ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA - Niega SÍNTESIS DEL CASO: La Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. promovió acción de reparación directa por enriquecimiento sin justa causa, por el menoscabo económico que, a su juicio, le causaron el INPEC, la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-Oficina del Alto Comisionado para la Paz- y la Nación-Ministerio de Protección Social, por no haberle pagado la inversión que hizo para la implementación y desarrollo del proyecto productivo “Flor de Paz” adelantado con los desmovilizados de las AUC, recluidos en la sede Prosocial, en el municipio de La Ceja, Antioquia.
COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTOR OBJETIVO / COMPETENCIA FUNCIONAL La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante contra la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Sala Quinta de Decisión, en un proceso cuya cuantía fue estimada en la demanda en la suma de $1.167’964.000 cantidad superior al límite de 500 S.M.L.M.V. para la fecha de la presentación de la demanda -2 de octubre de 2008, esto es, $230’750.000, establecido en el artículo 132, numeral 6 del C.C.A. para que el proceso sea pasible de doble instancia ante esta Corporación. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Por inexistencia de acuerdo de voluntades para la implementación y desarrollo del proyecto productivo / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA [N]o obra en el expediente ningún elemento de prueba que demuestre la existencia de un acuerdo de voluntades para la implementación y desarrollo del proyecto productivo denominado “Flor de Paz”; por el contrario, como lo afirmó la parte demandante, su actividad la adelantó con el propósito de contribuir al programa de resocialización de los desmovilizados de las AUC (…) al reclamarse el pago de la indemnización por la implementación y desarrollo del proyecto productivo denominado “Flor de Paz”, el cual la sociedad demandante aseguró haber adelantado con los desmovilizados de las AUC que se encontraban recluidos en la sede de Prosocial, sin que se lograra establecer la configuración de un acuerdo de voluntades entre las partes, la Sala descarta la procedencia de la acción de controversias contractuales y, por tanto, analizará el presente caso dentro del cauce de la acción de reparación directa y bajo la óptica del enriquecimiento sin justa causa.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 6 de febrero de 2020, Exp. 46361, C.P. María Adriana Marín. PRESUPESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, la acción de reparación directa debía instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 PROBLEMA JURÍDICO: La Sala deberá determinar si en el presente caso se configuró un enriquecimiento sin justa causa a favor del INPEC, la Nación- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-Oficina del Alto Comisionado para la Paz- o del Ministerio de Protección Social, lo cual implica establecer si se encuentra o no probado que la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda, como lo aseguró en la demanda, implementó y desarrolló el proyecto productivo denominado “Flor de Paz” con los desmovilizados de las AUC, recluidos en la sede Prosocial, lo que le habría desencadenado un empobrecimiento injustificado.
ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Fuente de obligaciones / ELEMENTOS DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA [S]e observa que el enriquecimiento sin causa es fuente de obligaciones cuando reúne los siguientes requisitos: (i) la existencia de un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja o beneficio patrimonial ─ventaja positiva─ o, que su patrimonio no haya sufrido detrimento alguno ─ventaja negativa─, (ii) el empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido se haya traducido consecuentemente en una mengua patrimonial para el empobrecido, (iii) la ausencia de causa jurídica, que justifique el empobrecimiento sufrido por el afectado como consecuencia del enriquecimiento del beneficiado, es decir, que sea injusto, iv) que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos y, v) la actio in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.
EMPOBRECIMIENTO PATRIMONIAL - Acreditado [S]e encuentra acreditado el empobrecimiento patrimonial de la Sociedad Maxiflor Farms Ltda., en virtud de la implementación del proyecto denominado “Flor de Paz”, para lo cual incurrió en una serie de gastos atinentes a la compra de materiales y el pago de la mano de obra para su adecuación en la sede de Prosocial.
INEXISTENCIA DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - No se demostró la ventaja o beneficio de las entidades demandadas / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA [N]o se encuentra probado uno de los presupuestos necesarios para la configuración de la teoría del enriquecimiento sin justa causa, concretamente el referido al beneficio o ventaja a favor de alguna de las entidades demandadas, en la medida en que no se acreditó la participación efectiva de los reclusos en el proyecto “Flor de Paz”, lo que sumado a la prexistencia de un contrato de comodato en el que se estableció que la sede Prosocial se destinaría como un establecimiento de reclusión transitorio, inmueble que además estaba destinado al pago del pasivo pensional de Prosocial, le permiten a la Sala concluir con mayor certeza que no podía haber una dedicación de estas personas a un proyecto productivo a largo plazo y menos pensar en un proceso de resocialización en esas condiciones, de ahí que se deba confirmar la sentencia de primera instancia, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.
CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2008-01274-01(44216) Actor: SOCIEDAD C.I. MAXIFLOR FARMS LTDA Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC- Y OTROS Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – No se demostró el enriquecimiento patrimonial, ventaja o beneficio de las entidades demandadas: No se probó la participación de los reclusos en la implementación y desarrollo del proyecto productivo “Flor de Paz”.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Sala Quinta de Decisión, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO La Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. promovió acción de reparación directa por enriquecimiento sin justa causa, por el menoscabo económico que, a su juicio, le causaron el INPEC, la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-Oficina del Alto Comisionado para la Paz- y la Nación-Ministerio de Protección Social, por no haberle pagado la inversión que hizo para la implementación y desarrollo del proyecto productivo “Flor de Paz” adelantado con los desmovilizados de las AUC, recluidos en la sede Prosocial, en el municipio de La Ceja, Antioquia.
II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 2 de octubre de 2008 (fls. 1 a 30 c. 1), la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda., por conducto de apoderado judicial (fls. 85 a 86 c. 1), interpuso demanda en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC-, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-Oficina del Alto Comisionado para la Paz-, Ministerio de Protección Social, para que, mediante la acción de reparación directa, se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: Primera principal: Que los demandados Nación-Ministerio del Interior- INPEC;
Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica y Nación-Ministerio de la Protección Social son administrativamente responsables del detrimento patrimonial sufrido por Cl. Maxiflor Farms Ltda. Segunda principal: Que se declare que existió un beneficio para los demandados Nación-Ministerio del Interior-lNPEC; Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Nación-Ministerio de la Protección Social, al haberse realizado el montaje, desarrollo y explotación del proyecto productivo “Flor de Paz” en la sede de Prosocial en el municipio de La Ceja, lo que permitió iniciar un proceso de resocialización con los desmovilizados de las AUC, y que de otro lado existió un detrimento patrimonial correlativo para la demandante en el presente proceso por los gastos y beneficios económicos que dejó de percibir por el no pago del proyecto productivo que desarrolló. Primera pretensión consecuencial: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, las entidades demandadas serán condenadas a pagar la suma de $71’931.068 setenta y un millones novecientos treinta y un mil sesenta y ocho pesos, esto por concepto de la inversión inicial para el montaje, desarrollo y explotación del proyecto productivo de flores "Flor de Paz".
Segunda pretensión consecuencial: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, las entidades demandadas serán condenadas a pagar la suma de $1'167.964 mil millones ciento sesenta y siete mil novecientos sesenta y cuatro pesos (sic), esto por concepto de la ganancia que razonablemente esperaba ser percibida por mi mandante durante el tiempo de duración del proyecto, el cual estaba estimado en ocho años, dado que mi poderdante ponía los conocimientos técnicos, hacía las inversiones en materia prima y herramientas de trabajo, asumía los costos del desarrollo y mantenimiento del proyecto productivo, tenía derecho a un 70% de la ganancia esperada la cual ascendía a la suma de $1.668.521.650 según la proyección de negocios y presupuesto de ingresos elaborados por Maxiflor Ltda el día 21 de marzo de 2007.
Tercera pretensión consecuencial: Las anteriores cifras deberán ser corregidas monetariamente, teniendo en cuenta la pérdida del valor adquisitivo del dinero ocurrida entre el momento en el cual se le impidió a Maxiflor Ltda el ingreso a los predios de Prosocial y la fecha del pago de la indemnización reclamada. Como fundamentos fácticos de la demanda se narraron los siguientes: La Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda., cuyo objeto social consistía en la producción y comercialización de flores, fue contactada por un funcionario del INPEC en representación del Alto Comisionado Para la Paz, con el propósito de proponerle que presentara un proyecto productivo para contribuir al programa de resocialización de los desmovilizados de las Autodefensas Unidas de Colombia –AUC- que se encontraban recluidos por orden del Gobierno Nacional en el Centro de Reclusión Especial de La Ceja, Antioquia.
El 2 de octubre de 2006, la Sociedad CIA Maxiflor Farms Ltda. presentó el proyecto productivo denominado “Flor de Paz”, en el cual se cultivarían y comercializarían flores tipo exportación. El referido proyecto tendría una duración de 8 años. El 3 de octubre de 2006, el funcionario del INPEC le comunicó a la sociedad que su propuesta había sido aceptada por el Alto Comisionado para la Paz y, con fundamento en la urgencia del proyecto, le solicitó iniciar de forma inmediata su ejecución, con la promesa de que días después se realizarían los trámites necesarios para la suscripción del respectivo contrato.
La Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda., con el permiso de las autoridades carcelarias, inició las obras de montaje e infraestructura del proyecto, así como la carnetización de las personas que iban a ingresar a la sede Prosocial, lugar donde se encontraba el centro de reclusión de los desmovilizados de las AUC. El 26 de diciembre de 2006, debido al traslado de los internos de la sede de Prosocial a la Cárcel de Itagüí, el Ministerio de Protección Social solicitó a la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. que retirara, dentro de los 30 días siguientes, toda la infraestructura del proyecto productivo, lo cual le implicó grandes pérdidas económicas, por la inversión que se había efectuado en el montaje, así como por las mejoras que se habían realizado al terreno para la siembra de las flores.
Ese mismo día, los interventores del INPEC y del Ministerio de Protección Social le informaron a CI Maxiflor Farms Ltda. que se había terminado el contrato de comodato 072 de 2006 que estas dos entidades habían suscrito previamente para la ubicación transitoria de los desmovilizados en la sede de Prosocial. Igualmente, le manifestaron que no tenían conocimiento de que se hubiera dado alguna autorización para materializar el proyecto que había presentado y tampoco que este hubiera sido aprobado de forma verbal por el alto comisionado para la paz.
El 26 de enero de 2007, la interventora del Ministerio de Protección Social le comunicó a Maxiflor Farms Ltda. que se había vencido el término para el desmonte del proyecto y que, por tanto, no tendría acceso a las instalaciones de Prosocial. La sociedad respondió que tal determinación le implicaba grandes pérdidas económicas y planteó dos alternativas para evitar la consumación de más perjuicios: i) permitir su permanencia en Prosocial por 8 años, mediante un contrato de comodato para poder realizar la explotación del proyecto productivo o, ii) el pago de $2.000’000.000 a título de indemnización. El 9 de febrero de 2007, el jefe de la Oficina Jurídica del INPEC le manifestó a la sociedad Maxiflor Farms Ltda. que no tenía la posibilidad de permitirle el acceso a las instalaciones de Prosocial, puesto que el inmueble, una vez había terminado el contrato de comodato 072 de 2006, había sido entregado al Ministerio de Protección Social.
Asimismo, le expresó que el INPEC en ningún momento había suscrito contrato alguno con la sociedad y, mucho menos, había adelantado con ella un proyecto productivo. El 14 de febrero de 2007, el Ministerio de Protección Social le expresó a la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. su negativa de entregar en comodato la sede de Prosocial, por cuanto esos bienes estaban destinados al pago de sus pasivos, en consideración a que esa entidad se encontraba en liquidación. Igualmente, respondió que no era la entidad responsable del pago de la indemnización solicitada, la cual correspondía asumir a quien autorizó su ingreso a ese predio, respuesta que le fue ratificada el 23 de febrero de 2007, por la interventora del contrato de comodato 072 de 2006.
Según la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda., las entidades demandadas deben pagarle los gastos y beneficios que dejó de percibir, por cuanto si bien no se celebró ningún convenio, estas sí autorizaron el inicio y ejecución del proyecto productivo “Flor de Paz” en la sede de Prosocial. 2.- El trámite en primera instancia La demanda fue admitida mediante providencia del 14 de octubre de 2008, que se notificó en debida forma a las entidades demandadas y al Ministerio Público (fls. 214 a 215 c. 1).
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República contestó la demanda dentro de la respectiva oportunidad procesal y se opuso a sus pretensiones. Como razones de su defensa, manifestó que nunca tuvo contacto con la sociedad demandante y mucho menos le solicitó que presentara, para su aprobación, un proyecto productivo para contribuir al programa de resocialización de los desmovilizados, porque no era de su competencia la aprobación de este tipo de programas, lo cual correspondía a las autoridades penitenciarias.
La afirmación acerca del contacto de la sociedad demandante con el alto comisionado para la paz, con el propósito de desarrollar un proyecto productivo, no encontró respaldo en ningún medio de prueba y, por el contrario, lo que se demostró en el proceso es que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República nunca celebró contrato alguno con la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. En concordancia con lo anterior, propuso las excepciones que denominó “ineptitud sustantiva de la demanda por falta de legitimación por pasiva”, “incapacidad e indebida representación de la Nación como parte demandada” y la de “haberse notificado la admisión de la demanda a persona distinta de la demandada”, todas dirigidas a explicar que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no tenía a su cargo la función legal de aprobar proyectos productivos de resocialización de delincuentes, circunstancia indicativa de que no podía representar judicialmente a la Nación en este caso y de que se había notificado la demanda a una entidad pública distinta (fls. 244 a 251 c. 1).
El Ministerio de Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC- contestaron la demanda de manera extemporánea. El 8 de julio de 2009, el tribunal de primera instancia abrió el proceso a pruebas y, mediante auto del 30 de noviembre de 2010, dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fls. 295 a 297; 661 c. 3).
En esta oportunidad, la parte actora manifestó que la prueba testimonial era indicativa de que el representante legal de la sociedad Maxiflor Farms Ltda. fue contactado por el INPEC y la oficina del alto comisionado para la paz, con el fin de que presentara un proyecto productivo para ser desarrollado durante la reclusión de los desmovilizados de las AUC en la sede de Prosocial.
Se demostró igualmente que los trabajadores y equipos de la empresa demandante podían ingresar libremente a las instalaciones de Prosocial y realizar los trabajos y adecuaciones pertinentes con el fin de desarrollar el proyecto productivo denominado “Flor de Paz”, lo cual era permitido tanto por el INPEC, como por el administrador del lugar.
Señaló que si hubiera sabido que el contrato de comodato sobre la sede Prosocial era de carácter transitorio no hubiera emprendido labores en ese lugar, en consideración al alto riesgo de dicha inversión (fls. 666 a 684 c. 3). El Ministerio de Protección Social manifestó que emitía las políticas generales del sector de la protección social –salud, trabajo, pensiones y riesgos profesionales- y no tenía dentro de sus competencias la adopción de políticas referentes al proceso de paz o al sistema penitenciario y carcelario.
Sostuvo que la decisión de trasladar a los internos de la sede Prosocial a la Cárcel de Itagüí no fue tomada por el Ministerio de Protección Social, porque no era una autoridad rectora ni ejecutora de políticas carcelarias. Agregó que de todas maneras la estadía de los desmovilizados era transitoria, como quedó plasmado en el contrato de comodato No. 072 de 2006, suscrito entre el Ministerio de Protección Social y el INPEC.
Aseveró que no existía mecanismo jurídico que permitiera que el Ministerio de Protección Social entregara en comodato el inmueble, el cual estaba destinado al pago del pasivo social de Prosocial, dado que esta entidad se encontraba en liquidación; adicionalmente, la indemnización pretendida tenía que correr a cargo de la entidad que autorizó el ingreso de la sociedad a las instalaciones de Prosocial (fls. 685 a 691 c. 3).
En sus alegatos, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y aseveró que en el presente caso se configuró la causal eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima, porque la sociedad demandante no tuvo en cuenta que los convenios para la realización de un proyecto con el Estado debían hacerse conforme a la ley (fls. 662 a 663 c. 3).
El INPEC expresó que la demandante aceptó que no se había celebrado ningún contrato para la implementación de un proyecto productivo, sin que el supuesto permiso para el ingreso a las instalaciones de Prosocial constituyera el fundamento legal para la configuración de un convenio entre las partes a la luz de las disposiciones de la Ley 80 de 1993.
Sostuvo que no se tenía conocimiento de autorización alguna para que se materializara la propuesta que supuestamente había presentado la sociedad demandante y que había sido aprobada por el alto comisionado para la paz, menos aun tratándose de un proyecto dispuesto a largo plazo en un sitio donde la ubicación de los desmovilizados era transitoria, además de que se le había informado con 30 días de antelación que debía levantar la infraestructura ubicada en la sede de Prosocial (fls. 693 a 712 c. 3).
El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. 3. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 6 de diciembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Sala Quinta de Decisión, negó las pretensiones de la demanda. El a quo sostuvo que no fueron las entidades demandadas las que indujeron a la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. a entrar en las "tentativas" de negociación, toda vez que la prueba demostraba que fue ella la que consideró acertado ofrecer sus servicios, sin tener en cuenta la irregularidad de ese convenio, por lo que debía asumir su propio riesgo.
Manifestó que el contrato de comodato 072 de 2006, suscrito entre el Ministerio de Protección Social y el INPEC, por ser un documento público, era factible de ser conocido por la sociedad demandante; por tanto, la tesis del ocultamiento del contrato no tenía respaldo probatorio. Además, el referido acuerdo tenía un término perentorio; por consiguiente, era posible prever que la permanencia de los reclusos en la sede de Prosocial era transitoria, lo que al mismo tiempo permitía suponer que la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. no podía desarrollar un proyecto productivo a largo plazo.
Señaló que la sociedad demandante estaba conformada por un grupo interdisciplinario, circunstancia que implicaba que tuviera conocimiento de que el convenió que supuestamente se llevó a cabo debía obrar por escrito y cumplir los demás requisitos establecidos en el estatuto de contratación estatal. Consideró que la sociedad demandante no logró establecer, mediante una prueba directa, que la oficina del alto comisionado para la paz, el INPEC o el Ministerio de Protección Social, a través de uno de sus agentes, hubieran activado la negociación que, según se adujo en la demanda, existió con la empresa, pues ni la prueba documental ni la testimonial permitían llegar a tal conclusión y, por el contrario, la contadora de la Sociedad Maxiflor Farms Ltda., al ser interrogada acerca de la razón por la que se desarrolló un proyecto en unas instalaciones que no eran de propiedad de esa persona jurídica, respondió que el motivo obedecía al próposito de colaborar con la resocialización de los reclusos y que ello se hizo por iniciativa propia.
Conforme a lo anterior, concluyó que en el presente caso no se configuraron los persupuestos del enriquecimiento sin justa causa, sino una tentativa de la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. de sacar provecho de su propia culpa (fls. 719 a 744 c. ppal). 4. El recurso de apelación De manera oportuna, la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. manifestó su discrepancia con el fallo de primera instancia. Adujo que en el presente caso existió una aceptación tácita de la administración tendiente a materializar su propuesta, sin que en ningún momento las entidades demandadas hubieran impedido que ingresara a la sede de Prosocial a realizar el montaje del proyecto productivo y sin que se le hubiera advertido que la estadía de los desmovilizados de las AUC en la sede de Prosocial era de carácter temporal.
Aseveró que fue el comportamiento de las demandadas el que indujo a la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. a pensar que su propuesta había sido aceptada y podía ser ejecutada, sobre la base de que posteriormente dicho acuerdo sería plasmado en un contrato que cumpliera los requisitos legales para tal efecto. Señaló que en el presente caso se configuraron todos los requisitos de la teoría del enriquecimiento sin justa causa, toda vez que la administración se benefició con la implementación de un proyecto productivo que contribuyó con la resocialización y capacitación de los desmovilizados de las AUC, amén de que todo el montaje, desarrollo y ejecución del programa corrió por cuenta de la Sociedad Maxiflor Farms Ltda., aspecto este último que se demostró con el dictamen pericial, en el que se estableció el valor de las inversiones y trabajos realizados en la sede Prosocial.
No existió causa jurídica, en consideración a que no medió ningún contrato, dado que el mismo se prometió celebrar posteriormente, con el argumento de que el proyecto se necesitaba implementar de manera urgente para iniciar los programas de resocialización (fls. 748 a 756 c. ppal). 5. El trámite en segunda instancia El recurso fue concedido el 16 de febrero de 2012 y admitido el 22 de junio siguiente.
Posteriormente, el 10 de agosto del mismo año se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fls. 757; 765; 768 c. ppal). La sociedad demandante señaló que era el Estado el que debía encargarse de la labor de resocialización y capacitación de los convictos y que, por esa razón, el coronel Jorge Vargas del INPEC, como delegado del Alto Comisionado para la Paz, contactó a la Sociedad Maxiflor Farms Ltda., para que presentara un proyecto productivo destinado a los internos recluidos en la sede Prosocial, el cual, según se le informó de manera verbal a la empresa, fue aceptado de forma inmediata, con la promesa de que el contrato se celebraría posteriormente, dada la urgencia de implementar el proyecto (fls. 778 a 791 c. ppal).
El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC- solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia, en consideración a que no había prueba que permitiera establecer que alguno de sus agentes hubiera incidido en la negociación que supuestamente existió para el desarrollo de un proceso productivo para los desmovilizados (fls. 769 a 771 c. ppal).
Por su parte, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República reiteró que dentro de sus atribuciones constitucionales y legales no estaba la aprobación de proyectos productivos de resocialización de desmovilizados del conflicto armado, aunado a que la afirmación sobre los supuestos contactos entre la sociedad demandante y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, no encontró respaldo probatorio en este proceso (fls. 797 a 799 c. ppal).
El Ministerio de Protección Social y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal (fl. 800 c. ppal). III. C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante contra la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Sala Quinta de Decisión, en un proceso cuya cuantía fue estimada en la demanda en la suma de $1.167’964.000 cantidad superior al límite de 500 S.M.L.M.V. para la fecha de la presentación de la demanda -2 de octubre de 2008, esto es, $230’750.000[1], establecido en el artículo 132, numeral 6 del C.C.A. para que el proceso sea pasible de doble instancia ante esta Corporación[2]. 2.- Procedencia y ejercicio oportuno de la acción de reparación directa La Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. reclama, a través de la acción de reparación directa, el pago de los gastos y beneficios que dejó de percibir por la implementación y desarrollo del proyecto productivo denominado “Flor de Paz”, que aseguró haber adelantado con los desmovilizados de las AUC, que se encontraban recluidos en la sede de Prosocial, en el municipio de La Ceja, Antioquia.
Para efectos de determinar si la reclamación formulada en la demanda debe resolverse mediante la acción de reparación directa o a través de la acción de controversias contractuales en virtud de la posible configuración de un contrato propio del derecho privado, la Sala debe verificar si entre la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. y las entidades demandadas existió un acuerdo de voluntades dirigido a que el referido proyecto se adelantara con los desmovilizados de las AUC que se encontraban recluidos en la sede de Prosocial.
Lo anterior en consideración a que el Decreto 716 de 1994, por el cual se dictan normas encaminadas a facilitar la reincorporación de grupos guerrilleros desmovilizados que se encuentren vinculados a un proceso de paz bajo la dirección del Gobierno Nacional, el cual también es aplicable a los grupos paramilitares, tenía como fin “facilitar los procesos de reinserción de los miembros de los grupos desmovilizados, (…) la ejecución de planes, programas y estrategias que permitan el mejoramiento de las condiciones sociales y económicas de las zonas donde estos grupos hayan estado presentes, así como el desarrollo de garantías económicas en beneficio de sus integrantes”.
Para tal fin, estableció en el artículo primero de dicho decreto que “De conformidad con lo previsto en los artículos 22, 95, numeral 6 y 13 transitorio de la Constitución Política, están excluidos de los reglamentos que se dicten en cumplimiento del segundo inciso del artículo 355 de la Constitución, así como de los requisitos establecidos en la Ley 80 de 1993, los convenios, contratos y pagos que se efectúen a personas naturales o jurídicas, en desarrollo de los acuerdos firmados o que se firmen con grupos guerrilleros desmovilizados, vinculados a un proceso de paz bajo la dirección del Gobierno Nacional”.
En este sentido, obra en el expediente el documento denominado “Proyecto productivo para la resocialización de desmovilizados del centro de reclusión especial para la justicia y paz”, el cual, aparentemente, se presentó al Alto Comisionado para la Paz, el 2 de octubre de 2006; sin embargo, este no se encuentra firmado por quienes figuran en el espacio correspondiente como representantes de la sociedad Maxiflor Farms Ltda., ni tiene sello de recibido de alguna de las entidades demandadas.
La propuesta de la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. estaba enfocada a desarrollar un programa productivo de producción de flores, con los desmovilizados de las AUC que se encontraban recluidos en la sede Prosocial, ubicada en el municipio de La Ceja, Antioquia. En este proyecto se consignaron los siguientes objetivos: Objetivo general Por medio de un programa productivo basado en la producción de flores para la exportación, reintegrar a la sociedad a las personas que por diferentes motivos se encuentran privados de la libertad, haciéndolos partícipes de la producción desde todos los campos de la misma.
Objetivos específicos 1.- Implementar una explotación que sea sostenible en el tiempo 2.- Contribuir con el mejoramiento de la economía, tanto en el municipio de La Ceja como en el país en general. 3.- Resocializar mediante un programa de producción de flores, brindando alternativas de trabajo. Para el logro de los objetivos propuestos, la empresa MAXYFLOR LTDA solicita a las entidades pertinentes la cesión o arrendamiento del terreno ubicado en la sede Prosocial, municipio de La Ceja, departamento de Antioquia, con una área de 5.500 mts aproximadamente (fls. 55 a 65 c. 2).
El 9 de febrero de 2007, el jefe de la Oficina Jurídica del INPEC informó a la Sociedad Maxiflor Farms Ltda., que no suscribió ningún contrato con esa empresa, ni adelantó ningún proyecto productivo con la misma: Es de recordar que mientras el INPEC tuvo en uso el inmueble no suscribió ningún contrato con su firma, tampoco adelantó con persona alguna proyectos productivos, por lo cual debe dirigirse a la persona con quien convino tal actividad (fl. 69 c. 2).
El 12 de febrero de 2007, la asesora jurídica del Alto Comisionado para la Paz respondió a la Sociedad Maxiflor Farms Ltda., que “jamás esta Consejería concertó, ni celebró contrato alguno con la sociedad que usted representa, como tampoco se convino la realización de ningún programa o proyecto” (fl. 68 c. 2). El 5 de agosto de 2009, la señora Hilda Cardona López rindió su declaración dentro de este proceso, aseguró que era contadora de la Sociedad Maxiflor Farms Ltda., y manifestó que la empresa desarrolló un proyecto en unas instalaciones que no eran de su propiedad, porque se pretendía colaborar con la resocialización de los reclusos y que ello había ocurrido por iniciativa propia; además, que para tal efecto no se había suscrito ningún contrato: Preguntado: Díganos en qué lugar se desarrollaba el proyecto.
Contesto: Se desarrollaba en La Ceja en Prosocial que en ese momento funcionaba como centro de reclusión de los desmovilizados de las AUC. Preguntado: Díganos por qué razón se desarrollaba un proyecto en unas instalaciones que no eran de Maxiflor Farms Ltda. Contesto: Porque queríamos colaborar con la resocialización de los reclusos.
Preguntado: Díganos si eso lo hicieron por iniciativa propia o existió un factor externo que los llevara a hacer ese proyecto. Contesto: Iniciativa propia. Preguntado: informe si en algún momento se suscribió algún contrato con alguna entidad, en caso afirmativo cual. Contesto: No, que yo tenga conocimiento ningún contrato por escrito había. (fls. 330 a 333 c. 2).
El 19 de noviembre de 2009, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República expidió certificación, con destino al Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de que en ningún momento contrató la realización de un proyecto productivo en la sede de Prosocial, con destino a los reinsertados de las AUC. En este sentido se expuso: Ni la Oficina del Alto Comisionado para la Paz ni su titular tienen capacidad ni competencia para obligar a la Nación a través de un convenio o en general de manera contractual, en tal sentido se aclara que la Nación – Presidencia de la República solo puede obligarse a través de su representante legal o del funcionario delegado para tal efecto y en ningún caso el alto comisionado para la paz ha sido revestido de facultad alguna que le permita obligar a la entidad, menos aún para que en el caso concreto hubiera contratado la realización de un proyecto productivo en la sede de Prosocial en el municipio de La Ceja con los reinsertados de las AUC.
Dentro de las atribuciones legales del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no está la aprobación de proyectos productivos de resocialización propios del sistema carcelario, toda vez que esta tarea está asignada por ley a otras autoridades. El apoderado de Maxiflor farms Ltda confesó dentro de las diligencias propias del proceso de la referencia que “no se celebró ningún convenio con estas entidades por parte de mi cliente” (fls. 416 a 417 c. 2).
Como se puede apreciar, no obra en el expediente ningún elemento de prueba que demuestre la existencia de un acuerdo de voluntades para la implementación y desarrollo del proyecto productivo denominado “Flor de Paz”; por el contrario, como lo afirmó la parte demandante, su actividad la adelantó con el propósito de contribuir al programa de resocialización de los desmovilizados de las AUC.
En el proceso no existe ninguna prueba que demuestre que algún funcionario del INPEC le hubiera solicitado a la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. que presentara una propuesta para la ejecución de un proyecto a favor de los reinsertados del conflicto armado y que la misma contara con la aprobación del Alto Comisionado para la Paz, así como tampoco que se le hubiera pedido iniciar de forma inmediata la ejecución del proyecto con la promesa de la posterior legalización del respectivo contrato, como se afirmó en la demanda.
Por su parte, las entidades públicas demandadas manifestaron que nunca se comprometieron con la sociedad demandante ni mucho menos se le solicitó que presentara, para su aprobación, un proyecto productivo para contribuir al programa de resocialización de los desmovilizados y, por el contrario, se probó que ello tuvo como causa la iniciativa propia de la sociedad demandante.
En estas condiciones, al reclamarse el pago de la indemnización por la implementación y desarrollo del proyecto productivo denominado “Flor de Paz”, el cual la sociedad demandante aseguró haber adelantado con los desmovilizados de las AUC que se encontraban recluidos en la sede de Prosocial, sin que se lograra establecer la configuración de un acuerdo de voluntades entre las partes, la Sala descarta la procedencia de la acción de controversias contractuales y, por tanto, analizará el presente caso dentro del cauce de la acción de reparación directa y bajo la óptica del enriquecimiento sin justa causa[3].
Pues bien, una vez precisada la procedencia de la acción de reparación directa en este asunto, ha de determinarse si la demanda objeto de estudio se presentó o no dentro de la oportunidad legal prevista. Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, la acción de reparación directa debía instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
Para la Sala, el término de caducidad comenzó a correr a partir de la fecha en la cual el Ministerio de Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- le comunicaron al gerente de la sociedad Maxiflor Farms Ltda. que contaba con 30 días calendario para levantar el proyecto productivo de floricultura que había instalado en la sede Prosocial, esto es, el 26 de diciembre de 2006 (fls. 71 a 72 c. 2), toda vez que, como se afirmó en la demanda, en ese momento la sociedad demandante tuvo conocimiento de que no podría ejecutar el proyecto y que ello le implicaría pérdidas económicas por la inversión que había realizado en el montaje e instalación del mismo y, comoquiera que la demanda se interpuso el 2 de octubre de 2008 (fl. 30 c. 1), se impone concluir que la presente acción se ejerció oportunamente. 3.
La legitimación en la causa La sociedad Maxiflor Farms Ltda. está legitimada por activa, por cuanto asegura haber sufrido una merma en su patrimonio en consideración a la implementación y desarrollo del proyecto productivo denominado “Flor de Paz”, para contribuir con la resocialización de los desmovilizados de las AUC recluidos en la sede Prosocial y cuyo pago, precisamente, persigue con el ejercicio de la presente acción. La demanda se dirigió contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC-, y la Nación -Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -Oficina del Alto Comisionado para la Paz-, Ministerio de Protección Social, por ser las entidades en favor de la cuales aseguró haber desarrollado el proyecto productivo denominado “Flor de Paz” materia de debate y a las que se les atribuye el deber de reconocimiento y pago del mismo, razón por la cual, estas están legitimadas en la causa por pasiva. 4.
Problema jurídico La Sala deberá determinar si en el presente caso se configuró un enriquecimiento sin justa causa a favor del INPEC, la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-Oficina del Alto Comisionado para la Paz- o del Ministerio de Protección Social, lo cual implica establecer si se encuentra o no probado que la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda, como lo aseguró en la demanda, implementó y desarrolló el proyecto productivo denominado “Flor de Paz” con los desmovilizados de las AUC, recluidos en la sede Prosocial, lo que le habría desencadenado un empobrecimiento injustificado. 5.- La configuración de los elementos del enriquecimiento sin causa como fuente de las obligaciones La jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, siguiendo la doctrina elaborada en Francia, sostuvo que el enriquecimiento sin causa requería[4]: 1) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa.
Esto es, no sólo en el sentido de adición de algo sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio. 2) Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de este se haya efectuado el enriquecimiento. Es necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede derivar de la desventaja del empobrecido, o, a la inversa, la desventaja de éste derivar de la ventaja de aquél. Lo común es que el cambio de la situación patrimonial se opere mediante una prestación hecha por el empobrecido al enriquecido, pero el enriquecimiento es susceptible de verificarse también por intermedio de otro patrimonio.
El acontecimiento que produce el desplazamiento de un patrimonio a otro debe relacionar inmediatamente a los sujetos activo y pasivo de la pretensión de enriquecimiento, lo cual equivale a exigir que la circunstancia que origina la ganancia y la pérdida sea una y sea la misma. 3) Para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica.
En el enriquecimiento torticero, causa y título son sinónimos, por cuyo motivo la ausencia de causa o falta de justificación en el enriquecimiento, se toma en el sentido de que la circunstancia que produjo el desplazamiento de un patrimonio a otro no haya sido generada por un contrato o un cuasi-contrato, un delito o un cuasi-delito, como tampoco por una disposición expresa de la ley. 4) Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos.
Por lo tanto, carece igualmente de la acción de in rem verso el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho. Él debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia. 5) La acción de in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.
De conformidad con lo anterior, se observa que el enriquecimiento sin causa es fuente de obligaciones cuando reúne los siguientes requisitos: (i) la existencia de un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja o beneficio patrimonial ─ventaja positiva─ o, que su patrimonio no haya sufrido detrimento alguno ─ventaja negativa─, (ii) el empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido se haya traducido consecuentemente en una mengua patrimonial para el empobrecido, (iii) la ausencia de causa jurídica[5], que justifique el empobrecimiento sufrido por el afectado como consecuencia del enriquecimiento del beneficiado, es decir, que sea injusto, iv) que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos y, v) la actio in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.
En el presente caso, la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. afirma que el INPEC, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-Oficina del Alto Comisionado para la Paz- y el Ministerio de Protección Social se enriquecieron sin causa al no pagarle el costo de la implementación y desarrollo del proyecto productivo “Flor de Paz” adelantado con los desmovilizados de las AUC recluidos en la sede Prosocial, lo que habría desencadenado un empobrecimiento injustificado en su contra.
Por su parte, el a quo consideró que en el presente caso no se configuraron los persupuestos del enriquecimiento sin justa causa, sino una tentativa de la sociedad Maxiflor Farms Ltda. de sacar provecho de su propia culpa. Al respecto, consideró que la sociedad demandante no logró establecer que la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, el INPEC o el Ministerio de Protección Social, a través de uno de sus agentes, hubieran activado la negociación que, según se adujo en la demanda, existió con la empresa, pues ni la prueba documental ni la testimonial permitían llegar a tal conclusión. Así planteada la controversia, corresponde a la Sala adentrarse en la verificación de los elementos configurativos del enriquecimiento sin justa causa, que a continuación pasarán a analizarse. 5.1.
Empobrecimiento patrimonial de la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. En el presente caso está acreditado que la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. instaló en la sede Prosocial la infraestructura de un proyecto productivo denominado “Flor de Paz” para la producción y comercialización de flores, el cual pretendía realizar con los desmovilizados de las AUC que se encontraban recluidos en ese lugar, lo que le produjo un empobrecimiento patrimonial, en consideración a la inversión de tiempo y recursos económicos en que incurrió para su funcionamiento.
De acuerdo con el dictamen rendido el 26 de noviembre de 2009, por el perito avaluador designado en el proceso de la lista de auxiliares de la justicia, se encuentra acreditado el empobrecimiento de la sociedad demandante, toda vez que en este se estableció que la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. invirtió $88’559.048,29 en el proyecto “Flor de Paz”.
Lo anterior se discriminó por costos de la siembra, invernaderos, construcción de kiosco y senderos, preparación del suelo, abonos e insumos, equipo, herramientas y mano de obra (fls. 421 a 429 c. 1). En el mismo sentido, obran sendas facturas y recibos de pago correspondientes a la compra de materiales y pago de mano de obra para la implementación del proyecto productivo “Flor de Paz” (fls. 491 a 634 c. 1).
El 21 de diciembre de 2006, la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. manifestó al Ministerio de Protección Social que no era posible atender su solicitud referente al levantamiento o desmonte de la infraestructura instalada en la sede Prosocial, porque ello implicaba pérdidas para la empresa. En este sentido se expuso: De acuerdo con lo conversado el 19 de los corrientes me permito manifestarle que por iniciativa del Estado Colombiano, en cabeza del Comisionado de Paz, MAXIFLOR LTDA presentó un proyecto productivo para la resocialización de desmovilizados del Centro de Reclusión Especial de PROSOCIAL en La Ceja, Antioquia para la justicia y la paz.
El objeto de este proyecto es brindar a los desmovilizados una oportunidad laboral en condiciones dignas y productivas, vinculados al programa de resocialización, durante el tiempo del programa estatal de justicia y paz. Aprobado verbalmente el citado proyecto, se dio inicio a las obras para la instalación e implementación, financiación y puesta en funcionamiento del citado proyecto, de acuerdo con las fases esbozadas y cumplidas hoy así: precultivo, diseño estructural para la siembra, cultivo, mantenimiento y postcosecha.
Es decir, el proyecto está totalmente implementado y en funcionamiento. En relación con su solicitud de que MAXIFLOR levante y retire la infraestructura, me permito informarle que ello no es posible, porque levantar la infraestructura y el desmonte implica más pérdidas a mi representada. Allí hay una fuerte suma de dinero que implicó la mejora de los terrenos de Prosocial, sobre lo que solicito el reconocimiento económico tasado entre partes o por perito (fl. 31 a 32 c. 2).
De acuerdo con las pruebas antes referidas, se encuentra acreditado el empobrecimiento patrimonial de la Sociedad Maxiflor Farms Ltda., en virtud de la implementación del proyecto denominado “Flor de Paz”, para lo cual incurrió en una serie de gastos atinentes a la compra de materiales y el pago de la mano de obra para su adecuación en la sede de Prosocial. 5.2.
Ventaja o beneficio patrimonial de las entidades demandadas Considera la Sala que no está probado el provecho de las entidades demandadas con la instalación del proyecto productivo “Flor de Paz”, dado que el beneficio que se pretendía brindar a las mismas no estaba relacionado con la instalación de la infraestructura productiva, sino con la participación en dicha actividad de los desmovilizados de las AUC recluidos en la sede de Prosocial, con el fin de que, a través de su trabajo, se lograra su reinserción social y el consecuente desarrollo de las zonas donde esos grupos hicieron presencia. En otros términos, con las pruebas que obran en el expediente no puede predicarse un beneficio o ventaja a favor del Estado, derivado del proyecto, porque no se probó que las personas recluidas en la sede de Prosocial hubieran participado en la implementación del mismo, ni que efectivamente hubieran explotado su objeto, consistente en la siembra de flores.
En efecto, en expediente obran las declaraciones de algunos empleados de la Sociedad Maxiflor Farms Ltda, quienes señalaron que el proyecto productivo se realizó con la participación de los internos que estaban recluidos en Prosocial, así: La señora Hilda Cardona López, contadora de la Sociedad Maxiflor Farms Ltda, manifestó que “en todas las labores de campo trabajaban los reclusos” (fls. 330 a 333 c. 2).
El señor Pascual Hoyos Toro afirmó que intervino en la parte estructural del programa, aseveró que estuvo “liderando el proyecto con el personal interno de allá de Prosocial, más que todo capacitándolos y haciendo el proyecto con ellos allá” (fls. 333 a 335 c. 2). El señor Gildardo Bohórquez, ingeniero de sistemas, expresó que “todo el proceso se hizo con los internos” (fls. 347 a 349 c. 2).
Pero, sus testimonios no solo resultan sospechosos, en los términos del artículo 217 del C.P.C., dado que tienen una relación directa con la empresa demandante, en consideración a su relación laboral, sino que, además, no dan cuenta de la razón de ser de sus dichos, se limitan a afirmar un hecho, sin indicar por qué le constaba. No puede pasar inadvertido que la señora Hilda Cardona López, aseguró ser la contadora de la empresa y el señor Gildardo Bohórquez, el ingeniero de sistemas de la misma, lo que, en principio, no permite asegurar que hubieran participado de la implementación del proyecto, y el señor Pascual Hoyos Toro, quien sí aseguró haber liderado personalmente el proyecto, solo se refirió al personal interno, pero no dio cuenta de cuántas personas había en el lugar, en qué horario se hacían las capacitaciones, cuál era la actividad que desarrollaba cada interno, de manera que su dicho pudiera resultar persuasivo.
Tampoco encuentran sus dicho respaldo en otros medios de prueba, más allá de de unos informes periodísticos, con las que la parte actora pretendió demostrar la intervención de los desmovilizados de las AUC en el proyecto productivo “Flor de Paz” (fls. 638 a 640 c. 1); sin embargo, de ellos no es posible extraer la cantidad de reclusos que intervinieron, que actividades específicas ejecutaron, los horarios en los que se realizaron las labores y los resultados que obtuvieron en el desarrollo del programa productivo de siembra de flores para exportación. En efecto, obra en el proceso el artículo periodístico de la Revista Semana de 1º de diciembre de 2006 titulado “Sorpresivo traslado de jefes paramilitares de La Ceja a la Cárcel de Itagüí” en el que después de referirse a unos rumores de fuga de los reclusos, solo se afirmó que “El grupo de comandantes de las AUC siempre han argumentado que ellos tienen que cumplir la pena en centros agrícolas y no en cárceles corrientes” (fl. 43 c. 2), En igual dirección, se tiene el artículo periodístico del periódico El Colombiano de 8 de diciembre de 2006, denominado “Jefes de las AUC recluidos en Prosocial prometen revelar la verdad”, en el que luego de afirmar que los reclusos proporcionarían información sobre los vínculos entre los grupos armados y políticos del país, se menciona que “Flor de paz es un proyecto con el que los internos buscan cultivar flores de exportación” (fl. 48 c. 2), afirmación genérica que no resulta suficiente para determinar que efectivamente se llevó a cabo el proyecto productivo con los desmovilizados de las AUC, tampoco demuestra en que condiciones se realizó, si se llevaba un control de las actividades relacionadas con el proyecto, si la totalidad de los internos participaron en el mismo o solo una parte de ellos, pues en este recorte de prensa también se hizo alusión a otra clase de proyectos, como ebanistería, cría de animales y planes ambientales.
En el mismo sentido obra el documento aportado con la demanda denominado “Proyecto productivo y comercilización de flores de exportación”, al cual se anexó un listado con nombres de personal externo e interno. En este se aprecia el subtítulo “adecuación del terreno con diferentes medios como tractores y azadones y construcción de invernaderos” (fls. 80 a 81 c. 1);
De ese documento, vale destacar, en primer término, que no se encuentra suscrito por ningún empleado o representante de la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. o por algún funcionario de las entidades demandadas, ni tampoco tiene algún logo representativo de las mismas, amén de que no se puede apreciar ni siquiera su fecha de elaboración, del mismo no se puede extraer que esas actividades se hubieran llevado a cabo por parte de los reinsertados de las AUC, en que días se realizaron tales tareas, si de ellas se rindió algún informe con destino al INPEC, al Ministerio de Protección Social o a la Oficina del alto comisionado para la paz.
En conclusión, no se tiene la certeza de si se trababa de un cronograma de actividades que se proyectó con la participación de los internos referidos en ese documento o si en efecto las mismas se ejecutaron con su intervención. En estas condiciones, en sentir de la Sala no se encuentra demostrado el presupuesto referente al enriquecimiento patrimonial, beneficio o ventaja recibido por las entidades demandadas, en la medida en que no acreditó que el proyecto productivo “Flor de Paz” se hubiera implementado o se hubiere desarrollado con la participación de los reinsertados de las AUC recluidos en la sede de Prosocial, como se afirmó en la demanda, por lo que en el presente caso no podría tener lugar el acaecimiento del enriquecimiento sin causa que posibilitaría una compensación pecuniaria.
En efecto, no está acreditado que el INPEC, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-Oficina del Alto Comisionado para la Paz- o el Ministerio de Protección Social hubieran resultado favorecidos por la instalación del proyecto productivo “Flor de Paz” desarrollado por la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. en la sede Prosocial, porque las pruebas obrantes en el expediente no dan certeza de que, efectivamente, los desmovilizados de las AUC hubiera participado en la implementación del proyecto productivo, con el propósito de contribuir a la política de desarme, desmovilización y reintegración social, la cual está a cargo del Estado.
Finalmente, debe precisar la Sala que tampoco resultaba viable que la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. desarrollara un proyecto de formación y generación de capacidades para el trabajo con los desmovilizados, porque desde el 16 de agosto de 2006, es decir antes de que el demandante supuestamente presentara la propuesta, que dijo haber sido el 2 de octubre de 2006, se había suscrito entre el Ministerio de Protección social y el INPEC el contrato de comodato 072 de 2006, en el cual se convino que la sede Prosocial se destinaría como un establecimiento de reclusión transitorio de los desmovilizados, mientras las autoridades definieran el sitio donde debían ser reubicados, como en efecto ocurrió, de ahí que ninguna de estas entidades hubiera podido autorizar un proyecto a largo plazo -8 años- en un sitio donde la estancia de los desmovilizados era totalmente provisional y precaria o insegura.
Del referido contrato se destacan, para los efectos de esta decisión, su finalidad y las cláusulas relacionadas con la destinación, el plazo y la prohibición de la cesión del contrato: 1.- Que mediante Decreto 2151 de 31 de julio de 2003 se traspasaron a la Nación – Ministerio de Protección Social los bienes, derechos y obligaciones de la Promotora de Vacaciones y Recreación Prosocial 2) Que dentro de los bienes de Prosocial se encuentra el Centro Vacacional La Montaña en La Ceja, Antioquia, 3) Que los inmuebles de la extinta Prosocial están afectos al pago de las acreencias y al pago del pasivo pensional de sus acreedores, 4) Que el citado inmueble hace parte del proceso licitatorio que se está adelantando por el Ministerio de Protección Social de conformidad con el Decreto 2151 de 2003, cuyo objeto es la venta de los centros vacacionales de la suprimida Prosocial, 5) Que el artículo 22 de la Constitución Política señala que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, 6) Que el Gobierno Nacional en la actualidad adelanta un proceso de reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, (…) 8) Que el señor Ministro del Interior y de Justicia solicitó al Ministro de Protección Social colaboración con el fin de ubicar transitoriamente a los desmovilizados que se acojan a la Ley 975 de 2005, 9) Que el Ministerio de Protección Social está en condiciones de entregar en calidad de comodato al INPEC la sede del Centro Vacacional La Montaña para el cumplimiento de los procesos que desarrolla la institución. (…) CLÁUSULA SEGUNDA: DESTINACIÓN.- EL COMODATARIO destinara la sede vacacional La Montaña ubicada en La Ceja, Antioquia y los bienes muebles entregados por el presente documento, como establecimiento transitorio de los desmovilizados que se acojan a la Ley 975 de 2005 con el objeto de facilitar el proceso de paz que viene adelantando el Gobierno Nacional mientras las autoridades definen el sitio donde deben ser reubicados.
CLÁUSULA TERCERA.- PLAZO.- El término del presente contrato de comodato será contado a partir de la fecha de su perfeccionamiento hasta el 15 de diciembre de 2006, el cual podrá prorrogarse por acuerdo entre las partes (fls. 75 a 77 c. 2). Como se puede apreciar, el proyecto cuya inversión la sociedad actora reclama en la demanda, únicamente podía beneficiar al INPEC siempre y cuando estuviera vigente el contrato de comodato que había suscrito con el Ministerio de Protección social; sin embargo, el plazo de ejecución del contrato de comodato 072 de 2006 feneció el 15 de diciembre de 2006, en consideración a su carácter eminentemente transitorio, de ahí que desapareciera la posibilidad de que el INPEC resultara beneficiado de un proyecto a largo plazo, en atención a que ya no siguió utilizando la sede de Prosocial.
Adicionalmente, debe decirse que no le asiste razón a la sociedad demandante al afirmar en su recurso de apelación que se presentó una aceptación tácita de la administración, porque no se impidió que ingresara a la sede de Prosocial a realizar el montaje del proyecto productivo, puesto que, aunado a que no se encuentra acreditado cuál de las entidades demandadas le solicitó que desarrollara un programa para la reinserción de los miembros desmovilizados de las AUC, lo que sí se tiene probado es que los interventores del INPEC y del Ministerio de Protección Social requirieron, el 26 de diciembre de 2006, a la Sociedad Maxiflor Farms Ltda. para que levantara el proyecto productivo instalado en el inmueble, porque el contrato de comodato había perdido su objeto, por el traslado de desmovilizados a otro centro de reclusión. Igualmente, se le manifestó en esa comunicación que se desconocía la existencia de autorización alguna que hubiera permitido adelantar dicho proyecto, por ser este de largo plazo, en un sitio de uso temporal: De acuerdo con su comunicación de la referencia y mediante la cual da a conocer la solicitud que en cabeza de la supervisora del Contrato de Comodato del Ministerio de la Protección Social, me permito manifestarle que es su obligación de parte de quienes ejercen la supervisión del mencionado contrato velar porque los bienes sean devueltos a la entidad comodante en el mismo estado en que fueron entregados, cláusula séptima del contrato de comodato No. 072 de 2006 suscrito entre el Ministerio de la Protección Social y el INPEC.
El contrato de comodato que se suscribió tuvo su origen en la aplicabilidad de la Ley 975 del 2005, Ley de Justicia y Paz, atendiendo la función armónica de las entidades y cuyo propósito era ubicar transitoriamente a los desmovilizados " que se acogieran a la mencionada ley. El mismo fin se reiteró en la cláusula segunda tanto para el bien inmueble como los muebles, con el objeto de facilitar el proceso de paz que viene adelantando el Gobiemo Nacional y mientras las autoridades definen el sitio donde deben ser reubicados.
Por orden del señor Presidente ampliamente conocida, las personas que se encontraban en el mencionado predio fueron trasladados a un sitio de ubicación, razón por la cual el mencionado contrato de comodato perdió su objeto, por lo que desde luego cualquier obligación que se haya adquirido fundada en este mismo deja de existir. Por otro lado la cláusula sexta del mencionado contrato se señaló que el comodatario no podrá ceder ni entregar la sede ni los bienes descritos en la cláusula primera a persona o entidad alguna en arrendamiento o a cualquier título sin la previa autorización del comodante.
La supervisión que de este contrato hizo el Ministerio en cabeza de Alcira Valderrama previamente asignada y el Intituto Nacional Penitenciario y Carcelario en cabeza el doctor Hipólito Vargas, no se conoció ni se conoce autorización alguna para que se materializara el acuerdo que su empresa había presentado y aprobado verbalmente por el Comisionado de Paz, según lo señala en su comunicación y menos aún en tratándose de un proyecto a largo plazo en un sitio donde la ubicación de la transitoria.
De acuerdo con lo anterior, me permito comunicarle que cuenta con 30 días calendario para levantar su proyecto productivo de floricultura instalado en el predio de Prosocial ubicado el municipio de La Ceja (fls. 71 a 72 c. 2). En el mismo sentido, el 14 de febrero de 2007, la interventora del Ministerio de Protección Social dentro del contrato de comodato 072 de 2006 celebrado con INPEC, ante la solicitud de la Sociedad CI Maxiflor Farms Ltda. para que, ante la imposibilidad de seguir desarrollando el proyecto productivo, le entregara en comodato el predio o se le pagara una indemnización, le respondió que eso no era posible jurídicamente porque se trataba de un bien destinado al pago del pasivo social de Prosocial en liquidación, razón por la que tampoco resultaba viable su permanencia en esas instalaciones.
Respecto al pago de una indemnización le manifestó que debía asumirla la entidad que autorizó su ingreso a la sede de Prosocial: Los activos de Prosocial en liquidación (incluyendo bienes muebles e inmuebles), están afectos al pago del pasivo social de Prosocial en liquidación, de conformidad con la Constitución y la Ley (Decreto 254 de 2000 y Ley 1105 de 2006), lo cual impide cualquier destinación distinta a este propósito, en consecuencia, no resulta viable su permanencia en dichas instalaciones, habida cuenta de que: a).- Quien está facultado para disponer y enajenar los bienes de la extinta Prosocial en liquidación es única y exclusivamente el Ministerio de Protección Social. b).- Ninguna otra persona ni natural ni jurídica puede realizarla, so pena de incurrir en responsabilidad administrativa y/o disciplinaria (artículo 6 C.P. y Ley 734 de 2002), con la consecuente responsabilidad de carácter civil en el evento de una futura demanda por parte de quien acceda a él y lo explote en calidad de tenedor o poseedor.
En consecuencia no existe ningún mecanismo de tipo jurídico que faculte al Ministerio para entregar en comodato el predio mencionado, en las condiciones propuestas por usted, aunado a las circunstancias antes expuestas. En lo que hace referencia a la indemnización y teniendo en cuenta lo anterior, sería el comodatario o la persona que autorizó su ingreso, quien deberá asumir esa situación determinando la presunta responsabilidad (fls. 66 a 67 c. 2).
Igualmente, no se tiene claridad sobre el permiso que el INPEC supuestamente otorgó a la sociedad demandante para el ingreso a las instalaciones de Prosocial, pues, por el contrario, el 17 de noviembre de 2009, la coordinadora del Grupo Contratos del INPEC informó al Tribunal Administrativo de Antioquia que “El INPEC no tiene copias de los carnets o permisos que se hayan suministrado a los empleados de Maxiflor Farms Ltda, por cuanto esto es solo competencia del establecimiento” (fl. 468 c. 2).
En el presente caso tampoco puede predicarse el enriquecimiento sin justa causa específicamente del Ministerio de Protección Social por ser la entidad a quien se le traspasaron los bienes, derechos y obligaciones de la Promotora de Vacaciones y Recreación –Prosocial-, puesto que además de que el inmueble estaba afectado exclusivamente al pago de las acreencias y al pago del pasivo pensional, por hacer parte del proceso licitatorio que se estaba adelantando y cuyo objeto era la venta de los centros vacacionales de la suprimida Prosocial, en todo caso, la parte actora no demostró que le hubiera solicitado alguna autorización a esta cartera ministerial para desarrollar el proyecto productivo y que esta no le hubiera advertido acerca de la imposibilidad jurídica que existía sobre ese inmueble.
Asimismo, ninguna utilidad podía reportarle al cumplimiento del objetivo misional del Ministerio de Protección Social la implementación de un proyecto productivo para desmovilizados, habida cuenta de que emitía las políticas generales del sector de la protección social –salud, trabajo, pensiones y riesgos profesionales- y no tenía dentro de sus competencias la adopción de políticas referentes al proceso de paz o al sistema de resocialización de los desmovilizados.
Así las cosas, no se encuentra probado uno de los presupuestos necesarios para la configuración de la teoría del enriquecimiento sin justa causa, concretamente el referido al beneficio o ventaja a favor de alguna de las entidades demandadas, en la medida en que no se acreditó la participación efectiva de los reclusos en el proyecto “Flor de Paz”, lo que sumado a la prexistencia de un contrato de comodato en el que se estableció que la sede Prosocial se destinaría como un establecimiento de reclusión transitorio, inmueble que ademas estaba destinado al pago del pasivo pensional de Prosocial, le permiten a la Sala concluir con mayor certeza que no podía haber una dedicación de estas personas a un proyecto productivo a largo plazo y menos pensar en un proceso de resocialización en esas condiciones, de ahí que se deba confirmar la sentencia de primera instancia, en cuanto negó las pretensiones de la demanda. 6.
Condena en costas Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Sala Quinta de Decisión, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] El salario mínimo legal mensual que rigió en el año 2008 era de $461.500. [2] El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, por tratarse de un proceso de doble instancia en razón de la cuantía, según lo dispuesto en la Ley 446 de 1998, dado que la pretensión mayor -$1.167.964.000- excede los 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de presentación de la demanda. [3] En sentido similar ver.
Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección A, sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. No. 46361. [4]@H]˜™š> ? @ ) Š © ª « º ô õ ö íÞϾ°¢?~¢m_m_¢_PB_BhRUCJOJ[5]QJ[6]^J[7]aJhn-H5?CJOJ[8]QJ[9]^J[10]aJhn- HCJOJ[11]QJ[12]^J[13]aJ hn-Hhn-HCJOJ[14]QJ[15]^J[16]aJ#hœhn- H5?CJOJ[17]QJ[18]^J[19]aJ#hœhœ5?CJOJ[20]QJ[21]^J[22]aJhžpŒCJOJ[23]QJ[24]^ Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 6 de septiembre de 1935;
Gaceta Judicial, XLIV, p. 474, citada por la sentencia del 26 de mayo del 2010, Sección Tercera del Consejo de Estado, rad. 29.402, M.P. Gladys Agudelo Ordóñez (e). [25] A propósito de los requisitos del enriquecimiento sin causa como fuente de obligaciones, entre muchas otras, se remite a la sentencia del 31 de julio del 2014, rad. 29892, Sección Tercera, Subsección B, M.P. Danilo Rojas Betancourth.