ACCIÓN DE REPETICIÓN – Niega ACCIÓN DE REPETICIÓN / DOLO – No probado / CULPA GRAVE – No probada CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La demanda fue presentada dentro del término consagrado en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, el cual prevé que caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública; y, conforme con lo precisado en la sentencia C-832 de 2001, dicho término corre a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo, lo que ocurra primero. En el presente asunto, la sentencia condenatoria del 19 de diciembre de 2006 quedó ejecutoriada el 3 de febrero de 2009, razón por la cual los 18 meses que tenía la entidad demandante para realizar el pago se cumplieron el 3 de agosto de 2010, es decir, pasados los 18 meses de que trata el artículo 177 del C.C.A. Por tanto, el término de caducidad empezó a correr desde el 3 de agosto de 2010 y hasta el 4 de agosto de 2012, razón por la cual la demanda radicada el 16 de agosto de 2011 fue presentada en tiempo.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 11 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 177 DOLO – No probado / CULPA GRAVE – No probada En el fallo del 19 de diciembre de 2006 dictado por el Tribunal Administrativo del Meta se inaplicó por vía de excepción de ilegalidad el Acuerdo No. 007 del 9 de marzo de 1999, mediante el cual se determinó que el Municipio de Acacías era de cuarta categoría, por cuanto dicha decisión se tomó por fuera del periodo de sesiones del Concejo Municipal y con fundamento en certificaciones distintas a las previstas en la ley.
También se inaplicó por vía de excepción de ilegalidad el Acuerdo No. 013 del 20 de marzo de 1999 mediante el cual se suprimió la Contraloría Municipal de la misma localidad, en la medida en que esta decisión se soportó en el Acuerdo No. 007 del 9 de marzo de 1999, razón por la cual debía ser igualmente inaplicado porque las irregularidades del acto que le dio origen vician igualmente su legalidad.
Como consecuencia de lo anterior fue que se anuló el acto administrativo por el cual se suprimió el cargo de la demandante, que fue la decisión suscrita por el agente estatal demandado en esta acción de repetición. […] La Sala concluye entonces que la entidad demandante no demostró que la condena judicial impuesta al Municipio de Acacías hubiera sido consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del demandado, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación: 50001-23-31-000-2011-00405-01(53407) Actor: MUNICIPIO DE ACACÍAS Demandado: CARLOS JULIO PLATA BECERRA Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Tema: Acción de repetición por hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 678 de 2001.
Se confirma la sentencia que negó pretensiones porque la entidad demandante no probó el dolo o la culpa grave en la conducta del demandado. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia proferida el 26 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo del Meta, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en los artículos 129 del C.C.A. y 7º de la Ley 678 de 2001. I.- ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 16 de agosto de 2011 por el Municipio de Acacías (Meta). Se dirigió contra el señor Carlos Julio Plata Becerra, en su condición de ex alcalde de dicho municipio, para que reintegrara lo pagado por la entidad el 28 de febrero de 2011 como consecuencia de lo dispuesto en la sentencia del 19 de diciembre de 2006 que declaró la nulidad del acto administrativo que desvinculó a la señora Sandra Patricia Quevedo Castro, <<por expedición irregular, violación de normas superiores y falsa motivación>>, la cual quedó ejecutoriada el 3 de febrero de 2009. 2.- El contenido de las pretensiones es el siguiente: <<Primera.- Que el señor Carlos Julio Plata Becerra es responsable a título de culpa grave del detrimento patrimonial causado al Municipio de Acacías con la condena impuesta dentro del proceso No. 500012331000199940175-00 que se tramitó en primera instancia ante el Tribunal Administrativo del Meta adelantado por Sandra Patricia Quevedo Castro contra el Municipio de Acacías.
Segunda.- Que el señor Carlos Julio Plata Becerra pague a favor del Municipio de Acacías el valor total cancelado a la señora Sandra Patricia Quevedo Castro, por concepto de la condena antes referida, esto es la suma de $207.654.036. Tercera.- La suma que trata el numeral anterior devengara los respectivos intereses y ajustes, conforme lo disponen los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Cuarta.- Que se disponga el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 176 a 178 del C.C.A. Quinta.- Que se condene en costas al demandado, si a ello hubiere lugar>>[1]. 3.- Las pretensiones de la demanda se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 9 de marzo de 1999, mediante el Acuerdo No. 007 el Concejo Municipal clasificó el Municipio de Acacías en cuarta categoría, para la vigencia fiscal de 1999, en los términos de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 2796 de 1994.
El alcalde Carlos Julio Plata Becerra sancionó y publicó la decisión y remitió copia al Gobernador del Meta para su revisión, quien lo encontró conforme a derecho, según el numeral 10 del artículo 304 de la Constitución Política. 3.2.- El 20 de marzo de 1999, mediante el Acuerdo No. 013 el Concejo Municipal suprimió la Contraloría Municipal de Acacías y dispuso que sus bienes y activos pasarían a la alcaldía. También determinó que los funcionarios de carrera administrativa tendrían el tratamiento previsto en la ley.
El alcalde Carlos Julio Plata Becerra sancionó y publicó la decisión. 3.3.- El 25 de marzo de 1999, mediante el oficio No. D.A. 221 el alcalde Carlos Julio Plata Becerra comunicó a la señora Sandra Patricia Quevedo Castro que su cargo había sido suprimido mediante el Acuerdo No. 013 de 1999. La funcionaria se desempeñaba como Secretaria Administrativa Grado 04 y estaba inscrita en el escalafón de carrera administrativa según la Resolución No. 038 del 17 de febrero de 1998. 3.4.- En el hecho 7 se afirmó que la funcionaria <<una vez tuvo conocimiento de la supresión del cargo que ostentaba solicitó ser revinculada a un empleo equivalente en los cargos vacantes de la alcaldía municipal y la administración omitió hacerlo>> 3.5.- La señora Sandra Patricia Quevedo Castro presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los Acuerdos Municipales No. 007 del 9 de marzo de 1999, mediante el cual se clasificó el Municipio de Acacias en cuarta categoría; contra el 013 del 20 de marzo del mismo año, mediante el cual se suprimió la Contraloría Municipal de Acacías; y contra el oficio No. D.A 221 del 25 de marzo de 1999 que comunicó a la funcionaria la supresión de su cargo. 3.6.- El 19 de diciembre de 2006 el Tribunal Administrativo del Meta inaplicó por vía de excepción de ilegalidad los Acuerdos Municipales No. 007 del 9 de marzo de 1999 y el 013 del 20 de marzo del mismo año <<por expedición irregular, violación de normas superiores y falsa motivación>> y como consecuencia declaró la nulidad del oficio No. D.A. 221 del 25 de marzo de 1999, pues este acto se había expedido con fundamento en los mencionados acuerdos.
De igual forma ordenó el reintegro y el pago de las prestaciones dejadas de percibir por la funcionaria desde el momento de su desvinculación. La sentencia condenatoria quedó ejecutoriada el 3 de febrero de 2009. 3.7.- Mediante las Resoluciones Nos. 556 del 30 de diciembre de 2009 y 009 del 4 de marzo de 2010 el ente territorial ordenó el cumplimiento del fallo y el pago de la suma de $207.654.036, la cual se pagó en su totalidad el 28 de febrero de 2011. 3.8.- La entidad demandante alegó que el demandado actuó con dolo y culpa grave, pues la nulidad del acto administrativo que dio lugar a la condena que se repite tuvo como fundamento la expedición irregular, la violación de normas superiores y la falsa motivación de los acuerdos municipales con fundamento en los cuales se expidió el oficio que comunicó la desvinculación. Puso de presente que la categorización del municipio y la supresión de la Contraloría Municipal fueron iniciativa del alcalde de la época Carlos Julio Plata Becerra.
Señaló, además, que para la supresión de la Contraloría Municipal de Acacías no se realizó el estudio técnico exigido en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, ni se acogieron la metodología y criterios previstos en el Decreto 1572 de 1998 y tampoco se sometió al análisis de la Comisión Seccional de Carrera de las Contralorías del Departamento del Meta. 3.9.- Con la demanda se allegó la copia de la sentencia de nulidad, la resolución que dio cumplimiento al fallo, los comprobantes de egreso, el certificado de tesorería y el acta del comité de conciliación[2].
B.- La posición del demandado 4.- El demandado se opuso a las pretensiones. Como argumentos de defensa expuso que: 4.1.- No se probó que el señor Carlos Julio Plata Becerra hubiera actuado con dolo o culpa grave en la desvinculación de la funcionaria o que en la sentencia de nulidad se hubiera calificado su conducta. La entidad demandante sólo aportó la sentencia de condena. 4.2.- El demandado comunicó la desvinculación de la funcionaria en cumplimiento de los Acuerdos Municipales Nos. 007 y 013 de 1999 expedidos por el Concejo Municipal, los cuales gozan de presunción de legalidad. 4.3.- El demandado formuló la excepción de inexistencia de la culpa grave y la inaplicación de las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 por no estar vigente para la fecha de los hechos, razón por la cual le correspondía a la entidad demandante probar la culpabilidad alegada en la demanda. 4.4.- Con la contestación de la demanda se allegó copia de los acuerdos señalados[3].
C.- La sentencia de primera instancia 5.- El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 26 de agosto de 2014 negó las pretensiones de la demanda porque no se probó que el demandado hubiera actuado con dolo o con culpa grave. 5.1.- Con la demanda sólo se allegó la copia de la sentencia de condena. 5.2.- El demandado demostró que actuó en cumplimiento de los acuerdos municipales y no se vislumbraba un proceder negligente o descuidado[4].
D.- El recurso de apelación 6.- En su recurso de apelación la entidad demandante solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones con fundamento en los argumentos expuestos en la demanda. 6.1.- La entidad recurrente señaló que existían medios de prueba que acreditaban la culpa grave del demandado, pues en la sentencia de nulidad quedó demostrado que el acto de desvinculación de la funcionaria fue expedido de manera irregular, con falsa motivación y desconocimiento de normas superiores. 6.2.- En el proceso estaban probados los requisitos para que prosperara la acción de repetición, esto es la existencia de una condena, el pago, la calidad del demandado y su culpa grave. 6.3.- El demandado tenía interés en la supresión de la Contraloría Municipal y con tal finalidad adelantó la iniciativa ante el Concejo Municipal de Acacías para subir de categoría al municipio, con fundamento en certificaciones expedidas por entidades no autorizadas, lo cual se materializó con el Acuerdo Municipal No. 007 de 1999.
Luego presentó un proyecto de acuerdo para suprimir el órgano de control y lo logró con la expedición del Acuerdo Municipal No. 013 de 1999, con fundamento en el cual comunicó a la funcionaria su desvinculación[5]. E.- Concepto del Ministerio Público 7.- El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que negó pretensiones porque no se demostró el dolo o la culpa grave en la conducta del demandado.
Con la demanda sólo se allegó copia de la sentencia condenatoria[6]. II.- CONSIDERACIONES 8.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que rechazó las pretensiones de la demanda. No obstante estar acreditado que la entidad demandante tuvo que pagar los perjuicios provenientes de una sentencia judicial de condena y que instauró la acción de repetición dentro del término legal para ello, no demostró que el daño que la originó hubiese sido causado por la conducta dolosa o gravemente culposa del alcalde demandado.
Dicha carga probatoria le incumbía al municipio demandante, porque el acto de desvinculación que dio origen a la condena fue expedido el 25 de marzo de 1999, fecha para la cual la Ley 678 de 2001 no había sido expedida[7]. El municipio demandante solo aportó como prueba la sentencia de condena en la que se señala que la supresión del cargo de la funcionaria (que fue la decisión comunicada por el alcalde demandado) se consideró ilegal como consecuencia de la ilegalidad del acuerdo del Concejo en el que se dispuso suprimir la contraloría. A.- La prueba de la sentencia de condena y su pago y la presentación oportuna de la demanda 9.- La Sala encuentra demostrado que i) la entidad pública accionante fue condenada por el Tribunal Administrativo del Meta a reparar los daños antijurídicos causados a la señora Sandra Patricia Quevedo Castro con ocasión de la nulidad del acto que la desvinculó del empleo, para lo cual se allegó copia del fallo de primera instancia debidamente ejecutoriado y ii) que el 28 de febrero de 2011 la entidad accionante pagó a la víctima del daño la totalidad de la condena, la cual ascendió a la suma de $207.654.036, según la Resoluciones Nos. 556 del 30 de diciembre de 1999 y 099 del 4 de marzo de 2010, los comprobantes de egreso y la certificación de tesorería[8]. 10.- La demanda fue presentada dentro del término consagrado en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, el cual prevé que caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública; y, conforme con lo precisado en la sentencia C-832 de 2001, dicho término corre a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo, lo que ocurra primero. 11.- En el presente asunto, la sentencia condenatoria del 19 de diciembre de 2006 quedó ejecutoriada el 3 de febrero de 2009, razón por la cual los 18 meses que tenía la entidad demandante para realizar el pago se cumplieron el 3 de agosto de 2010, es decir, pasados los 18 meses de que trata el artículo 177 del C.C.A. Por tanto, el término de caducidad empezó a correr desde el 3 de agosto de 2010 y hasta el 4 de agosto de 2012, razón por la cual la demanda radicada el 16 de agosto de 2011 fue presentada en tiempo.
B.- La falta de prueba de que la condena fue causada por la conducta dolosa o gravemente culposa del alcalde demandado 12.- En el fallo del 19 de diciembre de 2006 dictado por el Tribunal Administrativo del Meta se inaplicó por vía de excepción de ilegalidad el Acuerdo No. 007 del 9 de marzo de 1999, mediante el cual se determinó que el Municipio de Acacías era de cuarta categoría, por cuanto dicha decisión se tomó por fuera del periodo de sesiones del Concejo Municipal y con fundamento en certificaciones distintas a las previstas en la ley.
También se inaplicó por vía de excepción de ilegalidad el Acuerdo No. 013 del 20 de marzo de 1999 mediante el cual se suprimió la Contraloría Municipal de la misma localidad, en la medida en que esta decisión se soportó en el Acuerdo No. 007 del 9 de marzo de 1999, razón por la cual debía ser igualmente inaplicado porque las irregularidades del acto que le dio origen vician igualmente su legalidad.
Como consecuencia de lo anterior fue que se anuló el acto administrativo por el cual se suprimió el cargo de la demandante, que fue la decisión suscrita por el agente estatal demandado en esta acción de repetición. 12.1.- En la citada sentencia se lee: <<El hecho puesto en conocimiento y para decisión de la Sala se contrae a la reclamación que presenta Sandra Patricia Quevedo Castro por la supresión del cargo de secretaria digitadora nivel asistencial grado 11, que ocupaba en carrera administrativa en la Contraloría Municipal de Acacias Meta y su consecuente desvinculación. Los actos atacados son el Acuerdo No. 013 del 20 de marzo de 1999, por medio del cual el Concejo Municipal de Acacias suprimió la Contraloría Municipal de esa localidad; el Acuerdo No. 007 del 9 de marzo de 1999, por medio del cual el Concejo Municipal de Acacias modificó el artículo 1º del Acuerdo 036 de 1998, fijando para esa municipalidad la categoría cuarta; el acto administrativo contenido en el oficio No. D.A/221 del 25 de marzo de 1999, expedido por el Alcalde Municipal de Acacias, con el que se le informa a la accionante que en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo segundo del Acuerdo No. 013 de 1999, el cargo que ocupaba en la Contraloría Municipal fue suprimido y el oficio No. 436 del 24 de junio de 1999, con el cual se resuelve la solicitud de reincorporación que presentó la accionante….
No obstante la impropiedad que presenta la demanda en este aspecto y teniendo en cuenta que el propósito de la parte actora es reprochar la ilegalidad de los actos regla o generales, para que advertida la contrariedad de los mismos con la ley que les corresponde obedecer y sabiendo que la decisión que acá se toma solo tiene efecto inter partes ha de entenderse que no otra cosa se está solicitando en este asunto, que dar aplicación a la excepción de ilegalidad, además porque observada la ilegalidad de esos acuerdos no hay otra manera de invalidar el acto particular que desvinculó a la demandante, sino aplicando las comentadas decisiones emanadas del Concejo, porque ellas son el sustrato sobre los cuales descansa el oficio D.A/221 del 15 de marzo de 1999, por medio del cual se desvinculó a Sandra Patricia Quevedo Castro.
Obra en el expediente el proyecto del Acuerdo No. 007 presentado por el Alcalde Municipal al Cabildo para modificar la categoría del municipio; el mandatario se fundamenta en las certificaciones expedidas por la Secretaría de Planeación, de Hacienda Municipal y de la Contraloría General del departamento, sobre los recursos fiscales del Municipio de Acacias y califica la certificación expedida por la Contraloría Municipal como no acorde con los parámetros legales, pese a las objeciones que le presentaron la administración municipal y la Contraloría Municipal del Meta.
Confrontado el acto administrativo con la disposición normativa que debía observar (artículo 6º de la Ley 136 de 1994, Decreto 2796 de 1994 y Decreto 915 de 1997) y el material probatorio aportado, se colige que la actuación de la administración municipal de Acacias desconoció normas jurídicas de carácter superior, pues no sólo tomó como sustento certificación e ingresos fiscales expedida por entidades no autorizadas por la ley para tales fines, sino que desconoció la presunción de legalidad que amparaba la certificación expedida por la Contraloría Municipal, suplantándola por el informe de la Contraloría Departamental, aunado a la extemporaneidad en el periodo de sesiones en que se aprobó el Acuerdo No. 007, como quiera que fue sancionado el 25 de febrero de 1999, previa iniciativa presentada por el alcalde, cuando debía ser en el tercer periodo ordinario de sesiones>>. 12.2.- En cuanto a la legalidad del oficio No. D.A 221 del 25 de marzo de 1999 mediante el cual el alcalde del Municipio de Acacías comunicó a la señora Sandra Patricia Quevedo Castro la supresión de su cargo al desaparecer la Contraloría Municipal en virtud del Acuerdo No. 013 de 1999, el tribunal concluyó que estaba igualmente viciado de nulidad porque se había originado en acuerdos municipales expedidos irregularmente.
En el fallo se lee: <<Del contenido literal del acto particular acusado se infiere que la decisión que lo origina y que le sirve de fundamento legal y motivación, es el acto que suprimió el órgano de control; bajo estos presupuestos y determinado como está que la decisión que desvinculó a la accionante se sustentó en un acto que estima esta Sala contrario a la legalidad y para el que tiene plena facultad del legislador, como es inaplicar por vía de excepción los actos que contraríen la ley, ha de concluirse que el acto fue expedido de manera irregular, con violación de normas superiores y con falsa motivación, porque se originó en una actuación también irregular del Concejo Municipal de Acacias, que vició desde la expedición del Acuerdo No. 007 del 9 de marzo de 1999, todos los actos que se motivaron en él, por las razones legales que se encuentran ya explicadas>>. 12.3.- Por las razones expuestas, el tribunal declaró la nulidad del oficio No. D.A 221 del 25 de marzo de 1999, ordenó al Municipio de Acacías a reintegrar a la funcionaria a un empleo de carrera de igual o equivalente categoría al que ocupaba antes de la supresión del cargo y condenó a la entidad territorial al pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir. 12.4.- Por último, en relación con el oficio No. 436 del 24 de junio de 1999 que resolvió la solicitud de reintegro de la funcionaria, el tribunal señaló que se trataba de una actuación administrativa independiente a la controversia[9]. 13.- Con la copia de la anterior decisión no se acredita que el daño hubiese sido causado con la conducta dolosa o gravemente culposa del alcalde demandado.
No se evidencia que éste hubiese suprimido el cargo de la funcionaria con el ánimo de causarle un daño u obrando con una negligencia tal que pudiera presumirse tal intención. Por el contrario, de la sentencia se deduce que la anulación de la decisión adoptada por el alcalde se produjo porque el tribunal estimó que la supresión de la Contraloría –que fue una decisión adoptada por el Concejo Municipal– se adoptó desconociendo disposiciones legales. 14.- La Sala concluye entonces que la entidad demandante no demostró que la condena judicial impuesta al Municipio de Acacías hubiera sido consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del demandado, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 15.- Sin condena en costas por no aparecer causadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFÍRMASE la sentencia proferida el 26 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo del Meta. SEGUNDO.- Sin condena en costas. TERCERO.- En firme la presente decisión, devuélvase el proceso al tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Fls. 1-20 c. 1. [2] Fls. 1-8 c. 1. [3] Fls. 109-113 c. 1. [4] Fls. 143-148 c. ppal. [5] Fls. 150-153 c. ppal. [6] Fls. 170-179 c. ppal. [7] La ley fue expedida y entró a regir el 4 de agosto de 2001. [8] Fls. 40-64 c. 1. [9] Fls. 9-32 c. 1.