CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias.

(…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión” –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa.

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos.

(…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta.

(…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) Principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–.

(ii) Asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo. (iii) Deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos-.

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”, siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Elementos que lo caracterizan / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL – Teleología diferente frente al control inmediato de legalidad realizado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales y materiales La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción. (…). [E]l examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general;

(ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa; (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal. (…). [E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

(…). En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

(…). En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –; (ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–;

(iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [E]sta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: (1) La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los expedidos en el orden territorial en los respectivos Tribunales Administrativos.

(2) Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (3) Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

(…). (4) Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. (5) Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.

(…). (6) Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

(…). [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…). [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: (i) Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales.

(ii) Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. (iii) Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos.

(iv) Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. (v) Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos.

(vi) Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. (vii) Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(viii) Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. (…). [A]unque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente.

Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

(…). [A] título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La circular enjuiciada sí corresponde a un acto administrativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las circulares como manifestaciones de la administración [L]a Sala estima pertinente pronunciarse con relación a la intervención hecha por la Entidad, la cual señaló que la circular objeto de estudio no puede ser categorizada como acto administrativo y, por tanto, esta jurisdicción carece de competencia para llevar a cabo el medio de control inmediato de legalidad.

Esta Colegiatura se advierte que el acto objeto de control aun cuando su denominación es de Circular y sus destinatarios, en principio, son “intermediarios financieros” –situación que para la Entidad impide la categorización de acto administrativo–, pero que para la Sala no encuentra fundamento, por cuanto dicha Circular no se limita a plasmar lineamientos dirigidos exclusivamente a los mentados destinatarios como se advierte de su contenido y de la respuesta otorgada por la Institución: (i) Se encuentra dirigida a los beneficiarios de los créditos quienes, habiendo obtenido los recursos de estos, no pudieran ejecutar los proyectos dentro de los plazos establecidos;

(ii) En ese sentido, también tiene como destinatarios a los ciudadanos que tuvieran acceso a un incentivo territorial, no fueran a perderlo ante la imposibilidad de diligenciar el Formato Único de Informe de Control de Crédito – FUICC, que debe hacerse entre el beneficiario y el banco tras la visita presencial de este. Así las cosas, no hay lugar a duda que, además de las instrucciones dirigidas a los intermediarios financieros del Fondo, existen manifestaciones generales de la administración cuyos destinatarios son los usuarios de la Entidad, las cuales fueron dictadas en ejercicio de su función administrativa bajo los fundamentos constitucionales y legales que le han sido reconocidas, y aún más, en el desarrollo del Estado de Excepción y uno de sus decretos legislativos, a saber el 491 de 28 de marzo de 2020, por lo que el acto puede ser controlado bajo la égida del Control Inmediato de Legalidad, pues no solo fijó unos lineamientos internos, sino también decisiones que repercuten en la prestación del servicio al usuario.

(…). [L]as Circulares e Instructivos (…) dentro del ámbito jurídico administrativo, campean, entre dos enfoques, a saber: el de las manifestaciones de la administración como verdaderos actos administrativos o el de pasar solamente como actos de la administración, sin ninguna pretensión de predicar la calidad de aquellos, ello por cuanto, como lo refiere la clasificación del acto administrativo, a partir de su contenido, cuando se dio existencia a las tesis unideclarativa y plurideclarativa.

La primera, cuando en el manejo de las manifestaciones de voluntad de la administración, solo es aceptado como acto administrativo la declaración de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, es decir, se restringe al acto administrativo propiamente dicho. En contraste, la segunda clase, la plurideclarativa, de contenido amplio, abarca dentro del concepto de acto administrativo, otras manifestaciones declarativas.

Y es ahí donde cobran protagonismo las circulares, como claramente lo prevé el artículo 137 del CPACA, al consagrar: “También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio…”, por lo que nuestro derecho contencioso administrativo, tiene una marcada preponderancia al acto administrativo propiamente dicho (tesis unideclarativa), pero lo armoniza con la aceptación de otros actos que podrán ser enjuiciables (tesis plurideclarativa).

(…). En esa misma línea, más allá de la denominación que se le dé al acto, en todos los casos, lo que corresponde es identificar que se trate de la manifestación unilateral de la administración por medio de la cual cree, modifique o extinga situaciones jurídicas con sus respectivos efectos en el ordenamiento. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El control de competencia, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°.

P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, expedido por el VICEPRESIDENTE FINANCIERO Y REPRESENTANTE LEGAL del FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – FINAGRO, facultado para hacerlo en virtud de lo señalado en el artículo 4° del Decreto 2018 de 2012, el cual modificó el artículo 41 de los Estatutos del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, refiriendo que la representación legal de la Sociedad estará a cargo del presidente.

(…). En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que el VICEPRESIDENTE FINANCIERO Y REPRESENTANTE LEGAL de FINAGRO tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para el correcto, eficiente y normal desarrollo de las funciones de la Entidad, pero principalmente, la de emitir la CIRCULAR REGLAMENTARIA P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, atinente a la fijación de plazos de ejecución de proyectos que se adelantan ante la Institución con ocasión de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional, siendo expedida en el marco de su competencia, de cara al espectro que fijaron las normas de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de motivación o de causa El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

(…). La motivación ha sido entendida como (…) la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida.

(…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas. Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°.

P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS). (…). Así las cosas, la Sala advierte que no encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°.

P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que se encuentra debidamente motivado. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control de finalidad Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, la CIRCULAR REGLAMENTARIA No. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 fue publicada en la página web del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad.

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

Ahora, bien frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto. Aunque la circular escrutada, carece de fundamentos fácticos, lo cierto es que éstos se evidencian de la concatenación normativa, que al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción de medidas de aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, así como alternativas financieras ante la posibilidad de incumplirse las obligaciones adquiridas con anterioridad a la declaratoria de excepción y de emergencia. (…).

Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, pero más que todo en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, devenido de aquel.

Ahora bien, aunque la motivación del acto fue bastante breve, como ya se analizó, sí permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado, por lo que a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa, sí acontecieron, existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la CIRCULAR ESCRUTADA.

(…). Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger la salud y los intereses económicos tanto de los beneficiarios de las líneas de crédito ofrecidos por la Entidad como de los intermediarios financieros, propendiendo la suspensión de términos en los trámites administrativos adelantados, brindando herramientas para que no hubiere desmejoras en las condiciones crediticias y la adopción de medidas alternas ante la imposibilidad de realizar trámites presenciales, lo cual se conecta con la finalidad de las disposiciones de aislamiento desde la óptica de la declaratoria del estado de emergencia y su sentido de hacerlas efectivas, así como la de lineamientos extraordinarios otorgados por el Gobierno Nacional para este cometido.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de calificación jurídica [L]a materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad.

(…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional. (…).

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. (…).De acuerdo con el cuerpo normativo, la Sala encuentra acreditado que las decisiones adoptadas fueron desarrolladas conforme a los lineamientos del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, atendiendo las directrices de la Resolución 385 de 12 DE MARZO 2020 (modificada parcialmente por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020).

Al analizarse en conjunto se tiene que la Circular aquí estudiada, buscó salvaguardar la protección de los derechos tanto de los beneficiarios de las líneas de crédito ofrecidas por la Entidad, como a los intermediarios financieros. (…). En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Circular en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.

(…). Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de la Circular en estudio no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

(…). En conclusión, lo que se sustentó en la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 fue una adaptación y modificación a las medidas que, si bien en tiempos de normalidad pudo expedirse, fueron adecuadas en forma conexa y correlacional a las medidas de prevención, preparación y respuesta ante la emergencia epidemiológica y de salud pública por el Coronavirus (COVID-19), que llevaron a la Declaratoria del Estado de Emergencia. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de proporcionalidad o razonabilidad Dentro del contexto del control inmediato de legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento.

Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de proporcionalidad o lo que constituiría el llamado control de elección de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

(…). La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

(…). Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger el derecho a la vida, a la salud, y a los intereses económicos tanto de los usuarios de los créditos como de los intermediarios financieros de FINAGRO; en ese sentido, se impartieron directrices preventivas con el fin de garantizar la continuidad de los beneficios financieros (impartiendo órdenes a los intermediarios para lograr este fin), y reducir el riesgo de contagio de un virus que ostenta un alto grado de transmisibilidad y que ha cobrado la vida de 33.476 en Colombia, conjurando decisiones encaminadas a suspender el plazo de: (i) la ejecución de los proyectos financiados;

(ii) la presentación del Formato Único de Informe de Control de Crédito – FUICC; y (iii) de las visitas presenciales de control de inversiones efectuadas por el banco, otorgándose una ampliación en la vigencia del periodo del crédito, encontrándose ajustado a los contenidos y atribuciones asignados por los DECRETOS LEGISLATIVOS 417 y 491 DE 2020.

En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a la vida, salud y salvaguarda económica tanto de los usuarios de los créditos como a los intermediarios financieros de la Entidad.

En conclusión, la Circular escrutada se muestra como idóneo, necesario y proporcional. (…). La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de necesidad Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por el vicepresidente financiero del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”, circunstancias que motivaron la implementación de medidas que redujeran el contagio del virus, dentro de las cuales el Gobierno Nacional destacó la suspensión de términos en trámites administrativos hasta tanto no cesara el estado de emergencia o en su defecto se adoptaran las medidas necesarias que permitieran garantizar la prestación adecuada del servicio.

(…). Por contera, la Circular escrutada se muestra razonable, idónea, necesaria y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en el acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades.

(…). Por otro lado, no se observa que la Circular en estudio establezca disposiciones que desconozcan los derechos de sus intermediarios y usuarios beneficiarios, mediante el establecimiento de medidas restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de éstos. Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna.

(…). [E]l juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la Circular sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

(…). La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar los derechos a la vida y a la integridad de la salud pública de todos los intervinientes en los procesos de créditos adelantados ante la Entidad.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del control inmediato de legalidad y que constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Sobre las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004); Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

Sobre un caso similar al presente en el que se avocó conocimiento y se profirió sentencia de una circular, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 28 de julio de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01568-00. Sobre otro caso en el que se judicializó una circular, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de marzo 29 de 1996, Rad. 7324, M.P. Julio Enrique Correa.

Acerca del carácter jurídico de las instrucciones o circulares administrativas, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B”, sentencia de 20 de marzo de 2013, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 08001-23-31-000-2010-00135-01. En cuanto al estudio de exequibilidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger.

En cuanto a los puntos de vista bajo los cuales se examina la conexidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03- 15-000-2020-01660-00.

Acerca de que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos legislativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Javier Díaz Bueno, radicación CA-008. En cuanto a que el control de legalidad es automático e inmediato, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 11001-03-15- 000-2010-00369-00(CA).

Acerca de los elementos esenciales de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, Rad. 11001-03-25-000- 2016-01017-00. Sobre el requisito de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2013-00091-00.

En relación con la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 76001-23-31-000- 2001-03460-01(35273). En cuanto al carácter legislativo que ha reconocido la Corte Constitucional a los decretos que declaran el estado de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 2018 DE 2012 – ARTÍCULO 4 / LEY 16 DE 1990 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR REGLAMENTARIA No. P-14 DE 2020 (7 de abril) FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – FINAGRO (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., primero (1°) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03128-00 Actor: FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – FINAGRO Demandado: CIRCULAR REGLAMENTARIA No. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Declara la legalidad del acto respecto de los apartados que se conocen por Control Inmediato de Legalidad (numerales 1, 2 y 3. Plazos de ejecución de proyectos en situación de emergencia). SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1], y 136 de la Ley 1437 de 2011[2], profiere sentencia de única instancia, dentro del control inmediato de legalidad respecto de la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°.

P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, expedida por el FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – en lo sucesivo FINAGRO- por medio del cual se determinan los “plazos de ejecución de proyectos por situación de emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional ante el COVID-19”. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La Sala resume los hechos relevantes para el caso: 1. La Organización Mundial de la Salud (OMS) catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19)[3] como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[4], bajo ese criterio informó que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[5]. 2.

Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005) como “un evento extraordinario (…) que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[6]. Según ese concepto, se concluye que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o inesperada;

(ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y (iii) puede necesitar una acción internacional inmediata”[7]. 3. En todos los continentes se han determinado casos de Coronavirus (COVID-19), siendo el primer confirmado en Colombia el 6 de marzo de 2020[8]. 4. El 12 DE MARZO DE 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN N°. 385[9] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9ª de 1979, el Decreto 780 de 2016 y el artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII). Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º.

Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada. Artículo 2º. Medidas sanitarias.

Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa”. (Negrillas fuera de texto). 5. El 17 DE MARZO DE 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, expidió el DECRETO DECLARATORIO N°. 417 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 6. Derivado de la declaratoria de emergencia contenida en el DECRETO N°. 417 de la presente anualidad, el 28 DE MARZO DE 2020, el Gobierno Nacional expidió el DECRETO LEGISLATIVO N°. 491, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, dirigido a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con el fin, entre otros, de facultarlos para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 7.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C- 242 de 9 de julio de 2020[10], declaró la exequibilidad del artículo 6° del DECRETO Nº. 491 DE 2020[11], en cuyo contenido, entre otros, se habilitó a las autoridades para suspender los términos previstos en la ley para el trámite de actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, y, determinó que el parágrafo 1° del artículo en cita, que autorizó la suspensión de los términos establecidos para el pago de sentencias judiciales durante la emergencia sanitaria es inexequible “por no cumplir con las exigencias constitucionales propias de la legislación excepcional, pues afecta un derecho fundamental de forma desproporcionada, sin que exista una motivación suficiente o una evidente finalidad imperiosa”.

En relación con el parágrafo 2º, se dispuso su exequibilidad condicionada, en el sentido de precisar que “cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”. 8. El 13 DE JULIO DE 2020 la Secretaría General del Consejo de Estado remitió de oficio al Despacho la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°.

P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, para proceder al control inmediato de legalidad, dando cumplimiento así al artículo 136 del CPACA, en armonía con el artículo 185 ibidem y a la Ley 137 de 1994, en su artículo 20, inciso 2°. 2. Texto de la circular objeto de revisión Para una mejor ilustración se transcribe en su integridad. “CIRCULAR REGLAMENTARIA P – 14 DE 2020 FECHA: Bogotá D.C., 07 de abril 2020 PARA: INTERMEDIARIOS FINANCIEROS ASUNTO: PLAZOS DE EJECUCIÓN DE PROYECTOS POR SITUACIÓN DE EMERGENCIA SANITARIA DECLARADA POR EL GOBIERNO NACIONAL ANTE EL COVID-19 Teniendo en cuenta la situación de emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional ante la presencia del Covid-19, se han expedido diferentes normas como la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, el Decreto 417 de 2020, el Decreto 491 de 2020 (art. 6), y medidas que contemplan limitaciones a la movilidad de los ciudadanos. La situación actual, dificulta por una parte, el normal desarrollo en la realización de los proyectos financiados por parte de los usuarios y, por otra, las visitas de seguimiento a la ejecución de los proyectos que deben realizar los funcionarios de las instituciones financieras, por lo cual mediante la presente Circular Reglamentaria se informan los ajustes temporales, en materia de plazos de ejecución de los proyectos: 1.

Para aquellos créditos que no han podido realizar su proyecto dentro del plazo establecido en el manual de servicios de FINAGRO, se suspende el plazo de ejecución de proyectos financiados con créditos desembolsados con posterioridad al 1° de septiembre de 2019. 2. En el marco de los contratos celebrados por FINAGRO con Entidades Territoriales y otras Entidades, se suspende el plazo para la presentación ante FINAGRO, que tienen los intermediarios financieros, del Formato Único de Informe Control de Crédito – FUICC, correspondiente a proyectos que se encuentren a la fecha en estado “inscrito” y que sean susceptibles de acceder al ICR Nacional, ICR Territorial o Instrumento a la Trasformación Productiva Sostenible -ITPS. 3.

Se recuerda a los intermediarios financieros que se podrá ampliar el periodo de vigencia del crédito por caso fortuito o fuerza mayor, por el tiempo que dure este evento, informando a la Dirección de Crédito e ICR de FINAGRO, mediante el envío al correo credito_icr@finagro.com.co dentro de la vigencia inicialmente concedida. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el numeral 4.1.1. del Capítulo 1 Titulo Tercero del Manual de Servicios en concordancia con el parágrafo 1 del artículo 4 de la Resolución 4 de 2017 de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.

FINAGRO mediante Circular Reglamentaria informará los procedimientos a seguir, en el momento de la terminación de la situación de emergencia sanitaria. Cualquier consulta sobre el particular será atendida por la Vicepresidencia Comercial, la Vicepresidencia de Operaciones y/o la Dirección de Crédito e ICR de FINAGRO. Cordial saludo, FABIÁN GRISALES OROZCO Vicepresidente Financiero – Representante Legal” 3.

Actuaciones procesales Previo a decidir sobre la avocación del control inmediato de legalidad, el Despacho Sustanciador, mediante auto de 3 de agosto de 2020, requirió a la entidad autora del acto para que aclarara algunos aspectos en relación con el contenido de la Circular sometida a estudio. La Entidad, mediante escrito de 12 de agosto de 2020, respondió lo siguiente: “(i) ¿Por qué se menciona la suspensión del plazo de ejecución de proyectos con créditos desembolsados con fecha posterior a 1° de septiembre de 2019 si para ese momento no existía la declaratoria de emergencia sanitaria del Ministerio de Salud 12 de marzo 2020 y menos el Decreto Declaratorio de Estado de Excepción de 17 de marzo de 2020? Respuesta: la fecha que sugirió del 1° de septiembre de 2019 está sustentada en que en la reglamentación del crédito FINAGRO, todos los proyectos financiados tienen 180 días para la ejecución de estos, por tanto, se pretendía favorecer a los campesinos que por temas de pandemia habiendo obtenido los recursos del crédito, no pudieran ejecutar los proyectos dentro de los plazos establecidos y por ende se verían abocados a un proceso o procedimiento investigativo por tal incumplimiento.

(ii) ¿Por qué se suspende el plazo para la presentación del Formato Único de Informe de Crédito, solamente para aquellos proyectos que se encuentren en estado “inscrito”? Respuesta: El estado inscrito es el que da lugar a estar incluido con posibilidad de acceso a un incentivo territorial, por tanto se buscó que los campesinos con posibilidades de acceso a un incentivo territorial (estado inscrito) no perdieran esta posibilidad y terminaran sus solicitudes en estado anulado, debido a la incapacidad de ejecutar los proyectos, de poder efectuar la visita de campo y por tanto allegar el formato para acceso al incentivo territorial.

(iii) ¿Por qué dichos créditos en estado “inscrito”, no pueden cursar o continuar su trámite con la utilización de los medios tecnológicos que todas las entidades han implementado para no suspender la prestación de sus servicios? Respuesta: Porque para continuar con el trámite tendiente al reconocimiento del incentivo territorial deben ejecutar las inversiones, que el banco efectúe una visita presencial de control de inversiones y plasmar esta información en el formato FUICC (Formato Único de Informe de Control de Crédito), que suscriben el banco y el usuario en el momento de la visita.

El formato debe ser remitido de forma física o electrónica a FINAGRO”. De esta manera, mediante auto de 24 de agosto de 2020, la Magistrada Ponente avocó parcialmente el conocimiento en única instancia del control inmediato de la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 “[Por medio de la cual se establecen] plazos de ejecución de proyectos por situación de emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional ante el COVID-19”, conforme a lo dispuesto en los artículos 136 y 185 del CPACA y únicamente respecto de los apartes que se indicaron en la parte considerativa, esto es, los numerales 1, 2 y 3.

Como decisiones consecuenciales y siguiendo los postulados del artículo 185[12] del CPACA, se ordenó notificar el auto de avocación al señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA o a su representante judicial, al FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – FINAGRO, su representante judicial o a quien haga sus veces, a la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO y al MINISTERIO PÚBLICO.

Asimismo, se dispuso a informar a la comunidad en general sobre la existencia del proceso, por medio de la fijación de un aviso email, en los canales virtuales de esta Corporación, por el término de diez (10) días, siguientes a la notificación del auto que avocó conocimiento, para que intervinieran dentro de este asunto con el fin de defender o impugnar la legalidad del acto administrativo que se controla.

Se corrió traslado por diez (10) días a FINAGRO, para que: (i) se pronunciara sobre la legalidad de la CIRCULAR REGLAMENTARIA Nº. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020; (ii) aportara todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; (iii) suministrara los antecedentes administrativos de la referida Circular; y (iv) por medio de la página web oficial de esa entidad, publicara el auto mediante el cual se avocó el medio de control, a fin de que todos los interesados, tuvieran conocimiento de la existencia del inicio de la presente causa.

Finalmente, se invitó a las instituciones universitarias en general para que en el término de diez (10) días se pronunciaran sobre la legalidad de la Circular escrutada. El 25 de septiembre 2020, la Secretaría General remitió el expediente al Despacho indicando el cumplimiento de la providencia de 24 de agosto del año en curso. No obstante, al revisar las actuaciones procesales que obran en la plataforma institucional “SAMAI” se advirtió que no se había cumplido en debida forma la orden impartida en el numeral 8º del auto de avocación, razón que ameritó un requerimiento a FINAGRO para que publicara en su página web el auto citado con el objetivo de informar a la comunidad sobre la existencia de esta causa[13], que fue cumplido y acreditado por la entidad. 4.

Intervenciones Realizadas las notificaciones y comunicaciones ordenadas en debida forma[14], intervinieron en el presente trámite FINAGRO y el Ministerio Público. 1. Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO) El memorial de intervención se presentó el 2 de septiembre de 2020, en cuyo contenido la entidad manifestó que la CIRCULAR REGLAMENTARIA C-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, se dictó con el objetivo de trazar instrucciones en el ámbito de su objeto social, específicamente, lo que tiene que ver con el redescuento, reglamentado en la Resolución Nº. 1 de 2016 de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario (CNCA), al cual tienen acceso: (i) los productores agropecuarios (personas naturales o jurídicas); y (ii) las entidades territoriales atendiendo lo dispuesto en la Resolución Nº. 9[15] de 2017.

Manifestó que según el artículo 7º de los Estatutos de la Entidad “los actos que realice el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario en desarrollo de su objeto social, estarán sujetos a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria. Conforme a las normas de competencia respectiva”[16]. En consecuencia, a juicio de la autora, la Circular fiscalizada se rige por las reglas propias del derecho privado y es competente para su estudio la jurisdicción ordinaria, toda vez que, el acto no se profirió en ejercicio de funciones de carácter administrativo conferidas por la ley, sino que tuvieron génesis en los artículos 12 de la Resolución 1 de 2016 y 4 de la Resolución 9 de 2017, en las que se contempló que FINAGRO debe adoptar las medidas necesarias para garantizar la materialización de los postulados allí contenidos y, para tal fin, le corresponde expedir las circulares reglamentarias del caso sin que pueda entenderse que estas son actos administrativos. 2.

Ministerio Público El 24 de septiembre de 2020 la delegada del Ministerio Público remitió su concepto sobre la legalidad de la CIRCULAR REGLAMENTARIA Nº. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020. Aseveró que la decisión analizada es un acto administrativo, toda vez que, desborda el marco de los negocios y operaciones que le competen, pues “de forma unilateral modifica la ejecución de los proyectos financiados por la entidad así como las visitas de seguimiento que deben realizar los funcionarios de las instituciones financieras”.

Expuso que el acto examinado lo profirió el Vicepresidente Financiero de FINAGRO de conformidad con la habilitación conferida en el Acta de la junta directiva Nº. 221 de 20 de marzo de 2013, en armonía con el artículo 4º del Decreto 2018 de 2012 que le atribuyen la facultad de emitir las “circulares reglamentarias de créditos y demás productos de FINAGRO y modificaciones al manual de servicios de la entidad”.

En ese sentido, consideró que el acto se expidió en “ejercicio de una facultad típicamente administrativa”. Por otro lado, la Vista Fiscal aseguró que las medidas trazadas en la Circular en mención, no se relacionan con los DECRETOS NÚMEROS 417 y 491 DE 2020, por lo tanto, concluyó que se impone declarar la improcedencia del control inmediato de legalidad.

Comentó que el ARTÍCULO 6º DEL DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020 autorizó la suspensión de actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, sin embargo, las determinaciones consignadas en el acto escrutado no encajan en dichos parámetros, expresamente señaló lo siguiente: “El Ministerio Público, entiende que se hizo mención a una atribución para suspender actuaciones que, en este caso, no son de carácter administrativo, en tanto la suspensión que se ordena, lo es, para los contratos y su ejecución que, como tal, están, regidos por normas de derecho privado y no se pueden calificar de actuaciones o procedimientos administrativos”.

(Negrillas del texto original). Por lo anterior, concluyó que en este asunto no se cumplen los principios de conexidad y finalidad. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111 numeral 8, 136 y 185 del CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[17]. 2. Generalidades Previo a establecer el cuestionamiento jurídico que debe ser absuelto en esta oportunidad, la Sala precisará los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, como elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar en esta sentencia. 1.

Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad La aparición de la Carta Política de 1991 marcó un cambio de paradigma en el constitucionalismo colombiano, caracterizado, en principal medida, por el reconocimiento de su carácter normativo[18], que efectivizó sus postulados, y por una fuerte ampliación del catálogo de derechos y libertades conocido hasta el momento, en el tránsito que del Estado de Derecho se emprendió hacia el Estado Social y Democrático de Derecho[19].

Las manifestaciones de esta transformación no solo se experimentaron en estos aspectos, pues irradiaron igualmente el régimen jurídico de los estados de excepción, mediante la adopción de importantes condicionamientos que pretendieron dar por terminada una situación que se volvió estructural en el devenir del país y que implicó, en forma viciosa y ajena al Estado de Derecho y al régimen democrático, se hace referencia a la “anormalidad”[20] permanente que imperó bajo la figura de los estados de sitio[21], reinante durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886[22], y que trajo consigo consecuencias negativas, traducidas, entre otras, en la “…sustitución, casi natural, del legislador ordinario por el (…) extraordinario.”[23] Ello está referido en los recuentos históricos que sobre la figura del estado de excepción ha hecho la jurisprudencia, como se observa en la sentencia C-802 de 2002[24], en la que se indicó: “(…) fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional…”.

(Destacados fuera de texto). En ese sentido, más allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior[25], conmoción interior[26] y emergencia económica, social y ecológica[27]–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político[28] y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización[29] de sus poderes en estas circunstancias.

No se trató de la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

Así, el control político ejercido por el Congreso de la República se extendió, bajo el argumento de la función democrática asignada a aquél, a diferentes momentos que trascendieron la presentación de informes motivados en relación con el origen y medidas adoptadas durante la emergencia[30], tras el restablecimiento de la normalidad en el territorio; privilegiando de forma exclusiva la existencia de un control político posterior.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión”[31] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[32].

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”[33]. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[34], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[35]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio se circunscribía a aspectos formales[36], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

Al respecto, la Corte Suprema explicó en sentencia de 3 de julio de 1975: “El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado [ ].

La revisión de la Corte se reduce a estos extremos. No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional”[37]. Esta posición jurisprudencial que, aunque mayoritaria, no fue objeto de unanimidad al interior de esa Corporación, como lo acreditan algunos salvamentos de voto en ese sentido: “Ni en el estado de sitio, ni menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales u omnímodos, actividades que el gobierno pueda desarrollar arbitrariamente [ ] Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiese querido limitar el control de constitucionalidad a una simple actuación notarial [ ] El control debe ser en consecuencia integral, o no tiene razón de existir”[38].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[39].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[40], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[41] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: "Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal"[42]. (Negrilla y subrayas fuera de texto) Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”[43], siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales.”[44] El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[45]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

De acuerdo con lo consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, las decisiones extraordinarias adoptadas en el marco de los estados de excepción deben cumplir con los requisitos de tiempo, modo y lugar a los que se supeditó su declaratoria y, superar un sistema robusto de controles de carácter: constitucional, político y legal.

De conformidad con el artículo 215 Superior le corresponde al Congreso de la República realizar el control político de los decretos legislativos, en orden a establecer su conveniencia y oportunidad. Por otro lado, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política y, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, la Corte Constitucional es competente para controlar desde el punto de vista formal y material[46] los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y aquellos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas.

Bajo esa tesitura, el legislador estatutario[47] concibió el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y que tienen por objeto desarrollar los decretos legislativos dictados por el presidente de la República y sus ministros en torno a la situación de anormalidad. El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, al realizar la interpretación del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, manifestó que este control constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales[48]. 2.

Control Inmediato de Legalidad Dentro del Título VII, Capítulo 6 de la Constitución Política se encuentran regulados los Estados de Excepción, uno de ellos es el Estado de Emergencia, consignado en el artículo 215 ejusdem. En efecto, “mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

Dichos decretos legislativos son objeto de control automático por la Corte Constitucional. A su turno, de acuerdo con lo normado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad”.

Se trata de “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[49]. En efecto, en su tenor literal, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 prescribió: “CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[50].

Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general, (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal.

La escasa regulación normativa[51] de este medio de control fue complementada por los mandatos del CPACA, por lo menos en lo que respecta a su trámite judicial[52], plasmándolo, por primera vez, en el texto del Estatuto procesal administrativo –art. 136 ejusdem–[53]; coherente con el propósito de compilación de los diversos medios judiciales conocidos por esta Jurisdicción, recapitulados en el título III[54] de la parte II del Código.

Y es que, de forma previa, a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó, al analizar la juridicidad de algunos decretos[55] expedidos por el presidente de la República en el contexto del estado de conmoción interior decretado[56] como consecuencia de, entre otras situaciones, el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado, la ausencia de reglamentación procesal a seguir para su desarrollo.

Así, la Sala expresó: “Finalmente se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio del control de legalidad, sino que determinó que éste fuera de inmediato, esto es, en seguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara decrete y practique las pruebas que considere necesarias.”[57] (Negrilla y subrayas fuera de texto) Valga tener en cuenta que las principales características del control inmediato de legalidad incluso fueron decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado con anterioridad a su entrada en vigor[58]-[59].

Así, el derecho pretor construido por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo resaltó, en decisión de 26 de agosto de 1997[60], la autonomía e independencia de este medio de control en relación con las resultas de los trámites de revisión constitucional adelantados por la Corte[61] frente a los decretos legislativos dictados en los estados de excepción. En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A.” (Negrilla fuera de texto) En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

Así, en providencia de 9 de febrero de 1999[62], el Consejo de Estado, al analizar la legalidad del Decreto N°. 20386 de 1998[63], dentro del espectro del estado de emergencia económica decretado producto de la crisis generada por el UPAC[64], señaló: “Cabe agregar que la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los Estados de Excepción, al atribuir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esta función, no señala un procedimiento especial, simplemente prevé un control inmediato.

Esta precisión es indispensable porque se ha venido sosteniendo que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos que dicta el Gobierno al declarar el Estado de Emergencia Económica y Social.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó la naturaleza judicial de este trámite, acuñando, por tanto, la denominación de sentencia al acto con el que se ponía fin al mismo, cuestionada por algunos de sus miembros[65], al considerar que no era el resultado de un proceso respetuoso del debido proceso, sino, por el contrario, de un trámite sumario.

La cualificación de fallo fue sostenida y traída de nuevo años después, por la Corporación, como se advierte del fallo adiado en junio de 2009: “De la escasa regulación que existe sobre el tema, la Sala entiende que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: En primer lugar, se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella.”[66] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En consonancia, y resaltando todavía los rasgos esenciales de este tipo de control, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigor del CPACA, recalcó la esencia automática e inmediata del control, derivada de la obligación de envío que pesaba sobre la autoridad administrativa al origen del acto, sin perjuicio de la asunción oficiosa que puede ser desplegada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la inobservancia de esa carga.

En palabras de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control de legalidad: “Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.”[67] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –;

(ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Aunado a lo anterior, esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: 1.

La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los dictados en el orden territorial a los respectivos tribunales administrativos. 2. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen (…)”. 3.

Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

Bajo este entendido la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[68]. 4. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. 5. Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico, al respecto el Consejo de Estado ha señalado que este examen: “[I]ncluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[69].

(Negrillas fuera del texto). 6. Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”[70]. Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio.

En punto de los parámetros del juicio, puede destacarse que no se limitan a la ley, sino que trascienden los contornos de ésta, denotando la existencia de un verdadero juicio de juridicidad[71], que conjuga paralelamente notas constitucionales, pero más desde el enfoque de respetar el artículo 4° de la Constitución Política analizando, por un lado, que no se afecten las garantías y libertades, como es deber de todo juez y funcionario público y, por otro, la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, sin tocar aspectos de conveniencia. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo manifiesta: “…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.”[72] (Negrillas fuera del texto) Valga recordar que como bien lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil[73] del Consejo de Estado, la teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “…es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del Control Inmediato de Legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho.

No en vano se concibe como un medio de control propio del ambiente de excepcionalidad, que pone el foco del análisis de la legalidad, en principios más altos como son la defensa de la soberanía, la institucionalidad y la legitimidad del Estado, alejado de la rogación que es propia del juez de la legalidad del acto dentro del Contencioso Administrativo, a quien como operador del control inmediato de legalidad se le impone verificar aspectos, tales como, si la autoridad administrativa expidió un acto administrativo general, y si éste responde a las medidas excepcionales, frente a las cuales se comporta o tiene una relación “accesoria” o subordinada, desde el punto de visto de la regulación a la que está sometido.

Por lo que su espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. Eso se tuvo claro desde las primeras decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, como se lee en la sentencia C-004 de 1992[74], si bien frente al control que esa Alta Corte ejerce y que en varios supuestos es diferente[75], sí resulta aplicable en sus consideraciones generales, con los matices propios y únicos de nuestra jurisdicción, al Control Inmediato de Legalidad, cuando indica que el control debe ser integral y no parcial o limitado a una revisión meramente formal, en tanto el propósito genitor es defender la Constitución Política en su totalidad.

Igual predicado puede aplicarse a nuestro Control frente a lo ya indicado respecto a la legalidad del acto, de cara a los principios superiores de institucionalidad, soberanía y seguridad, teniendo el matiz propio de la situación extraordinaria o anormal que dio lugar al Estado de Excepción. En síntesis, bajo la misma cuerda argumental, la jurisprudencia del Consejo de Estado[76] ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: i. Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. ii.

Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. iii. Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. iv.

Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. v. Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. vi.

Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. vii. Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. viii.

Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. Para la Sala, es importante destacar que, si bien las medidas que se examinan en ejercicio del control inmediato de legalidad tienen su génesis en el Estado de Excepción, que permite al ejecutivo hacer uso temporal de la potestad legislativa dispuesta por defecto en favor del Congreso de la República, los actos administrativos que desarrollan tales medidas no entrañan, en principio, el ejercicio de ninguna atribución extraordinaria por parte de las autoridades que ejercen tal función administrativa.

Por tal razón, se debe guardar un especial distingo al momento de procurar la aplicación de los parámetros de control definidos en la Ley 137 de 1994, los cuales están especialmente diseñados para aplicar el contrapeso ideal en salvaguarda del principio democrático que se ve afectado por el uso de la función legislativa sin la debida representación popular que respalda al órgano parlamentario, y de la cual echa mano el Gobierno para enfrentar una situación calamitosa o apremiante que difícilmente podría solventarse con los instrumentos jurídicos regulares.

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

Finalmente, y a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[77], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[78] y nulidad y restablecimiento del derecho[79].

Pues bien, a título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. De tal suerte que en el estadio de la secundum legem es que entran en toda su magnitud los controles antes mencionados, a fin de determinar la legalidad del acto que se controla inmediata y automáticamente.

Precisados estos parámetros, la Sala expondrá el problema jurídico que subyace a este asunto para, posteriormente, proceder a su análisis. 3. Cuestión previa Previo a delimitar el problema jurídico y el estudio del caso en concreto, la Sala estima pertinente pronunciarse con relación a la intervención hecha por la Entidad, la cual señaló que la circular objeto de estudio no puede ser categorizada como acto administrativo y, por tanto, esta jurisdicción carece de competencia para llevar a cabo el medio de control inmediato de legalidad.

Esta Colegiatura se advierte que el acto objeto de control aun cuando su denominación es de Circular y sus destinatarios, en principio, son “intermediarios financieros” –situación que para la Entidad impide la categorización de acto administrativo–, pero que para la Sala no encuentra fundamento, por cuanto dicha Circular no se limita a plasmar lineamientos dirigidos exclusivamente a los mentados destinatarios como se advierte de su contenido y de la respuesta otorgada por la Institución: i) Se encuentra dirigida a los beneficiarios de los créditos quienes, habiendo obtenido los recursos de estos, no pudieran ejecutar los proyectos dentro de los plazos establecidos; ii) En ese sentido, también tiene como destinatarios a los ciudadanos que tuvieran acceso a un incentivo territorial, no fueran a perderlo ante la imposibilidad de diligenciar el Formato Único de Informe de Control de Crédito – FUICC, que debe hacerse entre el beneficiario y el banco tras la visita presencial de este.

Así las cosas, no hay lugar a duda que, además de las instrucciones dirigidas a los intermediarios financieros del Fondo, existen manifestaciones generales de la administración cuyos destinatarios son los usuarios de la Entidad, las cuales fueron dictadas en ejercicio de su función administrativa bajo los fundamentos constitucionales y legales que le han sido reconocidas, y aún más, en el desarrollo del Estado de Excepción y uno de sus decretos legislativos, a saber el 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, por lo que el acto puede ser controlado bajo la égida del Control Inmediato de Legalidad, pues no solo fijó unos lineamientos internos, sino también decisiones que repercuten en la prestación del servicio al usuario.

Y es que la mixtura de decisiones que se contienen en un mismo acto no es óbice para inhibir la competencia legal que le corresponde al Consejo de Estado como juez del Control Inmediato de Legalidad, frente a aquellas decisiones que siendo verdaderos actos administrativos generales son devenidos, en su fundamento, del estado de excepción. Se le recuerda a la Entidad actora que precisamente la finalidad de este medio de control es que el operador jurídico analice, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas, si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

Al respecto, resulta procedente señalar que esta Sala Especial de Decisión, en un caso similar al presente, avocó su conocimiento y dictó la respectiva sentencia, vía control inmediato de legalidad, de un acto que también fue denominado como circular[80], el cual, en principio, resultaba ser un mero lineamiento para los funcionarios de la Entidad en el marco del Estado de Emergencia, pero que se demostró que sus efectos podían repercutir en agentes externos a la Institución, dejando en evidencia su carácter de acto administrativo general y abstracto, lo que permitió su estudio a través de este medio de control.

Valga recordar que las Circulares e Instructivos han sido conocidos de antaño por la jurisprudencia y han merecido páginas de disertaciones en derecho, pues dentro del ámbito jurídico administrativo, campean, entre dos enfoques, a saber: el de las manifestaciones de la administración como verdaderos actos administrativos o el de pasar solamente como actos de la administración, sin ninguna pretensión de predicar la calidad de aquellos, ello por cuanto, como lo refiere la clasificación del acto administrativo, a partir de su contenido, cuando se dio existencia a las tesis unideclarativa y plurideclarativa.

La primera, cuando en el manejo de las manifestaciones de voluntad de la administración, solo es aceptado como acto administrativo la declaración de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, es decir, se restringe al acto administrativo propiamente dicho. En contraste, la segunda clase, la plurideclarativa, de contenido amplio, abarca dentro del concepto de acto administrativo, otras manifestaciones declarativas.

Y es ahí donde cobran protagonismo las circulares, como claramente lo prevé el artículo 137 del CPACA, al consagrar: “También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio…”, por lo que nuestro derecho contencioso administrativo, tiene una marcada preponderancia al acto administrativo propiamente dicho (tesis unideclarativa), pero lo armoniza con la aceptación de otros actos que podrán ser enjuiciables (tesis plurideclarativa).

Por lo que no es ajeno al Consejo de Estado, haber dado entendimiento a las llamadas Circulares, pasibles de ser judicializadas, para estudiar su legalidad, cuando se hizo la siguiente consideración, en fallo que incluso se profirió en la regencia del CCA, en el que también daba mención expresa a dichos actos, tal y como en la actualidad lo hace el artículo 137 precitado: “[las circulares o instrucciones]… tienen por objeto ilustrar tanto a los funcionarios públicos como a los administrados sobre una determinada gestión…Si a través de tales actos, llámense instrucciones o circulares de servicio, la administración toma decisiones que afecten a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, estas decisiones, que obligatoriamente deben aplicar los funcionarios (D. 2117/92,arts. 12 lit. d, 13 lit. f, 57 lit, a y par.), constituyen verdaderos Actos Administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad”[81].

(Énfasis de la Sala). La doctrina también ha ilustrado el tema cuando al referirse a las Circulares de Servicio, acotó lo siguiente en cuanto a su concepto y su alcance: “Son comunicaciones de carácter general pero dirigidas a un grupo específico de personas que tienen una situación jurídica o un interés comunes, en razón de su actividad o su relación jurídica, económica o social, laboral, etc., con sujetos u objetos que les son comunes.

Pueden ser externas, cuando interesa o afecta a administrados, v.gr. las personas que prestan un determinado servicio sometido a control y vigilancia del Estado, como los servicios bancarios, de transporte, de acueducto y alcantarillado, entre otros, por lo cual se denominan circulares externas. También pueden estar dirigidas a sujetos que están al servicio del Estado, de modo que sólo los afecta a ellos de manera directa, y a cuyo contenido le deben obediencia, caso en el cual se denominan circulares internas.

Tienen el carácter de acto administrativo cuando son vinculantes para quienes están dirigidas, es decir, que implican derechos, obligaciones y consecuencias jurídicas para tales personas…”[82]. (Énfasis propio. Subrayas en el original) Ese carácter jurídico de las instrucciones o circulares administrativas ha sido plasmado jurisprudencialmente, en varias decisiones, como aconteció en la sentencia de 20 de marzo de 2013[83], en la que se indicó que: “[S]on susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial[84].

Igualmente se ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio.

Es así como esta Corporación, en sentencia de 21 de septiembre de 2001, Expediente No. 6371, Consejera Ponente Dra. Olga Inés Navarrete, al referirse a la naturaleza jurídica de las circulares, dijo textualmente: ´La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda. ´Así se dejó consignado en fallo de esta Corporación, del 3 de febrero de 2000: ‘El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica.

Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados’ (Cfr. Consejo de Estado.

Sección Primera. Radicación 5236 del 3 de febrero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta). (…) Así es dable resaltar que lo esencial para distinguir un acto administrativo, de una simple manifestación de la administración, es que el primero contenga una decisión, no importa que la manifestación del Estado se le llame circular, Instrucción, certificado, etc.

Conforme a lo señalado, se parte de la premisa de que los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien de carácter subjetivo, individual y concreto, es decir que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en consecuencia, de vincular a los administrados´”.

(Negrillas y subrayas fuera de texto original). En esa misma línea, más allá de la denominación que se le dé al acto, en todos los casos, lo que corresponde es identificar que se trate de la manifestación unilateral de la administración por medio de la cual cree, modifique o extinga situaciones jurídicas con sus respectivos efectos en el ordenamiento.

Así, en este caso, como ya se manifestó en el auto recurrido, el factor objeto que exige el inciso 1º del artículo 136 del CPACA, según el cual el acto a controlar debe ser una medida general la cual provenga del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, se encuentra acreditado, pues como ya se demostró, la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°.

P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, fue fundamentada en el DECRETO DECLARATORIO 417 y en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, específicamente su artículo 6°, adoptando la suspensión de algunos trámites administrativos, lo que deja en evidencia su carácter general, pues los efectos de su decisión trascienden al del personal de la Entidad, siendo este medio de control el idóneo para su estudio. 4.

Problema jurídico Se concreta en determinar si la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, expedido por EL VICEPRESIDENTE FINANCIERO Y REPRESENTANTE LEGAL del FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – FINAGRO por medio del cual se determinan los “plazos de ejecución de proyectos por situación de emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional ante el COVID-19, se encuentra ajustada a derecho, de conformidad con los lineamientos jurídicos-normativos enunciados en el acápite previo, para lo cual la Sala abordara los siguientes asuntos: (i) los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad; y (ii) el estudio de los presupuestos de forma y fondo. 5.

Caso concreto De manera unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[85].

A la luz de las fases de evaluación expuestas en el capítulo de consideraciones generales de esta providencia[86], la Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado procede a analizar la juridicidad del acto administrativo sujeto a este medio de control, como sigue: 1. Examen de requisitos de forma del acto administrativo objeto de control En este marco, el juez deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción. Compuesto por tres (3) estadios de análisis –competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos–, esta Judicatura dedicará para cada uno de estos ítems un capítulo independiente. 1.

Del examen de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[87], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[88].

El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[89], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[90].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[91]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, expedido por el VICEPRESIDENTE FINANCIERO Y REPRESENTANTE LEGAL del FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – FINAGRO, facultado para hacerlo en virtud de lo señalado en el artículo 4° del Decreto 2018 de 2012, el cual modificó el artículo 41 de los Estatutos del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, refiriendo que la representación legal de la Sociedad estará a cargo del presidente, y de conformidad con lo referido en su parágrafo: “La Junta Directiva de la entidad, por mayoría absoluta, podrá disponer que los titulares de hasta tres (3) cargos directivos de Finagro, que dependan directamente del Presidente de la sociedad, ejerzan funciones de representación legal de Finagro, hasta tanto la junta directiva resuelva lo contrario.

Sin perjuicio de la obligación de obtener posesión previa para el ejercicio de cargo de representación legal por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia, estas funciones de representación legal se entenderán atribuidas al cargo, independientemente de la persona que lo ejerza, y no serán delegables. Al atribuir las funciones de representación legal a los respectivos cargos, la Junta Directiva, según la naturaleza del cargo y demás criterios que considere pertinentes, señalará los asuntos y las restricciones de cuantía y/o materia[s] aplicables al ejercicio de tales funciones".

Atendiendo esto, en concordancia con el certificado de existencia y representación de la Sociedad[92], mediante Acta N°. 221 de 20 de marzo de 2013, la Junta Directiva aprobó las facultades del vicepresidente Financiero como representante legal para que, entre otras, “Emitir circulares reglamentarias de créditos y demás productos de FINAGRO y modificaciones al manual de servicios de la entidad”.

Valga recordar que la Ley 16 de 1990[93] dio creación a este organismo. Sobre el particular, debe decirse que la entidad es: “una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito, vinculado al Ministerio de Agricultura, con patrimonio propio y autonomía administrativa”. Su naturaleza jurídica y su misión está dada bajo los parámetros de “proveer, mantener un adecuado financiamiento de las actividades del sector agropecuario, de conformidad con las políticas sectoriales establecidas en los planes y programas de desarrollo que adopte el Congreso o el Gobierno, según el caso, créase el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, cuyos objetivos principales serán la formulación de la política de crédito para el sector agropecuario y la coordinación y racionalización del uso de sus recursos financieros”[94].

Así, la Sala observa que el acto administrativo objeto de estudio, con el que el vicepresidente financiero y representante legal de FINAGRO adoptó medidas ante las limitaciones en la movilidad de los ciudadanos, conllevando a una dificultad en el normal desarrollo en la realización de los proyectos financiados por parte de los usuarios, y en las visitas de seguimiento a la ejecución de los proyectos que deben realizar los funcionarios de las instituciones financieras, debiéndose ajustar temporalmente los plazos para la ejecución de los proyectos.

Lo anterior guarda intrínseca relación con las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social, de conformidad con las previsiones inscritas, por un lado, en el DECRETO DECLARATORIO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 el cual señaló la necesidad de adoptar medidas encaminadas a la reducción “de la movilidad, la aglomeración y la congregación en los sitios públicos, así como para evitar una mayor afectación de las distintas actividades económicas [para lo cual el Gobierno Nacional analizará las medidas tributarias]” dado que los habitantes del territorio nacional “requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis”.

Y, por otro, el artículo 6° del DECRETO LEGISLATIVO N°. 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, que facultó a las entidades públicas para que “por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, [puedan] suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas…” Esta suspensión podía ser “de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta”.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que el VICEPRESIDENTE FINANCIERO Y REPRESENTANTE LEGAL de FINAGRO tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para el correcto, eficiente y normal desarrollo de las funciones de la Entidad, pero principalmente, la de emitir la CIRCULAR REGLAMENTARIA P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, atinente a la fijación de plazos de ejecución de proyectos que se adelantan ante la Institución con ocasión de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional, siendo expedida en el marco de su competencia, de cara al espectro que fijaron las normas de excepción. Ahora bien, el control frente a los aspectos formales se compone en forma integral de los subcontroles de: motivación o de causa; control de comprobación y control de finalidad. 2.

Del examen de la motivación del acto El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[95].

La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[96], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[97].

La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[98], constitucional[99] y administrativo[100] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[101].

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[102]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En el acto se refirieron como antecedentes normativos los siguientes: (i) la RESOLUCIÓN N°. 385 DE 12 DE MARZO DE 2020[103]; (ii) el DECRETO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020[104] y; (iii) el DECRETO LEGISLATIVO N°. 491 DE 28 DE MARZO DE 2020[105]: (i) La RESOLUCIÓN N°. 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 mediante la cual el ministro de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y adoptó directrices medidas para hacer frente al virus.

Se fundamentó en todas aquellas regulaciones sobre medidas sanitarias, tales como, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 y el artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la OMS. Con ello, indicó que el objeto era la prevención y control para la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Entre tales disposiciones, impuso a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, la adopción de las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19, implementando al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo.

Esta Resolución fue modificada parcialmente por la RESOLUCIÓN 407 DE 13 DE MARZO DE 2020. (ii) el DECRETO Nº. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, a través del cual, y con apoyo en los mandatos del artículo 215 de la Carta Política de 1991, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en aras de concebir, por un plazo de 30 días calendario, los instrumentos que permitieran conjurar las dificultades provocadas por esta pandemia.

(iii) El DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, dirigido a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con el fin, entre otros, de facultarlos para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Así las cosas, la Sala advierte que no encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que se encuentra debidamente motivado. Por contera, el planteamiento de la Agente Fiscal, sobre el argumento de que la entidad autora podía adoptarse la suspensión, sin necesidad de declaratoria de anormalidad, en nada demerita que el acto se encuentra ajustado a derecho, en tanto dentro de las premisas del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, expresamente se encuentra la suspensión de términos en trámites administrativos, como se indicó con antelación. Sumado a lo anterior, tanto en el acto escrutado como en la intervención hecha por la Entidad ante el requerimiento elevado por el Despacho Ponente, quedó en evidencia la necesidad de adoptar medidas para salvaguardar los intereses de los campesinos que contaran con un crédito que debía ejecutarse con posterioridad al 1° de septiembre de 2019 – teniendo 180 días para hacerlo, lo cual coincidía con el mes de marzo, momento en el cual se desencadenó tanto la emergencia sanitaria como el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica –, así como la necesidad de suspender la presentación del Formato Único de Informe de Crédito y con ello se garantizara el acceso para los campesinos del incentivo territorial ante la imposibilidad de ejecutar los proyectos y de la visita presencial por parte de los bancos para el control de inversiones, situación que podría constituir un foco de contagio del coronavirus (Covid-19).

De esta manera, FINAGRO identificó las premisas normativas y fácticas que sirven de sustento a las decisiones plasmadas en la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, adoptada en el marco de la emergencia ocasionada por la propagación del nuevo Coronavirus (Covid-19) y con el ánimo de proteger la vida y los intereses financieros de los beneficiarios de las líneas de crédito, ajustando los plazos de ejecución de proyectos ante la imposibilidad de las visitas presenciales necesarias para tal fin.

Así, el vicepresidente financiero y representante legal – encargado por mandato de Ley de la adopción de estas medidas – estructuró una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con los hechos, como dinámica que guía igualmente la motivación del acto administrativo[106]. Para esta judicatura, la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. 2.

Del examen de los requisitos formales propiamente dichos Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad[107], la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 fue publicada en la página web del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario[108], por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad[109].

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado[110]; número de identificación[111]; fecha de expedición[112]; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas[113]; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[114].

Ahora, bien frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto. Aunque la circular escrutada, carece de fundamentos fácticos, lo cierto es que éstos se evidencian de la concatenación normativa, que al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción de medidas de aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, así como alternativas financieras ante la posibilidad de incumplirse las obligaciones adquiridas con anterioridad a la declaratoria de excepción y de emergencia. En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y que, en dado caso, se implementaría, pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, pero más que todo en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, devenido de aquel.

Ahora bien, aunque la motivación del acto fue bastante breve, como ya se analizó, sí permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado, por lo que a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas[115] se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa, sí acontecieron, existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la CIRCULAR ESCRUTADA.

No sobra agregar que los requisitos que se analizaron para efectos de avocar esta causa, de que el acto fuera administrativo y general, y que encuentre su acto subyacente en la Declaratoria de Emergencia (estado de excepción), fue analizado en esa oportunidad. Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger la salud y los intereses económicos tanto de los beneficiarios de las líneas de crédito ofrecidos por la Entidad como de los intermediarios financieros, propendiendo la suspensión de términos en los trámites administrativos adelantados, brindando herramientas para que no hubiere desmejoras en las condiciones crediticias y la adopción de medidas alternas ante la imposibilidad de realizar trámites presenciales, lo cual se conecta con la finalidad de las disposiciones de aislamiento desde la óptica de la declaratoria del estado de emergencia y su sentido de hacerlas efectivas, así como la de lineamientos extraordinarios otorgados por el Gobierno Nacional para este cometido.

En consonancia con ello, la Sala estima que la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P- 14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. 3. El examen de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control En su gran mayoría los aspectos materiales o de fondo tocan en forma transversal con aquellos que se analizaron en el aspecto formal del control de causa y motivación, en tanto hacen parte de un engranaje, de un todo, que termina vertido en la declaración de voluntad de la administración. Empero, los aspectos formales son un esbozo o abrebocas a aquellos aspectos que luego de superado el crisol de la formalidad, debe profundizarse, precisamente, para hacer eco a lo que unívocamente ha dicho el Constituyente de 1991 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre no permitir que la autoridad administrativa exceda sus competencias y límites dentro del estado de anormalidad declarada; por eso, se itera el control inmediato de legalidad es el control de la excepcionalidad o de la anormalidad.

Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original).

La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[116].

En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y el por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional[117]. Para esta Sala de Decisión, la relación que puede surgir entre los extremos normativos referidos debe ser evaluada desde dos (2) tipos de enfoques diferentes que permiten establecer, más allá de la validez de las medidas adoptadas, su eficacia para conjurar los efectos de la crisis.

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. Dicho ello, la Sala evaluará una a una las disposiciones que componen la CIRCULAR REGLAMENTARIA Nº.

P-14 DE 7 DE ABRIL 2020 y que son susceptibles de ser conocidas dentro del espectro del control inmediato de legalidad. Se aclara este aspecto, por cuanto el contenido del acto se sustenta en una mixtura de medidas, unas meramente logísticas[118] que no merecen ser controladas por esta vía y que son consecuencia de las demás, que sí constituyen la base de la implementación efectiva de las medidas de excepción gubernamentales y es a ellas en las que se focaliza este estudio.

De acuerdo con el cuerpo normativo, la Sala encuentra acreditado que las decisiones adoptadas fueron desarrolladas conforme a los lineamientos del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, atendiendo las directrices de la Resolución 385 de 12 DE MARZO 2020 (modificada parcialmente por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020).

Al analizarse en conjunto se tiene que la Circular aquí estudiada, buscó salvaguardar la protección de los derechos tanto de los beneficiarios de las líneas de crédito ofrecidas por la Entidad, como a los intermediarios financieros. Aclarado este aspecto, la Sala retoma el contenido de la Circular que se controla. Los referidos numerales fueron consignados así: “(…) 1.

Para aquellos créditos que no han podido realizar su proyecto dentro del plazo establecido en el manual de servicios de FINAGRO, se suspende el plazo de ejecución de proyectos financiados con créditos desembolsados con posterioridad al 1° de septiembre de 2019. 2. En el marco de los contratos celebrados por FINAGRO con Entidades Territoriales y otras Entidades, se suspende el plazo para la presentación ante FINAGRO, que tienen los intermediarios financieros, del Formato Único de Informe Control de Crédito – FUICC, correspondiente a proyectos que se encuentren a la fecha en estado “inscrito” y que sean susceptibles de acceder al ICR Nacional, ICR Territorial o Instrumento a la Trasformación Productiva Sostenible -ITPS. 3.

Se recuerda a los intermediarios financieros que se podrá ampliar el periodo de vigencia del crédito por caso fortuito o fuerza mayor, por el tiempo que dure este evento, informando a la Dirección de Crédito e ICR de FINAGRO, mediante el envío al correo credito_icr@finagro.com.co dentro de la vigencia inicialmente concedida. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el numeral 4.1.1. del Capítulo 1 Titulo Tercero del Manual de Servicios en concordancia con el parágrafo 1 del artículo 4 de la Resolución 4 de 2017 de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario”.

Pues bien, en atención a la univocidad del eje temático estructural, es viable estudiar el factor de conexidad respecto de los NUMERALES 1, 2 y 3, pretranscritos, como se considera a continuación, de cara al contenido material del DECRETO DECLARATORIO DE EMERGENCIA 417 DE 2020: Al respecto, este Decreto señaló dentro de su motivación: “Que para efectos de permitir la reducción de la movilidad, la aglomeración y la congregación en los sitios públicos, así como para evitar una mayor afectación de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio, el Gobierno nacional considera necesario analizar todas las medidas tributarias.

(…) Que los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis.

(…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

Asimismo, el Gobierno Nacional dictó el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020[119] dirigido a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con el fin, entre otros, de facultarlos para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, como sustento indicó lo siguiente: “(…) Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.

Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”. (Negrillas fuera de texto). Es decir, la decisión del Gobierno Nacional, en armonía con las recomendaciones, pretendió adoptar medidas concernientes, por un lado, a promover el aislamiento preventivo obligatorio, propender por el uso de herramientas que garanticen el distanciamiento social y con ello la protección de la integridad de la ciudadanía, pues dada la contingencia de la pandemia, se imposibilitaba llevar a cabo las actividades como regularmente solían hacerse, siendo necesario realizar ajustes y cambios ante la situación de anormalidad reconocida con la declaratoria de emergencia. En este contexto, los numerales 1, 2 y 3 del acto examinado establecieron como medida de carácter general la suspensión de términos de los trámites administrativos a cargo de FINAGRO, específicamente en lo concerniente a: i) los plazos de ejecución de proyectos con créditos desembolsados con fecha posterior a 1° de septiembre de 2019: por cuanto, según la reglamentación de la Entidad en materia de créditos, los proyectos financiados deben ejecutarse dentro de los 180 días siguientes al desembolso y; ii) los plazos para la presentación del Formato Único de Informe de Crédito: debido a que este es un requisito para el reconocimiento de los incentivos territoriales otorgados a los usuarios que lo hubieren solicitado ante los intermediarios financieros, pero que, ante la imposibilidad de que estos realizaren la visita presencial de control de inversiones para consignar esta información en el FUICC (el cual se suscribe entre el banco y el usuario al momento de la visita), debió suspenderse esta y con ello el procedimiento para llevarla a cabo como medida de protección para ambas partes, propendiendo, en todo caso, salvaguardar los intereses económicos de aquellos que, encontrándose en “estado inscrito”, pretendieran acceder al beneficio de los incentivos territoriales, para lo cual se le permitió a los intermediarios financieros ampliar el periodo de vigencia de los créditos.

De lo citado, se colige que se trata de institutos jurídicos que guardan un denominador común y es el apego de las disposiciones adoptadas en el ARTÍCULO 6 DEL DECRETO LEGISLATIVO 491[120] y en la teleología y contenido del DECRETO 417 DE 2020, por ende, su conexidad con el Estado de Excepción y su Legislativo está más que acreditada. Huelga decir que al realizar el análisis de exequibilidad del mentado decreto legislativo, la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 9 de julio de 2020[121] declaró que: “En esta ocasión, esta Corporación evidencia que la autorización de suspensión de términos contemplada en el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 supera la mencionada exigencia de proporcionalidad, porque persigue una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, como lo es superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva.

En este sentido, la Corte estima que la posibilidad de suspender los términos por parte de las autoridades también debe entenderse como una habilitación otorgada a la administración para asegurar el derecho al debido proceso de los ciudadanos, pues la misma debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa, como ocurriría si una persona manifiesta que no puede hacer uso de su derecho agotar los recursos debido a que no cuenta con el acceso a la documentación necesaria ante las limitaciones sanitarias”.

(Resaltado de la Sala). Con ello, en lo que concierne a la suspensión de términos en trámites administrativos, la Corte fue clara en indicar que la disposición cuenta con plena validez al propender por salvaguardar derechos de orden superior ante una situación de anormalidad como es este escenario de pandemia. Por tanto, la Sala estima que la autoridad administrativa actuó de manera idónea con fundamento en un Decreto Legislativo que le facultó para decidir lo que plasmó en los numerales 1, 2 y 3 de la Circular escrutada.

En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Circular en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[122] Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de la Circular en estudio no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[123].

En ese orden, frente al coronavirus, la OMS explicó: “…son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[124](Negrilla y subrayas fuera de texto) Así, el contacto social se presentaba, y se sigue presentando, como el principal agente catalizador de la enfermedad, motivo por el que las medidas de distanciamiento se mostraban –y muestran– eficaces para contener su extensión. Y fue precisamente ello lo que buscó la Vicepresidencia Financiera de FINAGRO al expedir el acto administrativo que se analiza, habida cuenta del número de usuarios del Fondo beneficiarios de las líneas de crédito otorgadas por la Entidad, lo cual para su consecución requiere de visitas presenciales implicando graves riesgos para la propagación del virus, por lo que la suspensión de los trámites y procedimientos, y la atención presencial de particulares, en actuaciones en las que el contacto físico resultaba necesario, tal y como ocurrió con las medidas plasmadas en la Circular que se escruta.

De allí que pueda afirmarse que el acto administrativo enjuiciado desarrolló verdaderas medidas tendientes a conjurar la crisis que había conllevado la declaratoria del estado de emergencia –materializándose así el denominado “vínculo instrumental–, en aras de proteger los derechos a la vida en conexidad con la salud de usuarios y funcionarios, así como de garantizar el adecuado desarrollo del debido procedimiento administrativo[125] en el marco de condiciones sociales en las que, por ejemplo, el derecho de defensa y contradicción pueda ser ciertamente ejercido sin restricciones de ninguna especie.

En conclusión, lo que se sustentó en la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 fue una adaptación y modificación a las medidas que, si bien en tiempos de normalidad pudo expedirse, fueron adecuadas en forma conexa y correlacional a las medidas de prevención, preparación y respuesta ante la emergencia epidemiológica y de salud pública por el Coronavirus (COVID-19), que llevaron a la Declaratoria del Estado de Emergencia, dado que la situación y circunstancias desbordaron las posibilidades contenidas en las disposiciones netamente administrativas y que de todos modos fueron citadas como fundamentos normativos en el acto en estudio, propendiendo por suspender los términos de las diferentes actividades administrativas, garantizando así, por un lado, la protección a los beneficiarios de los créditos otorgados por la entidad a través de sus intermediarios financieros, y por otro, propender por el distanciamiento y aislamiento social para contener y mitigar la propagación de la pandemia, ante la imposibilidad de que las entidades bancarias pudieran llevar a cabo las visitas presenciales de control para inversiones financiadas permitiendo así la protección de los funcionarios de estas entidades y sus usuarios. 4.

Del examen de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[126]. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que, por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

La veeduría permanente del operador judicial, en todos los niveles o especialidades –constitucional y contencioso administrativo– tiene como misión cuidar que las decisiones que se adopten durante el estado de anormalidad y sus efectos e implicaciones no se logren a cualquier costo, sino que, más bien, se sacrifiquen en la mínima expresión posible esas instituciones dogmáticas y orgánicas que integran la aspiración arquetípica de organización política y social.

En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. Con todo, puede suceder que las decisiones administrativas adoptadas durante el estado de anormalidad, en lugar de desmejorar ciertos derechos, propendan por su optimización. Esto es una consecuencia natural del alto propósito que le encarga la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la empresa de contener los efectos negativos de la crisis.

Ahora, tal y como se mencionó en acápites anteriores, el objeto del acto general expedido en ejercicio de función administrativa, que incumbe al control inmediato de legalidad, es el de desarrollar ese tipo de decretos legislativos incluido el declaratorio del estado de excepción. De ahí que, en ninguna circunstancia le es dable a quien la emplea afectar categorías jurídicas que no incumben a su espectro regulatorio, pues es claro que ni el Constituyente ni el legislador estatutario de los Estados de Excepción validaron un escenario de excesos a la limitación del espectro de la normatividad de excepción y menos que restrinja las garantías ius fundamentales por vía de actos administrativos.

De ahí que, en materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial del acuerdo examinado viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar. Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Caso distinto es que se haya conferido un margen específico de discrecionalidad para el ejercicio de esta función administrativa, y que en ese proceso de optar por una determinación u otra se puedan producir tensiones válidas entre derechos fundamentales. En ese caso, sí valdría examinar la idoneidad, subsidiariedad y proporcionalidad frente al derecho disminuido en beneficio de otro de la misma raigambre.

Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger el derecho a la vida, a la salud, y a los intereses económicos tanto de los usuarios de los créditos como de los intermediarios financieros de FINAGRO; en ese sentido, se impartieron directrices preventivas con el fin de garantizar la continuidad de los beneficios financieros (impartiendo órdenes a los intermediarios para lograr este fin), y reducir el riesgo de contagio de un virus que ostenta un alto grado de transmisibilidad y que ha cobrado la vida de 33.476 en Colombia[127], conjurando decisiones encaminadas a suspender el plazo de: (i) la ejecución de los proyectos financiados;

(ii) la presentación del Formato Único de Informe de Control de Crédito – FUICC; y (iii) de las visitas presenciales de control de inversiones efectuadas por el banco, otorgándose una ampliación en la vigencia del periodo del crédito, encontrándose ajustado a los contenidos y atribuciones asignados por los DECRETOS LEGISLATIVOS 417 y 491 DE 2020.

En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a la vida, salud y salvaguarda económica tanto de los usuarios de los créditos como a los intermediarios financieros de la Entidad.

En conclusión, la Circular escrutada se muestra como idóneo, necesario y proporcional. Ahora, esto no significa que allí se agoten todas las posibilidades del examen de proporcionalidad, pues, hasta ahora, se ha hablado de derechos fundamentales como objeto del control. Sin embargo, se debe considerar también que en la ecuación jurídica entran en juego categorías jurídicas de la raigambre de los principios, que son mandatos de optimización que pueden colisionar cuando se despliega la función administrativa en el cerco del Estado de Excepción; categoría que solo puede ser enfrentada consigo misma, pues de lo contrario el asunto no debería resolverse a partir de la ponderación, sino de la jerarquización, dado que no puede haber tensiones reales entre disposiciones de diferente nivel.

La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[128] perseguidos por el Estado. En efecto, tomando en cuenta que el contenido de la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, refleja el desarrollo de las normas de excepción, por lo que la Sala considera que el marco jurídico de control de avenencia normativa viene dado por los siguientes referentes: • Principios de la función administrativa (art. 209 C. P.): La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. • Principio de intervención social de los recursos económicos (art. 334 C. P.): El Estado, de manera especial, intervendrá para que, dentro de un marco de sostenibilidad fiscal, éste funja como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. • Declaratoria de emergencia (D.L. 417/20): una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento; así como la necesidad de adoptar medidas para mitigar los efectos negativos de la economía, siendo herramientas esenciales para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos causados a la población derivada de la Pandemia COVID-19.

Frente a ello – tanto al principio de intervención social como a lo referido sobre la declaratoria de emergencia –, FINAGRO adoptó medidas encaminadas a la salvaguarda de sus usuarios con relación al otorgamiento de créditos y de los beneficios económicos, para lo cual realizó las adecuaciones pertinentes en los trámites financieros adaptándolos a la situación de anormalidad, gestionando así la inversión social que se busca con este principio sin desconocer la protección de los recursos públicos, lo cual resulta alineado con las finalidades sociales del Estado (art. 366 C. P.) tales como la búsqueda por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Resulta incontrovertible al momento de realizar el control de legalidad que la Sala visibilizó la presencia de varios de aquellos referentes constitucionales en la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°.

P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, especialmente los que orientan el ejercicio de la función administrativa (art. 209 C. P.), los derechos fundamentales a la vida, en conexidad con la salud y de la salvaguarda por la economía de los beneficiarios de los créditos y los intermediarios financieros de la Entidad. 5. Control de necesidad Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por el vicepresidente financiero del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”, circunstancias que motivaron la implementación de medidas que redujeran el contagio del virus, dentro de las cuales el Gobierno Nacional destacó la suspensión de términos en trámites administrativos hasta tanto no cesara el estado de emergencia o en su defecto se adoptaran las medidas necesarias que permitieran garantizar la prestación adecuada del servicio.

En consecuencia, para esta judicatura es clara la necesidad de implementar lineamientos que protejan la vida, la salud y la economía de los sujetos involucrados en las actuaciones administrativas adelantadas por FINAGRO. Por contera, la Circular escrutada se muestra razonable, idónea, necesaria y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en el acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades.

En efecto, la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 porta medidas de suspensión y de aislamiento no vulneradoras de derechos fundamentales –art. 93[129] constitucional– y, además, no desconocen los derechos sociales de los servidores, ni derechos fundamentales de usuarios e intermediarios. En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[130] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: proteger la vida y salud de los servidores públicos y usuarios de la entidad[131] –“Son fines esenciales del Estado: (…) garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución;”– al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida y salud de los usuarios e intermediarios financieros del Fondo y (ii) garantizar el adecuado funcionamiento de la Entidad en lo concerniente a los créditos desembolsados y en los plazos de ejecución de los proyectos y presentación de formatos para acceder a los beneficios e incentivos territoriales, mediante la suspensión y ampliación de los términos en los trámites y procedimientos necesarios para lograr estos fines, lo cual es razonable y proporcional al contenido de la declaratoria del estado de emergencia, en tanto en el DECRETO 417 DE 2020, se indicó dentro del capítulo de medidas, lo siguiente: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”, y con las finalidades de su LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Por otro lado, no se observa que la Circular en estudio establezca disposiciones que desconozcan los derechos de sus intermediarios y usuarios beneficiarios, mediante el establecimiento de medidas restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de éstos. Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. La Corte Constitucional ha interpretado el artículo 93 de la Carta Política en el sentido de indicar que la prevalencia de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno tiene lugar cuando se concretan dos presupuestos: por un lado, el reconocimiento de un derecho humano y, por el otro, que se trate de aquellos cuya limitación[132] no está permitida durante los estados de excepción. Así las cosas, su interpretación debe realizarse en conjunto con el numeral 2º del artículo 214 de la Carta Política, bajo este contexto señaló: “Los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc”[133].

(Negrillas fuera de texto). Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en diversas opiniones consultivas que los estados de excepción no son incompatibles con el sistema democrático y el Estado Social de Derecho, por el contrario, su objetivo es preservarlos[134]. Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 137 de 1994 existen unos derechos que son intangibles[135], aún en estado de excepción, además de las restricciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º ibidem[136], en virtud de los cuales se debe respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Por último, es relevante destacar que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución está prohibido desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. De suerte que los poderes conferidos de manera excepcional para conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), le imponen a la administración la obligación de justificar la limitación de los derechos constitucionales.

En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la Circular sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento[137].

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[138]. Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”[139].

La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar los derechos a la vida y a la integridad de la salud pública de todos los intervinientes en los procesos de créditos adelantados ante la Entidad.

Lo anterior por cuanto, como ya se mencionó, se debieron adoptar medidas procesales y procedimentales ante la necesidad de garantizar la ejecución de los proyectos para los usuarios y el acceso a los incentivos territoriales, pero también ante la imposibilidad de que los bancos llevaren a cabo las visitas presenciales de control de inversiones que se vería reflejado en el Formato Único de Informe de Control de Crédito, necesario para que el usuario pudiere ser beneficiario del incentivo territorial.

En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad. Finalmente, por considerarlo pertinente, aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[140], motivo por el que esta sentencia tan solo dispone de la autoridad de cosa juzgada relativa[141], frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

Lo anterior porque a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende del cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[142], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento: nulidad[143] y nulidad y restablecimiento del derecho[144].

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR que la CIRCULAR REGLAMENTARIA N°. P-14 DE 7 DE ABRIL DE 2020, “[Por medio de la cual se establecen] plazos de ejecución de proyectos por situación de emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional ante el COVID-19”, expedida por el VICEPRESIDENTE FINANCIERO Y REPRESENTANTE LEGAL del FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO (FINAGRO) se encuentra, en los aspectos que se conocieron dentro del Control Inmediato de Legalidad (numerales 1, 2 y 3), ajustada a derecho, al tenor de lo dispuesto en las consideraciones de este proveído.

SEGUNDO. En firme esta decisión, archivar el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Salva voto ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [2] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [3] Acrónimo del inglés coronavirus disease 2019.

Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020. [4] Organización Mundial de la Salud (OMS), Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005), Tercera Edición, pág. 7. Citado en la página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social. [5] Ibidem. [6] Consultado el 10 de noviembre de 2020.

Página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS). https://www.who.int/features/qa/39/es/ [7] Ibídem. [8] Consultado el 10 de noviembre de 2020. Página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social. https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Colombia- confirma-su-primer-caso-de-COVID-19.aspx [9] Modificada parcialmente por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [10] Corte Constitucional sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schelesinger. [11] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios en las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” [12] “TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: (…) 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale (…)”. [13] La publicación del auto de avocación puede consultarse en la página oficial de FINAGRO a través del siguiente enlace: https://www.finagro.com.co/ordenes-judiciales [14] Según las constancias que obran en el expediente digital. [15] En realidad, se refiere a la resolución 4 de 2017. [16] Decreto 892 de 1995 modificado por los Decretos 1395 de 2002, 2172 de 2007, 1484 de 2008, 038 de 2010, 2942 de 2010, 2860 de 2011, 1298 de 2012, 2018 de 2012, 2383 de 2013, 812 de 2014 y 2527 de 2014. [17] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [18] Art. 4°, inc. 1. constitucional: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.” Asimismo: Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2012.

M.P. Mauricio González Cuervo. “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico.” [19] Art. 1° constitucional: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” [20] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” En Revista Derecho del Estado Nº. 27, julio-diciembre del 2011, pp. 261-291. [21] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial Nº. 11. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [22] Art. 121 C.N.: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” [23] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit. [24] Corte Constitucional. Sentencia de 2 de octubre de 2002. Exp. R. E.- 116. Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [25] Art. 212 C.P. [26] Art. 213 C.P. [27] Art. 215 C.P. [28] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01063-00(CA). M.P. William Hernández Gómez. Auto de 16 de abril de 2020. [29] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01064-00(CA)A. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de abril de 2020. [30] Ver, en ese sentido, la literalidad de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional de 1886. [31] Art. 212 C.P. [32] Art. 213 C.P. Se hace referencia al Senado de la República. [33] Corte Constitucional.

Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [34] Art. 241.7 C.P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” [35] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [36] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op.cit): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.” (Destacados fuera de texto). [37] Citada por Pedro Pablo Vanegas Gil en “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Universidad Externado de Colombia. [38] Luis Sarmiento Buitrago.

Salvamento de voto a la sentencia del Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 1974. [39] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [40] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991.” [41] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [42] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992. [43] Corte Constitucional.

Sentencia C-179 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. [44] Ibidem. [45] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [46] “(…) si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente (sic) de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Suprema” Corte Constitucional sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [47] Artículo 20 de la Ley Estatutaria No 137 de 1994. [48] Corte Constitucional sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz [49] Corte Constitucional, C-179 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [50] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [51] Así, lo reconoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de junio de 2009, 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. [52] Art. 185 CPACA. [53] Ibidem: “La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción.” [54] “Medios de control”. [55] Para el caso particular, el Decreto N°. 871 de 13 de mayo de 1996, “Por el cual se delimita una zona especial de orden público.” [56] Por medio de Decreto N°. 1900 de 2 de noviembre de 1995.

Dentro de sus consideraciones, puede leerse: “Que, con posterioridad al 6 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público; Que, como última manifestación de tales hechos, en el día de hoy ha sido asesinado el connotado dirigente político, ex designado y ex presidente de la Asamblea nacional Constituyente, doctor Álvaro Gómez Hurtado…”. [57] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-001. M.P. Mario Alario Méndez. Sentencia de 17 de septiembre de 1996. [58] 2 de julio de 2012. [59] Por citar algunas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [60] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-006. M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [61] Se hace referencia a la Corte Constitucional. [62] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-008. M.P. Javier Díaz Bueno. [63] “Por el cual reglamenta parcialmente el Decreto 2331 de 1998.” [64] Estado de excepción declarado mediante el Decreto N°. 2331 de 1998. [65] De interés doctrinal, resulta advertir la posición minoritaria que emergió por vía de salvamento de voto a la providencia aprobada el 19 de octubre de 1999, en la que se lee: “1.

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo.”. M.P. Carlos Orjuela Góngora. [66] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 16 de junio de 2009, [67] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [68] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, proceso No. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, radicado No. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [69] Sentencia de 3 de mayo de 1999, Expediente.

CA- 011, M.P. Ricardo Hoyos Duque. [70] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [71] La juridicidad va más allá del “legicentrismo” judicial, toda vez que se refiere a la armonía de la norma estudiada respecto del ordenamiento en general.

Ver, en ese sentido: Jacques Caillose. “Introduire au droit”. Colección «Clefs/Politique». 1993. París. [72] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA- 011. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 3 de mayo de 1999. [73] Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de junio de 2008. M.P. William Zambrano Cetina. [74] C-004 de 7 de mayo de 1992.

Radicación R.E.-001. Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [75] El Consejo de Estado, en fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 23 de noviembre de 2010, fue claro en indicar que “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compétete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7° y 215 parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Expediente 2010-00196. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [76] Cfr.: Sala Décima Especial de Decisión, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de mayo de 2020, Radicación: 11001-03-15-000-2020-00944-00(CA); Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 29 de octubre de 2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 00348-00(CA);

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011).- Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA), entre otras. [77] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia de 5 de marzo de 2012. [78] Art. 137 CPACA. [79] Art. 138 CPACA. [80] Proceso N°. 11001-03-15-000-2020-01568-00. Circular 200 de 19 de marzo de 2020, “Suspensión [de] términos SIDETEC por Emergencia de Covid-19”. Entidad autora: FONDETEC. Auto de avocación de 30 de abril de 2020, sentencia de 28 de julio de 2020. [81] Sección Cuarta.

Sentencia de marzo 29 de 1996. Exp. 7324. M.P. Julio Enrique Correa. [82] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Sexta Ed. Librería El Profesional Ltda. Bogotá. 2014. Pág. 218. [83] Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B”, Rad. 08001-23-31- 000-2010-00135-01, M.P. Gerardo Arenas Monsalve. [84] En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 13 de marzo de 1998, exp. 8487;

Sección Primera, sentencia de 19 de marzo de 2009, exp. 00285, M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta; de 3 de febrero de 2000, exp. 5236. M.P. Manuel Santiago Urueta; de 14 de octubre de 1999, exp. 5064. M. P. Manuel Urueta Ayola y providencias de 10 de febrero de 2000, exp. 5410 y de 1 de febrero de 2001, exp. 6375, ambas con ponencia de la magistrada Olga Inés Navarrete Barrero. [85] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00.

M.P. César Palomino Cortés. [86] Denominado: “Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad.” [87] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [88] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.

Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [89] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [90] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. [91] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M.P. William Hernández Gómez. [92] Consultado el 11 de noviembre de 2020 a través de la página de la Superintendencia Financiera en el siguiente enlace https://www.superfinanciera.gov.co/publicacion/10082625, pin N°. 8668050972243051 [93] “Por la cual se constituye el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, se crea el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro, y se dictan otras disposiciones”. [94] Artículo 1° de la Ley 16 de 1990. [95] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [96] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [97] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001- 03-28-000-2013-00060-00. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [98] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8º y 25. [99] Constitución Política, artículos 1º, 29 y 123. [100] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [101] Corte Constitucional sentencia SU- 917 de 16 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. [102] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo” T. I, 5ª Ed.., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [103] Ministerio de Salud y Protección Social: “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. [104] Presidente de la República: “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” [105] Presidente de la República: “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [106] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [107] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el control inmediato de legalidad ejercido sobre las medidas generales proferidas en el ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, procede una vez el acto ha sido expedido, sin que se requiera de su publicación. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [108] Consultado el 11 de noviembre de 2020 en la página oficial de https://www.finagro.com.co/ordenes-judiciales [109] Sobre este punto, el Consejo de Estado ha explicado que este presupuesto no es necesario para la procedencia del estudio que subyace en el medio de control inmediato de legalidad.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA- 004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [110] “PLAZOS DE EJECUCIÓN DE PROYECTOS POR SITUACIÓN DE EMERGENCIA SANITARIA DECLARADA POR EL GOBIERNO NACIONAL ANTE EL COVID-19”. [111] Circular Reglamentaria P-14 de 2020. [112] 7 de abril de 2020. [113] “Teniendo en cuenta la situación de emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional ante la presencia del Covid-19, se han expedido diferentes normas como la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, el Decreto 417 de 2020, el Decreto 491 de 2020 (art. 6), y medidas que contemplan limitaciones a la movilidad de los ciudadanos (…)”. [114] Fabián Grisales Orozco, vicepresidente financiero y representante legal Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario. [115] Atendiendo la intervención hecha por el director jurídico de FINAGRO al interior de medio de control, en ella refirió la siguiente normativa para dar mayor claridad a la legalidad del acto objeto de estudio: (i) la Ley 16 de 1990, por medio de la cual fue constituido el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario y se creó el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario;

(ii) el Decreto Ley N°. 2371 de 7 de diciembre de 2015, mediante el cual se crearon y modificaron funciones de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario (CNCA), y modificó el objeto y competencias de FINAGRO el cual busca promover el desarrollo agropecuario y rural mediante instrumentos financieros y de inversión a través del redescuento o fondeo global o individual de las operaciones que hagan las entidades bancarias, financieras, fiduciarias y cooperativas vigiladas;

(iii) la Resolución CNCA N°. 1 de 15 de marzo de 2016, en la cual se compila la reglamentación del destino del crédito agropecuario y rural, se definen sus beneficiarios, condiciones financieras y se adoptan otras disposiciones y que en su artículo 12 dispuso que la Entidad deberá adoptar las medidas necesarias que procuren la debida operatividad de lo dispuesto en la presente resolución y expedir la Circular Reglamentaria respectiva; y (iv) la Resolución CNCA N°. 4 de 23 de marzo de 2017, la cual, en su artículo 4°identificó los criterios y parámetros para el trámite del incentivo a la capitalización rural (ICR), cuyos componentes fueron: elegibilidad, otorgamiento y pago. [116] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [117] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter legislativo de los Decretos que declaran los estados de excepción en el territorio colombiano. En ese sentido, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [118] En estas medidas logísticas consecuenciales, están las siguientes: “FINAGRO mediante Circular Reglamentaria informará los procedimientos a seguir, en el momento de la terminación de la situación de emergencia sanitaria.

Cualquier consulta sobre el particular será atendida por la Vicepresidencia Comercial, la Vicepresidencia de Operaciones y/o la Dirección de Crédito e ICR de FINAGRO”. [119] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Expedido de conformidad con artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. [120] “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia…” (Subraya fuera de texto).

La Corte Constitucional en sentencia C- 242 de 2020, declaró la “EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”. [121] Expediente RE-253, Magistrados Ponentes: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [122] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [123] Art. 3 Decreto Nº. 417 de 17 de marzo de 2020. [124] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [125] Frente a la noción de debido procedimiento administrativo, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 05001-23-31- 000-2000-02324-01. M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 3 de julio de 2013. [126] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldan. [127] Consultado el 11 de noviembre de 2020 en la página web del Instituto Nacional de Salud: https://www.ins.gov.co/Noticias/Paginas/Coronavirus.aspx [128] Art. 2 constitucional. [129] En su literalidad, dicha disposición consagra: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. [130] Art. 2 constitucional. [131] V. gr., mediante la suspensión de términos en los trámites de la Entidad. [132] En relación con los conceptos de privación, suspensión o limitación de derechos la Corte Constitucional ha puntualizado los siguientes: “Respecto de la privación de un derecho, debe afirmarse que sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez.

Así, se priva de un derecho a una persona determinada, individualizada y quien priva de los derechos es el juez. En cuanto a la suspensión de un derecho, ésta permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado (por ejemplo, frente a otros ciudadanos) y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos.

De este modo, se suspende un derecho frente a la autoridad, pero no frente a otros miembros de la comunidad, se debe fijar en las causas de la suspensión y si estas continúan para poder ser reactivado. La tercera posibilidad es la de limitar un derecho que tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho; el derecho aun con un gravamen puede ser ejercido; contrario sensu no puede impedirse su ejercicio.

De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. En un estado de excepción sólo está facultado para la limitación de los derechos”. Sentencia C-136 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería. [133] Corte Constitucional sentencia C-295 de 1993, M.P.: Carlos Gaviria Díaz. [134] Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, OC-8/87 del 30 de enero de 1987 y OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. [135] “… durante los estados serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. [136] “Artículo 5º. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas, se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 6º. Ausencia de regulación. En caso [de] que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

Artículo 7º. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.  [137] De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política, 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. [138] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994. [139] “Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad;

(ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales." El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad”.

Corte Constitucional sentencia C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [140] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [141] Artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. [142] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado No. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [143] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [144] Ley 1437 de 2011, artículo 138.