ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Los reproches manifestados en sede constitucional debieron ser debatidos en el proceso ordinario / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN - Contra la providencia que admitió el recurso de apelación / ETAPAS DEL PROCESO – No es posible reabrir etapas precluidas a través de la acción de tutela / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Para controvertir sentencias ejecutoriadas / FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE – Que hiciera procedente de manera transitoria protección alguna mediante la acción de tutela / AUSENCIA DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Acción de tutela no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso ordinario [E]n el presente caso se adujo la configuración de un defecto orgánico porque la sentencia censurada “fue proferida omitiendo la competencia funcional, puesto que, está demostrado que se trata de un asunto de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Contractual […] siendo evidente que no ejerció el control de legalidad una vez finalizara cada etapa procesal, acorde con el artículo 132 del Código General del Proceso”.
Pues bien, estima la Sala que la acción tuitiva no cumple con el requisito de subsidiariedad en razón a que este aspecto debió haber sido cuestionado en el desarrollo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Empero, la empresa accionante no propuso la presunta falta de competencia. En efecto, se observa que no se repuso la providencia que admitió el recurso de apelación, ni tampoco se aludió a esta circunstancia en los alegatos de conclusión, de modo que este argumento deviene improcedente en tanto se está utilizando para revivir etapas procesales o recursos que fueron omitidos.
Adicionalmente, es de anotar que la argumentación traída puede enmarcarse en la causal contemplada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, por lo que a juicio de esta Subsección ello no debería ventilarse en esta sede.
En ese orden, se tiene que la accionante también cuenta con otro mecanismo judicial eficaz de protección, circunstancia que, aunada a lo anteriormente planteado, refuerza la improcedencia de este cargo en atención a la naturaleza residual de la acción constitucional. Finalmente, tampoco se acreditó una situación de gravedad e inminencia que haga procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Por tanto, el defecto orgánico planteado, tal como acaba de exponerse, no supera el requisito de subsidiariedad. (…) En el presente asunto, EPM planteó (i) una violación directa de la Constitución, por desconocerse el principio de buena fe y tolerarse actuaciones contrarias a este por parte de Seguros Alfa S.A.; (ii) un defecto fáctico por indebida valoración probatoria y por desconocimiento del precedente de la Sección Tercera de esta Corporación; y (iii) un defecto sustantivo por inadecuada aplicación de los artículos 31 y 32 de la Ley 142 de 1994.
Al respecto, la Sala advierte que estos cargos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que cumplen con la carga argumentativa requerida, su alegato en esta sede, se percibe con la intención de revivir el análisis jurídico efectuado por el despacho accionado dentro del radicado No. 05001-23-31-000-2005-07646-01, para forzar una revisión de lo allí fallado, de manera que se acceda a lo deprecado por EPM en el sentido de que sí tenía la facultad para declarar el siniestro y que Seguros Alfa S.A. actuó contrariando el ordenamiento jurídico.
(…) De lo anterior, se observa que, pese al análisis realizado por el fallador de instancia, la accionante pretende perpetuar una discusión que ya fue resuelta por su juez natural, por el solo hecho de ser contraria a sus intereses. Es que, incluso, empleó la misma argumentación del proceso ordinario, solo que bajo el título de “defecto”, contrariando la finalidad para la cual fue instituida la acción constitucional.
ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04217-00(AC) Actor: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. S.A. Demanado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – subsidiariedad y relevancia constitucional. Decisión: Se declara improcedente la solicitud de amparo constitucional. De acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[1], la Sala decide la acción de tutela ejercida por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. S.A. (en adelante EPM) en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo El 17 de septiembre de 2020[2], EPM, por intermedio de apoderado, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la confianza legítima, a la buena fe, a la seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia en conexidad con el debido proceso y la igualdad, en su sentir vulnerados con la sentencia del 14 de mayo de 2020 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la decisión del 27 de junio de 2013 emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia de acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada en su contra por Seguros Alfa S.A., bajo el radicado No. 05001233100020050764601. 1.2.- Hechos 1.2.1.- EPM y la empresa I.A. S.A. suscribieron el contrato No. 030114568 con el objeto de realizar el mantenimiento y operación de equipos de generación de las centrales de energía de aquella, con una duración de 12 meses prorrogables por un período igual y un valor de $2.236.398.668. 1.2.2.- La sociedad I.A. S.A. tomó las respectivas pólizas de seguro de cumplimiento para garantizar el contrato estatal, entre ellas, el amparo No. 04779 del 08 de julio de 2003 por “Pago de salarios y prestaciones sociales” con la compañía Seguros Alfa S.A., siendo asegurado EPM. 1.2.3.- En desarrollo del contrato, este fue cedido a I.A. TEL S.A., quien siguió con su ejecución; no obstante, incumplió con el pago de los salarios y prestaciones sociales de 23 trabajadores.
Por ello, estos le fueron reclamados a EPM, basados en la solidaridad laboral y previa liquidación de esas obligaciones por parte de la Inspección del Trabajo de Puerto Berrío (Antioquia). 1.2.4.- Por tanto, EPM, con base en el contrato de seguro No. 04779, declaró la realización efectiva del riesgo a Seguros Alfa S.A. e hizo efectiva parcialmente la póliza, mediante la Resolución No. 00101 del 17 de febrero de 2005, conforme, se resalta, fue estipulado en la cláusula 4.1. de las condiciones generales por la misma empresa aseguradora, quien definió que se debía hacer por acto administrativo. 1.2.5.- En contra de la referida decisión Seguros Alfa S.A. presentó recurso de reposición y, EPM, a través de la Resolución No. 00333 del 29 de abril de 2005, la confirmó. 1.2.6.- En consecuencia, la empresa aseguradora radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[3], cuyo conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual, a través de la sentencia del 27 de junio de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de la cláusula 4.1. del contrato de seguro y de las resoluciones emitidas por EPM para la declaratoria de ocurrencia del siniestro.
Consideró que esta potestad en un contrato de seguro constituye una prerrogativa pública o facultad exorbitante ajena al derecho privado, régimen al cual se encuentran sujetas las empresas de servicios públicos domiciliarios en virtud de lo dispuesto en la Ley 142 de 1994. 1.2.7.- Apelada la decisión por las partes, mediante fallo del 14 de mayo de 2020, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia. Concluyó que: “[…] EPM no tenía la facultad para declarar la ocurrencia del riesgo por el incumplimiento en el pago de las obligaciones de los veintitrés (23) trabajadores de la sociedad I.A. TEL S.A. y hacer efectiva la póliza de seguro, a través de un acto administrativo pues, como se indicó anteriormente, la Ley 142 de 1994 no consagró dicha facultad, ni tampoco el artículo 68 que enlista los actos que prestan mérito ejecutivo puede servir de fundamento legal para reconocer dicha prerrogativa pública a favor de EPM”[4].
Agregó que la teoría de los actos propios no podía ser invocada por EPM para justificar la incorporación de una cláusula en un contrato, con violación de las normas de orden público. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela La sociedad accionante adujo que la entidad judicial enjuiciada vulneró sus derechos fundamentales invocados al incurrir con la providencia dictada en: 1.3.1.- Una violación directa de la Constitución, por inobservar el artículo 83 constitucional y tolerar la actuación de mala fe desarrollada por Seguros Alfa S.A., sociedad que redactó el contrato de seguro, incluida la cláusula 4.1. que estipulaba la declaratoria del siniestro por medio de acto administrativo, y luego demandó la falta de competencia de EPM para ejercer dicha potestad. 1.3.2.- Un defecto fáctico, en tanto (I) quedó demostrado que la empresa aseguradora no acreditó pago alguno, de manera que no se podía conceder la pretensión del restablecimiento del derecho relacionada con la devolución de dineros, al no existir prueba que así lo respaldara; y (II) se desconoció la posición decantada por la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre (i) el régimen jurídico aplicable a los actos y contratos de las empresas de servicios públicos[5] y (ii) la declaratoria del siniestro por parte de las entidades públicas[6]. 1.3.3.- Un defecto orgánico, al emitirse la sentencia sin la competencia funcional, en tanto al corresponder el asunto a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter contractual, le incumbía decidirlo a la Sección Tercera de esta Corporación. 1.3.4.- Un defecto material o sustantivo, por considerar de manera errada los artículos 31 y 32 de la Ley 142 de 1994 por encima de los artículos 4, 13, 29, 83 y 209 constitucionales, pues en el régimen de los actos y contratos de EPM como empresa de servicios públicos debía prevalecer la buena fe y la confianza legítima, principios a los cuales faltó la empresa aseguradora. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela La entidad tutelante solicitó que (i) se ampararan sus derechos fundamentales;
(ii) se anulara la sentencia emitida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 14 de mayo de 2020; (iii) se le ordenara a la autoridad accionada que remitiera el expediente a la Sección Tercera de esta Corporación o a la que se dispusiera en la presente solicitud, para efectos de dictar un nuevo fallo en el que se acogiera lo manifestado en la acción tuitiva frente a la observancia de los principios de buena fe y confianza legítima, así como del precedente; y (iv) se adoptaran las medidas conducentes para hacer cesar cualquier efecto que se hubiere dado como consecuencia del cumplimiento de la decisión enjuiciada. 2.- Trámite de la acción de tutela 2.1.- Mediante auto del 13 de octubre de 2020 el ponente admitió la acción de tutela, ordenó la vinculación del Tribunal Administrativo de Antioquia y de las sociedades I.A. S.A., I.A. TEL S.A. y Seguros Alfa S.A., y dispuso su notificación. 2.1.1.- La Sección Primera de esta Corporación solicitó que se declarara improcedente la petición o, en su defecto, que se denegaran las pretensiones, en tanto no vulneró derechos fundamentales y lo pretendido es reabrir el debate.
Sostuvo que no incurrió en ninguno de los defectos que se le enrostran porque: (i) consideró los artículos 31 y 32 de la Ley 142 de 1994, normatividad que resultaba plenamente aplicable; (ii) advirtió que el principio de buena fe tenía límites, como cuando el acto administrativo es ilegal; (iii) valoró en integridad las pruebas aportadas de acuerdo con las reglas de la sana crítica;
(iv) basó su decisión en el criterio interpretativo más reciente de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con suficiente carga argumentativa y de forma razonada; (v) la sentencia del 1º de junio de 2020 citada no guarda identidad jurídica con el sub examine y además fue proferida con posterioridad a lo decidido; y (vi) el Reglamento del Consejo de Estado contiene pautas de reparto para equilibrar las cargas dentro de la Sala de lo Contencioso Administrativo, pero no de competencia, las cuales están únicamente consagradas en la ley y, además, EPM intervino durante todo el proceso sin reprochar la supuesta falta de competencia. 2.1.2.- La compañía I.A. S.A. pidió que no fueran amparados los derechos de EPM.
Indicó que (i) la acción constitucional no puede convertirse en una tercera instancia; (ii) el proceso se tramitó conforme a todos los lineamientos legales vigentes sin que EPM alegara causal de nulidad alguna; (iii) las discrepancias respecto de la valoración de las evidencias no ameritan por sí misma la revocación de una providencia por vía de tutela; y (iv) la Sección Primera del Consejo de Estado en momento alguno incurrió en un error ostensible, pues su decisión se basó en el análisis conjunto de todas las pruebas. 2.1.3.- El Tribunal Administrativo de Antioquia y las sociedades I.A. TEL S.A. y Seguros Alfa S.A guardaron silencio. 2.2.- Por proveído del 18 de noviembre de 2020 se requirió nuevamente a la Sección Primera de esta Corporación la remisión del expediente No. 05001-23- 31-000-2005-07646-01.
Lo solicitado se allegó el 20 del mismo mes y año, y se pasó al despacho el día 25 siguiente. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por EPM en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura; de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico 2.1.- Corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial accionada con la sentencia del 14 de mayo de 2020, que confirmó la decisión emitida el 27 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, vulneró los derechos fundamentales de la sociedad accionante, al incurrir en los defectos alegados. 2.2.- Para resolver lo anterior, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
De superarse, se examinarán los defectos denunciados por EPM. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[7] y de procedencia[8], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto En el caso bajo estudio, la sociedad tutelante sostuvo que en la decisión enjuiciada se presenta (i) una violación directa de la Constitución;
(ii) un defecto fáctico por indebida valoración probatoria y desconocimiento del precedente; (iii) un defecto orgánico por dictarse la sentencia sin la competencia funcional; y (iv) un defecto sustantivo por errónea aplicación de las normas pertinentes. La Sala considera que en el sub judice no se satisfacen los requisitos de procedibilidad definidos por la jurisprudencia constitucional.
Ello, en cuanto el tercer cargo no cumple con la subsidiariedad; y el primero, segundo y cuarto carecen de relevancia constitucional, como pasa a explicarse: 4.1.- El requisito de subsidiariedad en el caso concreto 4.1.1.- La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela aparece claramente expresada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política[9] y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991[10], normatividad conforme a la cual dicha acción solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar la causación de un perjuicio irremediable[11].
De haber lugar al amparo, en el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 4.1.2.- Así las cosas, en el presente caso se adujo la configuración de un defecto orgánico porque la sentencia censurada “fue proferida omitiendo la competencia funcional, puesto que, está demostrado que se trata de un asunto de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Contractual […] siendo evidente que no ejerció el control de legalidad una vez finalizara cada etapa procesal, acorde con el artículo 132 del Código General del Proceso”[12].
Pues bien, estima la Sala que la acción tuitiva no cumple con el requisito de subsidiariedad en razón a que este aspecto debió haber sido cuestionado en el desarrollo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Empero, la empresa accionante no propuso la presunta falta de competencia. En efecto, se observa que no se repuso la providencia[13] que admitió el recurso de apelación, ni tampoco se aludió a esta circunstancia en los alegatos de conclusión[14], de modo que este argumento deviene improcedente en tanto se está utilizando para revivir etapas procesales o recursos que fueron omitidos. 4.1.3.- Adicionalmente, es de anotar que la argumentación traída puede enmarcarse en la causal contemplada en el numeral 5º[15] del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[16], esto es, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, por lo que a juicio de esta Subsección ello no debería ventilarse en esta sede.
En ese orden, se tiene que la accionante también cuenta con otro mecanismo judicial eficaz de protección, circunstancia que, aunada a lo anteriormente planteado, refuerza la improcedencia de este cargo en atención a la naturaleza residual de la acción constitucional. 4.1.4.- Finalmente, tampoco se acreditó una situación de gravedad e inminencia que haga procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Por tanto, el defecto orgánico planteado, tal como acaba de exponerse, no supera el requisito de subsidiariedad. 4.2.- La relevancia constitucional del asunto sometido a estudio 4.2.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[17].
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber[18]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.2.- En el presente asunto, EPM planteó (i) una violación directa de la Constitución[19], por desconocerse el principio de buena fe y tolerarse actuaciones contrarias a este por parte de Seguros Alfa S.A.;
(ii) un defecto fáctico[20] por indebida valoración probatoria y por desconocimiento del precedente de la Sección Tercera de esta Corporación; y (iii) un defecto sustantivo[21] por inadecuada aplicación de los artículos 31 y 32 de la Ley 142 de 1994. Al respecto, la Sala advierte que estos cargos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que cumplen con la carga argumentativa requerida, su alegato en esta sede, se percibe con la intención de revivir el análisis jurídico efectuado por el despacho accionado dentro del radicado No. 05001-23-31-000-2005-07646-01, para forzar una revisión de lo allí fallado, de manera que se acceda a lo deprecado por EPM en el sentido de que sí tenía la facultad para declarar el siniestro y que Seguros Alfa S.A. actuó contrariando el ordenamiento jurídico.
Veamos: 4.2.2.1.- En relación con el primero de ellos, EPM alegó que la autoridad judicial accionada pasó por alto el principio de buena fe constitucional que debe regir todas las actuaciones de las partes en un contrato, pues la condenó siendo ella la cumplida y premió a Seguros Alfa S.A quien fue la incumplida y, además, la que redactó la clausula para declarar la ocurrencia del siniestro, por lo que invirtió las órdenes que emanan de este principio y de la confianza legítima.
Sobre el particular, la Sección Primera de esta Colegiatura en el acápite VIII.4.2.1.2.3. del fallo enjuiciado estudió los argumentos planteados por EPM sobre el presunto desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima, así como de la regla del “venire contra factum proprium non valet”. Allí, indicó, con base en jurisprudencia de la Corte Constitucional y del mismo Consejo de Estado que, si bien tal regla está soportada en los referidos principios y prohíbe a una parte ir en contra de sus propios actos, también lo es que la buena fe encuentra sus límites cuando el acto consentido es ilegal o contrario al ordenamiento.
Por ende, concluyó lo siguiente: “Así las cosas, la regla del “venire contra factum proprium non valet” no puede ser invocada por EPM para justificar la incorporación de una cláusula de un contrato con violación de normas de orden público. Ello, supondría reconocer una especie de purga o convalidación a la actuación irregular de la gestión contractual, en desmedro de principios como el de la legalidad, de los principios que irradian la función administrativa (artículos 209 de la Constitución Política, 3° del CCA y 3° de la Ley 489 de 1998) y de los fines esenciales del Estado”[22].
De lo anterior, se observa que, pese al análisis realizado por el fallador de instancia, la accionante pretende perpetuar una discusión que ya fue resuelta por su juez natural, por el solo hecho de ser contraria a sus intereses. Es que, incluso, empleó la misma argumentación del proceso ordinario, solo que bajo el título de “defecto”, contrariando la finalidad para la cual fue instituida la acción constitucional. 4.2.2.2.- Ahora, en lo que respecta al defecto fáctico, señaló la parte actora que este se presentó porque se confirmó la orden de devolver a título de restablecimiento del derecho unos pagos que Seguros Alfa S.A. no ha realizado, es decir, sin la prueba que así lo acreditara; así como que se desconoció el precedente sobre el régimen jurídico aplicable a los actos y contratos de las empresas de servicios públicos[23] y a la declaratoria del siniestro por parte de las entidades públicas[24].
En lo que atañe al primer asunto, el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, confirmado por la autoridad accionada en la alzada, solamente dispuso que Seguros Alfa S.A. no estaba obligada a efectuar pago alguno a EPM en virtud de las resoluciones anuladas en dicho proceso y que si ya se había hecho, se debía restituir.
Por tanto, lo reprochado no resulta acorde con lo consignado en las decisiones de instancia y, por el contrario, hace evidente el interés que le asiste a la peticionaria de hacer uso de la tutela como una instancia adicional para reeditar debates dirimidos. Adicionalmente, en lo que concierne a la presunta desobediencia de la postura de la Sección Tercera de esta Corporación, denunciada como defecto fáctico, relieva la Sala que, independientemente de su imprecisión nominativa, tal reproche se analizará bajo del cargo de defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.
Hecha esta corrección, se observa que la decisión censurada estuvo ampliamente sustentada en la Constitución Política y en las Leyes 80 de 1993, 142 de 1994 y 1150 de 2007, así como en diversos proveídos de esta Sección. En efecto, en atención a esa decantada línea fue que el tutelado consideró, entre otras cosas, lo siguiente: “Así pues, no era otra la voluntad del legislador sino la de someter al régimen de derecho privado los actos y contratos que celebren las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, salvo en aquellos casos en que la Constitución o la misma Ley 142 así lo prevean como ocurre, verbi gracia, cuando se incorporan cláusulas exorbitantes. […] Ahora, en relación con la competencia de las empresas prestadoras de servicios públicos sometidas al derecho privado, la Sala considera desde ya anunciar que estas no pueden expedir actos administrativos encaminados a declarar el siniestro y a hacer efectiva la póliza de cumplimiento, por la clara razón de que sus actos y contratos se encuentran sometidos al régimen de derecho privado, tal y como lo expresa el artículo 32 de la Ley 142 de 1994, y el legislador no atribuyó excepcionalmente el ejercicio de la prerrogativa pública consistente en declarar el siniestro a través de un acto administrativo, por lo que una primera conclusión se impone: no existe una norma expresa que otorgue dicha prerrogativa de poder público. […] Resulta importante destacar que, en decisión reciente de fecha 19 de julio de 2019, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló, como regla jurídica, que una entidad estatal cuyos actos y contratos se encuentran sometidos al derecho privado no tiene la facultad de declarar la realización del siniestro y, en esa medida, debe acudir al régimen jurídico que contempla el Código de Comercio y de manera especial, el artículo 1077 que señala que el asegurado debe demostrar a la aseguradora la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la pérdida”[25].
En tal virtud, se advierte que la parte tutelante en momento alguno cuestiona la pertinencia ni la fidelidad de estas providencias empleadas por la Sección Primera de esta Corporación para arribar a su decisión y que igualmente provienen del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa. Ello demuestra que esta acción es promovida con el objeto de volver al debate del proceso ordinario, pues lejos de demostrar una arbitrariedad que vulnere derechos, la accionante se enfoca en aportar elementos de juicio que respalden su posición, olvidando que la labor del juez constitucional no consiste en suplantar al juzgador de instancia. Es que incluso se cita como desconocida una sentencia de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 1º de junio de 2020, con radicado No. 05001233100020060104501[26], que fue emitida con posterioridad al fallo que ahora se ataca.
Por tanto, colige la Sala que se acude a la acción tuitiva con el propósito de reabrir un debate que ultimó de manera desfavorable a la solicitante, bajo la promoción de tesis que lo único que buscan es desconocer lo ya dictaminado por el juez natural. 4.2.2.3.- Finalmente, en lo concerniente al defecto sustantivo, se hace alusión a una indebida aplicación de los artículos 31 y 32 de la Ley 142 de 1994 para fundamentar que EPM se rige por el derecho privado, cuando en primera medida se debía realizar el juicio de ponderación de la buena fe y de la confianza legítima.
No obstante, como se ha dejado expuesto ut supra, la autoridad judicial accionada realizó un amplio análisis sobre este asunto, de modo que quien acude a la sede tuitiva pretende controvertir, nuevamente, lo ya definido por el juez ordinario, solo por el hecho de ser contrario a sus intereses. 4.2.3.- Así las cosas, no cabe duda de que la parte accionante intenta desconocer el análisis y la decisión dictada por el juez natural de la segunda instancia, convirtiendo este mecanismo de protección de derechos fundamentales en una instancia adicional al proceso ventilado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En punto de lo anterior, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada[27], lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de interpretación del derecho, que dieron origen a la controversia[28]. 5.- En estos términos, en el sub judice no se acreditó la subsidiariedad ni la relevancia constitucional, razón por la que esta Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por faltar los requisitos de procedibilidad, conforme las consideraciones realizadas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por EPM, con base en los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Aclaración de Voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente (1299) CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.
ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [2] Conforme a la anotación secretarial realizada en SAMAI, la cual señala que: “Se presentó demanda por ventanilla virtual con solicitud No 338, fecha de presentación: 17/09/2020 16:36:52 […]”. [3] Tramitada bajo el radicado No. 05001233100020050764600. [4] Folio 55 del fallo enjuiciado, subido a SAMAI con el certificado A5E4377ED9027823 830780BA1B61DF4B 8070C61471760466 0CD5401A40E7E48E. [5] Al efecto citó los siguientes fallos: “Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa.
Sección Tercera. Decisión de veinte de agosto de 1998. Consejero Ponente Dr. Juan de Dios Montes Hernández, expediente 14.202. Esta posición ha sido expuesta en otras sentencias, entre l[a]s [cuales] se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, expediente. 14519 C.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra; el auto del 7 de octubre de 2004, expediente. 2675 C.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez y la sentencia del 28 de abril de 2010, expediente. 18168 C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez”.
Folio 16 del escrito de tutela en documento digital subido a SAMAI con el certificado C43D4115D0F18EC0 D78E18F69A5F114A 75310BCAAA6459EC 40185D422774AFB2. [6] Trajo a colación la sentencia de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 1º de junio de 2020, radicado 05001233100020060104501, C.P. Martín Bermúdez Muñoz. [7] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [8] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [9] Artículo 86.
Numeral 3º.- Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. [10] Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. [11] Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. Al respecto, el alto Tribunal ha precisado que el perjuicio irremediable “se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”.
Corte Constitucional, sentencia T-634 de 2006. Sobre las características del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional, en sentencia T-1316 de 2011 señaló que este debe ser inminente o próximo a suceder, grave, que requiera de medidas urgentes para superar el daño y por último, las medidas de protección deben ser impostergables. [12] Folio 18 del escrito de tutela en documento digital subido a SAMAI con el certificado C43D4115D0F18EC0 D78E18F69A5F114A 75310BCAAA6459EC 40185D422774AFB2. [13] Emitida el 29 de julio de 2014 y notificada por estado del 22 de agosto del mismo año a las partes, tal como puede observarse a folios 7 y 8 del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, subido a SAMAI con el certificado BED945D786105F6B 38EE57014D9348DC BBBF6EE05477B262 FCE3E3EB8ED428FC. [14] Ver folios 86 a 112 ibidem. [15] “Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […]”. [16] Tratándose en el sub judice del recurso extraordinario de revisión, consignado en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, la Corte Constitucional ha expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de protección de derechos fundamentales y que su finalidad es revertir decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada al vulnerar la justicia material, donde su idoneidad y eficacia dependen de que el actor pueda “encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.
De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela”. Sentencias C-649 de 2011 y SU-659 de 2015. [17] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [18] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). [19] El Alto Tribunal Constitucional ha señalado que “esta causal de procedencia específica de la acción de tutela se genera a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados”.
(SU-069 de 2018). [20] En lo que respecta a este defecto la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que fundó su decisión. En la sentencia SU-448 de 2016 sostuvo que “[s]e estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso.
(…) el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, [e]ste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales”. [21] Con relación a este defecto la Corte Constitucional ha explicado que se presenta en aquellos casos en que la autoridad judicial emplea una norma que no corresponde al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica, así como cuando se aparta del precedente judicial (horizontal o vertical) sin justificación suficiente, pues el precedente es de carácter obligatorio. [22] Folio 54 del fallo enjuiciado, subido a SAMAI con el certificado A5E4377ED9027823 830780BA1B61DF4B 8070C61471760466 0CD5401A40E7E48E.
Adicionalmente, para soportar esto, expuso: “Como antes se dijo, en el acápite de pruebas quedó demostrado que, en efecto, en las condiciones generales de la póliza única de cumplimiento se incorporó el amparo para el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. Y se señaló, además, que el siniestro se entendería causado con el acto administrativo que declarara la realización del riesgo amparado, por causas imputables al contratista.
Ahora bien, la regla del “venire contra factum proprium non valet” o “teoría de los actos propios”, cimentada a partir de los principios generales de la buena fe y de la confianza legítima, prohíbe a una parte ir en contra de sus propios actos. Dicho principio busca proteger la confianza depositada en los otros con el obrar por lo que la parte de una relación contractual debe asumir las consecuencias jurídicas vinculantes que se derivan de sus propios actos, sin que resulte posible desconocer los efectos jurídicos que se desprenden de una conducta precedente. […] No obstante lo anterior, esta Corporación ha entendido que dicho principio encuentra sus límites, lo cual ocurre por ejemplo, cuando el acto consentido es “ilegal”, pues ello supondría “(…) perdonar o convalidar, sencillamente porque el interesado en alegarlo participó en la producción del acto enjuiciado.
De admitirse esto, es decir, de conservar la validez del acto por el prurito de hacer prevaler el principio que prohíbe ir contra los actos propios, se integrarían al ordenamiento jurídico una buena cantidad de actos irregulares, en desmedr[o] del interés general y del principio de legalidad. […]”. [23] Al efecto citó los siguientes fallos: “Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa.
Sección Tercera. Decisión de veinte de agosto de 1998. Consejero Ponente Dr. Juan de Dios Montes Hernández, expediente 14.202. Esta posición ha sido expuesta en otras sentencias, entre l[a]s [cuales] se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, expediente. 14519 C.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra; el auto del 7 de octubre de 2004, expediente. 2675 C.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez y la sentencia del 28 de abril de 2010, expediente. 18168 C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez”.
Folio 16 del escrito de tutela en documento digital subido a SAMAI con el certificado C43D4115D0F18EC0 D78E18F69A5F114A 75310BCAAA6459EC 40185D422774AFB2. [24] Trajo a colación la sentencia de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 1º de junio de 2020, radicado 05001233100020060104501, C.P. Martín Bermúdez Muñoz. [25] Folios 45 a 47 del fallo enjuiciado, subido a SAMAI con el certificado A5E4377ED9027823 830780BA1B61DF4B 8070C61471760466 0CD5401A40E7E48E. [26] C.P. Martín Bermúdez Muñoz. [27] Corte Constitucional, sentencia T- 310 del 30 de abril de 2009. [28] Corte Constitucional, sentencia T- 384 del 20 de septiembre de 2018.