CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias.

(…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión” –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa.

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos.

(…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta.

(…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) Principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–.

(ii) Asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo. (iii) Deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos-.

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”, siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Elementos que lo caracterizan / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL – Teleología diferente frente al control inmediato de legalidad realizado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales y materiales La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción. (…). [E]l examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general;

(ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa; (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal. (…). [E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

(…). En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

(…). En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –; (ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–;

(iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [E]sta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: (1) La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los expedidos en el orden territorial en los respectivos Tribunales Administrativos.

(2) Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (3) Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

(…). (4) Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. (5) Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.

(…). (6) Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

(…). [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…). [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: (i) Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales.

(ii) Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. (iii) Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos.

(iv) Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. (v) Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos.

(vi) Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. (vii) Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(viii) Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. (…). [A]unque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente.

Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

(…). [A] título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia y contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). [E]l asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020, “Por la cual se adopta el Manual de Contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19 – del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD – y se adoptan otras disposiciones”, en cuyo contenido se adoptó el manual de contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias – COVID 19 – del FNGRD.

El acto examinado fue suscrito por el señor EDUARDO JOSÉ GONZÁLEZ ANGULO, en su calidad de director general de la UNGRD. Lo anterior, según lo consagrado en el PARÁGRAFO 1 DEL ARTÍCULO 48 DE LA LEY 1523 DE 2012, en virtud de la cual se adoptó la política nacional de la gestión del riesgo de desastres y el ARTÍCULO 11 DEL DECRETO 4147 DE 2011, por el cual se creó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-.

(…). [E]sta Sala de Decisión encuentra que el DIRECTOR GENERAL de la UNGRD como ordenador del gasto de la Entidad, tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para el correcto, eficiente y normal desarrollo de las funciones de la Institución, pero principalmente, la de coordinar y hacer seguimiento a planes y programas, como a la Subcuenta creada por el precitado Decreto Legislativo, a través de la implementación del manual de contratación que la regula y, en ese sentido, se concluye que la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 (…), se expidió en el marco competencial del director general, de cara al espectro que fijaron las normas de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de motivación o de causa El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

(…). La motivación ha sido entendida como (…) la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida.

(…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas. Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

(…). [E]l director general de la UNGRD identificaba las premisas normativas de las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 que tuvieron como fin la adopción del manual de contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19, para así establecer los procedimientos que regularían los diversos procesos de contratación en el marco de la emergencia, de allí que pueda admitirse que la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales emanadas por el Gobierno Nacional.

Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, toma como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 por el cual el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al igual que los DECRETOS LEGISLATIVOS 444 y 559 DE 2020.

(…). En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del Control Inmediato de Legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control de finalidad Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 fue publicado en la página web de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad.

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

Ahora bien, frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto. Para el caso concreto se tiene que, tal y como fue expuesto en el acuerdo escrutado, se evidencian de la concatenación normativa, que, al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso, para el caso concreto, al Gobierno Nacional la creación de un fondo que atendiera las necesidades en salud y las situaciones adversas que pudieran emerger en el sector productivo con miras a garantizar la empleabilidad y el crecimiento económico (Fondo de Mitigación de Emergencia – FOME); pero también una subcuenta para financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados del COVID-19 para la población vulnerable del país, y el fortalecimiento del sistema de salud (Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD, Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19).

(…). Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de regular el proceso de contratación que gestione la Entidad con ocasión de la creación de la Subcuenta de Mitigación de Emergencia COVID-19 a partir del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020, de tal manera que, atendiendo los lineamientos contenidos en el Manual General de Contratación, Resolución N°. 0683 de 20 de junio de 2017, el artículo 41 de este dispuso que la UNGRD podrá adoptar los procedimientos necesarios para el cumplimiento de los fines, los requisitos y condiciones necesarios para adelantar los procesos de contratación, que permita satisfacer los objetivos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, guardando una intrínseca relación con la finalidad señalada en el DECRETO DECLARATORIO 417 de la creación de una cuenta especial que tenga por objeto la financiación y la inversión en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos adversos causados por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de calificación jurídica [L]a materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad.

(…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, el externo, en el que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y el porqué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional. (…).

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. (…). [L]a Sala evidencia que en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrolla el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020, en la medida en que se orientan a implementar medidas que adoptó el Gobierno Nacional para conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19 y retoma el contenido de las disposiciones que componen la RESOLUCIÓN 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 y que son susceptibles de ser conocidas dentro del espectro del control inmediato de legalidad.

(…). [E]sta Colegiatura estima pertinente realizar unas acotaciones preliminares atendiendo a que el articulado de la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020, es una adaptación del Manual General de Contratación del FNGRD consignado en la RESOLUCIÓN N°. 0683 DE 20 DE JUNIO DE 2017. (…). Por ello, la Sala analizará comparativamente ambas resoluciones (manuales) para dejar en evidencia que esta cumple con una plena conexidad de los DECRETOS LEGISLATIVOS 417 Y 559 DE 2020, atendiendo que, ante la creación de una subcuenta, era imperante crear el manual de contratación que delimitara el proceso y procedimiento de contratación. (…). [A]un cuando pueda estimarse que el manual de contratación creado con la resolución escrutada es un desarrollo normal de las funciones de la Entidad, este procedimiento es especial ante el surgimiento temporal (por dos años) de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19, siendo menester regular el proceso que la rija, de tal suerte que los recursos que sean administrados por ella sean ejecutados acorde a los lineamientos tanto de la Unidad como por los principios generales de la contratación estatal, la función administrativa y la gestión fiscal.

Para ello el FNGRD, como dependencia de la UNGRD, a cargo de la subcuenta conforme a los lineamientos del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020, adaptó y adoptó este régimen contractual a partir de las directrices consignadas en su Manual General de Contratación (Resolución N°. 0683 de 2017), aterrizándolo a las necesidades derivadas de la Subcuenta mencionada, dotándola de insumos para su correcto funcionamiento.

Hecha esta aclaración, resulta imperante para la Colegiatura reseñar que el Gobierno Nacional, a través del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, además de declarar el Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico, dentro de su considerando planteó como medidas la creación del FOME y de una subcuenta para atender las necesidades derivadas de la emergencia, rubros que exceden el ámbito de las competencias ordinarias con las que la UNGRD regularmente cuenta, debiéndose hacer uso de la legislación de excepción. (…).

A partir de esto, el presidente de la República, por medio de los DECRETOS LEGISLATIVOS 444 DE 20 DE MARZO y 559 DE 15 DE ABRIL DE 2020, creó el Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME y la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. (…). Por tanto, la Sala encuentra que la creación de un manual que regule la contratación para esta Subcuenta obedece a la necesidad de delimitar el procedimiento que se va a adelantar para lograr los fines que, como ya quedó en evidencia, se encuentran ajustados a los mandatos contenidos en las referidas normas dictadas en el marco del Estado de Excepción. (…).

En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Resolución en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.

(…). Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de la Resolución no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

(…). De allí que pueda afirmarse que el acto administrativo enjuiciado desarrolló verdaderas medidas tendientes a conjurar la crisis que había conllevado la declaratoria del estado de emergencia –materializándose así el denominado “vínculo instrumental–, en aras de proteger los derechos a la vida en conexidad con la salud, así como de garantizar el adecuado desarrollo del debido procedimiento administrativo, de cara a salvaguardar los derechos constitucionales de la población residente en el territorio colombiano, en especial de aquellos que se encuentren en condición de vulnerabilidad, para lo cual fue necesario la adopción del manual de contratación que dotara a la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - Covid 19 de una herramienta legal que garantizara la administración correcta y eficiente de sus recursos.

En conclusión, lo que se sustentó en la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 fue una adaptación a lo ya existente, para adecuarlas en forma conexa y correlacional a las medidas de prevención, preparación y respuesta ante la emergencia epidemiológica y de salud pública por el Coronavirus (COVID-19), que llevaron a la Declaratoria del Estado de Emergencia y a la materialización de un manual de contratación que regule los procedimientos de contratación derivados de la Subcuenta de Mitigación de Emergencias COVID-19.

(…). Por lo anterior, encuentra la Sala que lo dispuesto en el articulado del acto objeto de control se armoniza con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 15 DE ABRIL DE 2020 y se correlaciona directamente con las razones que dieron origen a la declaratoria de emergencia del DECRETO 417 DE 2020, por lo que supera con creces el análisis desde el crisol de los factores de conexidad y comprobación jurídica.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de proporcionalidad o razonabilidad Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

(…). La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

(…). Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo establecer el procedimiento para el proceso de contratación y la ejecución de los recursos de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19; en ese sentido, se impartieron directrices que permitieran adelantar la gestión de la subcuenta en mención encargada de financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos de un virus que ostenta un alto grado de transmisibilidad y que ha cobrado la vida de 32.024 en Colombia, encontrándose ajustado a los contenidos y atribuciones asignados por el DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020.

(…). En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos constitucionales de los residentes en el territorio nacional, especialmente aquellos en situación de vulnerabilidad, a partir de la adopción de un manual de contratación que permitiera administrar eficazmente los recursos de la Subcuenta para la Mitigación del COVID-19 creada a partir del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020.

En conclusión, la Resolución escrutada se muestra como idónea, necesaria y proporcional. La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de necesidad Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por el director general de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; estos dos últimos coincidieron en señalar la importancia de adoptar medidas “para adversos generados a la actividad productiva, atender las necesidades de atención en salud, los efectos” así como la de “financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia”, circunstancias que motivaron la implementación del manual de contratación para la Subcuenta creada para la Mitigación de Emergencias COVID-19 y así regular el procedimiento bajo el cual se tramitan y celebran los contratos para la ejecución de la cuenta.

Por contera, la Resolución escrutada se muestra razonable, idónea, necesaria y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en el acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades. (…). [E]l juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la Resolución sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”. La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar regular el procedimiento de contratación de la Subcuenta de Mitigación de Emergencias COVID-19, creada a partir del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del control inmediato de legalidad y que constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Sobre las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004); Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

En cuanto a los puntos de vista bajo los cuales se examina la conexidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03-15-000-2020-01660-00.

Acerca de que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos legislativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Javier Díaz Bueno, radicación CA-008. En cuanto a que el control de legalidad es automático e inmediato, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA).

Acerca de los elementos esenciales de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, Rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00. Sobre el requisito de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2013-00091-00.

En relación con la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). En cuanto al carácter legislativo que ha reconocido la Corte Constitucional a los decretos que declaran el estado de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

Sobre el análisis de exequibilidad del Decreto Legislativo 559 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-210 de 1 de julio de 2020, M.P. Diana Fajardo Rivera. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 1547 DE 1984 / DECRETO LEY 919 DE 1989 / LEY 1523 DE 2012 – ARTÍCULO 48 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 13 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULOS 14 A 18 / LEY 1474 DE 2011 / DECRETO 1082 DE 2015 / DECRETO 4147 DE 2011 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0296 DE 2020 (4 de mayo) UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – UNGRD (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02931-00 Actor: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – UNGRD Demandado: RESOLUCIÓN No. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Manual de Contratación de la Subcuenta para La Mitigación de Emergencias COVID-19 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1], y 136 de la Ley 1437 de 2011[2], profiere sentencia de única instancia, dentro del control inmediato de legalidad respecto de la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO 2020, expedida por el DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – en lo sucesivo UNGRD –, “Por la cual se adopta el Manual de Contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19 – del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD – y se adoptan otras disposiciones”, en el marco de la pandemia por el brote de COVID-19 o Coronavirus.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La Sala resume los hechos relevantes del presente control inmediato de legalidad: 1. La Organización Mundial de la Salud (OMS) catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19)[3] como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[4], bajo ese criterio informó que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que puede llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[5]. 2.

Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005) como “un evento extraordinario (…) que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada.”[6]. Según ese concepto, se concluye que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o inesperada;

(ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y, (iii) puede necesitar una acción internacional inmediata.” [7]. 3. En todos los continentes se han determinado casos de Coronavirus (COVID-19), siendo el primero confirmado en Colombia el 6 de marzo de 2020[8]. 4. El 12 DE MARZO DE 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN N°. 385[9] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9ª de 1979, el Decreto 780 de 2016 y el artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII). Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º.

Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada. Artículo 2º. Medidas sanitarias.

Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa. (Negrillas fuera de texto). (…)”. 5. El 17 de marzo de 2020, el presidente de la República, profirió el DECRETO N°. 417 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 6. El 21 DE MARZO DE 2020 por medio de DECRETO LEGISLATIVO 444 DE 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público creó el Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME – en atención a la necesidad de recursos adicionales que se requieren para implementar las medidas tendientes a conjurar la expansión de la pandemia, en especial, los requeridos para la atención en salud para afrontar la emergencia sanitaria, dentro de la declaratoria del estado de excepción. 7.

Mediante DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 15 DE ABRIL DE 2020 se creó una Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID 19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, con el fin de hacer frente a las consecuencias generadas por la emergencia sanitaria. La referida norma dispone las condiciones bajo las cuales serán administrados los recursos del FOME que se destinen para financiar la adquisición de bienes, servicios, obras, y en general, todas las medidas que se adopten para mitigar y evitar la expansión de la pandemia y las causas económicas y sociales de la declaratoria de la Emergencia Económica, Social y Ecológica. 8.

A través de la RESOLUCIÓN 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 la UNGRD adoptó el manual de contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias del Covid – 19 del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD – y fijó otras disposiciones. 9. El 3 de julio de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado remitió la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020, en cumplimiento de los mandatos contenidos en el artículo 136[10] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, mediante auto de 9 de julio de 2020, se avocó el conocimiento del Control Inmediato respecto de dicha resolución en aras de examinar su legalidad. 10.

La Corte Constitucional, en sentencias C-194 de 24 de julio de 2020[11] y C-210 de 1° de julio de 2020[12], declaró la exequibilidad de los DECRETOS LEGISLATIVOS 444[13] y 559[14] DE 2020 respectivamente. En la primera de ellas, el Alto Tribunal encontró que la creación del FOME era una medida “necesaria, fáctica y jurídicamente” adecuada para impedir los efectos colaterales de la crisis.

Con relación a su destinación, precisó que  las transferencias de recursos a las entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación, las operaciones de transferencias temporal de valores y de apoyo de liquidez al sector financiero, así como las operaciones de fortalecimiento patrimonial e inversión directa en el sector real, son medidas que: “(i) no constituyen un auxilio o donación proscrito por la Constitución (art. 355 de la CP), (ii) no disponen delegación de función alguna al Ministerio de Hacienda para proferir decretos con fuerza material de Ley (arts. 212 a 215 de la CP), (iii) no vulneran el principio de autonomía territorial (art. 287 de la CP), (iv) no desconocen el principio de Estado social de derecho ni los compromisos del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (arts. 1 y 93 de la CP), y (v) no tienen por objeto el enriquecimiento de la banca privada”.

Respecto de la segunda providencia, la C-210 de la presente anualidad, destacó que el Decreto 559 de 2020 busca atender la rápida expansión del Covid-19 y las consecuencias adversas para la salud y el bienestar de la población. Agregó que la finalidad de la norma es consecuente con la magnitud de la emergencia declarada y responde a los fines esenciales del Estado.

Así, el Decreto dota a la Subcuenta con un marco de funcionamiento propio que le permite manejar con responsabilidad, con los controles necesarios y con celeridad, los recursos dispuestos para atender la emergencia. Igualmente, el modelo de administración diseñado por el Gobierno nacional responde al contexto específico de la pandemia, es necesario, proporcional y no conlleva criterios de discriminación. 2.

El texto del acto objeto de control Para una mejor ilustración se transcribe en su integridad. “REPÚBLICA DE COLOMBIA UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES FONDO NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES RESOLUCIÓN N°. 0296 04 DE MAYO DE 2020 “Por la cual se adopta el Manual de Contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - FNGRD- y se adoptan otras disposiciones" EL SUSCRITO DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y ORDENADOR DEL GASTO DEL FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES En ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, especialmente de las conferidas por los artículos 4 y 11 del Decreto 4147 de 2011 y la Ley 1523 de 2012. el Decreto-Ley 559 de 2020 y

CONSIDERANDO

Que el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en adelante FNGRD, es un patrimonio autónomo de creación legal, de acuerdo con lo establecido por el Decreto 1547 de 1984 modificado por el Decreto 919 de 1989 y los artículos 47 y 49 de la Ley 1523 de 2012, establecido como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, y afecto a las finalidades de atención del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Que la Ley 1523 de 2012 por la cual se adopta la política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en su artículo 48 discrimina dos funciones con asignación orgánica de la siguiente manera: Que la representación legal se encuentra asignada a la Fiduciaria Fiduprevisora S.A., en adelante FIDUPREVISORA S.A., sociedad de economía mixta del orden nacional, quien está encargada a su vez de realizar la administración de los bienes, derechos e intereses del fondo, en forma independiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo tercero del Decreto 1547 de 1984 modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, y el artículo 48 de la Ley 1523 de 2012.

Su responsabilidad es la contemplada para el fiduciario en los términos previstos en el Código de Comercio y demás normas que rigen y reglamentan el funcionamiento de las sociedades fiduciarias en Colombia. [La segunda función] Que la ordenación del gasto del FNGRD se encuentra a cargo del Director General de la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES, Unidad Administrativa Especial del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 48 de la Ley 1523 de 2012 y el Decreto 4147 de 2011.

Que los bienes y derechos del patrimonio autónomo FNGRD tienen una destinación específica y están afectos exclusivamente al cumplimiento de los objetivos y finalidades establecidos en el artículo 47 de la Ley 1523 de 2012 y demás normas que la complementen o modifiquen. Que de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 1523 de 2012, los contratos requeridos para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del FNGRD serán celebrados por FIDUPREVISORA, en su calidad de representante legal y administrador del patrimonio autónomo de creación legal, y su celebración se realizará con arreglo a las instrucciones impartidas por el Director General de la UNGRD o el funcionario que este delegue, en su calidad de ordenador del gasto, de acuerdo con los procesos de selección previstos en las disposiciones legales vigentes en materia de contratación. Que mediante Resolución 0683 del 20 de junio del 2017, el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres — UNGRD, expidió el Manual de contratación y fijó las directrices para el ejercicio y desempeño de la interventoría y supervisión del FNGRD.

Que el artículo 41 del precitado "Manual de contratación del FNGRD", establece la facultad de la UNGRD para adoptar los procedimientos que resulten necesarios con el fin de atender las finalidades y objetivos del SNGRD: ARTÍCULO 41, REGLAMENTO. La UNGRD podrá adoptar los procedimientos necesarios para el cumplimiento de los fines de selección objetiva previstos en el presente Manual, y en particular, sobre los requisitos y condiciones necesarios para adelantar los procesos de contratación de acuerdo con las modalidades de selección previstas en el presente instrumento, y con el fin de atender las finalidades y objetivos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - SNGRD.

Que mediante Decreto N°. 417 de 2020 se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional con el fin de conjurar la crisis por la PANDEMIA e impedir la extensión de sus efectos por causa del nuevo Coronavirus COVID-19. Que, dentro de las medidas anunciadas en la declaratoria del Estado de Emergencia que hace referencia el Decreto 417 de 2020, se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias — FOME para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento económico.

Que mediante el Decreto 444 de 2020 se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual tiene por objeto atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo, en el marco del Decreto 417 de 2020.

Que el Decreto N°. 559 del 15 de abril de 2020 creó en el Fondo Nacional de Gestion del Riesgo de Desastres -FNGRD- la Subcuenta para la Mitigación de Emergencia -COVID19-, que tiene por objeto financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la PANDEMIA COVID-19 en la población en condición de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y fortalecer las capacidades de atención del sistema de salud.

Que el artículo 7 del mencionado decreto, designó como ordenador del gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencia -COVID-19 al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres o el funcionario del Nivel Directivo designado por este, siendo la UNGRD la entidad encargada de adelantar los procesos de contratación, ejecución y supervisión que se realicen con cargo a la Subcuenta.

Que es necesario que los recursos de la subcuenta FNGRD-COVID-19 sean ejecutados de manera eficiente, eficaz y con celeridad, para ser destinados de manera pronta a la implementación de medidas, dirigidas entre otros, a fortalecer el sistema de salud para garantizar las condiciones necesarias de atención y prevención en el marco de la rápida propagación del nuevo coronavirus COVID-19, así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ello conlleva, en el marco de la coyuntura que actualmente afronta el país. Que el artículo 4 del Decreto 559 del 15 de abril del 2020 establece que "Los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con observancia de los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad imparcialidad y publicidad enunciados en el artículo 209 y con el control especial del Despacho del Contralor General de la Nación".

Que los procesos de selección de contratistas se desarrollaren con arreglo a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, previstos en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, así como al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la ley. Que las disposiciones del Manual de Contratación contienen los principios y reglas generales de contratación que deben observar los actores del proceso de gestión contractual del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres-Subcuenta del Fondo de Mitigación de Emergencia -COVID-19-, desde su iniciación hasta su finalización efectiva de acuerdo con lo previsto en la normatividad vigente de acuerdo al régimen de contratación aplicable, los Lineamientos Generales para la Expedición de Manuales de Contratación, y las disposiciones del Modelo Integrado de Planeación y Gestión-MIPG conforme a la resolución 1499 de 2017, o la que la modifique o sustituya. y los Sistemas que articulan el MIPG (NTC-ISO 9001:2015, NTC- ISO 14001:2015, OHSAS 18001:2007) o los que los modifiquen o sustituyan; en particular las contenidas en el Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano — MECI 1000:2005.

En mérito de lo anteriormente expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO

1. ADOPCIÓN DEL MANUAL DE CONTRATACIÓN. Adoptar el Manual de Contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID- 19- del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -FNGRD- y fijar las directrices y procedimientos bajo las cuales se tramitarán y celebrarán los procesos de contratación para la ejecución de los recursos de la misma.

MANUAL DE CONTRATACIÓN DE LA SUBCUENTA PARA LA MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS -COVID-19- DEL FONDO NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES -FNGRD-, PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTOS BAJO LOS CUALES SE TRAMITARÁN Y CELEBRARÁN PROCESOS DE CONTRATACIÓN PARA LA EJECUCIÓN DE RECURSOS De conformidad con lo mencionado, le corresponde al Director General de la UNGRD, en su calidad de ordenador del gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19-, establecer el Manual de Contratación, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.

TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 1. OBJETO. Adóptese el Manual de contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, con el fin de establecer las disposiciones y los procedimientos bajo las cuales se tramitarán y celebrarán los procesos de contratación para la ejecución de los recursos de la misma.

ARTÍCULO

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Se regirán por el presente Manual de Contratación, todos los procesos de selección, contratos, acuerdo y convenios que celebre la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, con personas naturales y/o jurídicas del orden nacional y/o internacional, en desarrollo de su naturaleza y objeto establecidos en la ley.

ARTÍCULO

3. MARCO LEGAL Y RÉGIMEN APLICABLE. La celebración y ejecución de los contratos sujetos al presente Manual de Contratación deben someterse a las normas de derecho privado y demás disposiciones civiles y comerciales, aplicando los principios de la función administrativa y gestión fiscal. Conforme a lo establecido en el artículo 4 del Decreto-Ley 559 del 15 de abril del 2020.

En lo no previsto en el presente Manual de Contratación, se tendrá en cuenta lo dispuesto en el Manual de Contratación del FNGRD, Resolución No. 0683 de 2017, y demás normas concordantes y complementarias.

ARTÍCULO 4. COMPETENCIAS. Los contratos, acuerdos y/o convenios del orden nacional y/o internacional requeridos para la ejecución de los objetivos de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- serán celebrados por FIDUPREVISORA S.A., en su calidad de representante legal y administradora del FNGRD, y su celebración se realizará con arreglo a las instrucciones impartidas por el Director General de la UNGRD o el funcionario que éste delegue, en su calidad de ordenador del gasto del FNGRD.

ARTÍCULO 5. PRINCIPIOS RECTORES. El FNGRD - Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- adelantará los procesos de contratación con sujeción a los principios de la función administrativa de la gestión fiscal, señalados en el artículo 209 de la Constitución Política y estarán sometidos al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Constitución y la Ley.

El Artículo 209 de la Constitución Nacional define que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. 5.1.

Principios de la Función Administrativa DEBIDO PROCESO: Las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. IGUALDAD: El FNGRD dará el mismo trato y protección a todas las personas que intervengan en las actuaciones objeto de este Manual de Contratación. IMPARCIALIDAD: El FNGRD deberá actuar respetando y garantizando los derechos de todas las personas, sin discriminación alguna y sin tener en cuenta consideraciones de afecto o de interés y, en general, cualquier motivación subjetiva.

BUENA FE: El FNGRD y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes. MORALIDAD: Todas las personas y servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad. PARTICIPACIÓN: El FNGRD promoverá y atenderá las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades, sobre formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública.

RESPONSABILIDAD: Los servidores públicos asumirán las consecuencias de su actuación administrativa. TRANSPARENCIA: La función administrativa comporta el interés público, por consiguiente, toda persona podrá conocer las actuaciones que desarrolle el FNGRD en el marco de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, salvo reserva legal.

En los procesos de contratación que se ejecuten en el marco de la Subcuenta, los interesados tendrán oportunidad de conocer y controvertir los documentos emanados de la UNGRD, como ordenadora del gasto del FNGRD — Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID- 19-, para lo cual se establecerán etapas que permitan el conocimiento de dichas actuaciones y otorguen la posibilidad de expresar observaciones.

COORDINACIÓN: Las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales, en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares. 5.2. Principios de la Gestión Fiscal EFICACIA: Obtención de resultados de manera oportuna y guardando relación con los objetivos. EFICIENCIA: Asignación de recursos de manera conveniente para la maximización de resultados.

ECONOMÍA: Optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en la contratación. 5.3. Principios generales que orientan la Gestión del Riesgo, artículo 3 Ley 1523 de 2012. "1. Principio de igualdad: Todas las personas naturales tendrán la misma ayuda y el mismo trato al momento de atendérseles con ayuda humanitaria, en las situaciones de desastre y peligro que desarrolla esta ley. 2.

Principio de protección: Los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados, 3.

Principio de auto conservación: Toda persona natural o jurídica, bien sea de derecho público o privado, tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para una adecuada gestión del riesgo en su ámbito personal y funcional con miras a salvaguardarse, que es condición necesaria para el ejercicio de la solidaridad social. 4. Principio participativo: Es deber de las autoridades y entidades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, reconocer, facilitar y promover la organización y participación de comunidades étnicas, asociaciones cívicas, comunitarias, vecinales, benéficas, de voluntariado y de utilidad común. Es deber de todas las personas hacer parte del proceso de gestión del riesgo en su comunidad. 5.

Principio de diversidad cultural: En reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas, los procesos de la gestión del riesgo deben ser respetuosos de las particularidades culturales de cada comunidad y aprovechar al máximo los recursos culturales de la misma. 6. Principio del interés público o social: En toda situación de riesgo o de desastre, el interés público o social prevalecerá sobre el interés particular.

Los intereses locales, regionales, sectoriales y colectivos cederán frente al interés nacional, sin detrimento de los derechos fundamentales del individuo y, sin demérito, de la autonomía de las entidades territoriales. 7. Principio de precaución: Cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgos 8.

Principio de sostenibilidad ambiental: El desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo. El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres. 9.

Principio de gradualidad: La gestión del riesgo se despliega de manera continua, mediante procesos secuenciales en tiempos y alcances que se renuevan permanentemente. Dicha gestión continuada estará regida por los principios de gestión pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución y debe entenderse a la luz del desarrollo político, histórico y socioeconómico de la sociedad que se beneficia 10.

Principio sistémico: La política de gestión del riesgo se hará efectiva mediante un sistema administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares. El sistema operará en modos de integración sectorial y territorial; garantizará la continuidad de los procesos, la interacción y enlazamiento de las actividades mediante bases de acción comunes y coordinación de competencias.

Como sistema abierto, estructurado y organizado, exhibirá las calidades de interconexión, diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración. 11. Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 12.

Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.

La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 13. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.

La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada. 14.

Principio de oportuna información: Para todos los efectos de esta ley, es obligación de las autoridades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, mantener debidamente informadas a todas las personas naturales y jurídicas sobre: Posibilidades de riesgo, gestión de desastres, acciones de rehabilitación y construcción, así como también sobre las donaciones recibidas, las donaciones administradas y las donaciones entregadas.

ARTÍCULO 6. INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA CONTRATAR. Los particulares que participen en los procesos contractuales estarán sometidos al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Constitución y la ley. En consecuencia, quien se encuentre incurso en alguna de las causales no podrá participar en procesos de selección, ni celebrar contratos, acuerdos o convenios.

ARTÍCULO 7. PUBLICIDAD. Con el propósito de dar publicidad y transparencia a los procesos contractuales, los documentos contractuales serán publicados por el FNGRD dando aplicación a la ley 1712 de 2014, a través de las herramientas tecnológicas que se establezcan para tal fin. TÍTULO ll ESTRUCTURACIÓN DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL ARTÍCULO

8. DE LA COMUNICACIÓN CON LOS PROPONENTES Y CONTRATISTAS. Las comunicaciones en el marco del Proceso de Contratación deben hacerse por escrito, conforme a los siguientes parámetros: Las comunicaciones y solicitudes relacionadas con el trámite de los procesos de selección se realizarán en la Avenida calle 26 N° 92 - 32 edificio GOLD 4 piso 1, locales G4-02 y G4-03 en Bogotá D.C. de lunes a viernes entre las 8:00 am y las 5:00 pm, o al correo electrónico procesosdecontracion@gestiondelriesgo.gov.co.

Para la comunicación con los contratistas, la misma se realizará y través de la supervisión o de la interventoría del contrato y estos a su vez, se comunicarán con la UNGRD a través de escritos o correo electrónico que se establezca en los documentos del proceso contractual. Parágrafo: Adicionalmente, las plataformas tecnológicas, cuando las mismas se utilicen para adelantar procesos de contratación del Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, serán canal de comunicación con la UNGRD-FNGRD.

ARTÍCULO

9. TRÁMITE DEL PROCESO CONTRACTUAL. Le corresponderá al ordenador del gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- o a quien éste delegue mediante acto administrativo, la dirección de los procesos de contratación, así como la elección del comité evaluador en los casos que establece el presente Manual de Contratación. Después de surtido el proceso de selección y posterior a la aprobación del ordenador del gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19, la contratación será realizada por FIDUPREVISORA S.A., quien actúa en calidad de representante administrador del FNGRD.

CAPITULO I DE LA PLANEACIÓN Y LOS TÉRMINOS Y CONDICIONES PRECONTRACTUALES- TCPC ARTÍCULO

10. ANÁLISIS DEL MERCADO. Para efectos de definir el valor de la contratación y como elemento fundamental de los TCC, se deberá adelantar un análisis del mercado en el cual se puedan identificar las características de bienes, obras y servicios, incluido el análisis de precios del mercado y la identificación de las condiciones de capacidad de los oferentes o proponentes.

Se podrá utilizar los referentes señalados por empresas o entidades idóneas, reconocidas y que tengan como finalidad establecer precios de mercado.

PARÁGRAFO 1. Se podrán utilizar, entre otras, las siguientes técnicas para realizar el análisis del mercado: - Referencias de procesos de contratación con objetos que contemplen bienes, obras o servicios similares a los que se pretende contratar, que hayan sido realizados por entidades públicas o privadas. - Resoluciones y guías de precios del sector público o privado. - Precios de referencia del mercado actual, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 559 del 15 de abril del 2020; respetando los principios de la función administrativa. - Por las particularidades y especificaciones del bien a contratar se podrá recibir el apoyo de otras entidades públicas o privadas para la consecución de las cotizaciones necesarias para establecer el precio del bien a adquirir. - Realizar un análisis de mercado, a través de mínimo 3 solicitudes de cotización. Siempre y cuando la oportunidad de entrega y valor de los bienes sea beneficioso para el FNGRD se podrá proceder a utilizar los mecanismos de agregación de la demanda o la tienda virtual de Colombia Compra Eficiente, lo anterior conforme al Decreto 537 de 2020. - Históricos de contratación celebrada mediante la plataforma SECOP I y ll.

PARÁGRAFO 2. El análisis del mercado deberá desarrollarse de manera objetiva, no obstante, se deberá tener en cuenta la volatilidad de los precios de mercado a nivel nacional e internacional, así como el impacto en los precios de compra, de los tiempos de entrega establecidos para suplir de manera inmediata las necesidades a cargo de la Subcuenta, de conformidad con los impactos generados en el mercado por la situación ocasionada por la pandemia mundial por COVID- 19.

PARÁGRAFO 3. La situación de emergencia sanitaria presente en todo el territorio nacional se caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento del estado y la operación de la comunidad, causada por el evento de salud pública, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general.

Por lo tanto, para efectos de seleccionar la propuesta más favorable el FNGRD/UNGRD se reserva la facultad de escoger aquella propuesta que además de cumplir las condiciones técnicas, jurídicas y financieras, presente las mejores condiciones de inmediatez que permitan satisfacer la necesidad identificada para la atención de la emergencia presentada por COVID-19 de manera oportuna, efectiva y eficiente, según los requerimientos priorizados.

ARTÍCULO

11. JUSTIFICACIÓN PARA CONTRATAR Y TÉRMINOS Y CONDICIONES PRECONTRACTUALES - TCPC Para cada proceso de selección, se elaborarán justificación que respalde la necesidad y oportunidad de la contratación, los cuales deberán contener como mínimo lo siguiente: 1. Identificación y descripción de la necesidad que se pretende satisfacer con la contratación. 2.

La definición de los fundamentos que soportan el proceso de contratación. 3. Tipo de contrato. 4. Descripción del objeto a contratar, incluidas sus especificaciones técnicas y sus anexos cuando aplique. 5. La definición de las autorizaciones, permisos y licencias requeridos para su ejecución, cuando aplique. 6. Resultado del análisis de mercado (insumo para determinar el valor del contrato) 7.

La definición del plazo y lugar de ejecución, forma de pago, obligaciones y productos a cargo del oferente o proponente seleccionado. 8. El análisis que sustente la exigencia de garantías, teniendo en cuenta la naturaleza y objeto del contrato y las condiciones de ejecución del mismo. 9. Los diseños y estudios, cuando por las características del futuro contrato se requieran.

ARTÍCULO 12. MODIFICACIÓN A LA CONVOCATORIA Y LOS TCPC. La modificación de la convocatoria y los TCPC se realizará a través de documento suscrito por el ordenador del gasto, las cuales (sic) no podrán cambiar las condiciones de tal manera que se altere la naturaleza del proceso. CAPÍTULO ll DEL PROCEDIMIENTO ARTÍCULO 13. PROCEDIMIENTOS CONTRACTUALES.

Mediante proceso de contratación regido bajo las normas de derecho privado con sujeción al artículo 209 de la Constitución Política, la UNGRD-FNGRD, de acuerdo a las necesidades de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias —COVID-19-, se contemplan los siguientes procedimientos:

13.1. ADQUISICIÓN DE BIENES, SERVICIOS Y OBRAS POR INVITACIÓN PRIVADA: Para la adquisición de bienes, servicios y obras requeridos para atender el objetivo de Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, se adelantará el siguiente procedimiento: |N° |ACTIVIDAD |DESCRIPCIÓN |RESPONSABLE | |1 |Inicio de la |Conocimiento y |Gerente de la | | |Etapa |establecimiento de |Subcuenta | | |Precontractual —|las necesidades |COVID-19 / Equipo| | |Identificación |para atender el |interdisciplinari| | |de la Necesidad.|objetivo de la |o Subcuenta para | | | |Subcuenta para la |la Mitigación de | | | |Mitigación de |Emergencia — | | | |Emergencias - |COVID-19- / | | | |COVID-19- de |Ordenador del | | | |acuerdo con lo |gasto o su | | | |estipulado en el |delegado/ | | | |artículo 2 del |Gobierno Nacional| | | |Decreto-Ley 559 de |/ Entidades | | | |2020. |Territoriales. | | | | | | | | |Nota 1.

Si la | | | | |identificación de | | | | |las necesidades | | | | |proviene de | | | | |entidades del | | | | |Gobierno Nacional o| | | | |Territorial, se | | | | |requerirá el | | | | |soporte de dichos | | | | |requerimientos el | | | | |cual deberá constar| | | | |por solicitud | | | | |escrita o mediante | | | | |acta. Necesidad que| | | | |deberá contar con | | | | |la respectiva | | | | |priorización por | | | | |parte de la | | | | |GERENCIA de la | | | | |Subcuenta COVID-19.| | | | |La gerencia | | | | |mediante documento | | | | |deberá realizar la | | | | |solicitud al | | | | |ordenador del gasto| | | | |de la subcuenta, | | | | |para que dé inicio | | | | |a la contratación | | | | |con los soportes y | | | | |con las | | | | |especificaciones | | | | |técnicas del bien o| | | | |servicio a | | | | |adquirir, así como | | | | |la descripción de | | | | |las autorizaciones,| | | | |permisos y | | | | |licencias | | | | |requeridos para su | | | | |ejecución, cuando | | | | |aplique. | | |2 |Instrumento |Establecer el |Ordenador del | | |contractual |instrumento |Gasto, Grupo de | | | |contractual |Gestión | | | |requerido para la |Contractual | | | |atención que se va | | | | |a brindar: | | | | |contrato, acuerdo o| | | | |convenio | | | | |interadministrativo| | | | |, contratos de | | | | |obra, suministro de| | | | |bienes y/o | | | | |servicios, | | | | |compraventa de | | | | |bienes muebles o | | | | |acuerdos, convenios| | | | |que se requieran de| | | | |acuerdo con la | | | | |necesidad. | | |3 |Designación |Designación de un |Ordenador del | | |equipo |equipo |gasto. | | |estructurador |interdisciplinario | | | | |que realizará la | | | | |estructuración de | | | | |las condiciones | | | | |técnicas, jurídicas| | | | |y financieras | | | | |requeridas para | | | | |cada proceso de | | | | |selección conforme | | | | |a la instrucción | | | | |realizada por la | | | | |GERENCIA. | | |4 | |Estructurar los | | | |Justificación |componentes |Equipo | | |para contratar y|técnicos, jurídicos|estructurador | | |términos y |y financieros en la|Subcuenta — | | |condiciones |justificación del |COVID-19- / | | |precontractuales|contrato o convenio|Ordenador del | | |— TCPC |requerido para la |Gasto I Grupo de | | | |atención de la |Gestión | | | |emergencia. |Contractual | | | | | | | | |Se deben definir | | | | |las condiciones | | | | |técnicas requeridas| | | | |para satisfacer la | | | | |necesidad, entre | | | | |estas lo referente | | | | |a tiempos de | | | | |entrega y | | | | |cumplimiento. | | | | | | | | | |Para la estimación | | | | |del presupuesto se | | | | |debe acudir a lo | | | | |dispuesto en el | | | | |artículo 10 de este| | | | |Manual. | | | | | | | | | |Se podrá establecer| | | | |un cronograma del | | | | |proceso, el cual | | | | |podría ser | | | | |modificado mediante| | | | |documento suscrito | | | | |por el ordenador | | | | |del gasto, | | | | |debidamente | | | | |sustentado por el | | | | |equipo | | | | |estructurador. | | | | | | | | | |Nota 1: En caso de | | | | |encontrarse | | | | |justificado y | | | | |soportado que | | | | |alguna persona | | | | |(natural o | | | | |jurídica) es la | | | | |Única que puede | | | | |prestar el servicio| | | | |o entregar los | | | | |bienes requeridos | | | | |para atender la | | | | |emergencia | | | | |(patente, derechos | | | | |de autor, proveedor| | | | |exclusivo, etc.), | | | | |se adelantara el | | | | |proceso de | | | | |contratación sin | | | | |necesidad de | | | | |requerir otras | | | | |propuestas. | | |5 |Designación de |Designación de un |Ordenador del | | |Comité de |equipo |Gasto | | |evaluación |interdisciplinario | | | | |que realizará la | | | | |evaluación de los | | | | |componentes | | | | |técnicos, jurídicos| | | | |y financieros | | | | |requeridos para | | | | |cada proceso de | | | | |selección. Este | | | | |Comité podrá tener | | | | |la misma | | | | |conformación que el| | | | |Comité | | | | |estructurador. | | |6 |Observaciones a |Los invitados a |Invitado a | | |la solicitud de |presentar propuesta|presentar | | |propuestas / |podrán enviar |propuesta. | | |cotizaciones. |observaciones o | | | | |solicitud de | | | | |aclaraciones a la | | | | |justificación para | | | | |el contrato que se | | | | |requiera suscribir | | | | |y sus anexos. | | |7 |Respuesta a las |El Comité de |Comité de | | |observaciones. |evaluación, |evaluación. | | | |designado por el | | | | |ordenador del | | | | |gasto, estudiará | | | | |las observaciones | | | | |y/o aclaraciones | | | | |que remita el | | | | |invitado a | | | | |presentar | | | | |propuesta, | | | | |realizando los | | | | |ajustes que | | | | |correspondan, los | | | | |cuales serán dados | | | | |a conocer a todos | | | | |los invitados | | | | |mediante documento | | | | |de respuesta a | | | | |observaciones. | | |8 |Presentación |Se presentarán las |Invitado a | | |Propuesta / |propuestas por |presentar | | |oferta. |parte de los |propuesta. | | | |invitados. | | |9 |Evaluación |El Comité |Comité Evaluador.| | |Financiera, |evaluador, debe | | | |Jurídica y |verificar las | | | |Técnica |propuestas | | | |(Evaluación) |allegadas por los | | | | |invitados y | | | | |establecer cuál es | | | | |la oferta más | | | | |favorable de | | | | |acuerdo a los | | | | |criterios | | | | |establecidos en la | | | | |justificación TCC, | | | | |para tal fin se | | | | |debe expedir | | | | |documento | | | | |consolidado de | | | | |verificación el | | | | |cual debe ir | | | | |suscrito por los | | | | |integrantes del | | | | |Comité designado. | | |10 |Subsanaciones a |Durante el periodo |Comité de | | |la propuesta. |de evaluación se |Verificación | | | |podrán solicitar | | | | |los documentos, | | | | |certificados y/o | | | | |aclaraciones que | | | | |consideren | | | | |necesarios con el | | | | |fin de acreditar o | | | | |complementar | | | | |aquellos requisitos| | | | |solicitados al | | | | |oferente, | | | | |estableciendo el | | | | |término para ello. | | | | |Con ocasión de lo | | | | |anterior se podrán | | | | |acreditar y | | | | |complementar | | | | |documentos, hasta | | | | |la fecha que | | | | |determine. | | |10 |Evaluación |Una vez recibidas |Comité de | |(sic) |Final. |las subsanaciones o|Evaluación | | | |aclaraciones a los | | | | |documentos | | | | |presentados por el | | | | |proponente, el | | | | |Comité de | | | | |evaluación | | | | |realizará una | | | | |validación de la | | | | |información | | | | |allegada, generando| | | | |un documento | | | | |consolidado de | | | | |verificación | | | | |definitiva en el | | | | |cual recomendará al| | | | |ordenador del gasto| | | | |celebrar contrato | | | | |con la firma que | | | | |presento la | | | | |propuesta más | | | | |favorable para la | | | | |entidad y la | | | | |atención de la | | | | |emergencia. | | | | | | | | | |Nota 1: En caso de | | | | |ser contrato de | | | | |obra se debe | | | | |solicitar | | | | |verificación del K | | | | |Residual conforme | | | | |procedimiento | | | | |interno. El soporte| | | | |de dicha | | | | |verificación debe | | | | |hacer parte del | | | | |documento | | | | |consolidado de | | | | |verificación | | | | |definitiva. | | | | | | | | | |Nota 2: Si ninguno | | | | |de los proponentes | | | | |cumple con los | | | | |requisitos | | | | |establecidos en la | | | | |justificación para | | | | |el contrato que se | | | | |requiera suscribir,| | | | |se deberá dejar | | | | |constancia de ello | | | | |en el documento | | | | |consolidado de | | | | |verificación | | | | |definitiva, y se | | | | |tendrá que dar | | | | |inicio a un nuevo | | | | |proceso de | | | | |selección de manera| | | | |expedita. | | | | | | | | | |Nota 3: Las | | | | |evaluaciones | | | | |técnicas, | | | | |jurídicas, | | | | |económicas y | | | | |financieras deberán| | | | |estar firmadas por | | | | |los designados como| | | | |evaluadores e | | | | |incluir la | | | | |recomendación al | | | | |Ordenador del | | | | |Gasto. | | | | | | | | | |Nota 4: El | | | | |ordenador del gasto| | | | |de la Subcuenta - | | | | |COVID-19-, de | | | | |manera justificada | | | | |podrá apartarse de | | | | |dicha | | | | |recomendación, caso| | | | |en el cual | | | | |designará un nuevo | | | | |Comité evaluador. | | |14 |Certificado de |Solicitud, |Equipo | | |Afectación |aprobación y |estructurador | | |Presupuestal |expedición de CDP, |Financiero | | | |con base en lo |Subcuenta - | | | |establecido en los |COVID-19- / | | | |TCC / Justificación|ordenador del | | | |para contratar, se |gasto.

Grupo | | | |determinará el |Apoyo Financiero.| | | |valor por el cual | | | | |se deba solicitar | | | | |la afectación | | | | |presupuestal. El | | | | |ordenador del gasto| | | | |de la Subcuenta | | | | |-COVID-19- expedirá| | | | |la afectación | | | | |presupuestal con la| | | | |finalidad de | | | | |adelantar el | | | | |proceso | | | | |contractual. | | |15 |Invitación a |Se informa al |Equipo Subcuenta | | |Contratar |oferente que su |- COVID-19- / | | | |propuesta fue la |Ordenador del | | | |más favorable para |Gasto | | | |la entidad y para | | | | |la atención de las | | | | |necesidades de la | | | | |atención de la | | | | |emergencia y el | | | | |cumplimiento del | | | | |objetivo de la | | | | |subcuenta COVID-19 | | | | |y se solicita al | | | | |oferente que | | | | |ratifique su | | | | |intención para | | | | |contratar con la | | | | |entidad e informe | | | | |sobre la aceptación| | | | |de las condiciones | | | | |establecidas en la | | | | |justificación para | | | | |contratar y las | | | | |condiciones | | | | |mencionadas en la | | | | |invitación. | | |16 |Aceptación para |El oferente |Proponente | | |contratar |comunica su |Seleccionado | | | |intención para | | | | |contratar con el | | | | |FNGRD-SUBCUENTACOVI| | | | |D-19 e informa | | | | |sobre la aceptación| | | | |de las condiciones | | | | |establecidas en la | | | | |justificación para | | | | |contratar y las | | | | |mencionadas en la | | | | |invitación a | | | | |contratar. | | |17 |Instrucción |Remitir a la |Coordinador Grupo| | |solicitud |Fiduprevisora S.A.,|de Contratación /| | |elaboración de |la instrucción |Ordenador del | | |la minuta del |emitida por el |Gasto. | | |contrato |ordenador del gasto| | | | |de la Subcuenta | | | | |para la Mitigación | | | | |de Emergencias | | | | |-COVID-19- para la | | | | |suscripción, | | | | |legalización y | | | | |perfeccionamiento | | | | |del contrato.

La | | | | |instrucción emitida| | | | |deberá contener el | | | | |objeto del contrato| | | | |a suscribir, la | | | | |firma seleccionada | | | | |y el valor del | | | | |mismo, adjuntando a| | | | |la misma el trámite| | | | |precontractual | | | | |completo adelantado| | | | |por la UNGRD. | | |18 |Legalización y |Una vez recibida la|Fiduprevisora | | |perfeccionamient|instrucción, la |S.A. | | |o del contrato |Fiduprevisora S.A. | | | | |realizará la | | | | |revisión de la | | | | |solicitud y sus | | | | |soportes para | | | | |posteriormente | | | | |elaborar la minuta | | | | |para su | | | | |suscripción, | | | | |legalización y | | | | |perfeccionamiento. | | |19 |Seguimiento y |Designación del |Supervisor del | | |ejecución del |supervisor, acta de|Contrato / | | |contrato |inicio (si se |Ordenador del | | | |requiere).

Iniciar |Gasto de la | | | |el seguimiento |Subcuenta para la| | | |técnico, |Mitigación de | | | |administrativo y |Emergencias - | | | |financiero a la |COVID-19- | | | |ejecución del | | | | |contrato para | | | | |verificar el | | | | |cumplimiento de las| | | | |obligaciones | | | | |contractuales y | | | | |realizar los pagos | | | | |a que haya lugar. | | |20 |Acta de |El supervisor del |Supervisor del | | |terminación y/o |contrato deberá |contrato | | |cierre |allegar el informe | | | |financiero. |final o | | | | |certificación de | | | | |cumplimiento de las| | | | |obligaciones | | | | |contractuales.

Se | | | | |deben remitir los | | | | |documentos de | | | | |ejecución | | | | |necesarios para la | | | | |suscripción del | | | | |acta de terminación| | | | |o el cierre | | | | |financiero del | | | | |contrato en caso de| | | | |que aplique. Para | | | | |los contratos de | | | | |compraventa no se | | | | |requerirá acta de | | | | |terminación o | | | | |cierre financiero | | | | |cuando no existan | | | | |saldos.

El | | | | |supervisor deberá | | | | |suscribir | | | | |certificado del | | | | |cumplimiento a | | | | |satisfacción del | | | | |contrato. | |

13.2. CONTRATACIÓN DE PERSONAL PROFESIONAL O DE APOYO: Para la contratación del personal profesional o de apoyo que se requiera para actividades de naturaleza intelectual, operativas, logísticas o asistenciales en cumplimiento de los objetivos de Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, se aplicará el siguiente procedimiento y las directrices vigentes emitidas para el ordenador del gasto del FNGRD respecto a la tabla de honorarios: |N°|ACTIVIDAD |DESCRIPCIÓN |RESPONSABLE | |1 |Solicitud de |Solicitud de iniciación|Ordenador del | | |iniciación de |del proceso |Gasto / Equipo | | |proceso |contractual, la cual |COVID-19 | | |contractual |debe señalar las | | | | |condiciones de | | | | |idoneidad y/o | | | | |experiencia requeridas | | | | |para satisfacer la | | | | |necesidad. | | |2 |Solicitud [del] |De acuerdo a la |Equipo COVID-19 | | |certificado de |solicitud de inicio de |/ Ordenador del | | |disponibilidad |proceso de |gasto | | |presupuestal |contratación, se | | | | |solicitará expedición | | | | |del Certificado de | | | | |Disponibilidad | | | | |Presupuestal que | | | | |respalde el contrato, | | | | |el cual deberá ser | | | | |expedido previo a | | | | |adelantar el trámite de| | | | |contratación de | | | | |personal. | | |3 |Elaboración de |Elaboración de |Equipo COVID-19 | | |justificación |documento de |/Grupo de | | |para contratar |justificación de la |Contratación/Ord| | | |contratación, el cual |enador del Gasto| | | |contendrá igualmente | | | | |las condiciones bajo | | | | |las cuales se celebrará| | | | |el contrato.

Para la | | | | |contratación de | | | | |personal se prescindirá| | | | |de la solicitud de | | | | |otras ofertas. | | |4 |Solicitud de |Solicitud de aceptación|Ordenador del | | |aceptación |de justificación de la |gasto | | | |contratación. | | |5 |Aceptación del |Aceptación de la |Contratista | | |contratista |justificación de la | | | | |contratación, con la | | | | |cual el futuro | | | | |contratista deberá | | | | |allegar los documentos | | | | |de comparecencia y | | | | |formatos establecidos | | | | |en la lista de chequeo | | | | |que determine la UNGRD | | | | |para tal fin. | | |6 |Idoneidad y/o |Constancia escrita de |Ordenador del | | |experiencia |la idoneidad y/o |gasto Subcuenta | | | |experiencia del |para la | | | |contratista. |Mitigación de | | | | |Emergencias | | | | |-COVID19- | |7 |Inicio de la |Remitir a la |Coordinador | | |Etapa |Fiduprevisora S.A., la |Grupo de | | |Precontractual — |instrucción para la |Contratación / | | |Identificación de|suscripción, |Ordenador del | | |la Necesidad. |legalización y |Gasto. | | | |perfeccionamiento del | | | | |contrato.

(Junto con la| | | | |instrucción se deberán | | | | |remitir todos los | | | | |documentos generados | | | | |para el proceso de | | | | |contratación). | | |8 |Legalización y |Una vez recibida la |Fiduprevisora | | |perfeccionamiento|instrucción, la | | | |del contrato |Fiduprevisora S.A. | | | | |elabora la minuta para | | | | |su suscripción, | | | | |legalización y | | | | |perfeccionamiento. | | |9 |Seguimiento y |Designación del |Supervisor del | | |ejecución del |supervisor, acta de |Contrato / | | |contrato |inicio (si se |Ordenador del | | | |requiere). |gasto de la | | | | |Subcuenta para | | | |Iniciar el seguimiento |la Mitigación de| | | |técnico, administrativo|Emergencias | | | |y financiero a la |-COVID | | | |ejecución del contrato | | | | |para verificar el | | | | |cumplimiento de las | | | | |obligaciones | | | | |contractuales y | | | | |realizar los pagos a | | | | |que haya lugar. | | |10|Acta de |El supervisor del |Supervisor del | | |terminación y/o |contrato deberá allegar|contrato | | |Cierre Financiero|el informe final o | | | |(Si aplica) |certificación de | | | | |cumplimiento de las | | | | |obligaciones | | | | |contractuales. | | | | | | | | | |De requerirse suscribir| | | | |acta de terminación y/o| | | | |cierre financiero se | | | | |deben remitir los | | | | |documentos necesarios | | | | |para tal fin, en caso | | | | |de que aplique. | | | | | | | | | |De no existir saldos no| | | | |se requerirá la | | | | |suscripción de acta de | | | | |terminación a | | | | |satisfacción y/o Cierre| | | | |Financiero. | |

13.3. PLATAFORMAS TECNOLÓGICAS PARA LA CONTRATACIÓN: Para la contratación de bienes en grandes volúmenes se podrán utilizar plataformas tecnológicas que facilite la ubicación de proveedores y la selección de los mismos.

13.3.1. PROCEDIMIENTO DE ADQUISICIÓN DE BIENES Y/O SERVICIOS DE CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS UNIFORMES Y DE COMÚN UTILIZACIÓN. El ordenador del gasto podrá gestionar, cuando se trate de la adquisición de bienes relacionados con la emergencia sanitaria por COVID-19 (PANDEMIA), la aplicación de procedimientos de selección ágil para la contratación de bienes y/o servicios de características técnicas uniformes y común utilización tales como instrumentos de agregación de demanda, con el fin de contratar el servicio de compra y/o suministro de los productos requeridos para la atención adecuada y efectiva de la emergencia, y de acuerdo con los requisitos y procedimientos previstos en la Ley.

Siempre y cuando este procedimiento permita la contratación de una manera expedita.

13.3.2. PROCEDIMIENTO DE ADQUISICIÓN EN GRANDES SUPERFICIES. El ordenador del gasto podrá gestionar, cuando se trate de bienes relacionados con la emergencia sanitaria por COVID-19, su adquisición mediante el instrumento de agregación de demanda de grandes superficies.

13.4. CELEBRACIÓN DE ACUERDOS O CONVENIOS: La celebración de los convenios con entidades, instituciones u organizaciones públicas o privadas que se requieran para dar cumplimiento a los objetivos de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, seguirán el procedimiento descrito a continuación: |N° |ACTIVIDAD |DESCRIPCIÓN |RESPONSABLE | |1 |Carta de |Carta de intención para |Entidad/institución/| | |intención |celebrar el acuerdo o |organización pública| | |para |convenio, la cual debe |o privada con la que| | |celebrar |ir suscrita por el |se suscribirá el | | |acuerdo o |representante legal de |convenio | | |convenio |la | | | | |entidad/institución/orga| | | | |nización pública o | | | | |privada que hará parte | | | | |del acuerdo o convenio. | | | | |En ella se debe | | | | |determinar el aporte que| | | | |brindará en el marco del| | | | |convenio a celebrarse | | | | |(económico o en especie)| | | | |y las actividades a las | | | | |cuales se comprometerá. | | |2 |Comité |Establecer a través de |Ordenador del gasto | | |interdiscipl|documento un Comité | | | |inario que |interdisciplinario que | | | |realice la |adelantará la | | | |estructuraci|estructuración del | | | |ón del |acuerdo o convenio. | | | |acuerdo o | | | | |convenio | | | |3 |Justificació|Estructurar la |Comité de | | |n para |justificación para |estructuración | | |celebrar |celebrar el acuerdo o | | | |acuerdo o |convenio.

Deberá | | | |convenio. |contener todas y cada | | | | |una de las condiciones | | | | |que regirá el acuerdo | | | | |entre las partes que | | | | |integrarán el convenio | | | | |(antecedentes, objeto, | | | | |plazo, compromisos de | | | | |las partes, aportes, | | | | |etc.) | | |4 |Solicitud |En caso de requerirse se|Ordenador del gasto | | |expedición |deberá solicitud (sic) |Subcuenta para la | | |de CDP |de expedición de CDP, de|Mitigación de | | | |acuerdo con el análisis |Emergencias | | | |efectuado en la |-COVID19-/ Equipo | | | |justificación del |ejecutor. | | | |acuerdo o convenio que | | | | |se requiere suscribir | | |5 |Expedición |En caso de requerirse, |Grupo de Apoyo | | |de CDP |de acuerdo con la |Financiero y | | | |solicitud de afectación |Contable/Ordenador | | | |presupuestal, el área |del gasto | | | |encargada expedirá el | | | | |Certificado de | | | | |afectación presupuestal.| | |6 |Instrucción |Remite a Fiduciaria La |Ordenador del gasto | | |Ordenador |Previsora S.A., la | | | |del Gasto |instrucción para la | | | | |elaboración, | | | | |suscripción, | | | | |legalización y | | | | |perfeccionamiento del | | | | |acuerdo o convenio (Se | | | | |deben anexar los | | | | |documentos que hasta el | | | | |momento hayan sido | | | | |generados para el | | | | |proceso y los que | | | | |originaron el mismo) | | |7 |Elaboración |Elaborar la minuta para |Fiduciaria la | | |de Minuta |su posterior |Previsora S.A. | | | |suscripción, |Fiduprevisora. | | | |legalización y | | | | |perfeccionamiento y | | | | |envió a la UNGRD y a las| | | | |partes que intervienen | | | | |en el acuerdo o | | | | |convenio, una vez | | | | |recibida la instrucción | | | | |por parte del ordenador | | | | |del gasto | | |10 |Elaboración |Iniciar el seguimiento a|Ordenador del Gasto | |sic|de la |la ejecución del |Subcuenta COVID-19/ | | |designación |convenio. |Equipo Ejecutor | | |de | |/Supervisor del | | |supervisor y| |Acuerdo o Convenio | | |suscribir el| | | | |acta de | | | | |inicio | | | |11 |Acta de |Allegar informe final o |Supervisor del | | |terminación |certificación de |acuerdo o convenio | | |y/o cierre |cumplimiento de los | | | |financiero |compromisos del acuerdo | | | |según sea el|o convenio y tramitar el| | | |caso |acta de terminación o | | | | |cierre financiero según | | | | |sea el caso. | | ARTÍCULO 14.

SUSCRIPCIÓN Y LEGALIZACIÓN DE DOCUMENTOS. La Fiduprevisora S.A. se encargará de la suscripción y legalización de los contratos derivados de las convocatorias, debiendo contar con los soportes necesarios para la firma y posterior legalización (pólizas, RUT, copias de documentos de identificación, cámara de comercio y/o registro mercantil según sea el caso para validación de la representación de conformidad con la norma que aplique, entre otros), junto con una copia de los mismos.

ARTÍCULO 15. SUSPENSIÓN Y CANCELACIÓN DEL PROCESO DE SELECCIÓN. Los procesos de selección adelantados en virtud del presente Manual de Contratación no constituyen en ningún caso oferta o propuesta de negocio jurídico por parte del FNGRD — Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-; razón por la cual y debidamente justificado, el Ordenador del Gasto tendrá siempre la facultad de seleccionar o no algunas(s) (sic) de las ofertas o propuestas incluso podrá suspender o cancelar en cualquier momento el proceso de selección, por lo que la participación de un oferente o proponente no le otorgará derecho alguno al agotamiento y finiquito del procedimiento iniciado.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Ordenador del Gasto podrá suspender el proceso de selección en cualquiera de sus etapas, cuando aparezcan circunstancias técnicas, económicas, de fuerza mayor, orden de autoridad o razones de utilidad o conveniencia que puedan justificar esta decisión. Así mismo, si existen razones que lo justifiquen, el proceso de selección podrá ser cancelado.

Esta decisión será informada a los oferentes en debida forma por el Ordenador del Gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-.

ARTÍCULO

16. DERECHO DE RETRACTO. En caso que, con posterioridad a la selección del oferente y en todo caso antes de la firma del respectivo contrato, cuando el FNGRD Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- detecte error o inconsistencia en la evaluación que sirvió de fundamento para dicha selección, podrá retractarse de la misma, comunicando esta decisión al oferente seleccionado e indicándoles las razones en que sustenta la decisión; caso en el cual, corregido el error o la inconsistencia, si a ello hay lugar, se continuará con la decisión que corresponda.

ARTÍCULO 17. GARANTÍAS. El Equipo de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- tendrá a su cargo el análisis, identificación y evaluación de riesgos, con el fin de definir la exigencia de garantías, de acuerdo con el objeto, naturaleza, cuantía y circunstancias del contrato a celebrar. No serán exigidas garantías en aquellos contratos en donde el análisis, identificación y evaluación por parte de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19 determinen que no son necesarias.

CAPÍTULO III OTRAS DISPOSICIONES CONTRACTUALES ARTÍCULO

18. OBLIGACIONES PECUNIARIAS E INCUMPLIMIENTOS. En los contratos que se suscriban con el FNGRD — Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- podrán preverse cláusulas de incumplimiento parcial o definitivo y obligaciones pecuniarias, con el fin de que el proveedor o contratista ejecute las prestaciones de dar, hacer o no hacer a las que está obligado en virtud del respectivo contrato.

Para la declaratoria de incumplimiento e imposición de sanciones pecuniarias se acogerá el procedimiento que para el efecto se establezca en el contrato o el que tenga establecido previamente el FNGRD, a través manuales o guías y que sea aplicable a la contratación entre particulares.

ARTÍCULO 19. SUPERVISIÓN Y/O INTERVENTORÍA. La Supervisión, entendida como el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable y jurídico a la ejecución del contrato será ejercida por la persona natural o jurídica que sea designada por el Ordenador del Gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19-. Dicha labor podrá ser llevada a cabo directamente por integrantes del FNGRD o por una persona natural o jurídica externa e idónea, cuando las circunstancias del contrato lo ameriten.

Cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado o cuando la complejidad o la extensión del contrato así lo justifiquen, se podrá contratar una persona natural o jurídica que realice la Interventoría integral al cumplimiento del contrato. Dentro de las labores de Supervisión e Interventoría, adicional a las ya enunciadas y sin perjuicio de las señaladas en la ley y las guías que expida el ordenador del gasto sobre el particular, se resaltan: • Conocer y entender los términos y condiciones del contrato. • Advertir oportunamente los riesgos que puedan afectar la eficacia del contrato y tomar las medidas necesarias para mitigarlos. • Identificar las necesidades de cambia a ajuste. • Manejar la relación con el proveedor o contratista. • Emitir concepto frente a las posibles modificaciones al contrato. • Administrar e intentar solucionar las controversias entre las partes. • Organizar y administrar el recibo de bienes, obras o servicios, su cantidad, calidad, especificaciones y demás atributos establecidos en los Documentos del Proceso. • Revisar si la ejecución del contrato cumple con los términos del mismo y las necesidades de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-. • Gestionar los trámites necesarios para la suscripción del Acta de cierre y Liberación de Saldos del contrato, si hay lugar a ello.

ARTÍCULO

20. MODIFICACIONES DE LOS CONTRATOS, ACUERDO O CONVENIOS. Se realizarán cuando en la ejecución del contrato, acuerdos o convenio se identifique la necesidad de ajustar condiciones inicialmente pactadas, con el fin de garantizar la adecuada ejecución y el logro de los objetivos propuestos. Para ello se deberá surtir el trámite correspondiente por parte del supervisor designado por el ordenador del gasto o su delegado.

En todo caso los ajustes realizados no podrán modificar el objeto del mismo, ni deberán ser fruto de un incumplimiento de lo pactado. a) La solicitud de modificación, adición o prórroga deberá presentarse con la debida antelación al vencimiento del plazo de ejecución del mismo, anexando la justificación, evaluación respectiva y afectación presupuestal (esta última según aplique). b) Cuando de manera excepcional se requiera celebrar una prórroga o adición del mismo, el ordenador del gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- o su delegado lo solicitara por escrito a la FIDUPREVISORA S.A. c) Identificación del contrato, acuerdo o convenio con todas sus modificaciones. d) El Supervisor y/o Interventor deberá presentar el informe actualizado de supervisión y/o la manifestación escrita del contratista o conveniado según sea el caso, en el que conste su solicitud justificada o la aceptación de la propuesta de la UNGRD de modificar el clausulado de la minuta. e) La manifestación escrita del Supervisor o Interventor donde justifica su concepto sobre la procedencia de la modificación. En caso de que el contrato, acuerdo o convenio cuente también con un interventor, deberá adjuntarse el pronunciamiento e informe de este respecto de la modificación pretendida, avalado por el Supervisor. f) Anexarse todos aquellos documentos que soporten la modificación.

ARTÍCULO 21. CESIÓN. El contratista (CEDENTE) podrá ceder su posición contractual a un tercero (CESIONARIO), previa autorización escrita del Ordenador de Gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- y de acuerdo con el procedimiento que se relaciona a continuación: a) Identificación del contrato con todas sus modificaciones. b) El contratista debe solicitar mediante oficio al ordenador del gasto o su delegado para contratar, la autorización para realizar la cesión del contrato, indicando su justificación y las causas que imposibiliten seguir ejecutando el mismo. c) El Supervisor o Interventor presentará el oficio presentado por el contratista junto con el informe detallado, justificando y presentado las circunstancias que dan jugar a la cesión del contrato.

Así como la validación del cumplimiento del CESIONARIO sobre los requisitos jurídicos, técnicos, económicos y financieros exigidos para el CEDENTE. d) Una vez recomendada la cesión, se procederá a instruir la suscripción de la correspondiente acta de cesión del contrato, previo estudio de la idoneidad y cumplimiento de requisitos del CESIONARIO. e) El CESIONARIO del contrato, deberá tramitar la expedición o modificación de la garantía que ampare sus obligaciones, cuya cobertura debe amparar los mismos riesgos del contrato original y pagar los impuestos a que haya lugar.

ARTÍCULO 22. SUSPENSIÓN Y REINICIO DEL CONTRATO. En desarrollo del principio de la autonomía de la voluntad y atendiendo a circunstancias, y previa instrucción del ordenador del gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, se podrán de mutuo acuerdo, [para] suspender la ejecución del contrato cuando se presente alguna circunstancia que imposibilite continuar con la ejecución del mismo, la ocurrencia de situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público que impiden la ejecución temporal del contrato, siempre que no estén relacionadas con emergencia declarada por el Decreto 417 de 2020, la cual deberá estar sujeta al vencimiento de un plazo o al cumplimiento de una condición. En la solicitud de suspensión debe indicarse el término exacto de suspensión y reinicio, así como la obligación de ajustar la vigencia de la garantía que ampara el contrato.

ARTÍCULO

23. TERMINACIÓN DEL CONTRATO. Cuando el contrato se termine, el Ordenador del Gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, validará la información remitida por el Supervisor o Interventor, la cual debe estar conforme a los términos establecidos en la minuta del contrato y está dada por las siguientes causales: a) Terminación anticipada por imposibilidad del cumplimiento del contrato b) Por mutuo acuerdo entre las partes. c) Por entrar el proveedor o contratista en causal de liquidación. d) Por incumplimiento en los plazos de entrega de acuerdo a los cronogramas. e) Por incumplimiento del contrato por cualquiera de las partes, la parte cumplida estará facultada para solicitar la terminación del contrato. f) Igualmente se podrá terminar por cualquier justa causa establecida en la ley para cada tipo de contrato.

ARTÍCULO

24. ACTA DE CIERRE Y LIBERACIÓN DE SALDOS DEL CONTRATO. Se realizará de mutuo acuerdo con los proveedores o contratistas, cuando se integre esta obligación en el contrato. El acta de cierre y liberación de saldos del contrato se efectuará dentro del plazo previsto para el efecto en el contrato o, en el evento en que no se fije tal plazo en dichos documentos, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación o a la expiración del término de ejecución contractual.

En esta etapa, las partes acordaran los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, la cual deberá contener: • Una manifestación sobre el cumplimiento del contrato por cada una de las partes. • Una relación del estado de las prestaciones económicas del contrato. • Los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias y poder declararse a paz y a salvo. • La indicación del estado de las pólizas o garantías, y las obligaciones de las partes respecto de ellas. • Todas aquellas que sean necesarias según la naturaleza de la contratación y las condiciones que dieron lugar a la terminación del contrato.

PARÁGRAFO PRIMERO: Si no se llega a un acuerdo para terminar el contrato, el FNGRD- Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID- 19-, con el informe de supervisión o interventoría correspondiente, podrá adelantar el acta de cierre y liberación de saldos del contrato de manera unilateral y tomará las medidas que sean necesarias para que se cumpla con las obligaciones y exigir los derechos que resulten o recurrir a los mecanismos de resolución de conflictos que se hayan previsto en el documento, según el caso.

PARÁGRAFO SEGUNDO: En caso de ser necesario, se exigirá al proveedor o contratista la extensión o ampliación de las garantías con el fin de amparar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la terminación del contrato.

ARTÍCULO

25. ADMINISTRACIÓN DE LOS DOCUMENTOS DEL PROCESO. La administración de archivos de documentos comprenderá las actividades ejecutadas entre la solicitud y/o instrucción del ordenador del gasto y determinador de los contratos para la celebración del mismo y la legalización con miras al inicio de su ejecución. Tales etapas comprenderán la radicación y registro, la elaboración, legalización y ejecución contractual.

PARÁAGRAFO PRIMERO: RADICACIÓN Y REGISTRO. Las instrucciones de elaboración de contrato por el ordenador del gasto serán radicadas a través de los sistemas o herramientas tecnológicas y protocolos de la gestión documental y de correspondencia de FIDUPREVISORA S.A., teniendo en cuenta las medidas que se adopten con ocasión de la emergencia declarada por el Decreto 417 de 2020.

Para la radicación y registro de las solicitudes deberá observarse las reglas: • La verificación documental será realizada por los funcionarios y contratistas responsables con base en los formatos de control de Series Documentales, previo a la radicación y cargue de la solicitud de contratación derivada durante la etapa de la elaboración y legalización. Tales formatos serán utilizados para remisión de los documentos al archivo histórico y de gestión de la Fiduciaria, sin perjuicio de las medidas que se adopten con ocasión de la emergencia declarada par el Decreto 417 de 2020. • La Oficina de Contratos de Negocios Especiales o quien haga sus veces, velará por el cumplimiento estricto de los lineamientos y procedimientos establecidos en el presente manual. • Se dará aplicación en todo momento a las políticas y procedimientos establecidos en el Manual de Políticas y Procedimiento SARLAFT y, en consecuencia, se asegurarán [de] que las solicitudes contractuales cuenten con la certificación expedida por la Unidad de Vinculados de la Gerencia de Riesgos sobre el resultado de la consulta de listas restrictivas, conforme los lineamientos establecidos en el citado manual.

Su cumplimiento podrá considerarse un riesgo para la Fiduciaria, de acuerdo con los postulados del sistema, y en consecuencia dará lugar a la implementación de las medidas y acciones preventivas y correctivas a que haya lugar, de acuerdo con la matriz de riesgo SARO y las políticas y lineamientos establecidos por la Fiduciaria. • Será responsabilidad de los funcionarios y/o contratistas involucrados en el proceso reportar todos los incidentes y demás circunstancias atípicas que de una u otra forma no llegaren a ajustarse a las políticas y lineamientos establecidos y demás procedimientos relacionados al interior de la Fiduciaria, con el fin de implementar los correctivos a que haya lugar. • Será responsabilidad de los funcionarios y contratistas involucrados en el proceso, conocer los procedimientos y demás lineamientos aplicables, y su desconocimiento no será considerado como excusa para efectos de las medidas correctivas que deban implementarse como consecuencia de su incumplimiento. • Se consideran requisitos mínimos de la verificación documental, aquellos documentos que deben ser aportados de forma obligatoria con la solicitud contractual, de acuerdo con los requisitos establecidos en los formatos de "control de series documentales — Contratación Derivada", sin los cuales no es posible dar curso a la elaboración del trámite.

PARÁGRAFO SEGUNDO: ELABORACIÓN Y LEGALIZACIÓN CONTRACTUAL. La Vicepresidencia Jurídica, a través de su Oficina de Contratos de Negocios Especiales y [ante] su ausencia, vacancia temporal o absoluta, la Gerencia Jurídica, y/o quien haga sus veces, tendrá a su cargo adelantar el proceso de elaboración del trámite contractual de que se trate, cuyo gestor, será el profesional jurídico, de acuerdo a las atribuciones legales, estatutarias y reglamentarias que se encuentran atribuidas a esta dependencia. Dicha dependencia velará porque el trámite contractual cumpla con todas las disposiciones legales, reglamentarias y contractuales que le son propias, así como el cumplimiento de los requisitos, criterios y modalidades establecidos en este procedimiento, a través de la verificación jurídica, elaboración y trámite contractual y verificación de garantías, si a ello hubiere lugar.

Para la elaboración y legalización de contratos a través del aplicativo jurídico de administración de información habrá dos roles, personal jurídico y aprobador.

ARTÍCULO

26. RETENCIÓN DOCUMENTAL DE LOS PROCESOS DE LA GESTIÓN CONTRACTUAL. La producción de todos los documentos en todas las etapas que integran el proceso de la gestión contractual, serán suministrados por cada uno de los actores que los componen, tales como oferentes, contratistas, funcionarios y dependencias competentes de la UNGRD, ordenador de gasto y funcionarios y dependencias competentes de FIDUPREVISORA S.A. como vocero y administrador del FNGRD — Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-.

Corresponderá a FIDUPREVISORA S.A. en su calidad de contratante, y vocero del FNGRD Subcuenta FOME ejercer la retención documental de todos los insumos que integran la gestión contractual, de acuerdo con las disposiciones legales que resultan aplicables en materia archivista y retención documental en Colombia, sin perjuicio de las medidas que se adopten con ocasión de la emergencia declarada por el Decreto 417 de 2020.

Sin perjuicio de lo anterior, y con miras a su debida retención documental, será deber de todos los intervinientes en el proceso, suministrar tales insumos con destino a FIDUPREVISORA S.A, bien sea con miras a la verificación de los requisitos legales y los establecidos en el presente Manual para la selección objetiva del contratista y la celebración del contrato o bien para la realización de los pagos y/o desembolsos a que haya lugar como consecuencia de la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones o bien, para proceder con la terminación y cierre del contrato, de acuerdo con las etapas de la gestión contractual previstas en el presente Manual.

En todo caso, la UNGRD en su calidad de ordenador del gasto, para establecer los insumos y demás documentos que con fines de retención documental y en cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes, deban ser objeto de retención por parte de la Unidad Administrativa Especial.

ARTÍCULO

27. PRÁCTICAS DE TRANSPARENCIA Y ANTICORRUPCIÓN. Con el fin de asegurar la transparencia en los procesos contractuales de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- e implementar medidas y prácticas de anticorrupción, el FNGRD velará por asegurar el acceso y participación permanente a la información contractual por parte de los organismos de control y fiscalización del Estado, así como de las veedurías ciudadanas, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que les son propias.

ARTÍCULO

28. HERRAMIENTAS ELECTRÓNICAS DE GESTIÓN CONTRACTUAL. El FNGRD Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- promoverá la gestión de los procesos contractuales, el uso de las herramientas y las Tecnologías de la Información y las Comunicación -TIC’S, así como de todos los sistemas electrónicos al servicio de la Administración Pública, con el fin de contribuir a la gestión eficiente, eficaz, efectiva y oportuna de la gestión contractual.

ARTÍCULO

29. MODIFICACIÓN MANUAL DE CONTRATACIÓN DE LA UNGRD. Se modifica la Resolución N°. 683 de 2017, en el entendido de incluir dentro de los procedimientos de selección, el establecido mediante el Manual de Contratación para de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -FNGRD.

ARTÍCULO

30. PROCEDIMIENTO PARA ADOPTAR MODIFICACIONES. Cualquier modificación al Manual de Contratación será realizada mediante acto administrativo motivado, expedido por el ordenador del gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-.

ARTÍCULO 31. PUBLICACIÓN. El presente manual será comunicado a través de la página web de la UNGRD.

ARTÍCULO 32. VIGENCIA. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición. EDUARDO JOSÉ GONZÁLEZ ANGULO Director General Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres — UNGRD Ordenador del Gasto Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19 FNGRD” 3. Trámite procesal El 9 de julio de 2020, la Magistrada Ponente avocó conocimiento, en única instancia, del control inmediato de legalidad respecto de la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 “Por la cual se adopta el Manual de Contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19 – del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD – y se adoptan otras disposiciones”, expedido por el DIRECTOR GENERAL de la UNGRD.

Como decisiones consecuenciales y siguiendo los postulados del artículo 185[15] del CPACA, ordenó notificar personalmente o en su defecto a través de los diferentes medios virtuales que en este momento y dada la coyuntura de pandemia del Covid-19, estuvieran a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA o a su representante judicial, a la UNGRD, a través de su director, a la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO y al MINISTERIO PÚBLICO.

A su vez, dispuso informar, a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, fijando un aviso email por un término de diez (10) días para que intervinieran dentro de este asunto para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo que se controla. Por otro lado, corrió traslado por diez (10) días a la UNGRD, para que: (i) se pronunciara sobre la legalidad la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020;

(ii) aportara todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; (iii) suministrara los antecedentes administrativos de la referida Resolución; y (iv) por medio de la página web oficial de esa entidad, publicara el auto mediante el cual se avocó el medio de control, a fin de que todos los interesados, tuvieran conocimiento de la existencia del inicio de la presente causa.

Asimismo, invitó a las instituciones universitarias en general para que en el término de diez (10) días se pronunciaren sobre la legalidad de la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020. 4. Intervenciones Realizadas las notificaciones y comunicaciones ordenadas en debida forma[16], intervinieron en el presente trámite la UNGRD y el Ministerio Público. 1.

Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres[17] La institución, mediante apoderado judicial, indicó en memorial de intervención que se desempeña como entidad que dirige, orienta y coordina el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo –SNGRD, en el marco de las funciones y actividades que desarrolla en su calidad de ordenadora del gasto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19 creada mediante el DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020, y con las facultades conferidas al director general como ordenador del gasto del mencionado Fondo, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 48 de la Ley 1523 de 2012.

Destacó que, a partir de lo anterior, fue adoptado un procedimiento para llevar a cabo la contratación de los bienes, obras y servicios con los cuales se cumplirán con los cometidos de la Subcuenta, que tendrá por objeto financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia COVID-19 en la población en condición de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud.

Reseñó que, el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en adelante FNGRD, es un patrimonio autónomo de creación legal, de acuerdo con lo establecido por el Decreto 1547 de 1984 modificado por el Decreto 919 de 1989 y los artículos 47 y 49 de la Ley 1523 de 2012, establecido como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, y afecto a las finalidades de atención del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Adujo que las medidas contenidas en la Resolución escrutada fueron expedidas por el Director General de la UNGRD, en ejercicio de las expresas facultades propias del ordenador del gasto de la subcuenta, con el propósito específico de fijar las disposiciones, procedimientos y las reglas, así como los roles y responsabilidades de los actores involucrados en el desarrollo de la contratación adelantada por el Administrador Fiduciario FNGRD, desde su iniciación hasta la terminación efectiva, para el cabal cumplimiento de los propósitos de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19.

Concluyó señalando que, en atención al principio de legalidad, la resolución no modificó ningún término de carácter legal o judicial, en tanto no se inmiscuyó con este asunto para atender aspectos de carácter legal, sino a aquellos establecidos en los procedimientos administrativos que adelanta internamente. 2. Ministerio Público[18] La procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado solicitó declarar la legalidad del acto objeto de control en su totalidad con excepción del artículo 27, el cual estima debe modularse en el entendido de que todos los contratos celebrados por parte de la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses de la Subcuenta para la Mitigación de EmergenciasCOVID19, están sometidos al control fiscal por parte del despacho del contralor General de la República.

Luego de referirse a las diferentes normas que delimitan la naturaleza de la UNGRD señaló que la ordenación del gasto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo y sus subcuentas está a cargo del director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, así como la expedición de los actos administrativos que se generen en virtud y/o consecuencia de la contratación que adelante la Fiduciaria.

Aunado a ello, manifestó que se trata de un acto administrativo general con el propósito de adoptar medidas en materia de contratación estatal para la adquisición de bienes y/o servicios necesarios para atender el Estado de emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia generada por el COVID-19, en relación con un número indeterminado de personas tanto naturales como jurídicas del orden nacional e internacional.

Señaló que el acto de la referencia tiene como sustento normativo los DECRETOS DECLARATORIO 417 y LEGISLATIVO 559 DE 2020, delimitando así las funciones especiales del director general de la entidad en tres frentes: (i) dirección, orientación y control de las actividades conducentes al cumplimiento de los objetivos de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y ejercer su representación legal;

(ii) la ordenación del gasto del Fondo Nacional de gestión del riesgo y sus subcuentas y; (iii) la ordenación del gasto de la subcuenta del Fondo Nacional de gestión del riesgo, denominada: Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - COVID19, lo cual se encuentra alineado con la creación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias con el objeto de financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia COVID-19 en la población en condición de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer sobre la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[19]. 2. Generalidades Previo a establecer el cuestionamiento jurídico que debe ser absuelto en esta oportunidad, la Sala precisará los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, como elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar en esta sentencia. 1.

Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad La aparición de la Carta Política de 1991 marcó un cambio de paradigma en el constitucionalismo colombiano, caracterizado, en principal medida, por el reconocimiento de su carácter normativo[20], que efectivizó sus postulados, y por una fuerte ampliación del catálogo de derechos y libertades conocido hasta el momento, en el tránsito que del Estado de Derecho se emprendió hacia el Estado Social y Democrático de Derecho[21].

Las manifestaciones de esta transformación no solo se experimentaron en estos aspectos, pues irradiaron igualmente el régimen jurídico de los estados de excepción, mediante la adopción de importantes condicionamientos que pretendieron dar por terminada una situación que se volvió estructural en el devenir del país y que implicó, en forma viciosa y ajena al Estado de Derecho y al régimen democrático, se hace referencia a la “anormalidad”[22] permanente que imperó bajo la figura de los estados de sitio[23], reinante durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886[24], y que trajo consigo consecuencias negativas, traducidas, entre otras, en la “…sustitución, casi natural, del legislador ordinario por el (…) extraordinario.”[25] Ello está referido en los recuentos históricos que sobre la figura del estado de excepción ha hecho la jurisprudencia, como se observa en la sentencia C-802 de 2002[26], en la que se indicó: “(…) fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional…”.

(Destacados fuera de texto). En ese sentido, más allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior[27], conmoción interior[28] y emergencia económica, social y ecológica[29]–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político[30] y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización[31] de sus poderes en estas circunstancias.

No se trató de la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

Así, el control político ejercido por el Congreso de la República se extendió, bajo el argumento de la función democrática asignada a aquél, a diferentes momentos que trascendieron la presentación de informes motivados en relación con el origen y medidas adoptadas durante la emergencia[32], tras el restablecimiento de la normalidad en el territorio; privilegiando de forma exclusiva la existencia de un control político posterior.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del presidente fuere necesario repeler la agresión”[33] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[34].

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”[35]. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[36], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[37]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio se circunscribía a aspectos formales[38], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

Al respecto, la Corte Suprema explicó en sentencia de 3 de julio de 1975: “El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado [ ].

La revisión de la Corte se reduce a estos extremos. No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional”[39]. Esta posición jurisprudencial que, aunque mayoritaria, no fue objeto de unanimidad al interior de esa Corporación, como lo acreditan algunos salvamentos de voto en ese sentido: “Ni en el estado de sitio, ni menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales u omnímodos, actividades que el gobierno pueda desarrollar arbitrariamente [ ] Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiese querido limitar el control de constitucionalidad a una simple actuación notarial [ ] El control debe ser en consecuencia integral, o no tiene razón de existir”[40].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[41].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[42], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[43] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: "Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal"[44]. (Negrilla y subrayas fuera de texto) Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”[45], siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales.”[46] El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[47]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

De acuerdo con lo consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, las decisiones extraordinarias adoptadas en el marco de los estados de excepción deben cumplir con los requisitos de tiempo, modo y lugar a los que se supeditó su declaratoria y, superar un sistema robusto de controles de carácter: constitucional, político y legal.

De conformidad con el artículo 215 Superior le corresponde al Congreso de la República realizar el control político de los decretos legislativos, en orden a establecer su conveniencia y oportunidad. Por otro lado, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política y, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, la Corte Constitucional es competente para controlar desde el punto de vista formal y material[48] los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y aquellos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas.

Bajo esa tesitura, el legislador estatutario[49] concibió el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y que tienen por objeto desarrollar los decretos legislativos dictados por el presidente de la República y sus ministros en torno a la situación de anormalidad. El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, al realizar la interpretación del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, manifestó que este control constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales[50]. 2.

Control Inmediato de Legalidad Dentro del Título VII, Capítulo 6 de la Constitución Política se encuentran regulados los Estados de Excepción, uno de ellos es el Estado de Emergencia, consignado en el artículo 215 ejusdem. En efecto, “mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

Dichos decretos legislativos son objeto de control automático por la Corte Constitucional. A su turno, de acuerdo con lo normado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad”.

Se trata de “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[51]. En efecto, en su tenor literal, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 prescribió: “CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[52].

Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general; (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa; (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal.

La escasa regulación normativa[53] de este medio de control fue complementada por los mandatos del CPACA, por lo menos en lo que respecta a su trámite judicial[54], plasmándolo, por primera vez, en el texto del Estatuto procesal administrativo –art. 136 ejusdem–[55]; coherente con el propósito de compilación de los diversos medios judiciales conocidos por esta Jurisdicción, recapitulados en el título III[56] de la parte II del Código.

Y es que, de forma previa, a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó, al analizar la juridicidad de algunos decretos[57] expedidos por el presidente de la República en el contexto del estado de conmoción interior decretado[58] como consecuencia de, entre otras situaciones, el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado, la ausencia de reglamentación procesal a seguir para su desarrollo.

Así, la Sala expresó: “Finalmente se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio del control de legalidad, sino que determinó que éste fuera de inmediato, esto es, en seguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara decrete y practique las pruebas que considere necesarias.”[59] (Negrilla y subrayas fuera de texto) Valga tener en cuenta que las principales características del control inmediato de legalidad incluso fueron decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado con anterioridad a su entrada en vigor[60]-[61].

Así, el derecho pretor construido por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo resaltó, en decisión de 26 de agosto de 1997[62], la autonomía e independencia de este medio de control en relación con las resultas de los trámites de revisión constitucional adelantados por la Corte[63] frente a los decretos legislativos dictados en los estados de excepción. En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A.” (Negrilla fuera de texto) En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

Así, en providencia de 9 de febrero de 1999[64], el Consejo de Estado, al analizar la legalidad del Decreto N°. 20386 de 1998[65], dentro del espectro del estado de emergencia económica decretado producto de la crisis generada por el UPAC[66], señaló: “Cabe agregar que la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los Estados de Excepción, al atribuir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esta función, no señala un procedimiento especial, simplemente prevé un control inmediato.

Esta precisión es indispensable porque se ha venido sosteniendo que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos que dicta el Gobierno al declarar el Estado de Emergencia Económica y Social.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó la naturaleza judicial de este trámite, acuñando, por tanto, la denominación de sentencia al acto con el que se ponía fin al mismo, cuestionada por algunos de sus miembros[67], al considerar que no era el resultado de un proceso respetuoso del debido proceso, sino, por el contrario, de un trámite sumario.

La cualificación de fallo fue sostenida y traída de nuevo años después, por la Corporación, como se advierte del fallo adiado en junio de 2009: “De la escasa regulación que existe sobre el tema, la Sala entiende que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: En primer lugar, se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella.”[68] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En consonancia, y resaltando todavía los rasgos esenciales de este tipo de control, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, recalcó la esencia automática e inmediata del control, derivada de la obligación de envío que pesaba sobre la autoridad administrativa al origen del acto, sin perjuicio de la asunción oficiosa que puede ser desplegada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la inobservancia de esa carga.

En palabras de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control de legalidad: “Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.”[69] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –;

(ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Aunado a lo anterior, esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: 1.

La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los dictados en el orden territorial a los respectivos tribunales administrativos. 2. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen (…)”. 3.

Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

Bajo este entendido la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[70]. 4. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. 5. Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico, al respecto el Consejo de Estado ha señalado que este examen: “[I]ncluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[71].

(Negrillas fuera del texto). 6. Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”[72]. Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio.

Frente a los parámetros del juicio, puede destacarse que no se limitan a la ley, sino que trascienden los contornos de ésta, denotando la existencia de un verdadero juicio de juridicidad[73], que conjuga paralelamente notas constitucionales, pero más desde el enfoque de respetar el artículo 4° de la Constitución Política analizando, por un lado, que no se afecten las garantías y libertades, como es deber de todo juez y funcionario público y, por otro, la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, sin tocar aspectos de conveniencia. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo manifiesta: “…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.”[74] (Negrillas fuera del texto) Valga recordar que como bien lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil[75] del Consejo de Estado, la teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “…es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del Control Inmediato de Legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho.

No en vano se concibe como un medio de control propio del ambiente de excepcionalidad, que pone el foco del análisis de la legalidad, en principios más altos como son la defensa de la soberanía, la institucionalidad y la legitimidad del Estado, alejado de la rogación que es propia del juez de la legalidad del acto dentro del Contencioso Administrativo, a quien como operador del control inmediato de legalidad se le impone verificar aspectos, tales como, si la autoridad administrativa expidió un acto administrativo general, y si éste responde a las medidas excepcionales, frente a las cuales se comporta o tiene una relación “accesoria” o subordinada, desde el punto de visto de la regulación a la que está sometido.

Por lo que su espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. Eso se tuvo claro desde las primeras decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, como se lee en la sentencia C-004 de 1992[76], si bien frente al control que esa Alta Corte ejerce y que en varios supuestos es diferente[77], sí resulta aplicable en sus consideraciones generales, con los matices propios y únicos de nuestra jurisdicción, al Control Inmediato de Legalidad, cuando indica que el control debe ser integral y no parcial o limitado a una revisión meramente formal, en tanto el propósito genitor es defender la Constitución Política en su totalidad.

Igual predicado puede aplicarse a nuestro Control frente a lo ya indicado respecto a la legalidad del acto, de cara a los principios superiores de institucionalidad, soberanía y seguridad, teniendo el matiz propio de la situación extraordinaria o anormal que dio lugar al Estado de Excepción. En síntesis, bajo la misma cuerda argumental, la jurisprudencia del Consejo de Estado[78] ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: i. Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. ii.

Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. iii. Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. iv.

Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. v. Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. vi.

Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. vii. Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. viii.

Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. Para la Sala, es importante destacar que, si bien las medidas que se examinan en ejercicio del control inmediato de legalidad tienen su génesis en el Estado de Excepción, que permite al ejecutivo hacer uso temporal de la potestad legislativa dispuesta por defecto en favor del Congreso de la República, los actos administrativos que desarrollan tales medidas no entrañan, en principio, el ejercicio de ninguna atribución extraordinaria por parte de las autoridades que ejercen tal función administrativa.

Por tal razón, se debe guardar un especial distingo al momento de procurar la aplicación de los parámetros de control definidos en la Ley 137 de 1994, los cuales están especialmente diseñados para aplicar el contrapeso ideal en salvaguarda del principio democrático que se ve afectado por el uso de la función legislativa sin la debida representación popular que respalda al órgano parlamentario, y de la cual echa mano el Gobierno para enfrentar una situación calamitosa o apremiante que difícilmente podría solventarse con los instrumentos jurídicos regulares.

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

Finalmente, y a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[79], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[80] y nulidad y restablecimiento del derecho[81].

Pues bien, a título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. De tal suerte que en el estadio de la secundum legem es que entran en toda su magnitud los controles antes mencionados, a fin de determinar la legalidad del acto que se controla inmediata y automáticamente.

Precisados estos parámetros, la Sala expondrá el problema jurídico que subyace a este asunto para, posteriormente, proceder a su análisis. 3. Problema jurídico Se concreta en determinar si la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020, “Por la cual se adopta el Manual de Contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19 – del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD – y se adoptan otras disposiciones”, suscrita por el director general, en cuyo contenido se adoptó el manual de contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias – Covid 19 – del FNGRD –, se encuentra ajustada a derecho, de conformidad con los lineamientos jurídicos-normativos enunciados en el acápite previo, para lo cual la Sala abordara los siguientes asuntos: (i) los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad; y (ii) el estudio de los presupuestos de forma y fondo. 4.

Caso concreto De manera unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[82].

A la luz de las fases de evaluación expuestas en el capítulo de consideraciones generales de esta providencia[83], la Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado procede a analizar la juridicidad del acto administrativo sujeto a este medio de control, como sigue: 1. Examen de requisitos de forma del acto administrativo objeto de control En este marco, el juez deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción. Compuesto por tres (3) estadios de análisis –competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos–, esta Judicatura dedicará para cada uno de estos ítems un capítulo independiente. 1.

Del examen de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[84], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[85].

El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[86], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[87].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[88]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020, “Por la cual se adopta el Manual de Contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19 – del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD – y se adoptan otras disposiciones”, en cuyo contenido se adoptó el manual de contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias – COVID 19 – del FNGRD.

El acto examinado fue suscrito por el señor EDUARDO JOSÉ GONZÁLEZ ANGULO, en su calidad de director general de la UNGRD[89]. Lo anterior, según lo consagrado en el PARÁGRAFO 1 DEL ARTÍCULO 48 DE LA LEY 1523 DE 2012[90], en virtud de la cual se adoptó la política nacional de la gestión del riesgo de desastres y el ARTÍCULO 11 DEL DECRETO 4147 DE 2011[91], por el cual se creó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-.

Su naturaleza jurídica y su misión está dada bajo los parámetros de ser una entidad pública “… con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado, de la Rama Ejecutiva, del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; la cual tiene como objetivo dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres…”[92].

Así, la Sala observa que el acto administrativo objeto de estudio, suscrito por el director general de la UNGRD, adoptó el manual de contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias – COVID 19 – del FNGRD y que las determinaciones concebidas recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social, de conformidad con las previsiones inscritas en el DECRETO DECLARATORIO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el DECRETO LEGISLATIVO 444 DE 21 DE MARZO DE 2020, por el cual se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME-, cuya finalidad consiste en atender las necesidades de recursos para la atención en salud y el DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 25 DE ABRIL DE 2020 que dio lugar a la creación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID 19.

Adicionalmente, es importante recordar que el Decreto Ley 1547 de 1984, modificado por el Decreto ley 919 de 1989, creó el Fondo Nacional de Calamidades, modificado por la Ley 1523 de 2012, que lo denominó Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, categorizándola como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público y asistencia social y dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar, manejado por la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A., pero que, tratándose de la ordenación del gasto tanto del Fondo como de sus subcuentas, será el director general el encargado de ello.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que el DIRECTOR GENERAL de la UNGRD como ordenador del gasto de la Entidad, tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para el correcto, eficiente y normal desarrollo de las funciones de la Institución, pero principalmente, la de coordinar y hacer seguimiento a planes y programas, como a la Subcuenta creada por el precitado Decreto Legislativo, a través de la implementación del manual de contratación que la regula y, en ese sentido, se concluye que la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 “Por la cual se adopta el Manual de Contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19 – del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD – y se adoptan otras disposiciones”, se expidió en el marco competencial del director general, de cara al espectro que fijaron las normas de excepción. Ahora bien, el control frente a los aspectos formales se compone en forma integral de los subcontroles de: motivación o de causa; control de comprobación y control de finalidad. 2.

Del examen de la motivación del acto El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[93].

La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[94], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[95].

La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[96], constitucional[97] y administrativo[98] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[99].

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[100]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En el acto se refirió como antecedente normativo el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020[101], en el que se dispuso la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME, con las subcuentas necesarias para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.

Allí, también se refirió la necesidad de autorizar al Gobierno Nacional a crear un patrimonio autónomo o un fondo cuenta especial que tenga por objeto la financiación y la inversión en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos adversos causados por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19 en los términos que éste establezca.

De lo anterior se derivaron los DECRETOS LEGISLATIVOS 444 DE 21 DE MARZO DE 2020[102] y 559 DE 15 DE ABRIL DE 2020[103]. El primero de ellos creó el FOME para, entre otras, procurar que los recursos adicionales que se destinen a enfrentar las mayores necesidades sociales y económicas ocasionadas por la Emergencia decretada se obtengan de forma que no se afecte el balance del Gobierno Nacional central y así se lograse garantizar la atención en las necesidades señaladas en el Decreto Declaratorio, así como la provisión de financiamiento a empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades de interés nacional.

El segundo derivó que el Gobierno Nacional en el marco del Estado de Excepción, creara la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19 en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, fijando las reglas para su administración. Esta Subcuenta, cuya vigencia es de dos años a partir de la expedición del Decreto Legislativo, es administrada por el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y tiene como finalidad la contención y mitigación de la emergencia, financiando la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia COVID- 19 en la población en condición de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud De esta manera, el director general de la UNGRD identificaba las premisas normativas de las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 que tuvieron como fin la adopción del manual de contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19, para así establecer los procedimientos que regularían los diversos procesos de contratación en el marco de la emergencia, de allí que pueda admitirse que la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales emanadas por el Gobierno Nacional.

Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, toma como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 por el cual el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al igual que los DECRETOS LEGISLATIVOS 444 y 559 DE 2020.

Por lo que la causa genitora de la UNGRD para desarrollar los puntos comprendidos en la RESOLUCIÓN 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 devienen tanto del DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 por los motivos previamente expuestos, como de lo señalado en los DECRETOS LEGISLATIVOS 444 Y 559 DE 2020, en tanto se contraen a la creación de: (i) un fondo que provisionara de financiamiento a entidades para el ejercicio de actividades que propendan por el interés nacional y;

(ii) una subcuenta para la contención y mitigación de la emergencia. De allí que pueda admitirse que las medidas examinadas se encuentran debidamente motivadas al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. Conviene recordar que el DECRETO 417 DE 2020 declaratorio de la Emergencia Económica, Social y Ecológica se dictó por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia (17 de marzo de 2020), esto es, hasta el 15 de abril de 2020, y que hubo una segunda declaratoria, también por 30 días calendario, contenida en el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, esto es, hasta el 4 de junio de 2020.

No obstante, aun cuando la RESOLUCIÓN escrutada, adiada de 4 de mayo de 2020, se produjo por fuera de la vigencia del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO 2020, lo cierto es que sí se encuentra bajo el manto del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 15 DE ABRIL DE 2020, cuya vigencia, como se mencionó en líneas previas, es de dos años. De esta manera, la UNGRD identificó las premisas normativas y fácticas que sirven de sustento a las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020, adoptada en el marco de la emergencia ocasionada por la propagación del nuevo Coronavirus (Covid-19), por lo que, el surgimiento del manual de contratación para la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19, creada a partir del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020, permite entrever que es la herramienta propicia adoptada por el director general de la UNGRD como ordenador del gasto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD, para realizar el control y delimitación a los procesos de contratación de esta subcuenta.

Así, queda en evidencia que el acto estructuró una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con los hechos, como dinámica que guía igualmente la motivación del acto administrativo[104]. En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del Control Inmediato de Legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

Para esta judicatura, la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que la decisión administrativa se encuentra debidamente motivada y afirmar que las decisiones administrativas examinadas se encuentran debidamente motivadas al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. 3.

Del examen de los requisitos formales propiamente dichos Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad[105], la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 fue publicado en la página web de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres[106], por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad[107].

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado[108]; número de identificación[109]; fecha de expedición[110]; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas[111]; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[112].

Ahora bien, frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto. Para el caso concreto se tiene que, tal y como fue expuesto en el acuerdo escrutado, se evidencian de la concatenación normativa, que, al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso, para el caso concreto, al Gobierno Nacional la creación de un fondo que atendiera las necesidades en salud y las situaciones adversas que pudieran emerger en el sector productivo con miras a garantizar la empleabilidad y el crecimiento económico (Fondo de Mitigación de Emergencia – FOME); pero también una subcuenta para financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados del COVID-19 para la población vulnerable del país, y el fortalecimiento del sistema de salud (Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD, Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19) En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y que, en dado caso, se implementaría, pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, pero más que todo en el DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 15 DE ABRIL DE 2020, devenido de aquel.

Ahora bien, la motivación del acto sí permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado, por lo que a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas[113] se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa, sí acontecieron, existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la RESOLUCIÓN ESCRUTADA.

No sobra agregar que los requisitos que se analizaron para efectos de avocar esta causa, de que el acto fuera administrativo y general, y que encuentre su acto subyacente en la Declaratoria de Emergencia (estado de excepción), fue analizado en esa oportunidad, que permitió el ingreso a la jurisdicción para estudiarse desde la égida del Control Inmediato de Legalidad.

Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de regular el proceso de contratación que gestione la Entidad con ocasión de la creación de la Subcuenta de Mitigación de Emergencia COVID-19 a partir del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020, de tal manera que, atendiendo los lineamientos contenidos en el Manual General de Contratación, Resolución N°. 0683 de 20 de junio de 2017, el artículo 41 de este dispuso que la UNGRD podrá adoptar los procedimientos necesarios para el cumplimiento de los fines, los requisitos y condiciones necesarios para adelantar los procesos de contratación, que permita satisfacer los objetivos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, guardando una intrínseca relación con la finalidad señalada en el DECRETO DECLARATORIO 417 de la creación de una cuenta especial que tenga por objeto la financiación y la inversión en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos adversos causados por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia.

En consonancia con ello, la Sala estima que la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. 2.4.1.4. El examen de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control En su gran mayoría los aspectos materiales o de fondo tocan en forma transversal con aquellos que se analizaron en el aspecto formal del control de causa y motivación, en tanto hacen parte de un engranaje, de un todo, que termina vertido en la declaración de voluntad de la administración. Empero, los aspectos formales son un esbozo o abrebocas a aquellos presupuestos que luego de superado el crisol de la formalidad, deben profundizarse, precisamente, para hacer eco a lo que unívocamente ha dicho el Constituyente de 1991 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre no permitir que la autoridad administrativa exceda sus competencias y límites dentro del estado de anormalidad declarada; por eso, se itera el control inmediato de legalidad es el control de la excepcionalidad o de la anormalidad.

Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original).

La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[114].

En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional[115].

Según los artículos 215 de la Carta Política y 10º y 47 de la Ley 137 de 1994, las decisiones adoptadas en el acto escrutado tienen que relacionarse con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su objeto debe estar encaminado a “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[116]. Para esta Sala de Decisión, la relación que puede surgir entre los extremos normativos referidos debe ser evaluada desde dos (2) tipos de enfoques diferentes que permiten establecer, más allá de la validez de las medidas adoptadas, su eficacia para conjurar los efectos de la crisis.

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. Aclarados esos aspectos, la Sala evidencia que en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrolla el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020, en la medida en que se orientan a implementar medidas que adoptó el Gobierno Nacional para conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19 y retoma el contenido de las disposiciones que componen la RESOLUCIÓN 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 y que son susceptibles de ser conocidas dentro del espectro del control inmediato de legalidad.

Aunado a lo anterior, es importante destacar que la medida no contempla ninguna vulneración a los derechos fundamentales, pues, su finalidad es el desarrollo del manual de contratación que regirá para la Subcuenta de Mitigación de Emergencias COVID-19 la cual fue creada para financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia.

De esta manera, con el Acto Escrutado, la UNGRD buscó establecer las disposiciones y los procedimientos bajo las cuales se tramitarán y celebrarán los procesos de contratación para la ejecución de sus recursos, acogiéndose a los parámetros contenidos en los DECRETOS DECLARATORIO 417 y LEGISLATIVO 559 DE 2020, siendo respetuoso de los mandatos expuestos en la Carta Política y entendiendo la dinámica frente a la situación de anormalidad generada por el COVID-19.

Previo a realizar el análisis del contenido del Acto objeto de control, esta Colegiatura estima pertinente realizar unas acotaciones preliminares atendiendo a que el articulado de la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020, es una adaptación del Manual General de Contratación del FNGRD consignado en la RESOLUCIÓN N°. 0683 DE 20 DE JUNIO DE 2017.

Sobre el particular es importante realizar un breve recuento con relación al FNGRD que el Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo, previamente denominado Fondo Nacional de Calamidades, fue creado con ocasión del Decreto 1547 de 1984, posteriormente modificado por el Decreto-Ley 919 de 1989 y la Ley 1523 de 2012, otorgándole funciones de cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, debiendo, entre otras, invertir y distribuir “los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastres”[117].

Para lograr el cometido, el Fondo se encuentra administrado, en lo que concierne a sus bienes y derechos, por parte de la Fiduprevisora S.A., y sus recursos están sujetos a las apropiaciones que para el efecto se asignen en el Presupuesto General de la Nación y estén contenidos en el Marco de Gastos de Mediano Plazo –MGMP, correspondiéndole al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, garantizar la suficiencia de los recursos que permitan “asegurar el apoyo a las entidades nacionales y territoriales en sus esfuerzos de conocimiento del riesgo, prevención, mitigación, respuesta y recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción y con reservas suficientes de disponibilidad inmediata para hacer frente a situaciones de desastre” [118].

El legislador ordinario dio lugar a la creación de cinco subcuentas para lograr el anterior cometido[119]: • Subcuenta de Conocimiento del Riesgo. Los recursos están destinados para el financiamiento de proyectos de conocimiento del riesgo de desastres en áreas o sectores estratégicos y prioritarios para el país. • Subcuenta de Reducción del Riesgo.

Los recursos están destinados para el financiamiento de proyectos de prevención y mitigación del riesgo a nivel nacional y territorial, prioritarios para el país. • Subcuenta de Manejo de Desastres. Los recursos están destinados para el financiamiento de la preparación para la respuesta a emergencias y de preparación para la recuperación a nivel nacional y territorial, así como para brindar apoyo económico en la ejecución de la respuesta a emergencias cubriendo las siguientes fases: a) El período de inminencia de desastre y b) el período de la emergencia que incluye la atención de los afectados y la ejecución de los diferentes servicios básicos de respuesta. • Subcuenta de Recuperación. Los recursos están destinados para el financiamiento de la rehabilitación y reconstrucción post desastre de las condiciones socioeconómicas, ambientales y físicas bajo criterios de seguridad y desarrollo sostenible. • Subcuenta para la Protección Financiera.

Los recursos están destinados para el financiamiento de la protección financiera. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público con estos recursos puede gestionar, adquirir o celebrar los instrumentos o contratos con entidades nacionales o extranjeras que permitan la protección financiera frente al riesgo de desastres. Con este escenario claro, tal y como lo expuso la Ley 1523 de 2012 que adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, resulta importante destacar que la sociedad fiduciaria puede celebrar contratos, principalmente en dos frentes: (i) para la administración de los bienes, derechos e intereses del fondo: en cuyo caso, el régimen aplicable será el de las empresas industriales y comerciales del Estado, sin desconocer el régimen de contratación previsto para las situaciones de desastres o de similar naturaleza para evitar la extensión de los efectos y;

(ii) para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo o los celebrados por las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes del fondo o los celebrados por las entidades territoriales y sus fondos de gestión del riesgo, relacionados directamente con las actividades de respuesta, de rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública, serán sometidos a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 y pueden contemplar cláusulas excepcionales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993.

En todo caso, la Ley señala que, tratándose de aquellos contratos que sean celebrados con ocasión a la urgencia manifiesta contenidos en los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993 y sus modificatorias, debe haber control fiscal. Ahora bien, el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres cuenta con el Manual General de Contratación del FNGRD, cuya última versión quedó consignada en la Resolución N°. 0683 de 20 de junio de 2017.

La finalidad de este documento es “regular las relaciones surgidas entre oferentes, contratistas, ordenador del gasto y representante legal, con ocasión de los contratos que celebre el Fondo…”. Asimismo, en él contiene los principios y reglas generales te contratación que deberán observar los actores del proceso de gestión contractual del fondo, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007, 1474 de 2011, y 1523 de 2012, así como en el Decreto 1082 de 2015, y demás disposiciones que adicionen, modifiquen o complementen el régimen de contratación aplicable a la administración de los bienes y recursos, y la ejecución de este.

En este Manual, la Entidad consignó en su artículo 41 la facultad para “adoptar los procedimientos necesarios para el cumplimiento de los fines de selección objetiva previstos en el presente Manual, y en particular, sobre los requisitos y condiciones necesarios para adelantar los procesos de contratación de acuerdo con las modalidades de selección previstas en el presente instrumento, y con el fin de atender las finalidades y objetivos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SNGRD”.

En ese sentido, ante la necesidad de ejecutar los recursos de manera eficiente, eficaz y con celeridad, el artículo 4° del mentado DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020, establece que “Los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19-, se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con observancia de los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad imparcialidad y publicidad enunciados en el artículo 209 y con el control especial del Despacho del Contralor General de la Nación”.

Para lograr el cometido, el artículo 7° designó como ordenador del gasto de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencia -COVID-19 al director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres o el funcionario del Nivel Directivo designado por este, siendo la UNGRD la entidad encargada de adelantar los procesos de contratación, ejecución y supervisión que se realicen con cargo a la Subcuenta.

Con ocasión a estas facultades, el director general adoptó el manual de contratación para la Subcuenta: un procedimiento especial ante la creación extraordinaria por parte del legislador excepcional de la Subcuenta de Emergencias COVID-19 consignada en el DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020, cuyo objeto es el de financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la PANDEMIA COVID-19 en la población en condición de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y fortalecer las capacidades de atención del sistema de salud.

Este compendio regulador y normativo tiene como base el Manual General de Contratación de la Entidad, el cual reposa en la Resolución N°. 0683 de 20 de junio de 2017. Dado que la subcuenta no existía por evidentes razones, el propio Acto objeto de control en su artículo 29 es preciso en señalar que esto es una modificación transitoria al existente para incluir el procedimiento que ya existe dentro de la Institución. Por ello, la Sala analizará comparativamente ambas resoluciones (manuales) para dejar en evidencia que esta cumple con una plena conexidad de los DECRETOS LEGISLATIVOS 417 Y 559 DE 2020, atendiendo que, ante la creación de una subcuenta, era imperante crear el manual de contratación que delimitara el proceso y procedimiento de contratación. La Sala procederá a realizar un cuadro comparativo para dejar en evidencia que el cuerpo normativo del acto escrutado tiene plena relación con el Manual General de Contratación aun cuando en algunos de los artículos no exista una disposición expresa que los relacione. |RESOLUCIÓN N°. 0683 |RESOLUCIÓN N°. 0296 | |20 DE JUNIO DE 2017 |4 DE MAYO DE 2020 | |El presente Manual de Contratación|ARTÍCULO

1. ADOPCIÓN DEL MANUAL DE| |busca regular las relaciones |CONTRATACIÓN. Adoptar el Manual de| |surgidas entre oferentes, |Contratación de la Subcuenta para | |contratistas, ordenador del gasto |la Mitigación de Emergencias | |y representante legal, con ocasión|-COVID-19- del Fondo Nacional de | |de los contratos que celebre el |Gestion del Riesgo de Desastres | |Fondo Nacional de Gestión del |-FNGRD- y fijar las directrices y | |Riesgo de Desastres, de acuerdo |procedimientos bajo las cuales se | |con las finalidades y objetivos |tramitarán y celebrarán los | |previstos en el Decreto 1547 de |procesos de contratación para la | |1984 modificado por el Decreto 919|ejecución de los recursos de la | |de 1989, la Ley 1523 de 2012 y las|misma. | |demás disposiciones aplicables al | | |régimen de contratación del | | |patrimonio autónomo (…) | | |ARTÍCULO 5.

OBJETO. El presente |ARTÍCULO 1. OBJETO. Adóptese el | |Manual contiene las disposiciones |Manual de contratación de la | |de contratación aplicables al |Subcuenta para la Mitigación de | |patrimonio autónomo de creación |Emergencias -COVID-19-, con el fin| |legal FNGRD, en el que se |de establecer las disposiciones y | |establecerán las reglas de |los procedimientos bajo las cuales| |competencia y procedimientos |se tramitarán y celebrarán los | |internos que deben ser regulados |procesos de contratación para la | |mediante el presente instrumento, |ejecución de los recursos de la | |permitiendo así los principios y |misma. | |postulados rectores de la | | |contratación. | | |ARTÍCULO

6. ÁMBITO DE APLICACIÓN. |ARTÍCULO

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN. | |se regirán por el presente Manual,|se regirán por el presente Manual | |los Procesos de Contratación y los|de Contratación, todos los | |contratos que celebre el |procesos de selección, contratos, | |patrimonio autónomo de creación |acuerdo y convenios que celebre la| |legal FNGRD, para el cumplimiento |Subcuenta para la Mitigación de | |de los fines establecidos en la |Emergencias -COVID-19- con | |ley.

Por tanto, el presente Manual|personas naturales y/o jurídicas | |definirá las competencias |del orden nacional y/o | |institucionales y acciones |internacional, en desarrollo de su| |correspondientes para la gestión |naturaleza y objeto establecidos | |del riesgo de desastres, de |en la ley. | |acuerdo con la ley ( ) | | |ARTÍCULO

7. MARCO LEGAL Y RÉGIMEN |ARTÍCULO

3. MARCO LEGAL Y RÉGIMEN | |APLICABLE. Los Procesos de |APLICABLE. La celebración y | |Contratación que se realicen con |ejecución de los contratos sujetos| |cargo al patrimonio autónomo de |al presente Manual de Contratación| |creación legal FNGRD para la |deben someterse a las normas de | |ejecución de los recursos, además |derecho privado y demás | |de las disposiciones contenidas en|disposiciones civiles y | |el presente Manual, se regirán por|comerciales, aplicando los | |las disposiciones generales |principios de la función | |contempladas para el régimen de |administrativa y gestión fiscal. | |contratación estatal.

Los |Conforme a lo establecido en el | |contratos que celebre la sociedad |artículo 4 del Decreto-Ley 559 del| |fiduciaria para la administración |15 de abril del 2020. | |de los bienes, derechos e |En lo no previsto en el presente | |intereses del FNGRD se someterán |Manual de Contratación, se tendrá | |al régimen aplicable a las |en cuenta lo dispuesto en el | |empresas industriales y |Manual de Contratación del FNGRD, | |comerciales del Estado, sin |Resolución No. 0683 de 2017, y | |perjuicio del régimen de |demás normas concordantes y | |contratación previsto para las |complementarias. | |situaciones de Calamidad Pública, | | |Desastre o Similar Naturaleza, de | | |acuerdo con lo establecido por el | | |parágrafo tercero del artículo 50 | | |y el artículo 66 de la Ley 1523 de| | |2012, y los artículos 13 y 14 de | | |la Ley 1150 de 2007, en | | |consecuencia, desarrollará tales | | |procesos con arreglo a los | | |principios de la función | | |administrativa y de la gestión | | |fiscal, previstos en los artículos| | |209 y 267 de la Constitución | | |Política, así como al régimen de | | |inhabilidades e incompatibilidades| | |de la contratación estatal (…) | | |ARTÍCULO 8.

COMPETENCIA Y |ARTÍCULO 4. COMPETENCIAS. Los | |TITULARIDAD DE LA RELACIÓN |contratos, acuerdos y/o convenios | |CONTRACTUAL. De acuerdo con lo |del orden nacional y/o | |dispuesto por la Ley 1523 de 2012,|internacional requeridos para la | |los contratos requeridos para la |ejecución de los objetivos de la | |ejecución de los bienes, derechos |Subcuenta para la Mitigación de | |e intereses del FNGRD serán |Emergencias -COVID-19- serán | |celebrados por FIDUPREVISORA, en |celebrados por FIDUPREVISORA S.A.,| |su calidad de representante legal |en su calidad de representante | |y administrador del patrimonio |legal y administradora del FNGRD, | |autónomo de creación legal, y su |y su celebración se realizará con | |celebración se realizará con |arreglo a las instrucciones | |arreglo a las instrucciones |impartidas por el Director General| |impartidas por el Director General|de la UNGRD o el funcionario que | |de la UNGRD o el funcionario que |éste delegue, en su calidad de | |éste delegue, en su calidad de |ordenador del gasto del FNGRD. | |ordenador del gasto, de acuerdo | | |con los procesos de selección | | |previstos en el presente Manual. | | |ARTÍCULO 9.

PRINCIPIOS RECTORES. |ARTÍCULO 5. PRINCIPIOS RECTORES. | |El FNGRD adelantará los Procesos |El FNGRD - Subcuenta para la | |de Contratación en el marco de las|Mitigación de Emergencias | |disposiciones establecidas en el |-COVID-19- adelantará los procesos| |artículo séptimo del presente |de contratación con sujeción a los| |Manual, con sujeción a los |principios de la función | |principios de la Función |administrativa de la gestión | |Administrativa y de la Gestión |fiscal, señalados en el artículo | |Fiscal, consagrados en el artículo|209 de la Constitución Política y | |209 y 267 de la Constitución |estarán sometidos al régimen de | |Política, y estarán sometidos al |inhabilidades e incompatibilidades| |régimen de inhabilidades e |previsto en la Constitución y la | |incompatibilidades previsto |Ley. | |legalmente en el Estatuto de | | |Contratación de la Administración |El Artículo 209 de la Constitución| |Pública.

De conformidad con lo |Nacional define que la función | |anterior y lo previsto en el |administrativa está al servicio de| |artículo 8 de la Ley 42 de 1993 y |los intereses generales y se | |artículo 3 de la Ley 1437 de 2011,|desarrolla con fundamento en los | |los principios aplicables serán |principios de igualdad, moralidad,| |los siguientes: |eficacia, economía, celeridad, | | |imparcialidad y publicidad, | | |mediante la descentralización, la | | |delegación y la desconcentración | |9.1.

Principios de la Gestión |de funciones. | |Fiscal |5.1. Principios de la Función | |9.2. Principios de la Función |Administrativa. | |Administrativa. |5.2. Principios de la Gestión | | |Fiscal. | |ARTÍCULO

6. ÁMBITO DE APLICACIÓN. |ARTÍCULO 6. INHABILIDADES E | | |INCOMPATIBILIDADES PARA CONTRATAR.| |(…) |Los particulares que participen en| | |los procesos contractuales estarán| |6.3. En estos casos, se dará |sometidos al régimen de | |aplicación al régimen de |inhabilidades e incompatibilidades| |inhabilidades e incompatibilidades|previsto en la Constitución y la | |previsto en las Leyes 80 de 1993, |ley. | |1474 de 2011 y demás normas | | |legales.

El régimen será aplicable|En consecuencia, quien se | |a los proponentes y contratistas |encuentre incurso en alguna de las| |que suscriben contratos con el |causales no podrá participar en | |FNGRD. |procesos de selección, ni celebrar| | |contratos, acuerdos o convenios. | |ARTÍCULO 23. PUBLICIDAD. El FNGRD |ARTÍCULO 7. PUBLICIDAD. Con el | |establecerá los mecanismos para |propósito de dar publicidad y | |garantizar la publicidad de las |transparencia a los procesos | |gestiones contractuales que se |contractuales, los documentos | |realicen con cargo a los recursos |contractuales serán publicados por| |del patrimonio autónomo.

Para el |el FNGRD dando aplicación a la ley| |efecto, deberá adelantar las |1712 de 2014, a través de las | |acciones para la publicación de |herramientas tecnológicas que se | |los contratos a través del Sistema|establezcan para tal fin. | |Electrónico de Contratación | | |Pública — SECOP. | | | | | |En todo caso, para los efectos | | |atinentes al cumplimiento de la | | |presente disposición, será | | |responsabilidad de la UNGRD la | | |publicación de todos los | | |instrumentos referentes a la etapa| | |pre-contractual de la gestión en | | |sistema dispuesto para el efecto, | | |y de FIDUPREVISORA, la de publicar| | |desde la etapa contractual hasta | | |la liquidación y cierre, inclusive| | |los contratos que se celebren a | | |través de dicho sistema. | | |ARTICULO

14. DE LA COMUNICACIÓN |ARTÍCULO

8. DE LA COMUNICACIÓN CON| |CON LOS OFERENTES Y CONTRATISTAS. |LOS PROPONENTES Y CONTRATISTAS. | |Las comunicaciones en el marco del|Las comunicaciones en el marco del| |Proceso de Contratación deben |Proceso de Contratación deben | |hacerse por escrito, por medio |hacerse por escrito, conforme a | |físico o electrónico, a cualquiera|los siguientes parámetros: | |de las siguientes direcciones: | | |Avenida Calle 26 No. 92 - 32 |Las comunicaciones y solicitudes | |Edificio GOLD 4 Piso 1, locales |relacionadas con el trámite de los| |G4-02 y G4-03 Bogotá D.C., de |procesos de selección se | |lunes a viernes entre las 8:00 |realizarán en la Avenida calle 26 | |a.m. y 5:00 p.m., correo |N O 92 - 32 edificio GOLD 4 piso | |electrónico |1, locales G4-02 y G4-03 en Bogotá| |procesosdecontratacion@gestiondelr|D.C. de lunes a viernes entre las | |iesgo.gov.co |8:00 am y las 5:00 pm, o al correo| |La comunicación debe contener: (a)|electrónico | |el número del Proceso de |procesosdecontracion@gestiondelrie| |Contratación;

(b) los datos del |sao.gov.co. | |remitente que incluyen nombre, |Para la comunicación con los | |dirección física, dirección |contratistas, la misma se | |electrónica y teléfono; (c) |realizará y través de la | |identificación de los anexos |supervisión o de la interventoría | |presentados con la comunicación. |del contrato y estos a su vez, se | |Las reglas aplicables a la |comunicarán con a la UNGRD a | |presentación de las Ofertas están |través de escritos o correo | |contenidas en los pliegos de |electrónico que se establezca en | |condiciones. |los documentos del proceso | |Las comunicaciones y solicitudes |contractual. | |enviadas a la UNGRD por canales |Parágrafo: Adicionalmente, las | |distintos a los mencionados solo |plataformas tecnológicas, cuando | |serán tenidas en cuenta para los |las mismas se utilicen para | |propósitos del Proceso de |adelantar procesos de contratación| |Contratación cuando sean radicadas|del Subcuenta para la Mitigación | |a través del canal que |de Emergencias -COVID-19-, serán | |corresponda.

La UNGRD debe |canal de comunicación con la | |responder las comunicaciones |UNGRD-FNGRD. | |recibidas por escrito enviado a la| | |dirección física o electrónica | | |señalada en la comunicación que | | |responde. | | |Para la comunicación con los | | |contratistas, la misma se | | |realizará a través de la | | |supervisión o la interventoría del| | |contrato, y estos a su vez, se | | |comunicarán con la entidad | | |mediante escritos o a través del | | |correo electrónico que se | | |establezca en los documentos del | | |proceso contractual. | | |ARTÍCULO

15. ETAPAS DE LA GESTIÓN |ARTÍCULO

9. TRÁMITE DEL PROCESO | |CONTRACTUAL. Las actividades de |CONTRACTUAL. Le corresponderá al | |los contratos que celebre el FNGRD|ordenador del gasto de la | |estarán integradas por tres etapas|Subcuenta para la Mitigación de | |fundamentales: |Emergencias -COVID-19- o a quien | |Etapa precontractual o de |éste delegue mediante acto | |selección objetiva; |administrativo, la dirección de | |Etapa contractual y; |los procesos de contratación, así | |Etapa post-contractual o de |como la elección del comité | |liquidación. |evaluador en los casos que | |Las distintas dependencias de la |establece el presente Manual de | |UNGRD, en su calidad de ordenador |Contratación. | |del gasto del FNGRD, serán las | | |responsables de adelantar el |Después de surtido el proceso de | |proceso de planeación para la |selección y posterior a la | |contratación de los bienes o |aprobación del ordenador del gasto| |servicios a que haya lugar, de |de la Subcuenta para la Mitigación| |acuerdo con las necesidades de que|de Emergencias -COVID-19, la | |se trate, y previa autorización |contratación será realizada por | |por parte del Director General de |FIDUPREVISORA S.A., quien actúa en| |la UNGRD, conforme con las |calidad de representante | |atribuciones y competencias de la |administrador del FNGRD. | |Unidad Administrativa Especial | | |Unidad Nacional para la Gestión | | |del Riesgo de Desastres, | | |establecidas en el Decreto 4147 de| | |2011. | | |ARTÍCULO

16. ETAPA PRECONTRACTUAL |ARTÍCULO

10. ANÁLISIS DEL MERCADO.| |O DE SELECCIÓN OBJETIVA |Para efectos de definir el valor | | |de la contratación y como elemento| |16.3. Análisis de los Precios de |fundamental de los TCC, se deberá | |Mercado: Los estudios de costos |adelantar un análisis del mercado | |forman parte de los estudios |en el cual se puedan identificar | |previos y deben entregarse junto a|las características de bienes, | |la solicitud de contratación en el|obras y servicios, incluido el | |Grupo de Gestión Contractual de la|análisis de precios del mercado y | |Secretaría General de la UNGRD. |la identificación de las | |Con base en las especificaciones |condiciones de capacidad de los | |técnicas y demás características |oferentes o proponentes.

Se podrá | |del bien o servicio a contratar, |utilizar los referentes señalados | |debe efectuarse un completo |por empresas o entidades idóneas, | |estudio de mercado que permita |reconocidas y que tengan como | |soportar el valor estimado del |finalidad establecer precios de | |contrato a celebrar, teniendo en |mercado. | |cuenta todas las variables | | |utilizadas para determinar el |(…) | |presupuesto. | | |(…) | | |ARTÍCULO

10. REQUISITOS PARA LA |ARTÍCULO

11. JUSTIFICACIÓN PARA | |SELECCIÓN OBJETIVA Y LA |CONTRATAR Y TÉRMINOS Y CONDICIONES| |CELEBRACIÓN DEL CONTRATO. Los |PRECONTRACTUALES - TCPC Para cada | |procedimientos de selección de |proceso de selección, se | |contratistas estarán a cargo de la|elaborarán justificación que | |UNGRD, y solo podrán iniciarse por|respalde la necesidad y | |el Director General, o quien éste |oportunidad de la contratación, | |delegue, en su calidad de |los cuales deberán contener como | |ordenador del gasto, quien emitirá|mínimo lo siguiente: | |la respectiva instrucción para la | | |celebración del contrato. |(…) | | | | |Los mismos se iniciarán a partir | | |de la identificación de la | | |necesidad por contratar, la | | |modalidad de selección elegida y | | |las condiciones que particularizan| | |las condiciones del contrato. | | | | | |Los estudios y documentos de | | |justificación deberán ser | | |elaborados por la UNGRD, de | | |acuerdo con los lineamientos | | |indicados en el presente artículo,| | |sin perjuicio de los trámites | | |particulares aplicables al proceso| | |de selección de que se trate y | | |deberán ser aprobados por el | | |ordenador del gasto o su delegado.| | |(…) | | |SECCIÓN III |ARTÍCULO 12.

MODIFICACIÓN A LA | |ETAPAS DE LA CONTRATACIÓN Y |CONVOCATORIA Y LOS TCPC. La | |RESPONSABLES DE LAS ACTIVIDADES EN|modificación de la convocatoria y | |CADA UNA DE LAS ETAPAS DEL PROCESO|los TCPC se realizará a través de | | |documento suscrito por el | |ARTÍCULO

16. ETAPA PRECONTRACTUAL |ordenador del gasto, las cuales no| |O DE SELECCIÓN OBJETIVA |podrán cambiar las condiciones de | | |tal manera que se altere la | | |naturaleza del proceso. | | |ARTÍCULO 13. PROCEDIMIENTOS | | |CONTRACTUALES. Mediante proceso de| | |contratación regido bajo las | | |normas de derecho privado con | | |sujeción al artículo 209 de la | | |Constitución Política, la | | |UNGRD-FNGRD, de acuerdo a las | | |necesidades de la Subcuenta para | | |la Mitigación de Emergencias | | |—COVID-19-, se contemplan los | | |siguientes procedimientos: | |ARTÍCULO 18.

ETAPA CONTRACTUAL. |ARTÍCULO 14. SUSCRIPCIÓN Y | | |LEGALIZACIÓN DE DOCUMENTOS. La | |18.1. Del Perfeccionamiento, |Fiduprevisora S.A. se encargará de| |Ejecución y Legalización del |la suscripción y legalización de | |Contrato: Los contratos que |los contratos derivados de las | |celebre FIDUPREVISORA se |convocatorias, debiendo contar con| |perfeccionarán cuando se logre un |los soportes necesarios para la | |acuerdo sobre su objeto y las |firma y posterior legalización | |contraprestaciones derivadas de su|(pólizas, RUT, copias de | |cumplimiento, y se eleven a |documentos de identificación, | |escrito, sin perjuicio de los |cámara de comercio y/o registro | |procedimientos especiales |mercantil según sea el caso para | |previstos en el presente Manual. |validación de la representación de| |Los contratos celebrados por el |conformidad con la norma que | |FNGRD podrán establecer requisitos|aplique, entre otros), junto con | |adicionales para su |una copia de los mismos. | |perfeccionamiento y/o inicio de su| | |ejecución, tales como suscripción | | |de actas de inicio, pago de | | |tributos y/o contribuciones | | |previamente establecidas, | | |afiliaciones al Sistema de | | |Seguridad Social Integral, así | | |como cualquier requisito que | | |resulte aplicable al contrato, y | | |siempre que no contravinieren la | | |ley o las buenas costumbres. | | |SECCIÓN III |ARTÍCULO 15.

SUSPENSIÓN Y | |ETAPAS DE LA CONTRATACIÓN Y |CANCELACIÓN DEL PROCESO DE | |RESPONSABLES DE LAS ACTIVIDADES EN|SELECCIÓN. Los procesos de | |CADA UNA DE LAS ETAPAS DEL PROCESO|selección adelantados en virtud | | |del presente Manual de | |ARTÍCULO

16. ETAPA PRECONTRACTUAL |Contratación no constituyen en | |O DE SELECCIÓN OBJETIVA |ningún caso oferta o propuesta de | | |negocio jurídico por parte del | | |FNGRD — Subcuenta para la | | |Mitigación de Emergencias | | |-COVID-19-; razón por la cual y | | |debidamente justificado, el | | |Ordenador del Gasto tendrá siempre| | |la facultad de seleccionar o no | | |algunas(s) de las ofertas o | | |propuestas incluso podrá suspender| | |o cancelar en cualquier momento el| | |proceso de selección, por lo que | | |la participación de un oferente o | | |proponente no le otorgará derecho | | |alguno al agotamiento y finiquito | | |del procedimiento iniciado. | | | | | |(…) | | |ARTÍCULO

16. DERECHO DE RETRACTO. | | |En caso que, con posterioridad a | | |la selección del oferente y en | | |todo caso antes de la firma del | | |respectivo contrato, cuando el | | |FNGRD Subcuenta para la Mitigación| | |de Emergencias -COVID-19- detecte | | |error o inconsistencia en la | | |evaluación que sirvió de | | |fundamento para dicha selección, | | |podrá retractarse de la misma, | | |comunicando esta decisión al | | |oferente seleccionado e | | |indicándoles las razones en que | | |sustenta la decisión; caso en el | | |cual, corregido el error o la | | |inconsistencia, si a ello hay | | |lugar, se continuará con la | | |decisión que corresponda. | |ARTÍCULO

18. ETAPA CONTRACTUAL |ARTÍCULO 17. GARANTÍAS. El Equipo | | |de la Subcuenta para la Mitigación| |18.2. Garantía: Una vez |de Emergencias -COVID-19- tendrá a| |perfeccionado el contrato, |su cargo el análisis, | |FIDUPREVISORA entregará una copia |identificación y evaluación de | |al contratista para que constituya|riesgos, con el fin de definir la | |la garantía única de cumplimiento |exigencia de garantías, de acuerdo| |y/o demás garantías a que haya |con el objeto, naturaleza, cuantía| |lugar, de acuerdo con la ley, y |y circunstancias del contrato a | |según la naturaleza y cuantía del |celebrar. | |contrato. | | |ARTÍCULO

21. EL SEGUIMIENTO A LAS |ARTÍCULO 18. OBLIGACIONES | |ACTIVIDADES POSTERIORES A LA |PECUNIARIAS E INCUMPLIMIENTOS. En | |LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. El |los contratos que se suscriban con| |seguimiento posterior a la |el FNGRD — Subcuenta para la | |liquidación este a cargo del |Mitigación de Emergencias | |Subdirector o Jefe de dependencia |-COVID-19- podrán preverse | |que dio origen al contrato o |cláusulas de incumplimiento | |convenio, quien hará un |parcial o definitivo y | |seguimiento al cumplimiento de las|obligaciones pecuniarias, con el | |obligaciones exigibles con |fin de que el proveedor o | |posterioridad a la liquidación del|contratista ejecute las | |contrato, tales como la garantía |prestaciones de dar, hacer o no | |de calidad y estabilidad, el |hacer a las que está obligado en | |suministro de repuestos y el pago |virtud del respectivo contrato. | |de salarios y prestaciones | | |sociales.

En caso de presentarse |(…) | |incumplimiento en las referidas | | |obligaciones, enviara los informes| | |con los soportes correspondientes | | |a la Oficina Asesora Jurídica, | | |para adelantar las acciones que | | |correspondan. | | |ARTÍCULO 22. SUPERVISIÓN E |ARTÍCULO 19. SUPERVISIÓN Y/O | |INTERVENTORÍA. Los contratos |INTERVENTORÍA. La Supervisión, | |suscritos por el FNGRD, deberán |entendida como el seguimiento | |contar para su control y |administrativo, técnico, | |vigilancia, con la designación de |financiero, contable y jurídico a | |un supervisor y/o un interventor, |la ejecución del contrato será | |cuando las características |ejercida por la persona natural o | |técnicas especiales lo requieran, |jurídica que sea designada por el | |quienes responderán civil, penal, |Ordenador del Gasto de la | |fiscal y disciplinariamente, tanto|Subcuenta para la Mitigación de | |por el cumplimiento de las |Emergencias COVID-19-.

Dicha labor| |obligaciones derivadas del |podrá ser llevada a cabo | |contrato de interventoría o de |directamente por integrantes del | |asesoría, como por los hechos u |FNGRD o por una persona natural o | |omisiones que les sean imputables,|jurídica externa e idónea, cuando | |de acuerdo con lo establecido por |las circunstancias del contrato lo| |la Ley 1474 de 2011 y las demás |ameriten. | |disposiciones legales que resulten|(…) | |aplicables. | | |(…) | | |ARTÍCULO

18. ETAPA CONTRACTUAL |ARTÍCULO

20. MODIFICACIONES DE LOS| | |CONTRATOS, ACUERDO O CONVENIOS. Se| |18.3. Modificaciones a los |realizarán cuando en la ejecución | |Contratos: Si durante la ejecución|del contrato, acuerdos o convenio | |del contrato se establece la |se identifique la necesidad de | |necesidad de ajustar algunos |ajustar condiciones inicialmente | |términos o condiciones pactados, |pactadas, con el fin de garantizar| |diferentes a la adición de bienes,|la adecuada ejecución y el logro | |servicios, valor y tiempo, que |de los objetivos propuestos.

Para | |impliquen modificar parte de lo |ello se deberá surtir el trámite | |pactado, para garantizar la |correspondiente por parte del | |adecuada ejecución del contrato y |supervisor designado por el | |el logro de los objetivos |ordenador del gasto o su delegado.| |propuestos, se deberá elaborar la |En todo caso los ajustes | |justificación respectiva para el |realizados no podrán modificar el | |trámite correspondiente por parte |objeto del mismo, ni deberán ser | |del supervisor asignado por el |fruto de un incumplimiento de lo | |ordenador del gasto del FNGRD o su|pactado. | |delegado.

En todo caso, dicho |(…) | |ajuste no podrá modificar | | |sustancialmente el objeto del | | |contrato, de modo que la | | |naturaleza del contrato varíe | | |significativamente y pueda | | |tornarse en una relación | | |contractual diversa a la | | |inicialmente pactada. | | |ARTÍCULO

18. ETAPA CONTRACTUAL |ARTÍCULO 21. CESIÓN. El | | |contratista (CEDENTE) podrá ceder | |18.3.3. Cesión Una de las |su posición contractual a un | |principales características de los|tercero (CESIONARIO), previa | |contratos estatales es que son |autorización escrita del Ordenador| |intuito personae, por lo tanto, |de Gasto de la Subcuenta para la | |una vez celebrados no podrán |Mitigación de Emergencias | |cederse sin previa autorización |-COVID-19- y de acuerdo con el | |escrita del Contratante. |procedimiento que se relaciona a | |El actual estatuto contractual |continuación: | |consagra dos (2) causales legales |(…) | |de cesión de los contratos, | | |relacionadas con las inhabilidades| | |e incompatibilidades | | |sobrevinientes al contratista (Ver| | |artículo 90 de la Ley 80 de 1993),| | |a las que se suman las demás que | | |se dispongan en las normas y la | | |realizada por mutuo acuerdo entre | | |las partes. | | |Cuando se celebra esta cesión, se | | |están entregando los derechos y | | |obligaciones objeto del mismo, es | | |decir, que la persona a quien se | | |le cede el contrato —cesionario- | | |queda con la obligación de | | |ejecutar el contrato a favor del | | |FNGRD Para el caso de la cesión de| | |mutuo acuerdo, es decir, previa | | |instrucción del ordenador del | | |gasto del FNGRD o su delegado, el | | |procedimiento es el siguiente: | | |(…) | | |ARTÍCULO 18.

ETAPA CONTRACTUAL. |ARTÍCULO 22. SUSPENSIÓN Y REINICIO| | |DEL CONTRATO. En desarrollo del | |18.4. Suspensión y reinicio del |principio de la autonomía de la | |contrato. |voluntad y atendiendo a | | |circunstancias, y previa | |En desarrollo del principio de la |instrucción del ordenador del | |autonomía de la voluntad y |gasto de la Subcuenta para la | |atendiendo a circunstancias del |Mitigación de Emergencias | |FNGRD a través de la FIDUPREVISORA|-COVID-19-, se podrán de mutuo | |S.A., y previa instrucción del |acuerdo. suspender la ejecución | |ordenador del gasto del FNGRD o su|del contrato cuando se presente | |delegado y el contratista, podrán |alguna circunstancia que | |de mutuo acuerdo, suspender la |imposibilite continuar con la | |ejecución del contrato cuando se |ejecución del mismo, la ocurrencia| |presente alguna circunstancia que |de situaciones de fuerza mayor, | |imposibilite continuar con la |caso fortuito o de interés público| |ejecución del mismo, la ocurrencia|que impiden la ejecución temporal | |de situaciones de fuerza mayor, |del contrato, siempre que no estén| |caso fortuito o de interés público|relacionadas con emergencia | |que impiden la ejecución temporal |declarada por el Decreto 417 de | |del contrato, y es precisamente |2020, la cual deberá estar sujeta | |por ese motivo que la misma no |al vencimiento de un plazo o al | |puede ser indefinida, sino que |cumplimiento de una condición. En | |debe estar sujeta al vencimiento |la solicitud de suspensión debe | |de un plazo o al cumplimiento de |indicarse el término exacto de | |una condición, de lo contrario |suspensión y reinicio, así como la| |estaríamos en presencia de una |obligación de ajustar la vigencia | |figura o situación diferente. |de la garantía que ampara el | |(…) |contrato. | | |(…) | |ARTÍCULO 18.

ETAPA CONTRACTUAL. |ARTÍCULO

23. TERMINACIÓN DEL | | |CONTRATO. Cuando el contrato se | |18.5. Terminación. |termine, el Ordenador del Gasto de| | |la Subcuenta para la Mitigación de| |Los contratos celebrados por el |Emergencias -COVID-19-, validará | |FNGRD terminarán por vencimiento |la información remitida por el | |de su plazo inicialmente |Supervisor o Interventor, la cual | |establecido, y en general, por las|debe estar conforme a los términos| |causales de terminación |establecidos en la minuta del | |establecidas en la ley y en el |contrato y está dada por las | |contrato. |siguientes causales: | | |(…) | |El contrato puede darse por | | |terminado en forma anticipada al | | |vencimiento inicialmente pactado, | | |siempre que para el efecto medie | | |acuerdo entre las partes y no | | |afecte el normal funcionamiento | | |del FNGRD. | | | | | |(…) | | |ARTÍCULO 18.

ETAPA CONTRACTUAL. |ARTÍCULO

24. ACTA DE CIERRE Y | | |LIBERACIÓN DE SALDOS DEL CONTRATO.| | |Se realizará de mutuo acuerdo con | | |los proveedores o contratistas, | | |cuando se integre esta obligación | | |en el contrato. | | | | | |El acta de cierre y liberación de | | |saldos del contrato se efectuará | | |dentro del plazo previsto para el | | |efecto en el contrato, en el | | |evento en que no se fije tal plazo| | |en dichos documentos, dentro de | | |los cuatro (4) meses siguientes a | | |la terminación o a la expiración | | |del término de ejecución | | |contractual. | | |(…) | |ARTÍCULO

13. ADMINISTRACIÓN DE LOS|ARTICULO

25. ADMINISTRACION DE LOS| |DOCUMENTOS DEL PROCESO, INCLUYENDO|DOCUMENTOS DEL PROCESO. La | |SU ELABORACIÓN, EXPEDICIÓN, |administración de archivos de | |PUBLICACIÓN, ARCHIVO Y DEMÁS |documentos comprenderá las | |ACTIVIDADES DE GESTIÓN DOCUMENTAL.|actividades ejecutadas entre la | |La administración de archivo de |solicitud y/o instrucción del | |documentos comprenderá las |ordenador del gasto y determinador| |actividades ejecutadas entre la |de los contratos para la | |solicitud y/o instrucción del |celebración del mismo y la | |Fideicomitente y/u ordenador del |legalización con miras al inicio | |gasto y determinador de los |de su ejecución. Tales etapas | |contratos para la celebración del |comprenderán la radicación y | |mismo y la legalización con miras |registro, la elaboración, | |al inicio de su ejecución. Tales |legalización y ejecución | |etapas comprenderán la radicación |contractual. | |y registro, la elaboración y |(…) | |legalización contractual y la | | |ejecución contractual. | | | | | |(…) | | |ARTÍCULO 26.

ADMINISTRACIÓN Y |ARTICULO

26. RETENCION DOCUMENTAL | |RETENCIÓN DOCUMENTAL DE LOS |DE LOS PROCESOS DE LA GESTIÓN | |PROCESOS DE LA GESTIÓN |CONTRACTUAL. La producción de | |CONTRACTUAL. La producción de |todos los documentos en todas las | |todos los documentos en todas las |etapas que integran el proceso de | |etapas que integran el proceso de |la gestión contractual, serán | |la gestión contractual, serán |suministrados por cada uno de los | |suministrados por cada uno de los |actores que los componen, tales | |actores que lo componen, tales |como oferentes, contratistas, | |como oferentes, contratistas, |funcionarios y dependencias | |funcionarios y dependencias |competentes de la UNGRD, ordenador| |competentes de la UNGRD como |de gasto y funcionarios y | |ordenador de gasto y funcionarios |dependencias competentes de | |y dependencias competentes de |FIDUPREVISORA S.A. como vocero y | |FIDUPREVISORA como representante |administrador del FNGRD — | |legal y administrador del FNGRD. |Subcuenta para la Mitigación de | | |Emergencias -COVID-19-. | |(…) |(…) | |ARTÍCULO

38. PRÁCTICAS DE |ARTICULO

27. PRÁCTICAS DE | |TRANSPARENCIA Y ANTICORRUPCIÓN. |TRANSPARENCIA Y ANTICORRUPCIÓN. | |con el fin de asegurar la |Con el fin de asegurar la | |transparencia de los procesos de |transparencia en los procesos | |la gestión contractual del FNGRD e|contractuales de la Subcuenta para| |implementar medidas y prácticas de|la Mitigación de Emergencias | |anticorrupción y de efectividad de|-COVID-19- e implementar medidas y| |la gestión pública, serán |prácticas de anticorrupción, el | |aplicables a los contratos |FNGRD velara por asegurar el | |celebrados por el patrimonio |acceso y participación permanente | |autónomo las disposiciones |a la información contractual por | |contenidas en la Ley 190 de 1995, |parte de los organismos de control| |la Ley 1474 de 2011, y el régimen |y fiscalización del Estado, así | |de inhabilidades e |como de las veedurías ciudadanas, | |incompatibilidades previsto en la |en ejercicio de las atribuciones | |Constitución Política, la Ley 80 |constitucionales y legales que les| |de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el |son propias. | |Código Disciplinario Único (Ley | | |734 de 2002), y las demás normas | | |concordantes o que la adicionen, | | |modifiquen o complementen. | | |De igual manera, el FNGRD velará | | |por asegurar el acceso y | | |participación permanente a la | | |información contractual por parte | | |de los organismos de control y | | |fiscalización del Estado, así como| | |de las veedurías ciudadanas, en | | |ejercicio de las atribuciones | | |constitucionales y legales que les| | |son propias. | | |Así mismo, atenderá en forma | | |oportuna y eficiente las | | |peticiones que, en interés general| | |o particular, sean presentadas por| | |los ciudadanos, en ejercicio del | | |derecho de petición consagrado en | | |la Constitución Política y la Ley | | |1437 de 2011. | | |ARTÍCULO 39.

HERRAMIENTAS |ARTÍCULO 28. HERRAMIENTAS | |ELECTRÓNICAS DE GESTIÓN |ELECTRÓNICAS DE GESTIÓN | |CONTRACTUAL. El FNGRD promoverá |CONTRACTUAL. El FNGRD Subcuenta | |para la gestión de los procesos |para la Mitigación de Emergencias | |contractuales, el uso de las |-COVID-19- promoverá la gestión de| |herramientas y las Tecnologías de |los procesos contractuales, el use| |la Información y la Comunicación —|de las herramientas y las | |TIC's, así como de todos los |Tecnologías de la Información y | |sistemas electrónicos del sistema |las Comunicación -TIC’S, así como | |electrónico de compras públicas al|de todos los sistemas electrónicos| |servicio de la Administración |al servicio de la Administración | |Pública, con el fin de contribuir |Pública, con el fin de contribuir | |a la gestión eficiente, eficaz, |a la gestión eficiente, eficaz, | |efectiva y oportuna de la gestión |efectiva y oportuna de la gestión | |contractual del patrimonio |contractual. | |autónomo, y en particular, para | | |garantizar el acceso de la | | |ciudadanía a la información de | | |carácter público de los procesos | | |contractuales del FNGRD. | | | |ARTÍCULO

29. MODIFICACION MANUAL | | |DE CONTRATACION DE LA UNGRD. Se | | |modifica la Resolución No. 683 de | | |2017, en el entendido de incluir | | |dentro de los procedimientos de | | |selección, el establecido mediante| | |el Manual de Contratación para de | | |la Subcuenta para la Mitigación de| | |Emergencias -COVID-19- en el Fondo| | |Nacional de Gestión del Riesgo de | | |Desastres -FNGRD. | |Artículo 2°.

PROCEDIMIENTO PARA |ARTÍCULO

30. PROCEDIMIENTO PARA | |ADOPTAR MODIFICACIONES. Cualquier |ADOPTAR MODIFICACIONES. Cualquier | |modificación al Manual de |modificación al Manual de | |Contratación, se hará por acto |Contratación será realizada | |administrativo motivado expedido |mediante acto administrativo | |por el Director General de la |motivado, expedido por el | |Unidad, como ordenador del gasto |ordenador del gasto de la | |del FNGRD, para mantenerlo |Subcuenta para la Mitigación de | |actualizado. |Emergencias -COVID-19-. | |Artículo 3°.

PÚBLICACIÓN: El |ARTÍCULO 31. PUBLICACIÓN. El | |presente manual será comunicado a |presente manual será comunicado a | |través de la página web de la |través de la página web de la | |Entidad |UNGRD. | |www.gestiondelriesgo.gov.co y a | | |todas sus dependencias. | | |Artículo 4°. VIGENCIA. La presente|ARTÍCULO 32. VIGENCIA. La presente| |Resolución rige a partir de la |Resolución rige a partir de la | |fecha de su expedición, y deroga |fecha de su expedición. | |todas las disposiciones que le | | |sean contrarias. | | El comparativo precedente fue hecho por esta Sala Especial de Decisión con miras a dejar en evidencia que, aun cuando pueda estimarse que el manual de contratación creado con la resolución escrutada es un desarrollo normal de las funciones de la Entidad, este procedimiento es especial ante el surgimiento temporal (por dos años) de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19, siendo menester regular el proceso que la rija, de tal suerte que los recursos que sean administrados por ella sean ejecutados acorde a los lineamientos tanto de la Unidad como por los principios generales de la contratación estatal, la función administrativa y la gestión fiscal.

Para ello el FNGRD, como dependencia de la UNGRD, a cargo de la subcuenta conforme a los lineamientos del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020, adaptó y adoptó este régimen contractual a partir de las directrices consignadas en su Manual General de Contratación (Resolución N°. 0683 de 2017), aterrizándolo a las necesidades derivadas de la Subcuenta mencionada, dotándola de insumos para su correcto funcionamiento.

Hecha esta aclaración, resulta imperante para la Colegiatura reseñar que el Gobierno Nacional, a través del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, además de declarar el Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico, dentro de su considerando planteó como medidas la creación del FOME y de una subcuenta para atender las necesidades derivadas de la emergencia, rubros que exceden el ámbito de las competencias ordinarias con las que la UNGRD regularmente cuenta, debiéndose hacer uso de la legislación de excepción: “Que se dispondrá de la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias FOME con las subcuentas necesarias para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento, por la situación a la que se refiere el presente decreto.

(…) Que resulta necesario autorizar al Gobierno nacional a crear un patrimonio autónomo o un fondo cuenta especial que tenga por objeto la financiación y la inversión en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos adversos causados por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19 en los términos que éste establezca”.

A partir de esto, el presidente de la República, por medio de los DECRETOS LEGISLATIVOS 444 DE 20 DE MARZO y 559 DE 15 DE ABRIL DE 2020, creó el Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME y la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. De esta manera, la finalidad de crear este manual fue consecuencia de las disposiciones creadas por el Ejecutivo para poder mitigar las necesidades que se derivaran de la emergencia con ocasión de la pandemia por COVID-19, propiamente en lo concerniente a la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia.

Así, dentro del mencionado cuerpo normativo también se hizo alusión a que el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres tiene plenas facultades para adoptar “mecanismos expeditos y ágiles que facilitan los procesos de contratación, distribución y giro de los recursos actuales y futuros”, siendo imperante crear una subcuenta que atienda con urgencia las necesidades derivadas de esta situación de anormalidad.

Ilustrativo resulta que lo anterior fue avalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-210 de 1° de julio de 2020 al indicar que la Subcuenta dentro del precitado Fondo se justifica “dado que esta entidad [la UNGRD] tiene experiencia especializada en atención a situaciones de desastre. De igual manera, el diseño organizativo y las particularidades que establece el articulado del Decreto legislativo 559 de 2020 son coherentes con lo expuesto en la parte motiva sobre la grave situación derivada del Covid-19 y la necesidad de contar con mecanismos ágiles y expeditos”.

Por tanto, la Sala encuentra que la creación de un manual que regule la contratación para esta Subcuenta obedece a la necesidad de delimitar el procedimiento que se va a adelantar para lograr los fines que, como ya quedó en evidencia, se encuentran ajustados a los mandatos contenidos en las referidas normas dictadas en el marco del Estado de Excepción. Ahora bien, con relación al ámbito de aplicación, régimen aplicable, principios rectores, es importante traer a colación lo esgrimido en el artículo 4° del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020: “Artículo 4.

Régimen contractual. Los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias-COVID19, se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con observancia de los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad imparcialidad y publicidad enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y con el control especial del Despacho del Contralor General de la Nación”.

Más adelante, el artículo 10° indicó: “Artículo 10. Autorización para la adquisición de bienes y servicios a través de instancias internacionales. Se autoriza al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a concurrir a instancias y organismos internacionales, con el fin de adquirir los bienes, servicios y tecnologías en salud que se requieran para contener y mitigar los efectos en la salud de los residentes en el territorio colombiano, por efectos brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19”.

Por otro lado, el artículo 47 de la Ley 1523 de 2012[120], fue clara en señalar que el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres “podrá recibir, administrar e invertir recursos de origen estatal y/o contribuciones y aportes efectuados a cualquier título por personas naturales o jurídicas, instituciones públicas y/o privadas del orden nacional e internacional”.

Con ello, esta Colegiatura destaca que los contratos, acuerdos y convenios que sean celebrados y ejecutados por la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19, podrá hacerlo con diversos agentes, incluyendo gobiernos extranjeros u organismos multilaterales que tengan dentro de su finalidad la mitigación de los efectos ocasionados por el coronavirus, sometiéndose a las formalidades que señale la ley respecto de la contratación entre particulares y propendiendo dar aplicación a los principios consignados en el artículo 209 Superior, debiendo existir un control a lo que allí se ejecute por parte de la Contraloría General de la República con ocasión de su función fiscal otorgada por la Constitución. Asimismo, acorde a las facultades legales conferidas al FNGRD, este ya contaba con la posibilidad de administrar recursos provenientes de cualquier persona e institución sin importar su rango nacional o internacional, y dado que la Subcuenta se encuentra inmersa en el Fondo, se entiende que estos lineamientos le son aplicables, por lo que la Sala destaca la conexidad de los artículos señalados con las disposiciones dictadas tanto en el marco de la Excepción con las ya obrantes en el ordenamiento jurídico en tiempos de normalidad.

De lo citado, se colige que se trata de institutos jurídicos que guardan un denominador común y es el apego de las disposiciones adoptadas en el DECRETO LEGISLATIVO 559 y en la teleología y contenido del DECRETO 417 DE 2020, por ende, su conexidad con la normativa de excepción, que como se comentó en párrafos anteriores no solo tiene que ver con el respeto y acogimiento de los contenidos normativos sino con la implementación de todo aquello que propenda por los propósitos y con la armonización con el régimen del estado de emergencia, permitiendo la implementación de las herramientas necesarias para que se logre conjurar la crisis de la mano del respeto de los derechos fundamentales, en este caso, el de educación, la vida y la salud.

Huelga decir que al realizar el análisis de exequibilidad del referido decreto legislativo 559, la Corte Constitucional en sentencia C-210 de 1° de julio de 2020[121] declaró que: “La creación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - Covid 19 responde directa y específicamente a la finalidad de impedir el agravamiento de las consecuencias desencadenadas por la pandemia.

Como señala el artículo 2º del Decreto legislativo 559 de 2020, su objeto es “financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia Covid-19 en la población en condición de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud”.

(…) Lo anterior implica que el Estado colombiano requiere recursos adicionales para fortalecer el sistema de salud, pero a su vez para irrigar liquidez a la economía, y solventar la reducción en los ingresos de un alto porcentaje de colombianos[. Recursos que deben ser administrados eficazmente. Para ello, la norma examinada ofrece un mecanismo para administrar de forma ágil, rápida y eficaz los recursos que el Estado ha logrado apropiar para mitigar y evitar la expansión de los efectos adversos derivados de la pandemia.

Como bien señala el Gobierno, tal medida, además, corresponde al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y a la protección de los derechos constitucionales La norma bajo análisis supera sin dificultad el criterio de conexidad externa en tanto existe un vínculo directo y específico con el contenido del decreto declaratorio de la emergencia. En efecto, el Decreto 417 de 2020 -por medio de la cual se declaró un estado de emergencia- incluyó dentro del paquete de medidas a adoptar la creación de “un patrimonio autónomo o un fondo cuenta especial que tenga por objeto la financiación y la inversión en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos adversos causados por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia.

(…) En lo que respecta a la conexidad interna, la Corte también constata su cumplimiento. La creación de una Subcuenta especial dentro del Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres se justifica dado que esta entidad tiene experiencia especializada en atención a situaciones de desastre. De igual manera, el diseño organizativo y las particularidades que establece el articulado del Decreto legislativo 559 de 2020 son coherentes con lo expuesto en la parte motiva sobre la grave situación derivada del Covid-19 y la necesidad de contar con “mecanismos ágiles y expeditos” que ofrezcan un sistema “apropiado, especial y único para el adecuado y oportuno manejo” de los recursos previstos para esta finalidad.

Y desde los considerandos queda claro que el objetivo de la Subcuenta será generar procesos de contratación “con criterios de transparencia, pero igualmente de celeridad, diligencia y oportunidad para atender las demandas urgentes de la población en riesgo”. De esta manera, tal y como lo acotó la Corte Constitucional, la normatividad de excepción vigente permitió la adopción de una Subcuenta para la consecución de los objetivos de la norma, esto es, establecer un mecanismo de administración de recursos para financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para enfrentar las consecuencias negativas de la pandemia.

En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Resolución en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[122] Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de la Resolución no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[123].

Así, el contacto social se presentaba, y se sigue presentando, como el principal agente catalizador de la enfermedad, motivo por el que las medidas de distanciamiento se mostraban –y muestran– eficaces para contener su extensión. Y fue precisamente ello lo que buscó el director general de la UNGRD al expedir el acto administrativo que se analiza.

El manual de contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19, tuvo como el fin de establecer las disposiciones y los procedimientos bajo las cuales se tramitarán y celebrarán los procesos de contratación para la ejecución de los recursos de esta subcuenta exclusivamente. De allí que pueda afirmarse que el acto administrativo enjuiciado desarrolló verdaderas medidas tendientes a conjurar la crisis que había conllevado la declaratoria del estado de emergencia –materializándose así el denominado “vínculo instrumental–, en aras de proteger los derechos a la vida en conexidad con la salud, así como de garantizar el adecuado desarrollo del debido procedimiento administrativo[124], de cara a salvaguardar los derechos constitucionales de la población residente en el territorio colombiano, en especial de aquellos que se encuentren en condición de vulnerabilidad, para lo cual fue necesario la adopción del manual de contratación que dotara a la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias - Covid 19 de una herramienta legal que garantizara la administración correcta y eficiente de sus recursos.

En conclusión, lo que se sustentó en la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 fue una adaptación a lo ya existente, para adecuarlas en forma conexa y correlacional a las medidas de prevención, preparación y respuesta ante la emergencia epidemiológica y de salud pública por el Coronavirus (COVID- 19), que llevaron a la Declaratoria del Estado de Emergencia y a la materialización de un manual de contratación que regule los procedimientos de contratación derivados de la Subcuenta de Mitigación de Emergencias COVID-19 cuya finalidad fue la de financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia en la población en condición de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud con una vigencia de dos años.

Por lo anterior, encuentra la Sala que lo dispuesto en el articulado del acto objeto de control se armoniza con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 15 DE ABRIL DE 2020 y se correlaciona directamente con las razones que dieron origen a la declaratoria de emergencia del DECRETO 417 DE 2020, por lo que supera con creces el análisis desde el crisol de los factores de conexidad y comprobación jurídica. 2.

Del examen de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[125]. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

La veeduría permanente del operador judicial, en todos los niveles o especialidades –constitucional y contencioso administrativo– tiene como misión cuidar que las decisiones que se adopten durante el estado de anormalidad y sus efectos e implicaciones no se logren a cualquier costo, sino que, más bien, se sacrifiquen en la mínima expresión posible esas instituciones dogmáticas y orgánicas que integran la aspiración arquetípica de organización política y social.

En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. Con todo, puede suceder que las decisiones administrativas adoptadas durante el estado de anormalidad, en lugar de desmejorar ciertos derechos, propendan por su optimización. Esto es una consecuencia natural del alto propósito que le encarga la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la empresa de contener los efectos negativos de la crisis.

Ahora, tal y como se mencionó en acápites anteriores, el objeto del acto general expedido en ejercicio de función administrativa, que incumbe al control inmediato de legalidad, es el de desarrollar ese tipo de decretos legislativos incluido el declaratorio del estado de excepción. De ahí que, en ninguna circunstancia le es dable a quien la emplea afectar categorías jurídicas que no incumben a su espectro regulatorio, pues es claro que ni el Constituyente ni el legislador estatutario de los Estados de Excepción validaron un escenario de excesos a la limitación del espectro de la normatividad de excepción y menos que restrinja las garantías ius fundamentales por vía de actos administrativos.

De ahí que, en materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial del acuerdo examinado viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar. Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Caso distinto es que se haya conferido un margen específico de discrecionalidad para el ejercicio de esta función administrativa, y que en ese proceso de optar por una determinación u otra se puedan producir tensiones válidas entre derechos fundamentales. En ese caso, sí valdría examinar la idoneidad, subsidiariedad y proporcionalidad frente al derecho disminuido en beneficio de otro de la misma raigambre.

Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo establecer el procedimiento para el proceso de contratación y la ejecución de los recursos de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19; en ese sentido, se impartieron directrices que permitieran adelantar la gestión de la subcuenta en mención encargada de financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos de un virus que ostenta un alto grado de transmisibilidad y que ha cobrado la vida de 32.024 en Colombia[126], encontrándose ajustado a los contenidos y atribuciones asignados por el DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020.

Al respecto la UNGRD estructuró el manual de contratación para el procedimiento y el proceso de contratación que se debe adelantar con ocasión de la creación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19, atendiendo a las directrices fijadas por el Gobierno Nacional tanto en el DECRETO DECLARATORIO 417 como en el DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020.

Para ello, la Resolución objeto de estudio: (i) delimitó su ámbito de aplicación; (ii) señaló el régimen aplicable junto con su marco legal; (iii) fijó las competencias de la celebración de los contratos, acuerdos y convenios por parte de la Entidad; (iv) recordó los principios rectores en los procesos de contratación; (v) estructuró la actividad contractual de la Subcuenta;

(vi) estableció los parámetros de planeación, términos y condiciones precontractuales y; (vii) refirió el procedimiento contractual. En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos constitucionales de los residentes en el territorio nacional, especialmente aquellos en situación de vulnerabilidad, a partir de la adopción de un manual de contratación que permitiera administrar eficazmente los recursos de la Subcuenta para la Mitigación del COVID-19 creada a partir del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020.

En conclusión, la Resolución escrutada se muestra como idónea, necesaria y proporcional. La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[127] perseguidos por el Estado. En efecto, tomando en cuenta que el contenido de la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020, refleja el desarrollo de las normas de excepción, por lo que la Sala considera que el marco jurídico de control de avenencia normativa viene dado por los siguientes referentes: • Principios de la función administrativa (art. 209 C.P.): La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. • Principio de intervención social de los recursos económicos (art. 334 C.P.): El Estado, de manera especial, intervendrá para que, dentro de un marco de sostenibilidad fiscal, éste funja como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho, dentro de lo cual se incluye el propender por los recursos públicos, creando herramientas, como la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias COVID-19, que dote al Estado de financiación en los bienes, servicios y obras necesarias para mitigar los efectos de la pandemia. • Finalidades sociales del Estado (art. 366 C. P.): El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado y dentro de las herramientas para tal efecto, está la de garantizar la protección de la salud de los colombianos y la protección de la población en condición de vulnerabilidad. • Declaratoria de emergencia (D.L. 417/20): una de las principales medidas que pretendió adoptar el Gobierno Nacional fue la de adoptar una cuenta especial para la financiación en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos derivados de la Pandemia COVID- 19.

Resulta incontrovertible al momento de realizar el control de legalidad que la Sala visibilizó la presencia de varios de aquellos referentes constitucionales en la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020, especialmente los que orientan el ejercicio de la función administrativa (art. 209 C. P.), los derechos fundamentales a la vida, en conexidad con la salud, y el derecho a la educación. 3.

Control de necesidad Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por el director general de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; estos dos últimos coincidieron en señalar la importancia de adoptar medidas “para adversos generados a la actividad productiva, atender las necesidades de atención en salud, los efectos” así como la de “financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la pandemia”, circunstancias que motivaron la implementación del manual de contratación para la Subcuenta creada para la Mitigación de Emergencias COVID-19 y así regular el procedimiento bajo el cual se tramitan y celebran los contratos para la ejecución de la cuenta.

Por contera, la Resolución escrutada se muestra razonable, idónea, necesaria y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en el acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades. En efecto, la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 propende por delimitar el procedimiento de contratación que rige la subcuenta creada a partir del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020 sin que ello resulte vulnerador de derechos fundamentales –art. 93[128] constitucional–.

En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[129] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a delimitar el procedimiento de contratación que se adelante con ocasión a la ejecución de la Subcuenta de Mitigación de Emergencia cuyos fines se encuentran encausados a contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos negativos derivados de la pandemia, lo cual es razonable y proporcional al contenido del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020.

Por otro lado, no se observa que la Resolución en estudio establezca disposiciones que contraríen el marco normativo que reguló el manual general de contratación de la Entidad adoptado en 2017, ni los parámetros de delimitación fijados con la creación de la Subcuenta de Mitigación de Emergencias COVID-19 a partir de las directrices del referido Decreto Legislativo.

Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. La Corte Constitucional ha interpretado el artículo 93 de la Carta Política en el sentido de indicar que la prevalencia de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno tiene lugar cuando se concretan dos presupuestos: por un lado, el reconocimiento de un derecho humano y, por el otro, que se trate de aquellos cuya limitación[130] no está permitida durante los estados de excepción. Así las cosas, su interpretación debe realizarse en conjunto con el numeral 2º del artículo 214 de la Carta Política, bajo este contexto señaló: “Los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc.”[131] (Negrillas fuera de texto).

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en diversas opiniones consultivas que los estados de excepción no son incompatibles con el sistema democrático y el Estado Social de Derecho, por el contrario, su objetivo es preservarlos[132]. Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 137 de 1994 existen unos derechos que son intangibles[133], aún en estado de excepción, además de las restricciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º ibidem[134], en virtud de los cuales se debe respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Por último, es relevante destacar que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución está prohibido desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. De suerte que los poderes conferidos de manera excepcional para conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), le imponen a la administración la obligación de justificar la limitación de los derechos constitucionales.

En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la Resolución sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento[135].

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[136]. Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”[137].

La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar regular el procedimiento de contratación de la Subcuenta de Mitigación de Emergencias COVID-19, creada a partir del DECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020.

En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad. Finalmente, por considerarlo pertinente, aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[138], motivo por el que esta sentencia tan solo dispone de la autoridad de cosa juzgada relativa[139], frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

Lo anterior porque a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende del cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[140], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento: nulidad[141] y nulidad y restablecimiento del derecho[142].

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR que la RESOLUCIÓN N°. 0296 DE 4 DE MAYO DE 2020, “Por la cual se adopta el Manual de Contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - FNGRD- y se adoptan otras disposiciones", expedida por el DIRECTOR GENERAL de la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES se encuentra, en los aspectos que se conocieron dentro del Control Inmediato de Legalidad, ajustado a derecho, al tenor de lo dispuesto en las consideraciones de este proveído.

SEGUNDO. En firme esta decisión, archivar el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión Nº. 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los Consejeros: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [2] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [3] Acrónimo del inglés coronavirus disease 2019.

Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020. [4] Organización Mundial de la Salud (OMS), Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005), Tercera Edición, pág. 7. Citado en la página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social. [5] Ibidem. [6] Consultado el 27 de octubre de 2020.

Página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS). https://www.who.int/features/qa/39/es/ [7] Ibidem. [8] Consultado el 27 de octubre de 2020. Página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social. https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Colombia- confirma-su-primer-caso-de-COVID-19.aspx [9] Modificada por las Resoluciones 407 de 13 de marzo de 2020, 844 de 26 de mayo de 2020 y 1462 de 25 de agosto de 2020.

Esta última prorrogó la emergencia hasta el 30 de noviembre de 2020. [10] “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [11] Expediente RE-238.

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 444 de 2020. M.P. Carlos Bernal Pulido. [12] Expediente RE-265. Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 559 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. [13] “Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [14] “Por el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administración, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [15] “TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: (…) 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale (…)”. [16] Según las constancias que obran en el expediente digital. [17] Escrito presentado el día 27 de julio de 2020. [18] Escrito presentado el día 10 de agosto de 2020. [19] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [20] Art. 4°, inc. 1. constitucional: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.” Asimismo: Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2012.

M.P. Mauricio González Cuervo. “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico.” [21] Art. 1° constitucional: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” [22] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” En Revista Derecho del Estado N°. 27, julio-diciembre del 2011, pp. 261-291. [23] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial Nº. 11. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [24] Art. 121 C.N.: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” [25] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit. [26] Corte Constitucional. Sentencia de 2 de octubre de 2002. Exp. R. E.- 116. Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [27] Art. 212 C.P. [28] Art. 213 C.P. [29] Art. 215 C.P. [30] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01063-00(CA). M.P. William Hernández Gómez. Auto de 16 de abril de 2020. [31] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01064-00(CA)A. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de abril de 2020. [32] Ver, en ese sentido, la literalidad de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional de 1886. [33] Art. 212 C.P. [34] Art. 213 C.P. Se hace referencia al Senado de la República. [35] Corte Constitucional.

Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [36] Art. 241.7 C.P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” [37] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [38] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op.cit): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.” (Destacados fuera de texto). [39] Citada por Pedro Pablo Vanegas Gil en “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Universidad Externado de Colombia. [40] Luis Sarmiento Buitrago.

Salvamento de voto a la sentencia del Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 1974. [41] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [42] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991.” [43] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [44] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992. [45] Corte Constitucional.

Sentencia C-179 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. [46] Ibidem. [47] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [48] “(…) si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente (sic) de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Suprema” Corte Constitucional sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [49] Artículo 20 de la Ley Estatutaria No 137 de 1994. [50] Corte Constitucional sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz [51] Corte Constitucional, C-179 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [52] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [53] Así, lo reconoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de junio de 2009, 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. [54] Art. 185 CPACA. [55] Ibidem: “La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción.” [56] “Medios de control”. [57] Para el caso particular, el Decreto N°. 871 de 13 de mayo de 1996, “Por el cual se delimita una zona especial de orden público.” [58] Por medio de Decreto N°. 1900 de 2 de noviembre de 1995.

Dentro de sus consideraciones, puede leerse: “Que, con posterioridad al 6 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público; Que, como última manifestación de tales hechos, en el día de hoy ha sido asesinado el connotado dirigente político, ex designado y ex presidente de la Asamblea nacional Constituyente, doctor Álvaro Gómez Hurtado…”. [59] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-001. M.P. Mario Alario Méndez. Sentencia de 17 de septiembre de 1996. [60] 2 de julio de 2012. [61] Por citar algunas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [62] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-006. M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [63] Se hace referencia a la Corte Constitucional. [64] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-008. M.P. Javier Díaz Bueno. [65] “Por el cual reglamenta parcialmente el Decreto 2331 de 1998.” [66] Estado de excepción declarado mediante el Decreto N°. 2331 de 1998. [67] De interés doctrinal, resulta advertir la posición minoritaria que emergió por vía de salvamento de voto a la providencia aprobada el 19 de octubre de 1999, en la que se lee: “1.

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo.”. M.P. Carlos Orjuela Góngora. [68] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 16 de junio de 2009, [69] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [70] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, proceso No. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, radicado No. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [71] Sentencia de 3 de mayo de 1999, Expediente.

CA- 011, M.P. Ricardo Hoyos Duque. [72] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [73] La juridicidad va más allá del “legicentrismo” judicial, toda vez que se refiere a la armonía de la norma estudiada respecto del ordenamiento en general.

Ver, en ese sentido: Jacques Caillose. “Introduire au droit”. Colección «Clefs/Politique». 1993. París. [74] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA- 011. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 3 de mayo de 1999. [75] Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de junio de 2008. M.P. William Zambrano Cetina. [76] C-004 de 7 de mayo de 1992.

Radicación R.E.-001. Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [77] El Consejo de Estado, en fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 23 de noviembre de 2010, fue claro en indicar que “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compétete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7° y 215 parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Expediente 2010-00196. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [78] Cfr.: Sala Décima Especial de Decisión, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de mayo de 2020, Radicación: 11001-03-15-000-2020-00944-00(CA); Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 29 de octubre de 2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 00348-00(CA);

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011).- Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA), entre otras. [79] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia de 5 de marzo de 2012. [80] Art. 137 CPACA. [81] Art. 138 CPACA. [82] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00. M.P. César Palomino Cortés. [83] Denominado: “Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad.” [84] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [85] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [86] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [87] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. [88] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M.P. William Hernández Gómez. [89] La competencia para expedir el acto se sustentó en el artículo 6, numeral 22 del Decreto 4107 de 2011, en virtud del cual le corresponde “Ejercer las funciones que el presidente de la República le delegue o la ley le confiera, y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal le hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como las que hayan sido delegadas en funciones del mismo.”. [90]

ARTÍCULO 48. ADMINISTRACIÓN Y REPRESENTACIÓN. El Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres será administrado y representado, en los términos previstos en el artículo 3o del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 de Decreto-ley 919 de 1989. Además se tendrá en cuenta en el manejo del Fondo las directrices, lineamientos e instrucciones de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

PARÁGRAFO 1 o. La ordenación del gasto del Fondo Nacional de gestión del riesgo y sus subcuentas, estará a cargo del Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, sin perjuicio de la ordenación del gasto que se encuentra dispuesta para la ejecución de los recursos destinados para la atención de la emergencia ocasionada por el Fenómeno de la Niña 2010-2011, de que trata el Decreto 4702 de 2010. [91] Artículo 11.

Funciones de la Dirección General. Son funciones de la Dirección General, las siguientes: 1. Dirigir, orientar y controlar las actividades conducentes al cumplimiento de los objetivos de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y ejercer su representación legal. 2. Coordinar la formulación y hacer seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos para la gestión del riesgo de desastres.

(…). [92] Artículo 1 del Decreto 4147 de 2011. [93] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [94] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007.

Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [95] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001- 03-28-000-2013-00060-00.

M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [96] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8 y 25. [97] Constitución Política, artículos 1, 29 y 123. [98] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [99] Corte Constitucional sentencia SU-917 de 16 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. [100] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo” T. I, 5ª Ed.., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [101] Presidente de la República: “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. [102] Presidente de la República: “Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [103] Presidente de la República: “Por el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administración, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [104] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [105] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el control inmediato de legalidad ejercido sobre las medidas generales proferidas en el ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, procede una vez el acto ha sido expedido, sin que se requiera de su publicación. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [106] Consultado el 28 de octubre de 2020 en la página oficial de http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/paginas/resoluciones.aspx [107] Sobre este punto, el Consejo de Estado ha explicado que este presupuesto no es necesario para la procedencia del estudio que subyace en el medio de control inmediato de legalidad.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA- 004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [108] “Por la cual se adopta el Manual de Contratación de la Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -COVID-19- del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - FNGRD- y se adoptan otras disposiciones”. [109] Resolución N°. 0296 [110] 4 de mayo de 2020. [111] “(…) Que la ordenación del gasto del FNGRD se encuentra a cargo del Director General de la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES, Unidad Administrativa Especial del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 48 de la Ley 1523 de 2012 y el Decreto 4147 de 2011 (…) Que mediante Resolución 0683 del 20 de junio del 2017, el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres — UNGRD, expidió el Manual de Contratación y fijó las directrices para el ejercicio y desempeño de la interventoría y supervisión del FNGRD (…) Que, dentro de las medidas anunciadas en la declaratoria del Estado de Emergencia que hace referencia el Decreto 417 de 2020, se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias — FOME para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento económico (…) Que mediante el Decreto 444 de 2020 crea el Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual tiene por objeto atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo, en el marco del Decreto 417 de 2020.

Que el Decreto N°. 559 del 15 de abril de 2020 creo en el Fondo Nacional de Gestion del Riesgo de Desastres -FNGRD- la Subcuenta para la Mitigación de Emergencia -COVID19-, que tiene por objeto financiar la provisión de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensión de los efectos adversos derivados de la PANDEMIA COVID-19 en la población en condición de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y fortalecer las capacidades de atenci6n del sistema de salud (…)”. [112] Eduardo José González Angulo, director general. [113] Atendiendo la intervención hecha por el apoderado judicial de la UNGRD al interior de medio de control, en ella refirió la siguiente normativa para dar mayor claridad a la legalidad del acto objeto de estudio: (i) Los artículos 47, 48 y 49 de la Ley 1523 de 2012 que estableció al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, y afecto a las finalidades de atención del Sistema Nacional de Gestion del Riesgo de Desastres, en donde su director general es el encargado de la ordenación del gasto y los contratos que se celebren estarán bajo la representación legal de la Fiduprevisora S.A.;

(ii) la Resolución N°. 0683 de 20 de junio de 2017 por medio del cual el director general de la UNGRD adoptó el Manual de Contratación de la Entidad, el cual en su artículo 41 señaló que la Institución se encuentra facultad para adoptar procedimientos que resultaren necesarios para atender las finalidades y objetivos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SNGRD;

(iii) el Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020 que, además de declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, anunció la medida de crear un fondo de mitigación de emergencias; (iv) el Decreto Legislativo 444 de 21 de marzo de 2020, que creó el Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME y; (v) el Decreto legislativo 559 de 15 de abril de 2020, por el cual se creó la Subcuenta para al Mitigación de Emergencias COVID-19. [114] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [115] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter legislativo de los Decretos que declaran los estados de excepción en el territorio colombiano. En ese sentido, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [116] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P.: Guillermo Vargas Ayala. [117] Artículo 47, Ley 1523 de 2012. [118] Parágrafo 1°, artículo 50, Ley 1523 de 2012. [119] Artículo 51, Ley 1523 de 2012. [120] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. [121] Expediente RE-285, Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera. [122] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [123] Art. 3 Decreto Nº. 417 de 17 de marzo de 2020. [124] Frente a la noción de debido procedimiento administrativo, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 05001-23-31- 000-2000-02324-01.

M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 3 de julio de 2013. [125] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldan. [126] Consultado el 4 de noviembre de 2020 en la página web del Instituto Nacional de Salud: https://www.ins.gov.co/Noticias/Paginas/Coronavirus.aspx [127] Art. 2 constitucional. [128] En su literalidad, dicha disposición consagra: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. [129] Art. 2 constitucional. [130] En relación con los conceptos de privación, suspensión o limitación de derechos la Corte Constitucional ha puntualizado los siguientes: “Respecto de la privación de un derecho, debe afirmarse que sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez.

Así, se priva de un derecho a una persona determinada, individualizada y quien priva de los derechos es el juez. En cuanto a la suspensión de un derecho, ésta permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado (por ejemplo, frente a otros ciudadanos) y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos.

De este modo, se suspende un derecho frente a la autoridad, pero no frente a otros miembros de la comunidad, se debe fijar en las causas de la suspensión y si estas continúan para poder ser reactivado. La tercera posibilidad es la de limitar un derecho que tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho; el derecho aun con un gravamen puede ser ejercido; contrario sensu no puede impedirse su ejercicio.

De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. En un estado de excepción sólo está facultado para la limitación de los derechos”. Sentencia C-136 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería. [131] Corte Constitucional sentencia C-295 de 1993, M.P.: Carlos Gaviria Díaz. [132] Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, OC-8/87 del 30 de enero de 1987 y OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. [133] “… durante los estados serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. [134] “Artículo 5º. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas, se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 6º. Ausencia de regulación. En caso [de] que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

Artículo 7º. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.  [135] De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política, 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. [136] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994. [137] “Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad;

(ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales." El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad”.

Corte Constitucional sentencia C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [138] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [139] Artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. [140] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado No. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [141] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [142] Ley 1437 de 2011, artículo 138.