ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega ACUERDO DE CONCILIACIÓN / ACTA DE CONCILIACIÓN / CASO FONCOLPUERTOS / RECLAMACIÓN DE DERECHO LABORAL / PROCESO PENAL - Por la actuación ilícita de los inspectores de trabajo en la suscripción de unas actas de conciliación SÍNTESIS DEL CASO: El Fondo Financiero Especializado de Cali (en la actualidad, liquidado) adquirió, por cesión, unos derechos fiduciarios en la fiducia mercantil FA-30093.
Tales derechos tenían fuente en un acuerdo conciliatorio constante en acta de conciliación No. 1736 del 29 de diciembre 1993 y por objeto algunos derechos laborales de exempleados de la Empresa Puertos de Colombia (COLPUERTOS). El recaudo efectivo de esos derechos hubo de ser perseguido por la aquí demandante a través de proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla.
Una vez el Fondo adelantó los trámites pertinentes para el pago de las acreencias laborales adquiridas, se enteró de la existencia de un proceso penal en el que se investigaba su falsedad, y que en tal proceso ya había sentencia condenatoria de primera instancia previa demostración de su suscripción de manera ilegal por los inspectores de trabajo designados para tal labor, con el único propósito de desfalcar al Estado.
En consecuencia, el proceso ejecutivo fue suspendido y los derechos fiduciarios, aunque adquiridos de buena fe, no pudieron hacerse efectivos. COMPETENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTOR OBJETIVO / COMPETENCIA FUNCIONAL La Sala es competente para conocer el presente caso, iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión, supera el monto mínimo exigido por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (CCA), para que el asunto sea de conocimiento de los Tribunal Administrativos en primera instancia y de esta Corporación en segunda instancia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 PRESUPESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Presentada en tiempo Conforme al artículo 136.8 del CCA, el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa inicia “a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.
(…) atendidos los atributos propios del acta de conciliación extrajudicial, sólo la decisión judicial declarativa de su falsedad podía conferir certeza al titular de los derechos fiduciarios, sobre el daño que entrañaba la imposibilidad de su recaudo efectivo. Por tanto, y solo en atención a la afirmación de la recurrente, la Sala tomará como hito inicial para el conteo de la caducidad, la fecha de la sentencia que puso término al proceso penal, sin perjuicio de la necesidad que haya de volver sobre ella para derivar consecuencias de su sentido para efectos de la constatación del daño cuya reparación pretende la accionante.
Tal providencia fue expedida por la Corte Suprema de Justicia el veintitrés (23) de noviembre de dos mil seis (2006). Sobre esta base, la Sala colige que el cómputo del término para la presentación oportuna de la actual acción contaba a partir del veinticuatro (24) de noviembre de dos mil seis (2006), esto es, del día siguiente a aquel en que cobró firmeza la providencia que resolvió el recurso extraordinario de casación. Y dado que la demanda administrativa fue presentada, el veintidós (22) de mayo de dos mil ocho (2008), la tendrá por presentada en tiempo.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 PRUEBA DOCUMENTAL / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL [L]a totalidad de los documentos allegados al sub lite son copias simples, esta Sala reitera el criterio establecido por la Sala Plena de Sección Tercera frente al valor como prueba de estas, cuando han obrado en el plenario a lo largo del proceso y han sido objeto de contradicción por las partes, sin que las tacharan de falsas, evento en el que dichas copias son susceptibles de valoración e idóneas para determinar la convicción del juez frente a los hechos materia de litigio.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de unificación de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero. PROBLEMAS JURÍDICOS: ¿Acreditó la parte accionante, con prueba legal y oportunamente allegada a este proceso contencioso, el daño que dijo haber padecido y cuya reparación pretende? Si la respuesta a este problema se revela afirmativa, la Sala abordará el estudio del siguiente asunto: ¿Cabe atribuir fáctica y jurídicamente la responsabilidad patrimonial al Ministerio de Salud y Protección Social por el daño antijurídico ocasionado al Municipio de Cali por la actuación ilícita de los inspectores de trabajo en la suscripción de unas actas de conciliación que luego no pudieron ser cobradas? FALLO DE PRIMERA INSTANCIA / PROCESO PENAL / FALSEDAD EN DOCUMENTO PÚBLICO / ACTA DE CONCILIACIÓN / SENTENCIA DEFINITIVA [D]ebe esta sala puntualizar que la sentencia de primera instancia en el proceso penal no fue una providencia que haya venido a zanjar definitivamente el debate sobre la falsedad del acta de conciliación, pues luego de su emisión procedían los recursos ordinarios y en los casos que procediera, como ocurría en el que se estudia en este proveído, los extraordinarios, para el caso, el de casación, fase en la que el juez determina con seguridad y de forma definitiva si los procesados son o no responsables del delito que se les imputa.
Es por ello que solo se puede entender que la justicia penal ha declarado falso un documento público cuando mediante sentencia definitiva y de fondo haya encontrado prueba de la tipicidad (falsedad), de la antijuridicidad y de la culpabilidad en relación con el hecho investigado y con las personas señaladas como sus autores. FALSEDAD EN DOCUMENTO PÚBLICO - No se presume / APLICACIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA / ACTA DE CONCILIACIÓN - No se probó su falsedad Es claro para esta Sala que el acta de conciliación No. 1736 no detenta una falsedad inequívoca, pues la parte accionante tenía la carga procesal de probar dicha condición, por lo que debió aportar los medios de convicción pertinentes para tal fin.
En tal sentido, es imperante manifestar que dentro de este proceso contencioso la falsedad del documento no se presume, y que, hasta el momento, la parte demandante no ha desvirtuado sus atributos de obligatoriedad y ejecutividad. INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO - No se acreditó en el proceso contencioso la falsedad en los documentos públicos / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA [E]n el presente caso no se demostró la producción de un daño en el sentido material, pues no es posible que la parte accionante haya padecido la disminución patrimonial que motivó su demanda de reparación, sin que se haya demostrado la falsedad acta de conciliación No. 1736, ni haya probado que agotó los trámites necesarios para la reclamación de las acreencias laborales contenidas en dicho título ejecutivo.
Por consiguiente, la Sala procederá a modificar la sentencia de primera instancia, y en su lugar negará las pretensiones de la demanda, por ausencia de daño. CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición Esta Colegiatura considera que no hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidenció en el caso concreto actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación numero: 25000-23-26-000-2008-00231-01(47514) Actor: MUNICIPIO DE CALI - FONDO FINANCIERO ESPECIALIZADO DE CALI (LIQUIDADO) Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (AHORA MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL) Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: Responsabilidad del Ministerio de Protección Social por la actuación ilícita de los inspectores de trabajo en la suscripción de unas actas de conciliación. Subtema 1: Ausencia de daño por no acreditar en el proceso contencioso la falsedad en los documentos públicos.
La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el veintiuno (21) de febrero de dos mil trece (2013), que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO El Fondo Financiero Especializado de Cali (en la actualidad, liquidado) adquirió, por cesión, unos derechos fiduciarios en la fiducia mercantil FA- 30093.
Tales derechos tenían fuente en un acuerdo conciliatorio constante en acta de conciliación No. 1736 del 29 de diciembre 1993 y por objeto algunos derechos laborales de exempleados de la Empresa Puertos de Colombia (COLPUERTOS). El recaudo efectivo de esos derechos hubo de ser perseguido por la aquí demandante a través de proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla.
Una vez el Fondo adelantó los trámites pertinentes para el pago de las acreencias laborales adquiridas, se enteró de la existencia de un proceso penal en el que se investigaba su falsedad, y que en tal proceso ya había sentencia condenatoria de primera instancia previa demostración de su suscripción de manera ilegal por los inspectores de trabajo designados para tal labor, con el único propósito de desfalcar al Estado.
En consecuencia, el proceso ejecutivo fue suspendido y los derechos fiduciarios, aunque adquiridos de buena fe, no pudieron hacerse efectivos. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda El veintidós (22) de mayo de dos mil ocho (2008)[1], el Municipio de Cali y el Fondo Financiero Especializado de Cali (Liquidado)[2] presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Protección Social, con la siguiente pretensión: i) se les declare administrativa y extracontractualmente responsables “de los perjuicios causados con motivo de las actuaciones realizadas por los inspectores de trabajo, y la falta de una adecuada coordinación con otras entidades del Estado, lo cual permitió la negociación efectuada entre el Grupo Pacifico y el Fondo Financiero Especializado de Cali, concluyendo con el desfalco de $13.052.230.859”; ii) se les condene “a pagar la suma equivalente al valor estimado en el acta de conciliación No. 1736, documento que ya ha sido objeto de investigación por parte de las autoridades correspondiente, el cual hizo tránsito a cosa juzgada con la decisión de la Sala Penal de la Corte Suprema de justicia, el 23 de noviembre de 2006, bajo radicado 26300”. 2.2.
El trámite procesal relevante en primera instancia 2.2.1. El Tribunal admitió la demanda[3] y notificó el auto admisorio en debida forma[4]. 2.2.2. La representante judicial del Ministerio de la Protección Social contestó la demanda[5] con oposición a la totalidad de las pretensiones en ella formuladas. 2.2.3. El Tribunal abrió a pruebas el proceso[6], y una vez concluida la etapa probatoria, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo[7]; oportunidad aprovechada por la entidad accionante[8] y el procurador judicial[9], quien consideró que en el sub-lite está probada la falla del servicio que originó el desfalco producido al Municipio de Cali. 2.3.
La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia de primera instancia, en la que declaró probada la excepción de caducidad de la acción[10]. Estimó que el conteo de la caducidad de la acción en este caso debía iniciar desde el momento en que “el Fondo Financiero Especializado de Cali tuvo conocimiento de la supuesta falsedad del acta de conciliación, es decir, el 28 de septiembre de 2000, día en el que el Juzgado Cuarto Laboral de Barranquilla expidió certificación en la que hizo constar que dentro del proceso ejecutivo adelantado en ese Despacho se libró mandamiento de pago contra FONCOLPUERTOS, pero que en la actualidad el proceso está suspendido”, debido a que dicho documento se encuentra bajo investigación penal por falsedad ideológica en documento público. 2.4.
El recurso de apelación La parte accionante interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia[11]. Precisó que “el hecho central de la demanda se basa en las sentencias proferidas por la Jurisdicción Ordinaria dentro del proceso penal adelantado y en la que se determinó la falsedad del acta de conciliación No. 1736”, en tal sentido sostuvo que el daño se estructuró a partir de la sentencia que dio por terminado el proceso mencionado, es decir, la decisión de casación proferida por la Corte Suprema de Justicia, el 23 de noviembre de 2006.
A partir de esa fecha, estima el recurrente, debe ser contabilizado el término de caducidad de la acción. En cuanto al fondo del asunto, aseguró que el Ministerio de Protección Social incumplió con las funciones legales y constitucionales otorgadas a este, debido a que varios funcionarios que hacían parte de dicho organismo y se encontraban bajo su tutela (inspectores de trabajo), “se encargaron de falsificar y avalar el acta de conciliación No. 1736”, proceder que generó la imposibilidad de cobrar las acreencias laborales pendientes de los ex- trabajadores de COLPUERTOS (contenidos en el acta de conciliación No. 1736). 2.5.
El trámite procesal relevante en segunda instancia Esta Corporación admitió el recurso interpuesto[12], y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran y éste conceptuara[13]; oportunidad que fue aprovechada por la totalidad de las partes[14]. El Ministerio Público guardó silencio. III. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 3.1.
Competencia La Sala es competente para conocer el presente caso, iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión, supera el monto mínimo exigido por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (CCA)[15], para que el asunto sea de conocimiento de los Tribunal Administrativos en primera instancia y de esta Corporación en segunda instancia[16]. 3.2.
Vigencia de la acción Conforme al artículo 136.8 del CCA, el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa inicia “a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.
En el presente caso, la parte accionante persigue el resarcimiento de un daño materializado en la imposibilidad de cobrar un título ejecutivo (acta de conciliación No. 1736) debido a que este fue objeto de investigación penal por presunta falsedad. Por ello considera que “el hecho central de la demanda se basa en las sentencias proferidas por la Jurisdicción Ordinaria dentro del proceso penal adelantado contra algunos inspectores de trabajo y abogados de FONCOLPUERTOS”, en la que a su juicio “se determinó la falsedad del acta de conciliación No. 1736 y de otra la participación directa de un funcionario del Estado (María Isabel Pertuz Mercado), quien avaló ese documento público con capacidad probatoria en la cual se consignó una fecha falsa”.
Pues bien, esta Sala encuentra razonable la tesis de la entidad recurrente y se apartará, por tanto, de la observada por el A quo. Lo anterior, por cuanto, atendidos los atributos propios del acta de conciliación extrajudicial[17], sólo la decisión judicial declarativa de su falsedad podía conferir certeza al titular de los derechos fiduciarios, sobre el daño que entrañaba la imposibilidad de su recaudo efectivo.
Por tanto, y solo en atención a la afirmación de la recurrente, la Sala tomará como hito inicial para el conteo de la caducidad, la fecha de la sentencia que puso término al proceso penal, sin perjuicio de la necesidad que haya de volver sobre ella para derivar consecuencias de su sentido para efectos de la constatación del daño cuya reparación pretende la accionante.
Tal providencia fue expedida por la Corte Suprema de Justicia el veintitrés (23) de noviembre de dos mil seis (2006)[18]. Sobre esta base, la Sala colige que el cómputo del término para la presentación oportuna de la actual acción contaba a partir del veinticuatro (24) de noviembre de dos mil seis (2006), esto es, del día siguiente a aquel en que cobró firmeza la providencia que resolvió el recurso extraordinario de casación. Y dado que la demanda administrativa fue presentada, el veintidós (22) de mayo de dos mil ocho (2008), la tendrá por presentada en tiempo. 3.3.
Legitimación en la causa El municipio de Cali (debido a que el Fondo Financiero Especializado de Cali está liquidado) es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso. Lo anterior, por cuanto dicha entidad es la titular formal de los derechos fiduciarios que tienen por título al acta de conciliación No. 1736, y, por tanto, se encuentra legitimado por activa para esta causa.
Por otro lado, la obligación de efectuar los pagos contenidos en el acta de conciliación No. 1736 estaba en cabeza del Ministerio de Protección Social, toda vez que, el Decreto 1689 de 1997 en el que se reguló la liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia[19] dispuso que los pagos atribuibles a dicha entidad y derivados de sentencias judiciales y acreencias de carácter laboral serían asumidos por el Ministerio de Protección Social.
No obstante, la Ley 1444 del 4 de mayo de 2011 reorganizó el Ministerio de Protección Social, que pasó a denominarse Ministerio del Trabajo y se creó el Ministerio de Salud y Protección Social, que atendiendo a lo dispuesto por el artículo 58 del Decreto 4107 de 2011, que reguló sus funciones, quedó encargado de adelantar, continuar o realizar los pagos de los procesos judiciales en lo que fuera parte el Ministerio reorganizado.
Por consiguiente, la Nación está legitimada en la causa por pasiva, en el presente proceso, y en su representación debía venir, como en efecto vino, el Ministerio de Salud y Protección Social. IV. CONSIDERACIONES 4.1. De la prueba de los hechos expuestos en la demanda y en su réplica por parte de la demandada Esta Subsección analizará las pruebas que obran en el expediente en relación con los supuestos fácticos de la pretensión declarativa de responsabilidad deprecada por la parte accionante, para valorar el mérito que ellas presten con el propósito de acreditar los hechos que aquellos expusieron como fundamento de sus pretensiones.
Como cuestión previa al estudio del mérito y eficacia de los medios de convicción y, en vista de que la totalidad de los documentos allegados al sub lite son copias simples, esta Sala reitera el criterio establecido por la Sala Plena de Sección Tercera[20] frente al valor como prueba de estas, cuando han obrado en el plenario a lo largo del proceso y han sido objeto de contradicción por las partes, sin que las tacharan de falsas, evento en el que dichas copias son susceptibles de valoración e idóneas para determinar la convicción del juez frente a los hechos materia de litigio.
Realizada la anterior precisión, la Sala procederá a verificar los hechos que considera relevantes y que sirvieron como fundamento fáctico de las pretensiones de la demanda: 4.1.1. El dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), algunos ex-trabajadores de la Empresa Puertos de Colombia (COLPUERTOS) suscribieron un contrato de fiducia mercantil (FA-30093) con FIDUPACIFICO, para que constituyera y administrara un patrimonio autónomo con el propósito de tramitar ante el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (FONCOLPUERTOS) el cobro de los derechos laborales contenidos en el acta de conciliación No. 1736, obligación monetaria que fue ordenada por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla dentro de un proceso ejecutivo que se adelantó por los fideicomitentes.
Los hechos plasmados en el párrafo anterior se encuentran acreditados con las siguientes pruebas: i) acta de conciliación No. 1736 suscrita entre COLPUERTOS y algunos extrabajadores de dicha empresa, el veintinueve (29) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993)[21], ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social del Atlántico, en la que se acordó de mutuo acuerdo el pago de uno derechos laborales legales y convencionales que ascendían a la suma de $176.974.172; ii) auto proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla dentro del proceso judicial No. 4242, el catorce (14) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1997)[22], por medio del cual se libró mandamiento de pago por la vía ejecutiva en contra de FONCOLPUERTOS por la suma de $541.343.749,48, acreencia originada en el título de recaudo ejecutivo contentivo en el acta de conciliación No. 1736 suscrita entre COLPUERTOS y algunos ex- trabajadores de dicha empresa, el 29 de diciembre de 1993; iii) contrato de fiducia mercantil irrevocable de administración, recaudo y pagos FA-30093, suscrito entre algunos ex-trabajadores de COLPUERTOS (fideicomitentes) y FIDUPACIFICO (fiduciaria), el dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)[23], “que tiene por objeto la transferencia a título de fiducia mercantil de todos los derechos personales que tienen los fideicomitentes frente a FONCOLPUERTOS y de los derechos litigiosos que le corresponden a estos y al abogado, en el mandamiento ejecutivo de pago (auto interlocutorio del 14 de marzo de 1997 suscrito por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla), para formar con estos bienes (…) un patrimonio autónomo denominado Fidecomiso de administración FA-3.0093 el cual será administrado por la fiduciaria y cuya finalidad será: i) administrar los bienes fideicometidos con que cuente el patrimonio autónomo (…); ii) gestionar el cobro de los derechos contenidos en el mandamiento ejecutivo de pago ante FONCOLPUERTOS, o ante quien en su momento tenga a cargo el cumplimiento de dicha obligaciones; iii) adelantar las acciones judiciales necesarias para lograr los ajustes en la liquidación del título ejecutivo de pago si fuere necesario; y vi) recaudar los recursos provenientes del pago de las obligaciones laborales a cargo de FONCOLPUERTOS (…)”; vi) memorial suscrito por lo ex-trabajadores de COLPUERTOS ante el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla dentro del proceso No. 4242, el dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)[24], en el que comunican que han cedido a título de fiducia mercantil irrevocable a favor de la sociedad FIDUPACIFICO, administradora fiduciaria del Fideicomiso FA-3.0093, todos los derechos que les correspondían dentro del proceso ejecutivo laboral que se adelanta ante dicho despacho; v) documento suscrito por FONCOLPUERTOS el veintiuno (21) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)[25], en el que informa a FIDUPACIFICO que ha recibido la copia informal del contrato FA-30093; la copia informal del mandamiento ejecutivo de pago de fecha 14 de mayo de 1997, por un valor de $541.343.749,48 proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla y la copia informal de la cesión de derechos. 4.1.2.
El veintiocho (28) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), el gerente del Fondo Financiero Especializado de Cali (liquidado) adquirió ocho (8) fideicomisos (dentro de los cuales el activo eran sentencias y conciliaciones en firme que reconocían el pago de acreencia laborales a favor de ex-trabajadores de COLPUERTOS, presuntamente con riesgo cero), por un valor total de $13.052.230.859, entre los que se encontraba el fideicomiso FA-30093.
Los supuestos fácticos expuestos están debidamente acreditados y detallados con los siguientes medios de convicción: i) Contrato de encargo fiduciario irrevocable con destinación específica EF-0011, suscrito entre ex- trabajadores de COLPUERTOS (fideicomitentes) y FIDUPACIFICO (fiduciaria), el dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)[26], por medio del cual “los fideicomitentes confieren a la fiducia la facultad exclusiva e irrevocable de representarlos en la enajenación de los derechos fiduciarios que estos poseen en el fideicomiso, para que en desarrollo de este mandato los negocie y transfiera totalmente a título de compraventa a la persona natural o jurídica que la fiduciaria escoja (…)”; ii) oferta comercial presentada por FIDUPACIFICO al Fondo Financiero Especializado de Cali, el veintiocho (28) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), para la cesión de derechos fiduciarios de ocho (8) fideicomisos por un valor total de $13.052.230.859, entre los que se encuentra el FA-30093 por un valor individual de $912.995.921[[27]]; iii) memorial radicado el veintiocho (28) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)[28], contentivo de la aceptación realizada por el Fondo Financiero Especializado de Cali “respecto de la oferta comercial para la enajenación a título de compraventa sobre el cien por ciento (100%) de los derechos de los contratos fiduciarios debidamente autorizada por la junta directiva de lo que da cuenta el acta No. 25 de fecha 21 de octubre de 1998”. 4.1.3.
En el momento en que el Fondo Financiero Especializado de Cali adelantó los trámites para el pago de las acreencias laborales contenidas en los títulos ejecutivos adquiridos (incluida el acta de conciliación No. 1736), se percató que el mandamiento de pago que había sido librado por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla estaba suspendido, hasta tanto una investigación penal en marcha por falsedades presuntamente cometidas en las actas de conciliación y/o en los mandamientos de pago culminaran.
El contenido del párrafo expuesto con anterioridad se encuentra acreditado con los siguientes medios de pruebas: i) auto proferido por el juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla, el trece (13) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999)[29], dentro del proceso No. 4242, en el que se decreta la suspensión del proceso ejecutivo laboral, “por estar cursando investigación penal sobre el acta de conciliación que sirvió de título ejecutivo”; ii) certificación suscrita por la Secretaría del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla, el veintiocho (28) de septiembre de dos mil ocho (2008), en la que consta que en dicho despacho se encuentra radicado bajo el No. 4242 un proceso ejecutivo laboral en contra de COLPUERTOS, promovido por alguno ex-trabajadores de la empresa, sin embargo advierte que el proceso se encuentra suspendido[30]; iii) sentencia proferida por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Bogotá de descongestión, el veintidós (22) de junio de dos mil cinco (2005)[31], dentro del proceso penal que se adelantó en contra de algunos servidores públicos por la presunta ilegalidad de unas actas de conciliación, entre las que se encuentra la No. 1736 del 29 de diciembre de 1993, sobre la que se dijo lo siguiente: “Aparece entre los anexos, informe de evaluación de la contraloría General de la República de septiembre del 2000, mediante el cual se reporta la auditoría realizada a las conciliaciones con fecha de suscripción diciembre de 1993 incautadas por la Fiscalía General de la Nación en la Regional del Atlántico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
En este informe, se trataron temas como: presunta inexistencia de las conciliaciones fechadas diciembre de 1993 al no reflejarse en los estados financieros de Colpuertos; presuntamente tres inspectores de trabajo de Barranquilla y tres apoderados de Colpuertos conciliaron más de $500 mil millones en fracción de minutos; presunta inexistencia de las conciliaciones de Barranquilla de 1993 por vicios de fondo en su creación y contenido (entre otros).
(…) Los anteriores elementos de juicio denotan en forma inequívoca que las actas de conciliación, cuya legalidad se discute en este radicado, no fueron elaboradas en el año de 1993 como ellas registran, sino que se efectuaron en data posterior. Ello, aunado a los restantes vicios de falsedad estudiados traduce en que las actas (…) 1736 (…) son evidentemente falsas, independiente de la responsabilidad que recaiga o no en cabeza de los procesados.
(…) Consideración especial deberá hacerse sobre el acta 1736 de 22 de diciembre de 1993 (…) habida cuenta que su copia no obra completa en el proceso y precisamente la hoja que se extraña es aquella en la que se encuentran las firmas de las partes [sin embargo] se tiene que esta acta efectivamente es falsa como se vio en el capítulo de tipicidad, pero respecto de la cual no se pudo radicar responsabilidad alguna”. iv) sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal de Descongestión, el treinta (30) de septiembre de dos mi cinco (2005)[32], en la que se confirmó la condena por los punibles de falsedad ideológica en documento público en concurso homogéneo y concierto para delinquir, y se modificó el tiempo de pena de los condenados; v) Sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, el veintitrés (23) de noviembre de dos mil seis (2006)[33], en la que se declaró extinguida la acción penal en favor de los acusados por el concurso homogéneo de falsedad ideológica en documento público y heterogéneo con el punible de concierto para delinquir y en consecuencia se decretó la cesación del procedimiento de la actuación. 4.1.4.
Una vez culminado el proceso penal en el que a juicio del hoy demandante se evidenció que el acta de conciliación No. 1736 detenta falsedad documental, el Municipio de Cali presentó sendos escritos de petición ante el Ministerio de Protección Social con el propósito que le dieran respuesta acerca de la procedencia del pago de los activos adquiridos, pues hasta ese momento no se habían cancelado.
Lo concerniente a la presentación de los escritos petitorios se demostró con: i) el derecho de petición presentado por el apoderado judicial del Municipio de Cali, el ocho (8) de mayo de dos mil siete (2007), ante el Ministerio de Protección Social[34], en el que solicitó “información del “estado actual y orden secuencial de pagos para algunas actas de conciliación [incluida la No. 1736 de 29 de diciembre de 1993]”; ii) respuesta al derecho de petición presentado por el Municipio de Cali, suscrito por el Ministerio de Protección Social el veintidós (22) de junio de dos mil siete (2007)[35], en el que manifestó: Este Grupo conformó el orden secuencial de pagos para la revisión de solicitudes fundamentadas en conciliaciones, sentencias de primera y segunda instancia, mandamientos de pago y resoluciones que ordenaron el pago de estos.
El citado orden fue publicado en el Diario Oficial No. 44418 del 11 de mayo de 2001, a través de la resolución No. 000232 del 30 de abril del mismo año, la cual establece el orden en que serán revisadas las solicitudes de pago, lo que en ningún caso equivale a la aceptación o reconocimiento de la obligación pretendida ni implica su pago.
Ahora bien, revisadas las reclamaciones que reposan en los turnos del orden secuencial de pago se constató que ninguna de las ocho actas a las que hace alusión en su derecho de petición es objeto de reclamación en el mismo. Sin embargo, en cumplimiento al numeral 7 del artículo tercero del Decreto No 1211 de 1999, el comité de apoyo técnico expidió la Resolución No. 001 del 31 de mayo de 2000, por medio de la cual ordenó la sustracción de las solicitudes de pago del orden Secuencial de pagos, entre otras, las 8 actas de conciliación relacionadas en su solicitud por estar siendo objeto de investigación penal dichas actas de conciliación” iii) Escrito presentado en ejercicio del derecho de petición, por el apoderado judicial del Municipio de Cali, el diez (10) de julio de dos mil siete (2007), ante el Ministerio de Protección Social[36], en el que solicitó “algunos datos respecto de ciertas actas de conciliación que fueron excluidas del orden secuencial de pagos, como así fue informado mediante oficio No. GPSPC-AJ-2490 del pasado 15 de junio, con ocasión de la creación del Grupo Interno de Trabajo GIT y del traslado de competencias que venía desarrollando FONCOLPUERTOS en el pago de las acreencias laborales debidas a los ex-trabajadores de COLPUERTOS”: [Entre los cuestionamientos se destacan los siguientes]: “i) ¿los procesos laborales que se adelantaron por parte de los ex-trabajadores quedaron suspendidos?; ii) De ser así, ¿dónde se encuentran dichos expedientes? ¿Es posible acceder a los mismos? ¿En qué condiciones?; iii) respecto de las investigaciones penales que están en curso, y en aquellos casos donde ya se profirieron decisiones definitivas (…) es procedente solicitar que las actas de conciliación allí investigadas sean incluidas en el orden secuencial de pagos de esa dependencia; vi) ¿el pago de dichas obligaciones corresponde al GIT directamente, o se debe seguir con los procesos laborales ya iniciados, para poder exigir su pago?” iv) Respuesta al escrito de petición presentado por el Municipio de Cali, suscrito por el Ministerio de Protección Social el trece (13) de agosto de dos mil siete (2007)[37], en el que informó lo siguiente: “Sobre los puntos 1 y 2 (…) la respuesta es no, los mismos cursaron y cursan en diferentes despachos judiciales del país, siendo pertinente anotar que, atendiendo las múltiples irregularidades encontradas en ellos, algunos fueron incautados por la Fiscalía General de la Nación. En cuanto al punto 3 (…) es del caso aclarar que no es procedente solicitar que las actas allí investigadas sean incluidas en el orden secuencial de pagos, no sólo por haber sido encontradas falsas por la justicia penal sino porque, como es de su conocimiento, la prescripción implica la pérdida de la potestad punitiva del Estado, pero de ninguna manera que documentos, cuya falsedad se probó adquieran una nueva fuerza para ser cobrados, con el consiguiente perjuicio al erario.
Finalmente, para responder el punto 4 le informo que el Decreto No. 1689 de 1997 asignó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la atención de los procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral a cargo del Fondo de Pasivo Social de COLPUERTOS, sin embargo, como es de su conocimiento, las actas relacionadas en sus peticiones son objeto de investigación penal, por lo que no resultaría procedente exigir su pago”. 4.4.
Problemas jurídicos Resuelta, como ha sido ya, la controversia que planteó la parte recurrente sobre la caducidad de la acción impetrada[38], la Sala procede, en atención a las exigencias derivadas de la estructura de la responsabilidad patrimonial pública, a ordenar los problemas jurídicos que bosqueja la parte recurrente, de modo tal que, abordará, primero, los que atañen al daño y su antijuridicidad, y después, para que sean resueltos sólo si a ello hay lugar, los que atañen a la imputación. ¿Acreditó la parte accionante, con prueba legal y oportunamente allegada a este proceso contencioso, el daño que dijo haber padecido y cuya reparación pretende? Si la respuesta a este problema se revela afirmativa, la Sala abordará el estudio del siguiente asunto: ¿Cabe atribuir fáctica y jurídicamente la responsabilidad patrimonial al Ministerio de Salud y Protección Social por el daño antijurídico ocasionado al Municipio de Cali por la actuación ilícita de los inspectores de trabajo en la suscripción de unas actas de conciliación que luego no pudieron ser cobradas? 4.4.1.
Consideraciones relativas al primer problema jurídico 4.4.1.1. En atención a la concreción que del daño hizo la accionante, y a la forma como contabilizó el término para el ejercicio oportuno de la acción, correspondía a la parte accionante acreditar la falsedad del acta de conciliación No. 1736; así mismo demostrar que, en efecto dicha entidad adelantó los trámites necesarios para su cobro y que aun cuando estos fueron realizados, el reconocimiento y cumplimiento de dicha obligación por parte del Ministerio no fue posible.
Lo anterior a través de medios válidos y oportunamente traídos a este proceso contencioso administrativo. 4.4.1.2. Al punto, el recurrente presupone que el acta de conciliación No. 1736 es falsa debido a que el Juez Penal de primera instancia que investigo la legalidad de dicho documento así lo manifestó en la parte motiva de la sentencia[39], sin tomar en consideración que el referido proceso penal culminó con la decisión de la Corte Suprema de Justicia de cesar el procedimiento por extinción de la acción penal[40].
Sin embargo, debe esta sala puntualizar que la sentencia de primera instancia en el proceso penal no fue una providencia que haya venido a zanjar definitivamente el debate sobre la falsedad del acta de conciliación, pues luego de su emisión procedían los recursos ordinarios y en los casos que procediera, como ocurría en el que se estudia en este proveído, los extraordinarios, para el caso, el de casación, fase en la que el juez determina con seguridad y de forma definitiva si los procesados son o no responsables del delito que se les imputa.
Es por ello que solo se puede entender que la justicia penal ha declarado falso un documento público cuando mediante sentencia definitiva y de fondo haya encontrado prueba de la tipicidad (falsedad), de la antijuridicidad y de la culpabilidad en relación con el hecho investigado y con las personas señaladas como sus autores. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en análogo sentido, al estudiar la procedencia o no de un recurso extraordinario de casación con fundamento en la causal 2ª del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil “haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida”.
“La firmeza de la aludida determinación [sentencia penal definitiva] se impone, pues de lo contrario podría suceder que un fallo civil emitido dentro de un juicio legalmente tramitado, se aniquilara con base en un proveído penal que a pesar de haber declarado falaz el “documento” sobre el que el impugnante extraordinario invocó el segundo motivo de revisión, posteriormente fuera revocado o por algún otro fenómeno jurídico, como la “prescripción de la acción”, la falsedad del respectivo escrito quedara sin definir.” [41] Así las cosas, es claro para esta Sala que el acta de conciliación No. 1736 no detenta una falsedad inequívoca, pues la parte accionante tenía la carga procesal de probar dicha condición, por lo que debió aportar los medios de convicción pertinentes para tal fin.
En tal sentido, es imperante manifestar que dentro de este proceso contencioso la falsedad del documento no se presume, y que, hasta el momento, la parte demandante no ha desvirtuado sus atributos de obligatoriedad y ejecutividad. 4.4.1.3. Ahora bien, en cuanto a la responsabilidad que residía en cabeza del accionante para reclamar el título ejecutivo, es decir, las acreencias contenidas en el acta de conciliación No. 1736, observa esta Colegiatura que sobre esta se venía adelantando un proceso ejecutivo ante el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla, en el que se profirió auto que libró mandamiento de pago[42]; no obstante, este proceso, inclusive la orden de pago, fue suspendida mientras se culminaba el proceso penal por falsedad de documentos[43].
Empero, en el momento en que concluyó la investigación penal, el Municipio de Cali nada hizo (o al menos no se puede deducir de las pruebas aportadas al plenario) para reactivar el proceso ejecutivo y que el mandamiento de pago ordenado previamente volviera a surtir efectos, pues como bien lo prescribe el artículo 172 del Código de Procedimiento Civil, “la suspensión del proceso durará hasta que el juez decrete su reanudación, para lo cual deberá presentarse copia de la providencia ejecutoriada que puso fin al proceso que le dio origen a la suspensión”; luego, para la Sala la actuación del interesado fue descuidada y negligente, pues no siguió los trámites legales exigidos para continuar con la solicitud de reconocimiento de las acreencias cuyo cobro se encontraba suspendido.
Finalmente, el recurrente expresa, y lo cimenta con pruebas aportadas al plenario[44], que realizó las reclamaciones pertinentes ante el Ministerio de la Protección social, mediante sendos escritos de petición, sin embargo, esta Colegiatura al analizar el fondo de cada uno de ellos concluye que estos simplemente eran documentos en los que se solicitaba información acerca de si las acreencias laborales, de las cuales era titular, habían sido o no incluidas en el orden secuencial de pagos y si la cancelación de dichos valores le correspondía directamente al organismo ministerial o debían ser reclamadas en los procesos laborales ya iniciados, cuestionamientos que la entidad peticionada respondió oportunamente.
Es por lo anterior, que brilla por su ausencia una reclamación concreta, por parte del Municipio de Cali o el Fondo Financiero Especializado de Cali en la que se haya solicitado el reconocimiento y pago de las acreencias laborales contenidas en el acta de conciliación No. 1736, además que tampoco se observa que haya existido una respuesta negativa y definitiva a los intereses del interesado por parte del Ministerio de Protección Social.
En suma, es dable advertir que en respuesta a uno de los escritos de petición[45], el Ministerio de Protección Social manifestó que mediante la Resolución No. 001 del 31 de mayo de 2000 ordenó la sustracción de algunas de las solicitudes de pago secuenciales, por lo tanto, si el recurrente tenía alguna inconformidad con dicho proceder, debió atacar ese acto administrativo mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no mediante la presente acción. 4.4.1.4.
En conclusión, en el presente caso no se demostró la producción de un daño en el sentido material, pues no es posible que la parte accionante haya padecido la disminución patrimonial que motivó su demanda de reparación, sin que se haya demostrado la falsedad acta de conciliación No. 1736, ni haya probado que agotó los trámites necesarios para la reclamación de las acreencias laborales contenidas en dicho título ejecutivo.
Por consiguiente, la Sala procederá a modificar la sentencia de primera instancia, y en su lugar negará las pretensiones de la demanda, por ausencia de daño. 5. Condena en costas Esta Colegiatura considera que no hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidenció en el caso concreto actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el veintiuno (21) de febrero de dos mil trece (2013), que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en su lugar:
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, en virtud de lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: NO IMPONER costas.
CUARTO: En firme este fallo, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, cúmplase GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] Folios 1 a 28 C.1. [2] El Decreto 0473 del 30 de agosto de 2004 suprimió y ordenó la liquidación del Fondo Financiero Especializado del Municipio de Cali. [3] Folios 33 a 34 C.1 [4] Folio 37C.1 [5] Folios 38 a 47 C.1 [6] Folios 60 a 61 C.1 [7] Folio 146 C.1 [8] Folios 147 a 177 C.1 [9] Folios 179 a 190 C.1 [10] Folios 192 a 195 C.Ppal [11] Folios 197 a 208 C.Ppal [12] Folio 215 y 230 (corrección del auto) C.Ppal. [13] Folio 232 C.Ppal. [14] Folios 233 a 269 del C. Ppal (Municipio de Cali); folio 270 a 279 del C. Ppal (Ministerio de Protección Social) [15] Disposición modificada por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998 que estableció: “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6.
De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. [16] Según el acápite de la estimación de la cuantía la mayor pretensión se asciende a $391.022.434,35, suma que convertida a salarios mínimos del año 2008 ($461.500), fecha de presentación de la demanda, corresponde a 847,28 SMLMV, cuantía suficiente para que en este asunto opere la doble instancia y sea de conocimiento de esta corporación. [17] Atributos que fueron analizados por la Corte Constitucional en la sentencia C 902 de 2008. [18] Folios 312 a 320 C.2 [19] Fondo creado por el Decreto 36 de 1992 para atender en nombre de la Nación el pago de las acreencias laborales y de las sentencias condenatorias ejecutoriadas a cargo de la Empresa Puertos de Colombia. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, exp 25022. [21] Folios 11 a 117 C.2. [22] Folios 112 a 114 C.2. [23] Folios 1 a 11 C.2. [24] Folios 19 a 20 C.2. [25] Folios 84 a 97 C.2. [26] Folios 12 a 18 C.2. [27] Folios 385 a 386 C.2. [28] Folio 387 C.2. [29] Folio 396 C.2. [30] Folios 105 y 111 C.2. [31] Folios 120 a 255 C.2. [32] Folios 255 a 311 C.2. [33] Folios 312 a 320 C.2. [34] Folio 432 C.2. [35] Folio 429 C.2. [36] Folio 426 C.2. [37] Folio 424 a 425 C.2. [38] Apartado 3.2. [39] Apartado 4.1.3 (iii) [40] Apartado 4.1.3 (v) [41] Corte suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.
Sentencia del 20 de febrero de 2019, radicación núm. 11001-02-03-000-2013-02015-00 [42] Apartado 4.1.1 (ii) [43] Apartado 4.1.3 (i y ii) [44] Apartado 4.1.4 [45] Apartado 4.1.4 (ii)