2020; (ii) el DECRETO DECLARATORIO Nº. 417 DE 2020; y (iii) el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020. Manifestó que soportar el acto en el DECRETO DECLARATORIO NÚMERO 417 DE 2020 no habilita su estudio bajo la égida del control inmediato de legalidad, pues en su sentir, no es en términos específicos un decreto de naturaleza legislativa.

Literalmente aseveró: “[E]l acto de poder mediante el cual el Ejecutivo declara el estado de excepción, es decir, por el cual se decide pasar de la normalidad a la anormalidad institucional, tiene una naturaleza declarativa en el que no se adopta decisión distinta a la excepcionalidad institucional, en tanto este tiene un ámbito de interpretar unos hechos para, a partir de ellos, entrar en la anormalidad institucional, momento a partir del cual el Ejecutivo puede desarrollar su poder discrecional de adoptar las medidas necesarias para conjurar y mitigar las causas que dieron origen a la declaración del correspondiente estado de excepción, es decir, para actuar como legislador de excepción por medio de los decretos legislativos en los que se adoptan medidas concretas para hacer frente a las causas que dan origen al estado de excepción”.

Adujo que del análisis del artículo 215 Superior se puede abstraer que el Decreto Nº. 417 de 2020, no adopta alguna medida, pues su único propósito es declarar el estado de excepción, por lo que su mención en un acto administrativo “no es suficiente para entender que el mismo es desarrollo de un decreto legislativo, en tanto jurídicamente no lo es”.

(Negrillas del texto original). Bajo esta línea argumentativa, indicó que los actos objeto del control inmediato de legalidad son los que desarrollen los decretos legislativos dictados durante el tiempo de anormalidad, así que lo que activa el estudio de la Resolución en cita es su soporte en el Decreto Legislativo Nº. 491 de 2020. También, recordó que los Decretos números 457 y 531 de 2020 tienen carácter ordinario y, por lo tanto, no pueden asimilarse a las reglamentaciones de tipo legislativo, dado que el aislamiento preventivo y la cuarentena se ordenaron en ejercicio de las potestades contenidas en los artículos 189 numeral 4, 303 y 315 de la Constitución Política y 199 de la Ley 1801 de 2016.

Manifestó que CORPONOR no requería de la habilitación por medio de un Decreto legislativo para adoptar la medida de suspensión de términos, pues esta determinación hace parte de las decisiones que contribuyen a enfrentar la emergencia sanitaria. Sin embargo, concluyó que formalmente la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 desarrolla el Decreto Legislativo Nº. 491 de 2020 y su contenido es conexo y compatible con las precisiones decantadas por el legislador de excepción. En su sentir “lo que hizo la Subdirectora Jurídica de Corponor, al proferir el acto objeto de control, fue activar sus funciones ordinarias para desarrollar las medidas necesarias para garantizar la atención y prestación de los servicios de la entidad.

Solo que, para el efecto, hizo referencia al Decreto 491 de 2020”. Indicó que la medida consignada en el acto controlado se acompasa con el artículo 6º del Decreto en cita, en el que se confirió a las autoridades la facultad de suspender dichas actuaciones atendiendo la evaluación y justificación del caso concreto. Adicionalmente, se refirió a la vigencia del acto para acotar que se encuentra ajustado a los principios de la función pública enunciados en el artículo 209 de la Carta Política.

Finalmente, aseguró que la resolución escrutada cumple con los requisitos de finalidad, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad y no discriminación, por lo tanto, solicitó a la Sala declarar su legalidad. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111 numeral 8, 136 y 185 del CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer sobre la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[13]. 2.2. Cuestiones previas Encuentra la Sala que existen dos aspectos que merecen analizarse antes de asumir el estudio de fondo.

Se hace referencia a: (i) las razones por las cuales se puede asumir el estudio de la legalidad de la Resolución 224 de 2020 si frente a su homóloga anterior y la cual prorrogó, esto es, la Resolución 197 de 2020 no fue avocada dentro del Control Inmediato de Legalidad y (ii) la Resolución que se escruta y su relación a priori con la legislación de excepción, a fin de dar respuesta al argumento del Ministerio Público. 2.2.1.

La asunción del Control Inmediato de Legalidad Resulta relevante recordar que la Consejera Ponente de la Sala Especial de Decisión Nº. 25, doctora Nubia Margoth Peña, por auto de 6 de mayo de 2020[14] no avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad respecto de la RESOLUCIÓN N°. 197 DE 25 DE MARZO DE 2020 (CORPONOR)[15], como en efecto se evidencia, al observar que tuvo fundamento únicamente en el Decreto ordinario Nº. 457 de 22 de marzo de 2020[16] y la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución Nº. 385 de 2020 y, en sus consideraciones no se aludió a los decretos legislativos dictados en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

A contrario sensu, la RESOLUCIÓN 224 DE 2020, que se conoce en esta oportunidad, a pesar de tratarse de la prórroga de la Resolución 197 mencionada, se encuentra probado que ésta sí tuvo soporte en los DECRETOS DECLARATORIO 417 y LEGISLATIVO 491 DE 2020, aspecto que permitió tener por superado el factor motivación o causa que habilita su estudio bajo el amparo del control inmediato de legalidad y permitió en un primer estadio, su avocación y, en este momento, el proferimiento de fallo de fondo, como se verifica más adelante al superar los controles de conexidad o comprobación jurídica, proporcionalidad y necesidad y los factores formales propiamente dichos. 2.2.2.

El acto escrutado y su relación a priori con la legislación de excepción Por otro lado, la Vista Fiscal manifestó que ninguna de las medidas adoptadas se presenta como el desarrollo directo de un decreto legislativo dictado en el periodo de vigencia del estado de emergencia social y económica. En ese sentido, el Ministerio Público afirma que la avocación del conocimiento de la juridicidad del acto, tuvo como único fundamento la mención que en la parte considerativa se hiciera del DECRETO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, declaratorio del estado de excepción, que no es, a decir verdad, un decreto legislativo que viabilice la fiscalización de la legalidad de la RESOLUCIÓN Nº. 224 a través de este mecanismo judicial, al no contener medidas particulares que lleven a conjurar las causas de la crisis o a neutralizar los efectos nocivos que de ella se desprenden.

Ese punto no puede pasarse desapercibido para la Sala en esta oportunidad y, debe considerarse antes de adentrarse en el estudio de fondo, por cuanto no despejar este planteamiento implicaría dejar en vilo la competencia del operador para conocer la causa, dentro del medio del Control Inmediato de Legalidad. De entrada, la Sala advierte que se apartará de las consideraciones efectuadas por la Procuradora Séptima Delegada con base en las consideraciones que se siguen: Esta Judicatura destaca que el carácter legislativo de los decretos declaratorios de los estados de excepción ha sido una constante en la jurisprudencia constitucional[17] colombiana, como requisito habilitante para el control de su juridicidad, al tenor de lo dispuesto en el ordinal 7° del artículo 241 de la Carta Política de 1991.

Así, en sentencia C-004 de 1992[18], la Corte Constitucional explicó que la denominación de “decreto legislativo” no se limitaba a los decretos de desarrollo, pues comprendía igualmente a los declaratorios de los estados de excepción, que le permitían conocer de su constitucionalidad. Al respecto, el alto Tribunal señaló: “2. El numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a los que declaran uno de tales estados excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma.

Como se ve, no hace excepción alguna al respecto. Por tanto, el decreto que declara el estado de excepción queda, por razón de su propia denominación [decreto legislativo], comprendido en el alcance de dicho precepto y, como tal, está sujeto al control jurisdiccional de la Corte como quiera que el tenor literal de la norma en comento es claro al indicar que todos ellos son objeto de control.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Se desprende de lo anterior que, amparada en la naturaleza legislativa del decreto declaratorio, la Corte Constitucional admitió su competencia para conocer del control automático que debía recaer sobre éstos, como fuese corroborado años más tarde por ese mismo Tribunal: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto).

Pero no se trata de un decreto legislativo cualquiera. Su expedición marca el punto de inflexión de la anormalidad, en la que, entre otras, el poder legislativo pasa a ser desarrollado temporalmente por parte del Gobierno. No obstante, su misión no se agota en esta declaración, pues se ha reconocido que en su contenido puede anunciar algunas de las medidas necesarias para la conjuración de las causas de la crisis, sobre las que recae igualmente el control constitucional de la Corte a través del juicio de suficiencia[19], con el que se determina la aptitud global de las medidas en aras de superar las circunstancias que llevan a la declaratoria de los estados de excepción. En ese sentido, el alto Tribunal Constitucional ha podido expresar sobre el control que se desarrolla en relación con las medidas concebidas en el decreto de declaración: “Por lo tanto, el control de constitucionalidad no consiste en un examen de cada una de las medidas anunciadas en el decreto matriz; por el contrario, se trata de determinar desde el ámbito de validez del decreto declaratorio del estado de emergencia, si se puede inferir que la crisis no se supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias.”[20] (Negrilla y subrayas fuera de texto) Ahora bien, aunque las medidas anunciadas en el decreto de declaración de la situación de anormalidad son, principalmente, objeto de desarrollo por parte de los decretos legislativos que con posterioridad son dictados por el Presidente de la República y sus ministros, nada obsta para que éstas medidas sean desarrolladas directamente por parte de las autoridades administrativas, tal y como ha sido admitido por la jurisprudencia[21] del Consejo de Estado, al concluir que la materialización de los postulados del decreto declarativo mediante la expedición de actos generales permite a esta Corporación conocer de la legalidad de estas medidas a través del control inmediato de legalidad.

Así, en sentencia de 29 de mayo de 2020, la Sala Especial de Decisión N°. 9, tras ratificar su competencia para conocer de forma inmediata de la legalidad de la Circular N°. Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria, señaló: “77. De conformidad con todo lo anterior, se concluye que la Circular 11 del 19 de marzo de 2020, cumple con todos los requisitos formales atinentes al contenido general, al expedirse en ejercicio de la función administrativa y su contenido desarrolla el contenido del Decreto 417 de 2020, lo cual permite abordar el control material del acto bajo estudio.”[22] En suma, y contrario a lo expresado por la Delegada de la Procuraduría, se tiene que el DECRETO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, declaratorio del estado de excepción de emergencia social y económica, SÍ dispone de naturaleza legislativa y anuncia medidas particulares para hacer frente a la crisis, desarrollables de forma directa por parte de las autoridades administrativas –como sucedió con la RESOLUCIÓN N°. 224 expedida por el Director General de la CORPONOR–, lo que habilita a esta Sala Especial de Decisión a proferir fallo respecto de su legalidad.

Y aunque el vínculo existente entre este decreto legislativo y el acto administrativo que se somete a estudio sea un asunto que se relaciona con el fondo de este proveído, como en otras oportunidades ha sido reconocido por el propio Consejo de Estado[23], esta Judicatura estima pertinente resaltar que, más allá de lo conceptuado por el Ministerio Público, la relación entre estos extremos normativos se colige de diversas circunstancias, que diluyen, a priori y sin demeritar el estudio de fondo que en consideraciones posteriores se efectúa, la idea de que se trate de un acto que responde a una medida que no podía ser adoptada a la luz del decreto legislativo 417, por cuanto: –La Resolución analizada fue expedida dentro de la vigencia del estado de emergencia económica y social declarada por el Presidente de la República, a través del DECRETO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, argumento temporal que, a pesar de su debilidad, no resulta descartable ni desechable, a efectos de determinar la idoneidad del medio de control, de cara a sus presupuestos. –El decreto declaratorio del estado de excepción es mencionado de forma expresa en el cuerpo de las consideraciones de la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 2020. –En Efecto, la mención no es un dicho de paso de naturaleza exclusivamente formal.

En efecto, además de la referencia al DECRETO DECLARATIVO N°. 417, la RESOLUCION escrutada consigna en su parte considerativa una de las principales medidas concebidas en él por el Gobierno Nacional para combatir la propagación del COVID-19, al preceptuar: “Que a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.” Lo cual complementó y armonizó con las siguientes motivaciones: “Que mediante Decreto Legislativo 531 del 8 de abril de 2020 ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia…, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, establece lo siguiente: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.”. –Por lo expuesto y, como se itera en el estudio de fondo, tampoco puede admitirse que la RESOLUCIÓN N°. 224 sea el producto del ejercicio de la función administrativa ordinaria de la CORPONOR, pues como se verá en el juicio de conexidad material a realizarse en esta providencia, gran parte de las medidas adoptadas en ella tienen como explicación las facultades particulares que el DECRETO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 otorgó a las autoridades para hacerle frente a la pandemia.

Lo anterior, por cuanto con la prerrogativa del numeral 1° del artículo 29 de la Ley 99 de 1993[24] –facultad ordinaria– en términos de “Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad”, no alcanzaba per se para alterar las condiciones de trabajo de sus empleados al interior de la entidad, como lo hizo, pues ello sin duda se hubiere constituido en una afrenta a la prestación del servicio público a cargo, con las implicaciones propias para los derechos de usuarios y empleados de la entidad.

De allí que para esta Sala las medidas transitorias tomadas por la CORPONOR, mediante la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 2020, sean pasibles de control mediante el control inmediato establecido en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. 2.3. Generalidades Previo a resolver el cuestionamiento jurídico que debe ser absuelto en esta oportunidad, la Sala precisará los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, como elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar en esta sentencia. 2.3.1.

Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad La aparición de la Carta Política de 1991 marcó un cambio de paradigma en el constitucionalismo colombiano, caracterizado, en principal medida, por el reconocimiento de su carácter normativo[25], que efectivizó sus postulados, y por una fuerte ampliación del catálogo de derechos y libertades conocido hasta el momento, en el tránsito que del Estado de Derecho se emprendió hacia el Estado Social y Democrático de Derecho[26].

Las manifestaciones de esta transformación no solo se experimentaron en estos aspectos, pues irradiaron igualmente el régimen jurídico de los estados de excepción, mediante la adopción de importantes condicionamientos que pretendieron dar por terminada una situación que se volvió estructural en el devenir del país y que implicó, en forma viciosa y ajena al Estado de Derecho y al régimen democrático, se hace referencia a la “anormalidad”[27] permanente que imperó bajo la figura de los estados de sitio[28], reinante durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886[29], y que trajo consigo consecuencias negativas, traducidas, entre otras, en la “…sustitución, casi natural, del legislador ordinario por el (…) extraordinario”[30].

Ello está referido en los recuentos históricos que sobre la figura del estado de excepción ha hecho la jurisprudencia, como se observa en la sentencia C-802 de 2002[31], en la que se indicó: “(…) fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional…”.

(Destacados fuera de texto). En ese sentido, más allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior[32], conmoción interior[33] y emergencia económica, social y ecológica[34]–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político[35] y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización[36] de sus poderes en estas circunstancias.

No se trató de la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

Así, el control político ejercido por el Congreso de la República se extendió, bajo el argumento de la función democrática asignada a aquél, a diferentes momentos que trascendieron la presentación de informes motivados en relación con el origen y medidas adoptadas durante la emergencia[37], tras el restablecimiento de la normalidad en el territorio; privilegiando de forma exclusiva la existencia de un control político posterior.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión”[38] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[39].

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”[40]. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[41], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[42]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el Presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio, se circunscribía a aspectos formales[43], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

Al respecto, la Corte Suprema explicó en sentencia de 3 de julio de 1975: “El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado [ ].

La revisión de la Corte se reduce a estos extremos. No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional”[44]. Esta posición jurisprudencial que, aunque mayoritaria, no fue objeto de unanimidad al interior de esa Corporación, como lo acreditan algunos salvamentos de voto en ese sentido: “Ni en el estado de sitio, ni menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales u omnímodos, actividades que el gobierno pueda desarrollar arbitrariamente [ ] Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiese querido limitar el control de constitucionalidad a una simple actuación notarial [ ] El control debe ser en consecuencia integral, o no tiene razón de existir”[45].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[46].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[47], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[48] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: “Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal”[49]. (Negrilla y subrayas fuera de texto). Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) Principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–.

(ii) Asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo. (iii) Deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos-.

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”[50], siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales”[51].

El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[52]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

De acuerdo con lo consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, las decisiones extraordinarias adoptadas en el marco de los estados de excepción deben cumplir con los requisitos de tiempo, modo y lugar a los que se supeditó su declaratoria y, superar un sistema robusto de controles de carácter: constitucional, político y legal.

De conformidad con el artículo 215 Superior le corresponde al Congreso de la República realizar el control político de los decretos legislativos, en orden a establecer su conveniencia y oportunidad. Por otro lado, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política y, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, la Corte Constitucional es competente para controlar desde el punto de vista formal y material[53] los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y, aquellos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas.

Bajo esa tesitura, el legislador estatutario[54] concibió el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y, que tienen por objeto desarrollar los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República y sus ministros en torno a la situación de anormalidad. El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, al realizar la interpretación del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, manifestó que este control constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales[55].

2.3.2. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Dentro del Título VII, Capítulo 6 de la Constitución Política se encuentran regulados los Estados de Excepción, uno de ellos es el Estado de Emergencia, consignado en el artículo 215 ejusdem. En efecto, “mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

Dichos decretos legislativos son objeto de control automático por la Corte Constitucional. A su turno, de acuerdo con lo normado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad”.

Se trata de “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[56]. En efecto, en su tenor literal, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 prescribió: “CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[57].

Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general; (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa; (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal.

La escasa regulación normativa[58] de este medio de control fue complementada por los mandatos del CPACA, por lo menos en lo que respecta a su trámite judicial[59], plasmándolo, por primera vez, en el texto del Estatuto procesal administrativo –art. 136 ejusdem–[60]; coherente con el propósito de compilación de los diversos medios judiciales conocidos por esta Jurisdicción, recapitulados en el título III[61] de la parte II del Código.

Y es que, de forma previa, a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó, al analizar la juridicidad de algunos decretos[62] expedidos por el Presidente de la República en el contexto del estado de conmoción interior decretado[63] como consecuencia de, entre otras situaciones, el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado, la ausencia de reglamentación procesal a seguir para su desarrollo.

Así, la Sala expresó: “Finalmente se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio del control de legalidad, sino que determinó que éste fuera de inmediato, esto es, en seguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara decrete y practique las pruebas que considere necesarias.”[64] (Negrilla y subrayas fuera de texto) Valga tener en cuenta que las principales características del control inmediato de legalidad incluso fueron decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado con anterioridad a su entrada en vigor[65]-[66].

Así, el derecho pretor construido por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo resaltó, en decisión de 26 de agosto de 1997[67], la autonomía e independencia de este medio de control en relación con las resultas de los trámites de revisión constitucional adelantados por la Corte[68] frente a los decretos legislativos dictados en los estados de excepción. En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante “si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A.” (Negrilla fuera de texto).

En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

Así, en providencia de 9 de febrero de 1999[69], el Consejo de Estado, al analizar la legalidad del Decreto N°. 2386 de 1998[70], dentro del espectro del estado de emergencia económica decretado producto de la crisis generada por el UPAC[71], señaló: “Cabe agregar que la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los Estados de Excepción, al atribuir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esta función, no señala un procedimiento especial, simplemente prevé un control inmediato.

Esta precisión es indispensable porque se ha venido sosteniendo que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos que dicta el Gobierno al declarar el Estado de Emergencia Económica y Social.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó la naturaleza judicial de este trámite, acuñando, por tanto, la denominación de sentencia al acto con el que se ponía fin al mismo, cuestionada por algunos de sus miembros[72], al considerar que no era el resultado de un proceso respetuoso del debido proceso, sino, por el contrario, de un trámite sumario.

La cualificación de fallo fue sostenida y traída de nuevo años después, por la Corporación, como se advierte del fallo adiado en junio de 2009: “De la escasa regulación que existe sobre el tema, la Sala entiende que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: En primer lugar, se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella.”[73] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

En consonancia, y resaltando todavía los rasgos esenciales de este tipo de control, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, recalcó la esencia automática e inmediata del control, derivada de la obligación de envío que pesaba sobre la autoridad administrativa al origen del acto, sin perjuicio de la asunción oficiosa que puede ser desplegada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la inobservancia de esa carga.

En palabras de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control de legalidad: “Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.”[74] (Negrilla y subrayas fuera de texto) Se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerada ante la ausencia de una demanda formal –como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia–, la oficiosidad de su asunción, en tanto en los vocativos en los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte y a la vez por el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –;

(ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Aunado a lo anterior, esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: 1.

La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los expedidos en el orden territorial en los respectivos Tribunales Administrativos. 2. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen…”. 3.

Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud. Bajo este entendido, la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[75]. 4. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. 5. Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico[76]. 6.

Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos. En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”[77].

Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio. Frente a los parámetros del juicio, puede destacarse que no se limitan a la ley, sino que trascienden los contornos de ésta, denotando la existencia de un verdadero juicio de juridicidad[78], que conjuga paralelamente notas constitucionales, pero más desde el enfoque de respetar el artículo 4° de la Constitución Política y de analizar que no se afecten las garantías y libertades, como es deber de todo juez y funcionario público y, de razonabilidad y proporcionalidad, pero sin tocar aspectos de conveniencia. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo manifestó: “…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.”[79] (Negrillas fuera del texto).

Valga recordar que como bien lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil[80] del Consejo de Estado, la teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “(…) es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del Control Inmediato de Legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho.

No en vano se concibe como un medio de control propio del ambiente de excepcionalidad, que pone el foco del análisis de la legalidad, en principios más altos como son la defensa de la soberanía, la institucionalidad y la legitimidad del Estado, alejado de la rogación que es propia del juez de la legalidad del acto dentro del Contencioso Administrativo, a quien como operador del control inmediato de legalidad se le impone verificar aspectos, tales como, si la autoridad administrativa expidió un acto administrativo general, si éste responde a las medidas excepcionales, frente a las cuales se comporta o tiene una relación “accesoria” o subordinada, desde el punto de visto de la regulación a la que está sometido.

Por lo que su espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. Eso se tuvo claro desde las primeras decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, como se lee en la sentencia C-004 de 1992[81], si bien frente al control que esa Alta Corte ejerce y que en varios supuestos es diferente[82], sí resulta aplicable en sus consideraciones generales, con los matices propios y únicos de nuestra jurisdicción, al Control Inmediato de Legalidad, cuando indica que el control debe ser integral y no parcial o limitado a una revisión meramente formal, en tanto el propósito genitor es defender la Constitución Política en su totalidad.

Igual predicado puede aplicarse a nuestro Control frente a lo ya indicado respecto a la legalidad del acto, de cara a los principios superiores de institucionalidad, soberanía y seguridad, teniendo el matiz propio de la situación extraordinaria o anormal que dio lugar al Estado de Excepción. En síntesis, bajo la misma cuerda argumental, la jurisprudencia del Consejo de Estado[83] ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: i. Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. ii.

Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. iii. Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. iv.

Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. v. Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. vi.

Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. vii. Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. viii.

Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. Para la Sala, es importante destacar que, si bien las medidas que se examinan en ejercicio del control inmediato de legalidad tienen su génesis en el Estado de Excepción, que permite al ejecutivo hacer uso temporal de la potestad legislativa dispuesta por defecto en favor del Congreso de la República, los actos administrativos que desarrollan tales medidas no entrañan, en principio, el ejercicio de ninguna atribución extraordinaria por parte de las autoridades que ejercen tal función administrativa.

Por tal razón, se debe guardar un especial distingo al momento de procurar la aplicación de los parámetros de control definidos en la Ley 137 de 1994, los cuales están especialmente diseñados para aplicar el contrapeso ideal en salvaguarda del principio democrático que se ve afectado por el uso de la función legislativa sin la debida representación popular que respalda al órgano parlamentario, y de la cual echa mano el Gobierno para enfrentar una situación calamitosa o apremiante que difícilmente podría solventarse con los instrumentos jurídicos regulares.

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

Finalmente, y a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[84], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[85] y nulidad y restablecimiento del derecho[86].

Pues bien, a título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles, se hace referencia, para los aspectos formales: (i) a un control de competencia;

(ii) a un control de motivación o causa profundizado; (iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos); y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de: (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad; y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad.

De tal suerte que en el estadio de la secundum legem es que entran en toda su magnitud los controles antes mencionados, a fin de determinar la legalidad del acto que se controla inmediata y automáticamente. Precisados estos parámetros, la Sala expondrá el problema jurídico que subyace a este asunto para, posteriormente, proceder a su análisis. 2.4.

Problema jurídico Se concreta en determinar si la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020[87], expedida por CORPONOR se encuentra ajustada a derecho, de conformidad con los lineamientos jurídico normativos enunciados en el acápite previo. 2.5. Caso concreto De manera unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[88].

A la luz de las fases de evaluación expuestas en el capítulo de consideraciones generales de esta providencia[89], la Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado procede a analizar la juridicidad del acto administrativo sujeto a este medio de control, como sigue:

2.5.1. DEL EXAMEN DE LOS REQUISITOS DEL FORMA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS OBJETO DE CONTROL En este marco, el juez deberá examinar si la Resolución en comento cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción. Compuesto por tres (3) estadios de análisis –competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos–, esta Judicatura dedicará para cada uno de estos ítems un capítulo independiente.

2.5.1.1. DEL EXAMEN DE LA COMPETENCIA Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[90], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[91].

El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia y contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[92], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[93].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[94]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Bajo estas premisas, el asunto que ocupa la atención de la Sala es la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, suscrita por María Eugenia Ararat Díaz, en su calidad de Subdirectora Jurídica Código 0040 Grado 19 de CORPONOR, quien fue nombrada por el Director General de la Entidad por medio de la Resolución Nº. 379 de 1º de abril de 2019[95].

Sea lo primero indicar que conforme a los artículos 23 y 33 de la Ley 99 de 1993[96], 40 de la Ley 489 de 1998 y 3º del Acuerdo Nº. 0001 de 3 de septiembre de 2013[97], CORPONOR es un ente público del orden nacional sujeto a un régimen especial con jurisdicción en las entidades territoriales que componen el Departamento de Norte de Santander y su domicilio principal está ubicado en el municipio de San José de Cúcuta.

Sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente: Ese artículo 23[98] en cita, dotó a las Corporaciones Autónomas Regionales de autonomía administrativa y financiera, patrimonio y personería jurídica propios, frente a las cuales, la Corte Constitucional[99] ha explicado que son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, al explicar: “Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental[100], pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones[101] -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo[102]”[103].

(…) [S]on entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables”[104].

En el marco de las atribuciones conferidas en los artículos 31 de la Ley 99 de 1993 y 90 del Acuerdo Nº. 001 del 3 de septiembre de 2020 la Entidad tiene a su cargo funciones de: planeación; normatización; asesoría; coordinación y apoyo; administración; ejecución; educación, investigación e información; control y seguimiento; y gestión del riesgo.

Adicionalmente, CORPONOR tiene la facultad de ejercer la jurisdicción coactiva con el propósito de hacer efectivas las obligaciones crediticias exigibles a su favor, atendiendo lo dispuesto en las Leyes 6ª de 1992[105] y 1066 de 2006[106]. En lo específico, la Subdirectora Jurídica de la Entidad autora, es competente para suspender los términos en los procesos y actuaciones relacionados con el trámite de cobro coactivo en virtud de la facultad contenida en la Resolución Nº. 428 de 4 de abril de 2019[107], en la que se indicó que “las delegaciones, obligaciones, funciones, y /o competencias que fueron asignadas a la Oficina Asesora Jurídica, serán asumidas por la SUBDIRECCIÓN JURÍDICA”, determinación que debe analizarse armónicamente con la Resolución Nº 057 de 23 de enero de 2002, en la que el Director General de CORPONOR delegó[108] las funciones de cobro de la jurisdicción coactiva en el jefe de la Oficina Jurídica de la Corporación. Aunado a lo anterior, en el ARTÍCULO 6º DEL DECRETO Nº. 491 DE 2020 el Gobierno Nacional habilitó a los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, para suspender los “términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa”.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que la Subdirectora Jurídica de CORPONOR tiene a cargo las funciones de cobro coactivo. En consecuencia, la RESOLUCIÓN Nº. 224 DE 17 DE BARIL DE 2020, se expidió dentro de su marco competencial y de aquel propio del estado de excepción. Ahora bien, el control frente a los aspectos formales se compone en forma integral de los subcontroles de: motivación o de causa; control de comprobación y control de finalidad.

2.5.1.2. DEL EXAMEN DE LA MOTIVACIÓN DEL ACTO El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[109].

La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[110], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[111].

La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[112], constitucional[113] y administrativo[114] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[115].

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[116]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se observa que se consignaron los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de la medida de suspensión contenida en la RESOLUCIÓN Nº. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, las cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica y las instrucciones trazadas por el legislador de excepción en el DECRETO Nº. 491 DE 2020.

Al interior de sus consideraciones se refirieron como antecedentes normativos los siguientes: (i) La RESOLUCIÓN Nº. 385 DE 12 DE MARZO DE 2020[117] dictada por el Ministerio de Salud y Protección Social en la que declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Se fundamentó en todas aquellas regulaciones sobre medidas sanitarias, tales como, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 y el artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la OMS.

Se recuerda que dentro de las múltiples medidas sanitarias que adoptó, indicó que el objeto era la prevención y control para la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Entre tales medidas, impuso a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, la adopción de parámetros de prevención y control sanitario para evitar la propagación del Coronavirus, implementando al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa, esta última, modificación introducida por la Resolución Nº. 407 de 2020.

(ii) El DECRETO DECLARATORIO DE EMERGENCIA Nº. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020[118], por el cual el Presidente de la República, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con el objeto de atender la calamidad pública derivada del brote del nuevo Coronavirus (Covid-19) y en aras de concebir, por un plazo de 30 días calendario, los instrumentos que permitieran conjurar las dificultades provocadas por esta pandemia.

(iii) El DECRETO ORDINARIO Nº. 457 DE 22 DE MARZO DE 2020[119], a través del cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas (00.00 a.m.) del 13 de abril de 2020. (iv) El DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020[120], en el que el Presidente de la República facultó a los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

(v) El DECRETO ORDINARIO N°. 531 DE 8 DE ABRIL DE 2020[121] en el que se ordenó continuar con el aislamiento preventivo obligatorio entre el 13 y el 27 de abril de 2020. Por otro lado, en el escrito de intervención allegado por la entidad autora al vocativo de la referencia, también se citó como motivación para la decisión adoptada, la CIRCULAR DEL 16 DE MARZO DE 2020 suscrita por el Director General de la Institución dirigida a los funcionarios, contratistas y usuarios de CORPONOR, en la que se impartieron acciones para la contención y prevención de enfermedades respiratorias asociadas al Covid- 19, dentro de las cuales se encuentra la restricción de ingreso a la sede principal, a la oficina de control y vigilancia, al hogar de paso y las direcciones territoriales de Ocaña, Pamplona y Tibú. Asimismo, se advirtió que el aislamiento preventivo obligatorio y las restricciones de la movilidad de los ciudadanos como medida de contención de la propagación del virus, generan dificultades para llevar a cabo en forma adecuada el trámite de cobro administrativo coactivo, ante los obstáculos para acceder y sustanciar los expedientes, por lo que CORPONOR consideró que la suspensión de los procesos es una determinación que protege los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción de los sujetos intervinientes y, garantiza el respeto del principio de publicidad que se predica de los actos administrativos.

De su contenido resulta palmario que, frente a la prórroga del aislamiento preventivo obligatorio consignada en el DECRETO ORDINARIO N°. 531 DE 8 DE ABRIL DE 2020, la Entidad adoptó la medida de suspensión con el objetivo de prevenir la propagación del virus y proteger el derecho de defensa que le asiste a los administrados, la salud pública y la seguridad en el trabajo.

Por lo anterior, CORPONOR atendiendo la habilitación contenida en el artículo 6º del DECRETO Nº. 491 DE 2020 consideró necesario prorrogar la medida de suspensión de términos en los procesos de cobro coactivo impartida en la primigenia Resolución Nº. 197 de 25 de marzo de 2020, ampliando su vigencia hasta el 27 de abril de 2020. Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, se toman como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 por el cual el Presidente de la República, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al igual que el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Y es que el DECRETO 417 en sus causas indicó expresamente que: i) “[U]na de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. (…) ii) [C]on el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

(Negrillas fuera de texto). Por lo que la causa genitora de CORPONOR para desarrollar los puntos comprendidos en la RESOLUCIÓN Nº. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 deviene de los DECRETOS 417 y 491 DE 2020, en tanto se dirige a suspender los términos de los procesos y actuaciones en materia de cobro coactivo. De allí que pueda admitirse que las medidas examinadas se encuentran debidamente motivadas al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional.

Conviene destacar que, la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 se expidió dentro del ámbito de vigor del DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 28 DE MARZO DE 2020. De esta manera, la Subdirectora Jurídica de CORPONOR identificó las premisas normativas y fácticas que sirven de sustento a la decisión plasmada en la Resolución examinada, adoptada en el marco de la emergencia ocasionada por la propagación del nuevo Coronavirus (Covid-19) y con el propósito de proteger la vida y la salud de los empleados y usuarios de la Entidad, atendiendo las directrices señaladas por el Gobierno Nacional para reducir el riesgo de contagio, particularmente, contribuyendo al distanciamiento social.

Además, salvaguardando la garantía fundamental del debido proceso de los intervinientes en el trámite de cobro coactivo. De esta forma, la Subdirectora Jurídica estructuró una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con los hechos, como dinámica que guía igualmente la motivación de los actos administrativos[122]. Para esta judicatura, la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que se encuentran debidamente motivadas y afirmar que las decisiones administrativas examinadas se encuentran debidamente motivadas al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional.

En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del Control Inmediato de Legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la Resolución objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

2.5.2. DEL EXAMEN DE LOS REQUISITOS FORMALES PROPIAMENTE DICHOS Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, se publicó en la página web de CORPONOR[123], por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando ello acorde para efectos de oponibilidad[124].

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el acto citado es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado[125]; número de identificación[126]; fecha de expedición[127]; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas[128]; parte resolutiva[129] y firma de quien la suscribe[130].

Ahora bien, frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto, en la Resolución fiscalizada se refieren como circunstancias comprobadas la situación pandémica vivida por el mundo, que no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción de medidas de aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, encontrando la suspensión de términos como una determinación idónea, en pro de que los usuarios también fueran protegidos en su salud y vida.

En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en circunstancias regulares no se adoptarían y, que en dado caso se implementarían, pero por las vías legales ordinarias que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, que fue rubricado por la Subdirectora Jurídica de CORPONOR, dentro de las consideraciones del acto examinado, como se indicó con antelación. En la motivación, como ya se analizó, se permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado y, a partir de lo manifestado por la Entidad, resulta palmario que el desarrollo normal de los procesos de cobro coactivo de CORPONOR se ve afectado por las determinaciones del Gobierno Nacional para contener y mitigar los efectos de la pandemia, de modo que los intervinientes no podrían materializar sus derechos fundamentales al debido proceso, contradicción y defensa, pues la restricción de su movilidad les impediría acudir a las instalaciones de la Entidad.

Por lo anterior, se tienen por ciertos los fundamentos fácticos invocados, que se acompasan con la normativa aludida y la decisión administrativa contenida en la Resolución escrutada. No sobra agregar que los requisitos que se analizaron para efectos de avocar esta causa, de que los actos fueran administrativos y generales, y que encuentre su acto subyacente en la Declaratoria de Emergencia (estado de excepción), fue analizado en esa oportunidad, que permitió el ingreso a la jurisdicción para estudiarse desde la égida del Control Inmediato de Legalidad.

Superado entonces, el control de comprobación fáctica corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger al recurso humano en su salud y vida, tanto de servidores como de los administrados, teniendo claridad en que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19 que, conllevaría una crisis sanitaria sin precedentes, con consecuencias fatales, muestra como necesaria la suspensión de los trámites que precisan de la convergencia física, y así evitar que los colaboradores y los usuarios de los servicios de CORPONOR se vieran obligados a correr el riesgo de contagio y a desatender la medida de aislamiento preventivo obligatorio y el imperioso distanciamiento social.

Así las cosas, se dispuso la suspensión de los términos de los procesos y actuaciones administrativas relacionados con los procesos de cobro coactivo que le competen a la Subdirección Jurídica de la Institución. En consonancia con ello, la Sala estima que la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado.

2.5.3. DEL EXAMEN DE LOS REQUISITOS DE FONDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL En su gran mayoría los aspectos materiales o de fondo tocan en forma transversal con aquellos que se analizaron en el aspecto formal del control de causa y motivación, en tanto hacen parte de un engranaje, de un todo, que termina vertido en la declaración de voluntad de la administración. Solo que los aspectos formales, son un esbozo o abrebocas a aquellos presupuestos que luego de superado el crisol de la formalidad, deben profundizarse, precisamente, para hacer eco a lo que unívocamente dijo el Constituyente de 1991, y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre no permitir que la autoridad administrativa exceda sus competencias y límites dentro del estado de anormalidad declarada, por eso, se itera el control inmediato de legalidad es el control de la excepcionalidad o de la anormalidad.

Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa, a la CONEXIDAD que se concibe como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, tengan fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo y en los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio y que se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio-, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprimen ni pueden sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original).

La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, el externo, en el que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[131].

En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y el porqué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional[132].

Según los artículos 215 de la Carta Política y 10º y 47 de la Ley 137 de 1994, las decisiones adoptadas en el acto escrutado tienen que relacionarse con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su objeto debe estar encaminado a “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[133]. Para esta Sala de Decisión, la relación que puede surgir entre los extremos normativos referidos debe ser evaluada desde dos (2) tipos de enfoques diferentes que permiten establecer, más allá de la validez de las medidas adoptadas, su eficacia para conjurar los efectos de la crisis.

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. Aclarados esos aspectos, la Sala evidencia que, en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrolla el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, en la medida en que se orienta a conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19, pues dentro del contexto de anormalidad tiene por objeto salvaguardar los derechos al debido proceso, contradicción y defensa de los sujetos que intervienen en el proceso administrativo de cobro coactivo y previniendo la afectación de la salud pública y la seguridad en el trabajo.

Ello es así por cuanto, como se esbozó en el estudio de la motivación del acto, CORPONOR decidió suspender los términos de los procesos en cita tomando en consideración las restricciones de movilidad de los ciudadanos y la habilitación otorgada por el legislador de excepción en el ARTÍCULO 6º del DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020, en el que se impartieron instrucciones para la protección laboral y el correcto desenvolvimiento de los servicios a cargo de los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, de esta manera se incorporó al ordenamiento jurídico un instrumento para paliar las consecuencias adversas de la pandemia y evitar la configuración de sucesos que conlleven a su agravación. Las anteriores consideraciones y las subsiguientes, son suficientes para desvirtuar el planteamiento de la Agencia Fiscal referente a la imposibilidad de desarrollar el DECRETO Nº. 417 DE 2020, debido a que, contrario a lo expuesto por la delegada del Ministerio Público, la Resolución examinada prohijó decisiones que se enlazan con la motivación y los lineamientos trazados por el Gobierno Nacional en el Decreto Declaratorio del estado de excepción, en el que se plasmaron como medidas de contención y mitigación de la crisis el distanciamiento social y la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Es más, resulta pertinente para dar claridad a esta argumentación, detenerse incluso en la motivación del acto que se escruta, en el que CORPONOR acudió a la legislación de excepción para sustentar su determinación, mencionando expresamente el DECRETO 417 DE 2020 y la transcripción del ARTÍCULO 6º DEL DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020. Además, vale la pena reiterar, como ya se explicó en el capítulo intitulado “Cuestión previa”, que la jurisprudencia constitucional[134] ha sostenido que el decreto declaratorio de los estados de excepción dispone de naturaleza legislativa.

Por otro lado, resulta diáfano que su contenido no se limita a fijar el extremo temporal inicial de la situación de anormalidad, toda vez que enuncia las medidas, que deben ser concebidas para superar las circunstancias fácticas que le sirven de sustento, dentro las que se encuentra la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, aspectos que son analizados por la Corte Constitucional en ejercicio del control automático consagrado en el numeral 7° del artículo 241 Superior.

En ese orden, la jurisprudencia del Consejo de Estado[135] ha admitido que las medidas enunciadas pueden ser desarrolladas directamente por las autoridades administrativas, sin que se requiera de la intervención legislativa posterior. Sumado a lo expuesto, la Sala considera necesario destacar que aunque el acto examinado se dictó por fuera del marco de vigencia del DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, resulta evidente que el ámbito temporal no afecta la medida adoptada, toda vez que, también se fundó en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, el cual a su vez devino de la primera declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Desde la perspectiva del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la legalidad y algunos con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

Lo cierto es que el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020, fue expedido con base en el DECRETO DECLARATORIO 417, por tanto, no cabe duda de que el marco temporal, en principio, no es un parámetro para desacreditar su sustento en la legislación de excepción. Bajo esa línea argumentativa, la Sala retoma el contenido de las disposiciones que componen la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 que se controla y se evaluará una a una.

Los referidos numerales fueron consignados así: 2.5.3.1. ARTÍCULO 1º. SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS EN LOS PROCESOS Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE COBRO COACTIVO En su literalidad, el artículo 1° del acto administrativo estudiado consagra: “ARTÍCULO PRIMERO.- Prorrogar la suspensión de los términos en los procesos y actuaciones administrativas relacionados con los procesos de cobro administrativo coactivo a cargo de la Subdirección Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental -CORPONOR hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020”.

En primer lugar, es relevante destacar que por medio del DECRETO Nº. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el presidente de la República declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”, con la finalidad de implementar las medidas necesarias para conjurar la crisis sanitaria e impedir la propagación y extensión de los efectos negativos causados por el nuevo Coronavirus (Covid- 19), entre otros, por los siguientes motivos: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección (sic) la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

(Negrillas fuera de texto). Por su parte, el Presidente de la República expidió el DECRETO ORDINARIO Nº. 457 DE 22 DE MARZO DE 2020[136] en el cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, durante el interregno del 25 de marzo al 12 de abril de 2020[137] y, estableció medidas para garantizar el derecho a la vida, a la salud y la supervivencia, en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el Coronavirus (Covid-19), permitiendo el derecho de circulación de las personas en treinta y cuatro (34) casos, en las consideraciones expuso: “(…) Que el Ministerio de Salud y Protección Social en marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, adoptó mediante la Resolución 464 del 18 marzo de 2020, la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo, para proteger a los adultos de 70 años, ordenando el aislamiento para las mayores de (70) años, a partir del veinte (20) de marzo de 200 (sic) a las siete la mañana (7:00 am) hasta el treinta (30) de mayo de 2020 a las doce de la noche (12:00 p.m.).

(…) Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020, 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, y a hoy, 22 de marzo de 2020 a las 9:00 a.m., se reporta un total de 231 casos confirmados de personas contagiadas con el nuevo Coronavirus COVID-19, y la lamentable muerte de dos (2) personas.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social en su portal de la página oficial reporta al 22 de marzo de 2020, a las 8:00 a.m., que se han presentado 271.364 casos confirmados en el mundo, 11.252 muertes y 173 países con casos confirmados. Que de conformidad con lo manifestado por el Ministerio de Salud y Protección Social, a la fecha no existen medidas farmacológicas, como la vacuna y los medicamentos antivirales que permitan combatir con efectividad el Coronavirus COVID-19, por Io que se requiere adoptar medidas no farmacológicas que tienen un impacto importante en la disminución del riesgo de transmisión del Coronavirus COVID-19 de humano a humano, dentro de las cuales se encuentra la higiene respiratoria y el distanciamiento social, medida que además ha sido recomendada por la Organización Mundial de la Salud.

Que no obstante las diferentes medidas adoptados (sic) por las autoridades territoriales, se hace necesario impartir instrucciones que permitan que en todo el territorio nacional se adopten de manera unificada, coordinada y organizada las medidas y acciones necesarias para mitigar la expansión del Coronavirus COVID 19”. (Negrillas fuera de texto).

Sumado a lo anterior, el Gobierno Nacional dictó el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020[138] dirigido a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con el fin, entre otros, de facultarlos para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, como sustento indicó lo siguiente: “(…) Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.

Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”. (Negrillas fuera de texto). Desde esta perspectiva, el legislador extraordinario incluyó los siguientes parámetros: “Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”.

Al respecto, esta Colegiatura considera relevante indicar que la Corte Constitucional en ejercicio del control automático de constitucionalidad contenido en los artículos 214 numeral 6, 215 parágrafo y 241 numeral 7 de la Carta Política, mediante sentencia C-242 de 9 de julio de 2020[139], declaró la EXEQUIBILIDAD con efectos a futuro[140] del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020, salvo el parágrafo 1º que es inexequible, y el parágrafo 2° respecto del cual se dispuso su exequibilidad condicionada.

En efecto, en el fallo se expuso: “[E]sta Corporación evidencia que la autorización de suspensión de términos contemplada en el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 supera la mencionada exigencia de proporcionalidad, porque persigue una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, como lo es superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva.   6.149.

En este sentido, la Corte estima que la posibilidad de suspender los términos por parte de las autoridades también debe entenderse como una habilitación otorgada a la administración para asegurar el derecho al debido proceso de los ciudadanos, pues la misma debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa, como ocurriría si una persona manifiesta que no puede hacer uso de su derecho agotar los recursos debido a que no cuenta con el acceso a la documentación necesaria ante las limitaciones sanitarias”.

(Subraya fuera de texto). En ese tenor, el ARTÍCULO 1º del acto examinado estableció como medida de carácter general la suspensión de términos de los procesos y actuaciones relacionadas con el trámite administrativo de cobro coactivo hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril de 2020, límite temporal que se estableció atendiendo la orden de aislamiento preventivo obligatorio para todos los habitantes del país contenida en el DECRETO Nº. 531 DE 2020 y, que se encuentra dentro del lapso de vigor de la emergencia sanitaria declarada por medio de la RESOLUCIÓN Nº. 385 DE 2020, en la que se estableció su duración hasta el 30 de mayo de la presente anualidad, encontrándose de esta manera acorde a las previsiones del ARTÍCULO 6º DEL DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020.

Atendiendo lo expuesto por CORPONOR en el escrito de intervención aportado al vocativo de la referencia, se observa que permitir la comparecencia de las personas, para el ejercicio presencial del derecho de postulación, conlleva a un riesgo exponencial de contagio y, contradice la teleología de las medidas de excepción, que fueron encausadas para hacer frente a la pandemia por COVID-19, dentro de las cuales se ponderan de manera imperiosa el confinamiento y el distanciamiento social como herramientas de contención frente a una crisis sanitaria en la que no se han desarrollado instrumentos farmacológicos que brinden la protección al contagio o reduzcan sus efectos.

Asimismo, la suspensión de términos analizada se acompasa con las instrucciones del Gobierno Nacional, pues el ejercicio de la mentada facultad se desarrolla desde la presencialidad de los servidores a cargo, quienes deben desplazarse a las sedes de la Institución para consultar y sustanciar los expedientes, circunstancia que derivaría en la exposición del personal, sin perder de vista el alto grado de transmisibilidad del virus, aunado al foco de contagio que podría constituir el intercambio de objetos entre los servidores y los usuarios, panorama que sin lugar a duda afectaría la salud pública y la seguridad en el trabajo.

El procedimiento de cobro administrativo coactivo a cargo de la Subdirección Jurídica de CORPONOR tiene por objeto hacer efectivas las obligaciones a su favor cuando el deudor es renuente al pago voluntario. Siendo claro que se trata de un trámite expedito, que cursa con gran prontitud y celeridad, en el que la inactividad de los administrados tiene consecuencias.

En este orden, resulta conexa la medida de suspensión de términos, en tanto la Sala recuerda que su propósito es proteger aquellas actuaciones respecto de las cuales los sujetos tendrían obstáculos para su efectiva intervención, ante las exigencias de confinamiento, distanciamiento social y cuarentenas, en pro de evitar un crecimiento exponencial del contagio y de muertes por COVID-19.

Bajo estas glosas, vale la pena mencionar que el inciso 2º del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, otorgó a la administración la facultad de determinar las actuaciones o trámites que serían susceptibles de la suspensión de términos, conclusión a la que debe llegar la Entidad al realizar un análisis previo de las condiciones en las que se desarrollan sus actividades, nada diferente se concluye de la siguiente literalidad: “La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta”.

Así, el legislador de excepción le permitió a CORPONOR adoptar, en los asuntos que le son propios, las decisiones necesarias para el correcto funcionamiento de sus actividades. Esta Colegiatura advierte que la medida consignada en la Resolución escrutada tiene justificación en las limitaciones a la libre circulación de los ciudadanos, las dificultades que en el contexto de la pandemia genera para la consulta y sustanciación de los expedientes, y el imprescindible acoplamiento de las determinaciones de la Entidad con las instrucciones del Presidente de la República con la finalidad de amparar los derechos a la salud y la vida de las personas involucradas.

Resulta palmario entonces que el artículo estudiado se relaciona con los DECRETOS 417 y 491 DE 2020, expedidos en el marco del Estado de excepción, por cuanto su finalidad está dirigida a la protección de los derechos a la vida, la salud, la seguridad en el trabajo y el debido proceso de los sujetos que participan en las actuaciones y procesos en materia de cobro coactivo.

Además, el período de suspensión se estableció hasta el 27 de abril de 2020. Si bien este lapso no es idéntico al contemplado en el ARTÍCULO 6º DEL DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, lo cierto es que no excede su límite temporal, así que no existen mayores reparos, pues no se necesita una norma especial de competencia para definir un asunto que es consustancial a la producción de actos jurídicos de esa naturaleza, aunado a que la misma norma de excepción extendió la vigencia de las medidas a la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la Resolución Nº. 385 de 12 marzo de 2020, que se prolongó hasta el 30 de mayo de la presente anualidad.

De lo citado, se colige que se trata de institutos jurídicos que guardan un denominador común y es la reproducción de los lineamientos contenidos en el ARTÍCULO 6º DEL DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020[141] y que se enlazan con la teleología del DECRETO 417 DE 2020, por ende, su conexidad con el Estado de Excepción y su Legislativo está más que acreditada.

Pero más allá de ello, los propósitos de la declaratoria de emergencia y su legislativo, habilitaban, sin lugar a duda, la decisión que CORPONOR consignó en la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, relativa a la suspensión de términos de las actuaciones y procesos que se desarrollan en el marco del trámite administrativo de cobro coactivo, superando así el primero de los enfoques relacionales aquí enunciados[142], toda vez que del desarrollo del decreto legislativo y de la finalidad del Declaratorio, CORPONOR expidió el acto fiscalizado, en relación con estos aspectos y de acuerdo con los linderos propuestos en el marco de las medidas de excepción. 2.5.3.2.

ARTÍCULO 2 º. VIGENCIA DE LA RESOLUCIÓN El artículo 2º establece exactamente lo siguiente: “ARTÍCULO SEGUNDO.- La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y publicación”. La Sala observa que vincular la vigencia del acto a su expedición y publicación, se encuentra acorde con la teoría del acto administrativo y su sentido de publicitarse a toda la comunidad por ser propio del acto administrativo de estirpe general y resulta ajustado a derecho, pues la regla se impone para todo acto general, salvo en algunos eventos en los que el mismo acto lo disponga diferente.

Sobre este punto, es menester destacar que la Resolución examinada se publicó en la página web oficial de la Entidad[143], determinación que está ligada al ARTÍCULO 3º del DECRETO Nº. 491 DE 2020 en el que se contempló la notificación o comunicación de los actos administrativos por medios electrónicos. Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo que: “[L]a satisfacción del principio de publicidad, considerado como un mandato de optimización que “depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes”, es un deber del legislador, el cual tiene un amplio margen de configuración para determinar los medios adecuados para cumplir con dicho axioma en los términos del artículo 150.23 de la Carta Política.

(…) 6.78. En este sentido, esta Corte ha expresado que la satisfacción del principio de publicidad es de suma importancia para salvaguardar el derecho al debido proceso, porque de su correcta optimización depende que los individuos tengan la posibilidad de conocer las decisiones que los afectan o benefician y, por consiguiente, estén en la capacidad de determinar las acciones que estimen pertinentes para gestionar sus intereses, ya sea por la misma vía administrativa o a través de los medios judiciales (…) la Sala evidencia que las reglas temporales contenidas en el artículo 4°, que privilegian la notificación y comunicación de los actos administrativos por medios electrónicos resultan, en principio, proporcionales en las actuales condiciones, porque las mismas: (i) Persiguen la finalidad legítima de satisfacer el principio de publicidad en medio de las restricciones sanitarias adoptadas para enfrentar la pandemia, que implican el aislamiento preventivo obligatorio de algunos sectores de la sociedad y el distanciamiento social”[144].

(Negrillas fuera de texto). De allí que pueda admitirse que el artículo estudiado es conexo a las normas de excepción, pues aunque no se trata de un requisito de validez sino de oponibilidad, es relevante indicar que la publicidad de los actos de carácter general consagrada en el artículo 65 del CPACA, está prevista para tiempos ordinarios y no para su acatamiento desde el contexto de anormalidad que generó la propagación del Coronavirus, que incidió y afectó el desempeño cotidiano de las labores y funciones a cargo de CORPONOR, pero ante todo, se encuentra idóneo el medio virtual empleado por la Entidad de cara a la inmediatez y prontitud con la que se requiere adoptar las medidas que mitiguen la transmisión exponencial del virus.

Bajo estas glosas, se considera que el dispositivo estudiado se ajusta al ordenamiento jurídico. En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que la determinación trazada en la RESOLUCIÓN Nº. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, se relaciona con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción, su legislativo respectivo y, su finalidad estructural como es la de conjurar los efectos de la propagación del Covid- 19 en grupos de personas que están en constante contacto en la institución, como servidores, o que acuden a ésta, como usuarios.

Por lo que la medida analizada no contó simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resulta eficaz –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar los efectos nocivos en la salud y en la vida de las personas. En ese orden, frente al coronavirus, la OMS explicó: “…son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[145](Negrillas y subrayas fuera de texto).

Así, el contacto social se presentaba, y se sigue presentando, como el principal agente catalizador de la enfermedad, motivo por el que las medidas de distanciamiento se mostraban –y se muestran– eficaces para contener su extensión, pero anticipándose a uno de los efectos directos como lo es la grave afectación a la salud y la vida y previendo el colapso de los servicios médicos y hospitalarios, se constituía como ineluctable asumir medidas que previnieran y morigeraran el impacto y fue precisamente ello lo que buscó CORPONOR, entidad que atendiendo la autorización del legislador de excepción dictó el acto escrutado, y es que como lo ha indicado el Consejo de Estado, frente a los controles que son el crisol con el que se analizan los actos en el vocativo del Control Inmediato de Legalidad “se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[146] Por lo anterior, encuentra la Sala que lo dispuesto en el articulado del acto objeto de control, se armoniza con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 se correlaciona directamente con las razones que dieron origen a la declaratoria de emergencia del DECRETO 417 DE 2020, por lo que supera con creces el análisis desde el crisol de los factores de conexidad y comprobación jurídica.

2.5.4. CONTROL DE PROPORCIONALIDAD O RAZONABILIDAD Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del ARTÍCULO 13 DE LA LEY 137 DE 1994, que dispone que las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar, por lo que tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[147].

Por lo que resta a la Sala Especial, adentrarse en el FACTOR DE PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

La veeduría permanente del operador judicial, en todos los niveles o especialidades –constitucional y contencioso administrativo– tiene como misión cuidar que las decisiones que se adopten durante el estado de anormalidad y sus efectos e implicaciones no se logren a cualquier costo, sino que, más bien, se sacrifiquen en la mínima expresión posible esas instituciones dogmáticas y orgánicas que integran la aspiración arquetípica de organización política y social.

En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. Con todo, puede suceder que las decisiones administrativas adoptadas durante el estado de anormalidad, en lugar de desmejorar ciertos derechos, propendan por su optimización. Esto es una consecuencia natural del alto propósito que le encarga la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la empresa de contener los efectos negativos de la crisis.

Ahora, tal y como se mencionó en acápites anteriores, el objeto de los actos generales expedidos en ejercicio de función administrativa, que incumben al control inmediato de legalidad, es el de desarrollar ese tipo de decretos legislativos incluido el declaratorio del estado de excepción. De ahí que, en ninguna circunstancia le es dable a quien la emplea afectar categorías jurídicas que no incumben a su espectro regulatorio, pues es claro que ni el Constituyente ni el legislador estatutario de los Estados de Excepción validaron un escenario de excesos a la limitación del espectro de la normatividad de excepción y menos que restrinja las garantías ius fundamentales por vía de actos administrativos.

De ahí que, en materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial de la resolución examinada viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar. Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Caso distinto es que se haya conferido un margen específico de discrecionalidad para el ejercicio de esta función administrativa, y que en ese proceso de optar por una determinación u otra se puedan producir tensiones válidas entre derechos fundamentales. En ese caso, sí valdría examinar la idoneidad, subsidiariedad y proporcionalidad frente al derecho disminuido en beneficio de otro de la misma raigambre.

Para la Sala, el carácter proporcional de la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, se deriva de las siguientes consideraciones: - Las medidas adoptadas propendieron por el cuidado preventivo de la vida y la salud de los servidores y usuarios de CORPONOR, de cara a una enfermedad con un alto grado de transmisibilidad y de contagio exponencial, que a mayo de 2020 había cobrado la vida de 343.116 personas en el mundo y 728 en Colombia[148], la cual actualmente se ha incrementado a 1.274.311 fallecidos en todo el mundo y 33.312 personas fallecidas en nuestro país[149]. - Las medidas concebidas favorecen el principio de la democracia participativa, al suspender los términos de las actuaciones y procesos relacionados con el trámite administrativo de cobro coactivo, que puede desembocar en decisiones que afectan los intereses de los sujetos involucrados, hasta tanto éstos no cuenten con las herramientas necesarias que permitan, entre otros, la ejecución material de sus derechos de defensa y contradicción. - El obstáculo que generó el aislamiento preventivo obligatorio para la consulta y sustanciación de los procesos en cita.

Sin mayores elucubraciones, debe advertirse que la velocidad de propagación del nuevo coronavirus (Covid-19) y los efectos que su contagio tiene para la salud de quien lo contrae implicaron la adopción de decisiones estrictas con el propósito de proteger primordialmente la vida de los habitantes de la República de Colombia. No puede perderse de vista el escenario bajo el cual CORPONOR, decidió suspender los términos de las actuaciones y procesos relacionados con el trámite administrativo de cobro coactivo, determinación que tuvo como propósito primordial proteger los derechos fundamentales a la vida y la salud de los colaboradores y usuarios de la Entidad.

Además, la medida en comento tiene como propósito salvaguardar los derechos de defensa y contradicción de los sujetos intervinientes, quienes en el marco de la emergencia sanitaria no cuentan con los instrumentos idóneos para su materialización. Hay que mencionar, a título ilustrativo, que la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 9 de julio de 2020 avaló la medida de suspensión de términos contenida en el ARTÍCULO 6º DEL DECRETO Nº. 491 DE 2020, para el asunto que se desarrolla en este acápite es relevante referirse a lo siguiente: “[L]a autorización de suspensión de términos contemplada en el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 supera la mencionada exigencia de proporcionalidad, porque persigue una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, como lo es superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva.

En este sentido, la Corte estima que la posibilidad de suspender los términos por parte de las autoridades también debe entenderse como una habilitación otorgada a la administración para asegurar el derecho al debido proceso de los ciudadanos, pues la misma debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa, como ocurriría si una persona manifiesta que no puede hacer uso de su derecho de agotar los recursos debido a que no cuenta con el acceso a la documentación necesaria ante las limitaciones sanitarias.

(…) Por último, esta Sala evidencia que la habilitación para suspender los términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa es una medida proporcional, porque a pesar de que afecta la celeridad de los trámites que por mandato superior deben tener los procedimientos, lo cierto es que, en primer lugar, se trata de una medida que no aplica para actuaciones que versen sobre asuntos iusfundamentales, por lo cual solo puede acudir a dicha figura frente asuntos de índole legal o reglamentario”[150].

(Destacados fuera de texto). Bajo estas glosas, el máximo tribunal constitucional avaló la suspensión de términos consagrada en el artículo 6º del Decreto de marras, entendida como una medida racional para atender la crisis y evitar la materialización de escenarios arbitrarios que desconozcan garantías fundamentales. En cuanto al procedimiento administrativo de cobro coactivo que ejerce CORPORNOR, se destaca que se adelanta de conformidad con la competencia otorgada en el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 y se desarrolla atendiendo el trámite descrito en el Estatuto Tributario Nacional, este instrumento le permite a la Institución autora cobrar de oficio los créditos a su favor valiéndose de los medios coercitivos contemplados en el ordenamiento jurídico.

A título ilustrativo, Grosso modo, según lo dispuesto en el “Reglamento del Procedimiento Persuasivo y coactivo de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental”[151], en la actuación de cobro coactivo se surten las siguientes etapas: (i) se emite mandamiento de pago; (ii) se vinculan a los deudores solidarios; (iii) se contempla un término perentorio para que el deudor pague o proponga excepciones;

(iv) se concibe la posibilidad de interponer recurso de reposición contra el acto que rechace las excepciones propuestas; y (v) cuando no se proponen excepciones o el deudor no paga se expide la orden de ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados. Es claro entonces que, el óptimo desenvolvimiento del procedimiento en mención requiere de la correcta vinculación del deudor, quien cuenta con etapas precisas para ejercer en debida forma sus derechos al debido proceso, contradicción y defensa, en las que se le permite, entre otras actuaciones, realizar el pago de lo debido para evitar el remate de sus bienes.

Desde este punto de vista y tomando en consideración la emergencia sanitaria sin precedentes que aqueja al país, el Estado de excepción declarado por el Presidente de la República, las limitaciones en la restricción de la circulación de las personas en el país y el distanciamiento social como medida de control de la pandemia, resulta diáfano que la decisión de CORPONOR tiene por objeto amparar derechos de raigambre fundamental y se adoptó de forma razonable dentro del contexto fáctico y jurídico que imperaba para el día de su expedición. Además, según lo expuesto por la Entidad autora en el escrito de intervención aportado a este vocativo, la Subdirectora Jurídica dispuso la suspensión de términos como un mecanismo de apoyo a las medidas consagradas en la Circular de 16 de marzo de 2020 expedida por el Director General de CORPONOR cuyo asunto se intituló: “ACCIONES DE CONTENCION ANTE EL COVID.19 Y LA PREVENCION DE ENFERMEDADES ASOCIADAS AL PRIMER PICO EPIDEMIOLÓGICO DE ENFERMEDADES RESPIRATORIAS”, en la que se restringió el acceso a las instalaciones de la sede principal, de la oficina de control y vigilancia, del hogar de paso y de las direcciones territoriales de Ocaña, Pamplona y Tibú, se dispuso el trabajo en casa para los funcionarios con comorbilidades y algunas instrucciones de autocuidado.

En suma, para esta Sala de Decisión la medida de suspensión de términos de las actuaciones y procesos relacionados con el trámite administrativo de cobro coactivo a cargo de CORPONOR es apta y adecuada para los fines que persigue y, los beneficios que proporciona se acompasan con la prevalencia de los derechos fundamentales a la vida, la salud y el debido proceso.

De la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[152] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i). Proteger la vida y salud de los servidores públicos y usuarios la CORPONOR[153] –“Son fines esenciales del Estado: (…) garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”-.

(ii). Garantizar el debido procedimiento administrativo por medio de la suspensión de los términos en los trámites de cobro coactivo conocidos por CORPONOR. De conformidad con lo expuesto, esta Colegiatura encuentra que las determinaciones contenidas en la Resolución estudiada tienen por objeto acoger las medidas decretadas por el Gobierno Nacional para proteger la vida, la salud y los derechos de contradicción y defensa de los sujetos involucrados en el trámite de cobro coactivo a cargo de CORPONOR.

Así las cosas, es palmario que la medida trazada en el acto escrutado es el vehículo idóneo para el cumplimiento de los propósitos que pretende solventar, y no se advierte que existiera otro mecanismo que permitiera concretar los mismos objetivos. En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar;

(ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a la vida, a la salud y al debido de proceso de los sujetos intervinientes en el trámite de cobro coactivo y, los servidores de CORPONOR.

En conclusión, la Resolución escrutada se muestra como idónea, necesaria y proporcional. Finalmente, las medidas concebidas en el acto evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades. En efecto, las RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, porta la medida de suspensión de términos en comento, pero no es vulneradora de derechos fundamentales –art. 93[154] constitucional– y, además, no desconoce el derecho al debido proceso, ni los derechos sociales de los trabajadores.

Y es que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional ha interpretado el artículo 93 de la Carta Política en el sentido de indicar que la prevalencia de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno tiene lugar cuando se concretan dos presupuestos: por un lado, el reconocimiento de un derecho humano y, por el otro, que se trate de aquellos cuya limitación[155] no está permitida durante los estados de excepción. Así las cosas, su interpretación debe realizarse en conjunto con el numeral 2º del artículo 214 Superior, bajo este contexto precisó: “Los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc.”[156].

(Negrillas fuera de texto). Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en diversas opiniones consultivas que los estados de excepción no son incompatibles con el sistema democrático y el Estado de Derecho, por el contrario, su objetivo es preservarlos[157]. Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 137 de 1994 existen unos derechos que son intangibles[158], aún en estado de excepción, además de las restricciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º ibídem[159], en virtud de los cuales se debe respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Por último, es relevante destacar que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política está prohibido desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. En esa línea, no se observa que la RESOLUCIÓN Nº. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, establezca disposiciones normativas que desconozcan los derechos laborales y de seguridad social de sus empleados, mediante el establecimiento de medidas restrictivas o regresivas, que comporten su vulneración. En consecuencia, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada esta etapa del estudio de fondo.

2.5.5. CONTROL DE NECESIDAD De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, de manera que le corresponde a la Sala verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional es un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de esta judicatura, se encuentra que desde el enfoque fáctico las decisiones adoptadas se sustentaron en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional y por el Presidente de la República, quienes coinciden en señalar la importancia del distanciamiento social para prevenir el contagio del virus, circunstancias que motivaron la suspensión de términos de los procesos de cobro coactivo a cargo de CORPONOR.

Desde la perspectiva jurídica, es claro que las órdenes impartidas en el acto examinado no se encontraban contenidas en otra disposición, toda vez que el artículo 6º del DECRETO Nº. 491 DE 2020 consagró la facultad de suspender “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales”, sin referirse de manera puntual al trámite de cobro coactivo adelantado por la CORPONOR.

En consecuencia, para esta Sala de Decisión es evidente la necesidad de implementar lineamientos que protejan la vida, la salud y el debido proceso de los sujetos involucrados en el procedimiento en mención. Además, no se evidencia que las determinaciones trazadas en la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues están dirigidas de manera general a todas las personas involucradas en los procesos o actuaciones relacionadas con el trámite administrativo de cobro coactivo, y a los servidores públicos de CORPONOR.

Tampoco advierte la Sala que el acto escrutado contenga supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[160]. Desde esta perspectiva, el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. Así las cosas, se supera el juicio de ausencia de arbitrariedad al comprobar que la Resolución sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, ni desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento[161].

Bajo esta tesitura, la Sala no observa que el acto administrativo objeto de control límite, afecte o suspenda derechos humanos o libertades fundamentales, ni desmejore los derechos sociales de los trabajadores. En ese sentido, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada esta etapa del estudio de fondo. Finalmente, aclara esta colegiatura que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[162], motivo por el que esta sentencia tan solo dispone de la autoridad de cosa juzgada relativa –art. 189 CPACA–, frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Especial de Decisión Nº. 4, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO.- DECLARAR que la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, expedida por la Subdirectora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR), se encuentra, en los aspectos que se conocieron dentro del Control Inmediato de Legalidad, ajustada a derecho, haciendo tránsito a cosa juzgada relativa, al tenor de lo dispuesto en las consideraciones de este proveído.

SEGUNDO. - En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión Nº. 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los Consejeros: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado Salva voto “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La competencia para desarrollar medidas de naturaleza legislativa contenidas en el decreto declaratorio del estado de excepción corresponde al Presidente de la Republica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No era necesario circunscribir el acto enjuiciado como desarrollo del Decreto 417 de 2020 [E]l decreto declaratorio de un estado de excepción puede hacer el anuncio de medidas de naturaleza legislativa, la competencia para desarrollarlas recae exclusivamente en el Presidente de la República, lo que se desprende de los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, en los que se indica que mediante “tal declaración” el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

(…). Así las cosas, considero que en el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad era suficiente circunscribir su desarrollo al artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, relativo a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, sin hacer referencia al Decreto 417 de 2020.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 ACLARACIÓN DE VOTO DE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03447-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL – CORPONOR Demandado: RESOLUCIÓN No. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto debido por la decisión de la Sala adoptada en la sentencia de 1 de diciembre de 2020, me permito aclarar el voto, en cuanto considero que si bien es cierto que el decreto declaratorio de un estado de excepción puede hacer el anuncio de medidas de naturaleza legislativa, la competencia para desarrollarlas recae exclusivamente en el Presidente de la República, lo que se desprende de los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, en los que se indica que mediante “tal declaración” el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Es entonces al amparo de los decretos de desarrollo del estado de excepción, que las demás autoridades administrativas están habilitadas para expedir medidas de carácter general, las cuales son susceptibles de control inmediato de legalidad. Así las cosas, considero que en el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad era suficiente circunscribir su desarrollo al artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, relativo a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, sin hacer referencia al Decreto 417 de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional».

En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones de la aclaración de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El acto estudiado no debió ser objeto de control puesto que del primigenio no se avocó conocimiento Revisado el sistema de información judicial SAMAI, se advirtió que el acto primigenio, del cual se deriva la resolución que hoy ocupa a la Sala, no fue admitido.

Se observó que, dentro del expediente, 2020-01412-00, esta Corporación no avocó conocimiento de la Resolución No. 197 de 25 de marzo de 2020 por considerar que el acto no reunía los requisitos previstos en el artículo 136 del CPACA, como quiera que no desarrolló un decreto legislativo. Por lo expuesto, en atención a que el acto estudiado prorrogó una medida adoptada en la Resolución 197, cuyo control no fue admitido, con el fin de salvaguardar el principio de seguridad y coherencia jurídica, a mi juicio, el acto estudiado no debió ser objeto de control y debió correr la misma suerte que el primigenio.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 SALVAMENTO DE VOTO DE ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D. C., primero (1) de diciembre de 2020 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03447-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL – CORPONOR Demandado: RESOLUCIÓN No. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Salvamento de voto de Alberto Montaña Plata A continuación, expongo los motivos que me llevan a salvar el voto de la Sentencia adoptada en el caso de la referencia. Previo a señalar las razones de mi decisión, estimo necesario poner en contexto la controversia. 1.

La decisión adoptada por la mayoría estudió de fondo la legalidad de la Resolución No. 224 de 17 de abril de 2020. De acuerdo con la parte motiva y resolutiva de la decisión, en ella, se prorrogó, hasta el 27 de abril de 2020, la medida de suspensión de términos que, inicialmente, había sido adoptada mediante la Resolución 197 de 25 de marzo de 2020, que los había suspendido hasta el 17 de abril de 2020. 2.

Revisado el sistema de información judicial SAMAI, se advirtió que el acto primigenio, del cual se deriva la resolución que hoy ocupa a la Sala, no fue admitido. Se observó que, dentro del expediente, 2020- 01412-00, esta Corporación no avocó conocimiento de la Resolución No. 197 de 25 de marzo de 2020 por considerar que el acto no reunía los requisitos previstos en el artículo 136 del CPACA, como quiera que no desarrolló un decreto legislativo. 3.

Por lo expuesto, en atención a que el acto estudiado prorrogó una medida adoptada en la Resolución 197, cuyo control no fue admitido, con el fin de salvaguardar el principio de seguridad y coherencia jurídica, a mi juicio, el acto estudiado no debió ser objeto de control y debió correr la misma suerte que el primigenio. ALBERTO MONTAÑA PLATA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Debió declararse la nulidad del acto bajo estudio por falta de competencia de la servidora pública que lo expidió La sentencia de la cual me aparto hizo referencia al Acuerdo Núm. 23 de 22 de septiembre de 2009, acto administrativo que no se relaciona con los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro coactivo, en tanto que se refiere a la delegación de los «actos administrativos que impulsan el proceso sancionatorio, la Licencia ambiental, y los que otorgan permisos, autorizaciones y demás instrumentos de control y manejo ambiental» e igualmente al Acuerdo Núm. 001 de 3 de septiembre de 2013.

(…). Tal acuerdo, si bien contempla la posibilidad de delegar el ejercicio de la jurisdicción coactiva, debe armonizarse con las normas de orden legal que regulan, entre otros, el fenómeno de la delegación, en particular la Ley 489 de 1998. (…). De lo anterior se colige que si bien la Subdirección Jurídica resulta ser el área que por delegación puede tramitar los procesos de cobro coactivo de los créditos a su favor, no por ello se le delegó al jefe de esta área la posibilidad de expedir actos de carácter general en relación con el ejercicio de tal función, potestad que, de acuerdo con el propio Acuerdo Núm. 001 de 3 de septiembre de 2013, le corresponde al director general de la corporación, pues este servidor público está a cargo de «Ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el normal funcionamiento de la entidad».

Por ello, consideramos que se ha debido declarar la nulidad de la Resolución Núm. 224 de 17 de abril de 2020, expedida por la Subdirectora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental [CORPONOR], ante la evidente falta de competencia de la servidora pública que la expidió. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la designación de competencias especificas en un Estado Social de Derecho, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión, providencia del 7 de julio de 2020, M.P. María Adriana Marín, radicación 11001-03-15- 000-2020-01210-00(CA).

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 11 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 SALVAMENTO DE VOTO DE ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D. C., veintidós (22) de enero de 2021 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03447-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL – CORPONOR Demandado: RESOLUCIÓN No. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Salvamento de voto Este despacho, con el respecto acostumbrado a las decisiones de la Sala de Decisión, no comparte lo dispuesto por la mayoría en la Sentencia de 1° de diciembre de 2020, en la cual se declaró que la Resolución Núm. 224 de 17 de abril de 2020, expedida por la Subdirectora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental [CORPONOR] se encuentra ajustada a derecho.

La Sala de Decisión Núm. 4 emprendió el análisis de los requisitos de forma de los actos administrativos objeto de control, iniciando con el examen de la competencia para expedir la Resolución Núm. 224 de 17 de abril de 2020. En lo que se refiere al caso concreto, manifestó que tal acto administrativo había sido suscrito por la señora María Eugenia Ararat Díaz, en su condición de Subdirectora Jurídica Código 0040 Grado 19 de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental [CORPONOR], quien fuera nombrada por el director general de la entidad por medio de la Resolución Núm. 379 de 1° de abril de 2019.

Específicamente consideró que: […] Bajo estas premisas, el asunto que ocupa la atención de la Sala es la RESOLUCIÓN N°. 224 DE 17 DE ABRIL DE 2020, suscrita por María Eugenia Ararat Díaz, en su calidad de Subdirectora Jurídica Código 0040 Grado 19 de CORPONOR, quien fue nombrada por el Director General de la Entidad por medio de la Resolución Nº. 379 de 1º de abril de 2019[163]. […] En lo específico, la Subdirectora Jurídica de la Entidad autora, es competente para suspender los términos en los procesos y actuaciones relacionados con el trámite de cobro coactivo en virtud de la facultad contenida en la Resolución Nº. 428 de 4 de abril de 2019[164], en la que se indicó que “las delegaciones, obligaciones, funciones, y /o competencias que fueron asignadas a la Oficina Asesora Jurídica, serán asumidas por la SUBDIRECCIÓN JURÍDICA”, determinación que debe analizarse armónicamente con la Resolución Nº 057 de 23 de enero de 2002, en la que el Director General de CORPONOR delegó[165] las funciones de cobro de la jurisdicción coactiva en el jefe de la Oficina Jurídica de la Corporación. Aunado a lo anterior, en el ARTÍCULO 6º DEL DECRETO Nº. 491 DE 2020 el Gobierno Nacional habilitó a los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, para suspender los “términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa”.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que la Subdirectora Jurídica de CORPONOR tiene a cargo las funciones de cobro coactivo. En consecuencia, la RESOLUCIÓN Nº. 224 DE 17 DE BARIL DE 2020, se expidió dentro de su marco competencial y de aquel propio del estado de excepción. […] El director general de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental [CORPONOR], mediante la Resolución Núm. 428 de 4 de abril de 2019[166], resolvió modificar, entre otros, la Resolución Núm. 0057 de 23 de enero de 2002, mediante la cual se delegó en el jefe de la Oficina Asesora Jurídica las funciones de cobro de la jurisdicción coactiva, en el sentido que se entendía que las delegaciones, obligaciones, funciones y competencias que le fueron asignadas a la Oficina Asesora Jurídica serían asumidas por la Subdirección Jurídica.

La sentencia de la cual me aparto hizo referencia al Acuerdo Núm. 23 de 22 de septiembre de 2009[167], acto administrativo que no se relaciona con los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro coactivo, en tanto que se refiere a la delegación de los «actos administrativos que impulsan el proceso sancionatorio, la Licencia ambiental, y los que otorgan permisos, autorizaciones y demás instrumentos de control y manejo ambiental» e igualmente al Acuerdo Núm. 001 de 3 de septiembre de 2013[168], que en su artículo 87 estableció: […] JURISDICCIÓN COACTIVA.

La Corporación está revestida para ejercer la jurisdicción coactiva a fin de hacer efectivos los créditos exigibles a su favor, de acuerdo con las normas establecidas en la Ley 6ª de 1992, ley 1066 de 2006 y las normas que la reglamenten o modifiquen. El Director General está facultado por los presentes estatutos para delegar el ejercicio de la jurisdicción coactiva […] Tal acuerdo, si bien contempla la posibilidad de delegar el ejercicio de la jurisdicción coactiva, debe armonizarse con las normas de orden legal que regulan, entre otros, el fenómeno de la delegación, en particular la Ley 489 de 1998, la cual indica claramente lo siguiente: […]

ARTÍCULO

11. FUNCIONES QUE NO SE PUEDEN DELEGAR. Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación: 1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. 2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación. 3.

Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación […] De lo anterior se colige que si bien la Subdirección Jurídica resulta ser el área que por delegación puede tramitar los procesos de cobro coactivo de los créditos a su favor, no por ello se le delegó al jefe de esta área la posibilidad de expedir actos de carácter general en relación con el ejercicio de tal función, potestad que, de acuerdo con el propio Acuerdo Núm. 001 de 3 de septiembre de 2013, le corresponde al director general de la corporación, pues este servidor público está a cargo de «Ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el normal funcionamiento de la entidad».

Por ello, consideramos que se ha debido declarar la nulidad de la Resolución Núm. 224 de 17 de abril de 2020, expedida por la Subdirectora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental [CORPONOR], ante la evidente falta de competencia de la servidora pública que la expidió. Importa destacar que en un Estado Social de Derecho las competencias deben ser claras y explicitas y no pueden ser objeto de deducciones o inferencias como lo ha destacado esta Corporación al indicar que «[…] La competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política).

En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas […]»[169]. Bien señala la doctrina que «[…] La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido […]»[170] y que, dentro de sus características, se encuentran que tiene un origen objetivo en tanto que «[…] a todo funcionario u organismo la competencia le viene dada por el ordenamiento jurídico […]»[171] y es taxativa «[…] toda vez que aparece señalada de manera expresa y precisa, tanto en su objeto como en las circunstancias que la determina, respecto de quienes ejercen funciones públicas […]»[172], presentándose, entonces, el vicio de incompetencia del funcionario que lo profiere que tiene ocurrencia cuando «[…] el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado […]»[173].

En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones del salvamento de voto. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P[4] ----------------------- [1] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [2] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [3] Acrónimo del inglés coronavirus disease 2019.

Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020. [4] Organización Mundial de la Salud (OMS), Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005), Tercera Edición, pág. 7. Citado en la página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social. [5] Ibídem. [6] Consultado el 9 de noviembre de 2020.

Página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS). https://www.who.int/features/qa/39/es/ [7] Ibídem. [8] Consultado el 9 de noviembre de 2020. Página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social. https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Colombia- confirma-su-primer-caso-de-COVID-19.aspx [9] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020 [10] “TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: (…) 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale (…)”. [11] Consultado el 9 de noviembre de 2020 en la página oficial de CORPONOR visible a través del siguiente link: https://corponor.gov.co/web/index.php/2020/08/19/prorroga-a-la-medida-de- suspension-de-los-terminos-en-los-procesos-y-actuaciones-administrativas-en- materia-de-cobro-administrativo-coactivo/ [12] Según las constancias que obran en el expediente digital. [13] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [14] Expediente: 11001-03-15-000-2020-01412-00. [15] “Por la cual se suspenden los términos en los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro administrativo coactivo en La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR como medida transitoria por motivos de salud pública”. [16] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”. [17] Ver, entre otras, Sentencia C-252 de 2010.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Sentencia C-156 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. [18] Ibidem. [19] Corte Constitucional. Sentencia C-070 de 2009. MM.PP. Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez. [20] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [21] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 2. Rad. 11001-03-15-000-2020-01013-00. M.P. César Palomino Cortés. Acto administrativo estudiado: Resolución 695 del 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 19 de mayo de 2020. [22] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sala de Decisión Especial N°. 9. Rad. 11001-03-15-000-2020-00964-00. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Acto administrativo estudiado: Circular Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria. Sentencia de 29 de mayo de 2020. [23] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 2.

Rad. 11001-03-15-000-2020-01013-00. M.P. César Palomino Cortés. Acto administrativo estudiado: Resolución 695 del 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 19 de mayo de 2020: “49. La Sala considera necesario precisar que, si bien la señora representante del Ministerio Público en su concepto solicita que se rechace el medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 695 del 24 de marzo de 2020, porque no desarrolla en realidad ningún decreto legislativo, sino que corresponde al ejercicio de las competencias definidas en el ordenamiento jurídico en condiciones de normalidad, lo cierto es que los argumentos que presenta corresponden a aspectos de fondo que se dilucidarán en el siguiente estudio.” [24] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.” [25] Art. 4°, inc. 1. constitucional: “La Constitución es norma de normas.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Asimismo: Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico”. [26] Art. 1° constitucional: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” [27] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” En Revista Derecho del Estado Nº. 27, julio-diciembre del 2011, pp. 261-291. [28] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial Nº. 11. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [29] Art. 121 C.N.: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” [30] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit. [31] Corte Constitucional. Sentencia de 2 de octubre de 2002. Exp. R. E.- 116. Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [32] Art. 212 C.P. [33] Art. 213 C.P. [34] Art. 215 C.P. [35] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01063-00(CA). M.P. William Hernández Gómez. Auto de 16 de abril de 2020. [36] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01064-00(CA)A. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de abril de 2020. [37] Ver, en ese sentido, la literalidad de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional de 1886. [38] Art. 212 C.P. [39] Art. 213 C.P. Se hace referencia al Senado de la República. [40] Corte Constitucional.

Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [41] Art. 241.7 C.P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” [42] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [43] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op.cit): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.” (Destacados fuera de texto). [44] Citada por Pedro Pablo Vanegas Gil en “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después”.

Universidad Externado de Colombia. [45] Luis Sarmiento Buitrago. Salvamento de voto a la sentencia del Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 1974. [46] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [47] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991.” [48] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [49] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992. [50] Corte Constitucional.

Sentencia C-179 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. [51] Ibídem. [52] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [53] “(…) si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Suprema” Corte Constitucional sentencia C-004 de 1992, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [54] Artículo 20 de la Ley Estatutaria No 137 de 1994. [55] Corte Constitucional sentencia C 179 de 1994, M.P.: Carlos Gaviria Díaz [56] Corte Constitucional, C-179 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [57] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [58] Así, lo reconoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de junio de 2009, 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. [59] Art. 185 CPACA. [60] Ibídem: “La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción.” [61] “Medios de control”. [62] Para el caso particular, el Decreto N°. 871 de 13 de mayo de 1996, “Por el cual se delimita una zona especial de orden público.” [63] Por medio de Decreto N°. 1900 de 2 de noviembre de 1995.

Dentro de sus consideraciones, puede leerse: “Que, con posterioridad al 6 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público; Que, como última manifestación de tales hechos, en el día de hoy ha sido asesinado el connotado dirigente político, ex designado y ex presidente de la Asamblea nacional Constituyente, doctor Álvaro Gómez Hurtado…”. [64] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-001. M.P. Mario Alario Méndez. Sentencia de 17 de septiembre de 1996. [65] 2 de julio de 2012. [66] Por citar algunas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [67] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-006. M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [68] Se hace referencia a la Corte Constitucional. [69] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-008. M.P. Javier Díaz Bueno. [70] “Por el cual reglamenta parcialmente el Decreto 2331 de 1998.” [71] Estado de excepción declarado mediante el Decreto N°. 2331 de 1998. [72] De interés doctrinal, resulta advertir la posición minoritaria que emergió por vía de salvamento de voto a la providencia aprobada el 19 de octubre de 1999, en la que se lee: “1.

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo.”. M.P. Carlos Orjuela Góngora. [73] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 16 de junio de 2009, [74] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [75] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, exp. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P.: Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [76] Sentencia de 3 de mayo de 1999, exp.

CA- 011, M.P.: Ricardo Hoyos Duque. [77] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [78] La juridicidad va más allá del “legicentrismo” judicial, toda vez que se refiere a la armonía de la norma estudiada respecto del ordenamiento en general.

Ver, en ese sentido: Jacques Caillose. “Introduire au droit”. Colección «Clefs/Politique». 1993. París. [79] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA- 011. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 3 de mayo de 1999. [80] Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de junio de 2008. M.P. William Zambrano Cetina. [81] C-004 de 7 de mayo de 1992.

Radicación R.E.-001. Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [82] El Consejo de Estado, en fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 23 de noviembre de 2010, fue claro en indicar que “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compétete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7° y 215 parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Expediente 2010-00196. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [83] Cfr.: Sala Décima Especial de Decisión, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de mayo de 2020, Radicación: 11001-03-15-000-2020-00944-00(CA); Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 29 de octubre de 2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 00348-00(CA);

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011).- Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA), entre otras. [84] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia de 5 de marzo de 2012. [85] Art. 137 CPACA. [86] Art. 138 CPACA. [87] “Por la cual se prorroga la medida de suspensión de los términos en los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro administrativo coactivo en La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR como medida transitoria por motivos de salud pública”. [88] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00.

M.P. César Palomino Cortés. [89] Denominado: “Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad”. [90] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [91] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.

Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [92] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [93] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. [94] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M.P. William Hernández Gómez. [95] Acto administrativo consultado el 11 de noviembre de 2020, en la página web de la Entidad, visible a través del siguiente enlace: https://corponor.gov.co/ACTOSJURIDICOS/RESOLUCIONES/2019/Resoluciones_NOMBRA MIENTOS.pdf [96] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. [97] “Por el cual se adopta y se aprueba la reforma a los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental-CORPONOR”. [98] “Naturaleza Jurídica.

Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”. [99] Sentencia C-570 de 18 de julio de 2012.

Expediente D-8814. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2, numerales 10 y 14 (parciales), del decreto ley 3570 de 2011 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [100] “Ver sentencias C-423 de 1994 y C-596 de 1998, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa;

C-578 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-894 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-462 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-598 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo”. [101] “Por esta razón, en la sentencia C-894 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil, fue declarado inexequible el inciso final del artículo 63 de la ley 99, de conformidad con el cual los actos administrativos expedidos por las corporaciones autónomas regionales que otorgaran o negaran licencias ambientales eran apelables ante el Ministerio de Ambiente, quien en consecuencia podía revocarlos.

Luego, en la sentencia C-554 de 2007, M. P. Jaime Araujo Rentería, se declaró inexequible el siguiente aparte del artículo 63 de la ley 99 sobre los actos administrativos dictados por las autoridades ambientales del nivel regional, departamental, distrital o municipal: “serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente”.

A juicio de la Corporación: “(…) desde el punto de vista constitucional la apelación de los actos administrativos emitidos por las autoridades ambientales regionales o locales en desarrollo del principio de rigor subsidiario, ante la autoridad superior dentro del Sistema Nacional Ambiental - SINA, limita el principio de autonomía de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales, sin una justificación razonable, que pudiera fundarse en un interés superior, y, por tanto, vulnera los Arts. 150, Num. 7, y 287 de la Constitución”. [102] “Ver sentencias C-593 de 1995, M. P. Fabio Morón Díaz;

C-578 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-994 de 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero. En el primer fallo, la Corte definió las corporaciones autónomas regionales como “(…) entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables (…)”.

En la segunda providencia, la Corporación expuso: “3.2. En la Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como organismos de la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto al del régimen anterior, pues se las considera como una organización administrativa con identidad propia, autónoma e independiente, y no como una especie dentro del género de los establecimientos públicos.

De suerte que en el momento actual no se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la descentralización por servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún ministerio o departamento administrativo”. [103] Énfasis del original. [104] Corte Constitucional sentencia C- 593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz. [105] “ARTICULO 112. Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales.

De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como Ministerios, Departamentos Administrativos, Organismos Adscritos y Vinculados la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.

La Corte Constitucional por medio de la sentencia C-666 de 8 de junio de 2000 estudió la demanda de inconstitucionalidad parcial incoada contra el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 en la que se dispuso: “Declarar EXEQUIBLES las palabras "y vinculados" del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, pero en el entendido de que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos.

Bajo cualquiera otra interpretación, los mencionados vocablos se declaran INEXEQUIBLES”. [106] “Artículo 5º. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario”. [107] “Por la cual se modifican los Actos Administrativos en donde se hayan delegado funciones, obligaciones y/o competencias a la Oficina Asesora Jurídica”.

“ARTÍCULO PRIMERO: Modificar la Resolución Nº. 0057 del 23 de enero de 2002, Resolución No.728 del 19 de octubre de 2017 y los Actos Administrativos vigentes, en donde, se entenderá que las delegaciones, obligaciones, funciones, y /o competencias, que fueron asignadas a la Oficina Asesora Jurídica, serán asumidas por la SUBDIRECCIÓN JURÍDICA.

Código 0040 Grado 19”. [108] De conformidad con la facultad que le confirió el Consejo de CORPONOR mediante Acuerdo Nº. 23 de 22 de septiembre de 2009: “ARTICULO PRIMERO: Autorizar al Director General de la Corporación para que delegue en los niveles Directivo y Asesor los actos administrativos que impulsan el proceso sancionatorio, la Licencia ambiental, y los que otorgan permisos, autorizaciones y demás instrumentos de control y manejo ambiental.

ARTICULO SEGUNDO: El Director General mediante acto administrativo delegará en los funcionarios del Nivel Directivo Asesor las funciones que correspondan según la naturaleza y competencia de las mismas”. Consultado el 10 de noviembre de 2020 en la página oficial de la Entidad. http://corponor.gov.co/corponor/pacto/acuerdos2009/23.pdf. Aunado a ello, el artículo 87 del Acuerdo Nº.001 de 3 de septiembre de 2013 contempla lo siguiente: “El Director General está facultado por los presentes estatutos para delegar el ejercicio de la jurisdicción coactiva”. [109] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [110] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [111] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001- 03-28-000-2013-00060-00. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [112] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8 y 25. [113] Constitución Política, artículos 1, 29 y 123. [114] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [115] Corte Constitucional sentencia SU- 917 de 16 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. [116] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo” T. I, 5ª Ed., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [117] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Modificada parcialmente por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [118] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” [119] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”. [120] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [121] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”. [122] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [123] Consultado el 11 de noviembre de 2020 en la página web oficial de CORPONOR: https://corponor.gov.co/web/index.php/2020/04/01/actos- administrativos-expedidos-por-corponor-ante-el-estado-de-emergencia- economica-social-ecologica-y-contingencia/ [124] Sobre este punto, el Consejo de Estado ha explicado que este presupuesto no es necesario para la procedencia del estudio que subyace en el medio de control inmediato de legalidad.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA- 004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [125] “Por la cual se prorroga la medida de suspensión de los términos en los procesos y actuaciones administrativas en materia de cobro administrativo coactivo en La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR como medida transitoria por motivos de salud pública” [126] 224 [127] 17 de abril de 2020 [128] “La Subdirectora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORPONOR, en uso de las facultades consagradas en la resolución No. 0057 del 23 de enero de 2002 y la Resolución No. 428 del 4 de abril de 2019 expedidas por la Dirección General de la entidad” [129] “ARTICULO PRIMERO.- Prorrogar la suspensión de los términos en los procesos y actuaciones administrativas relacionados con los procesos de cobro administrativo coactivo a cargo de la Subdirección Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental –CORPONOR hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO. - La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y publicación” [130] María Eugenia Ararat Díaz, Subdirectora Jurídica de CORPONOR. [131] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [132] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter legislativo de los Decretos que declaran los estados de excepción en el territorio colombiano. En ese sentido, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo”. (Negrilla y subrayas fuera de texto). [133] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P.: Guillermo Vargas Ayala. [134] Ver, entre otras, Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [135] Ver, entre otras: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 2. Rad. 11001-03-15-000-2020- 01013-00.

M.P. César Palomino Cortés. Acto administrativo estudiado: Resolución 695 del 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 19 de mayo de 2020. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 9. Rad. 11001-03-15-000-2020-00964-00. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Acto administrativo estudiado: Circular Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria. Sentencia de 29 de mayo de 2020. [136] El cual fue expedido en ejercicio de las facultades contempladas en el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. [137] Medida que se prorrogó por medio del Decreto Ordinario Nº. 531 de 2020 entre el 13 y el 27 de abril de 2020. [138] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Expedido de conformidad con artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. [139] Corte Constitucional sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [140] Artículo 45 de la Ley 270 de 1996 “Reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad.

Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. [141] “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia…” (Subraya fuera de texto). [142] “causa a efecto”. [143] Consultado el 11 de noviembre de 2020 en la página web de CORPONOR visible a través del siguiente link: https://corponor.gov.co/web/index.php/2020/04/01/actos-administrativos- expedidos-por-corponor-ante-el-estado-de-emergencia-economica-social- ecologica-y-contingencia/ [144] Corte Constitucional sentencia C- 242 de 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [145] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [146] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicación CIL 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [147] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldán. [148] Datos obtenidos el día 24 de mayo de 2020 en la página del Ministerio de Salud y Protección Social. [149] Datos oficiales al 11 de noviembre de 2020, consultados en la página del Ministerio de Salud y Protección Social: https://www.minsalud.gov.co/salud/publica/PET/Paginas/Covid-19_copia.aspx [150] Corte Constitucional sentencia C-242 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [151] Resolución Nº. 0836 de 15 de septiembre de 2009 modificada por la Resolución Nº. 827 de 30 de diciembre de 2016, expedidas por el Director General de CORPONOR. [152] Artículo 2º de la Constitución Política. [153] V. gr., mediante la implementación de suspensión de términos de las actuaciones administrativas y procesos relacionados con el trámite de cobro coactivo a cargo de CORPONOR. [154] En su literalidad, dicha disposición consagra: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. [155] En relación con los conceptos de privación, suspensión o limitación de derechos la Corte Constitucional ha puntualizado lo siguiente: “Respecto de la privación de un derecho, debe afirmarse que sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez.

Así, se priva de un derecho a una persona determinada, individualizada y quien priva de los derechos es el juez. En cuanto a la suspensión de un derecho, ésta permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado (por ejemplo, frente a otros ciudadanos) y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos.

De este modo, se suspende un derecho frente a la autoridad pero no frente a otros miembros de la comunidad, se debe fijar en las causas de la suspensión y si estas continúan para poder ser reactivado. La tercera posibilidad es la de limitar un derecho que tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho; el derecho aun con un gravamen puede ser ejercido; a contrario sensu no puede impedirse su ejercicio.

De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. En un estado de excepción sólo está facultado para la limitación de los derechos”. Sentencia C-136 de 2009, M.P.: Jaime Araújo Rentería. [156] Corte Constitucional sentencia C-295 de 1993, M.P.: Carlos Gaviria Díaz. [157] Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, OC-8/87 del 30 de enero de 1987 y OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. [158] “… durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. [159] “Artículo 5º. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas se garantizaran los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 6º. Ausencia de regulación. En caso que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

Artículo 7º. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.  [160] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994. [161] De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política, 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. [162] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [163] Acto administrativo consultado el 11 de noviembre de 2020, en la página web de la Entidad, visible a través del siguiente enlace: https://corponor.gov.co/ACTOSJURIDICOS/RESOLUCIONES/2019/Resoluciones_NOMBRA MIENTOS.pdf [164] “Por la cual se modifican los Actos Administrativos en donde se hayan delegado funciones, obligaciones y/o competencias a la Oficina Asesora Jurídica”.

“ARTÍCULO PRIMERO: Modificar la Resolución Nº. 0057 del 23 de enero de 2002, Resolución No.728 del 19 de octubre de 2017 y los Actos Administrativos vigentes, en donde, se entenderá que las delegaciones, obligaciones, funciones, y /o competencias, que fueron asignadas a la Oficina Asesora Jurídica, serán asumidas por la SUBDIRECCIÓN JURÍDICA.

Código 0040 Grado 19”. [165] De conformidad con la facultad que le confirió el Consejo de CORPONOR mediante Acuerdo Nº. 23 de 22 de septiembre de 2009: “ARTICULO PRIMERO: Autorizar al Director General de la Corporación para que delegue en los niveles Directivo y Asesor los actos administrativos que impulsan el proceso sancionatorio, la Licencia ambiental, y los que otorgan permisos, autorizaciones y demás instrumentos de control y manejo ambiental.

ARTICULO SEGUNDO: El Director General mediante acto administrativo delegará en los funcionarios del Nivel Directivo Asesor las funciones que correspondan según la naturaleza y competencia de las mismas”. Consultado el 10 de noviembre de 2020 en la página oficial de la Entidad. http://corponor.gov.co/corponor/pacto/acuerdos2009/23.pdf. Aunado a ello, el artículo 87 del Acuerdo Nº.001 de 3 de septiembre de 2013 contempla lo siguiente: “El Director General está facultado por los presentes estatutos para delegar el ejercicio de la jurisdicción coactiva”. [166] «Por la cual se modifican, los Actos Administrativos en donde se hayan delegado obligaciones, funciones y/o competencias, a la Oficina Asesora Jurídica». [167] «Por el cual se concede una autorización al Director General de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental-CORPONOR». [168] «Por el cual se adopta y se aprueba la reforma a los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental-CORPONOR». [169] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión. Consejera ponente: María Adriana Marín. 7 de julio de 2020.

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01210-00(CA). [170] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015. Pág. 120. [171] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015.

Pág. 122. [172] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015. Pág. 122. [173] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015. Pág. 548.