CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias.

(…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión” –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa.

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos.

(…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta.

(…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) Principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–.

(ii) Asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo. (iii) Deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos-.

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”, siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Elementos que lo caracterizan / JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL – Teleología diferente frente al control inmediato de legalidad realizado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales y materiales La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción. (…). [E]l examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general;

(ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa; (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal. (…). [E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

(…). En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

(…). En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –; (ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–;

(iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [E]sta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: (1) La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los expedidos en el orden territorial en los respectivos Tribunales Administrativos.

(2) Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (3) Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

(…). (4) Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. (5) Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.

(…). (6) Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

(…). [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…). [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: (i) Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales.

(ii) Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. (iii) Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos.

(iv) Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. (v) Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos.

(vi) Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. (vii) Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(viii) Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. (…). [A]unque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente.

Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

(…). [A] título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El control de competencia, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Lo primero que se debe precisar es que el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, creó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para el manejo unificado de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional, asimilada a una empresa industrial y comercial, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.

(…). [E]l asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, expedida por Director General (E) de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. (…). [E]sta Sala de Decisión encuentra que el Director General (E) de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para cumplimiento de las funciones de la entidad como dispuestas en el acto que se escruta y, en ese sentido, se concluye que la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, se expidió en el marco competencial de la ADRES, de las atribuciones asignadas a su Director General y de aquel contexto propio del estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de motivación o de causa El control de motivación o de causa que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

(…). La motivación ha sido entendida como (…) la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida.

(…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas. Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en la RESOLUCIÓN 2433 DE 2 DE ABRIL DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (COVID-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

(…). Es claro que luego con la vigencia del Estado de excepción, declarado en el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y con el mencionado DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO siguiente, la ADRES con la resolución que se escruta, dio cumplimiento estricto a la regulación de excepción al adoptar medidas para la NO atención presencial de público, sin afectar la prestación del servicio, garantizándola a través de los medios tecnológicos; amplió los términos de respuesta de peticiones y, finalmente, suspendió los términos de sus actuaciones administrativa y disciplinarias, salvo las relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, definidas por el Gobierno Nacional.

(…). En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del control inmediato de legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

Para esta judicatura, la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control de finalidad Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 fue publicada en la página web de la ADRES, por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad.

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribió. Ahora bien, frente al control de comprobación, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto.

Para el caso concreto se tiene que, tal y como fue expuesto en la resolución escrutada, se evidencian de la concatenación normativa, que, al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso, para el caso concreto, al Gobierno Nacional y la ADRES la necesaria adopción de medidas que implicaran en desarrollo efectivo del aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, para garantizar la salud de los servidores públicos y usuarios de la entidad, encontrando el punto de equilibrio con la necesidad de atención al público por canales digitales, la ampliación de términos para dar respuestas a las peticiones presentadas y continuar con las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a pesar de la suspensión de términos de éstas, de acuerdo con lo establecido en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

(…). Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, pero más que todo en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

(…). Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del control de finalidad que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este aspecto se hizo evidente en la materialización de la necesidad de atención al público por canales digitales, la ampliación de términos para dar respuestas a las peticiones presentadas y continuar con las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a pesar de la suspensión de términos de éstas, para de esta manera preserva la salud y vida de los servidores y usuarios de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como lo ordenó el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, teniendo así claridad en que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19 conllevaría una crisis sanitaria sin precedentes, con consecuencias fatales.

(…). En consonancia con ello, la Sala estima que la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de calificación jurídica [L]a materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios.

Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la conexidad, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad.

(…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el control de calificación jurídica, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la necesidad como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional. (…).

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. (…). [L]a Sala evidencia que en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrollan el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, en la medida en que se orientan a implementar medidas para la atención NO presencial de público, pero la garantizó a través medios tecnológicos; amplió los términos de respuesta de peticiones y, finalmente, suspendió los términos de sus actuaciones administrativa y disciplinarias, menos en las relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como lo dispuso el Gobierno Nacional para conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19 y retoma el contenido de las disposiciones, bajo estudio, que componen la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 y que son susceptibles de ser conocidas dentro del espectro del control inmediato de legalidad.

(…). [L]a legalidad del artículo 1º de la resolución bajo estudio se condicionará a que la suspensión de término que decrete la ADRES no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, como lo estableció el parágrafo tercero del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Lo anterior por cuanto, el artículo 214 de la Constitución Política al fijar reglas sobre los estados de excepción, es perentoria al indicar que durante los mismo no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales, lo que fue desarrollado en el artículo 5 de la Ley Estatutaria 137 del 2 de junio de 1994, que reguló los Estados de Excepción en el país, reiterando dicha prohibición, motivo por el cual, se debe condicionar la norma escrutada a lo previsto en el mencionado decreto legislativo, la ley estatutaria y la propia Constitución, en el sentido que la suspensión de términos que decrete la ADRES no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.

(…). Se evidencia entonces que el ARTÍCULO 5º que se analiza, se devino concretamente del DECRETO LEGISLATIVO 491, que justificó la posibilidad de hacer uso de las herramientas tecnológicas para notificar y comunicar las decisiones de la administración, por lo que el Consejo de Estado, como juez del control inmediato de legalidad, encuentra que siendo una repetición de la normativa legislativa de excepción, supera el control de conexidad y el juicio de comprobación jurídica.

Basta aclarar que la entidad autora optó por establecer que en caso de no contarse con la posibilidad de notificación electrónica o vía email, se seguiría el procedimiento normal para los actos administrativos previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 una vez culmine la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que pese a dicho “medio alternativo” durante el tiempo que dure el estado de emergencia, la legalidad el presente artículo se condicionará siguiendo el derrotero que estableció la Corte Constitucional, (…) es decir, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos y en el caso que no lo exprese, se aplicará el medio alterno dispuesto por la ADRES en dicha disposición. (…).

No obstante, encontrarse ajustada y acorde a derecho [artículo sexto de la resolución enjuiciada sobre reclamaciones] la flexibilización de la forma de adjuntar los soportes que acreditan el derecho, en aras de garantizar la prestación del servicio y no vulnerar los derechos de los usuarios y la forma de armonizarlo con las previsiones de la Resolución 1645 de 2016, la Sala considera necesario condicionar la previsión contenida en el inciso 5°del artículo 6.

(…). En el entendido de que la presentación de los soportes físicos para el pago de la reclamación realizada no podrá supeditar el pago, en aquellos casos en que se afecte el núcleo esencial del derecho fundamental del mínimo vital del beneficiario o los beneficiarios. (…). En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la resolución en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.

(…). Por lo anterior, encuentra la Sala el acto objeto de control se armoniza con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020 y se correlaciona directamente con las razones que dieron origen a la declaratoria de emergencia del DECRETO 417 DE 2020, por lo que supera con creces el análisis desde el crisol de los factores de conexidad y comprobación jurídica.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de proporcionalidad o razonabilidad Dentro del contexto del control inmediato de legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de proporcionalidad o lo que constituiría el llamado control de elección de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

(…). La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

(…). Así las cosas, se advierte que lo establecido en el acto administrativo bajo control satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger el derecho a la vida y a la salud de los servidores públicos y usuarios de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a través de la morigeración en la atención presencial de público, sin afectar la prestación del servicio, por cuanto garantizó la atención a través medios tecnológicos; amplió los términos de respuesta de peticiones y, finalmente, suspendió los términos de sus actuaciones administrativas y disciplinarias, menos en las relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) ni con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, junto con la rúbrica electrónica de los actos, la notificación y comunicación de las decisiones por medios electrónicos y dando pautas para adjuntar los soportes del derecho que se reclama, de cara a la normativa contenida en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen, se insiste, en la protección de los derechos a la vida y salud de los de los servidores públicos y usuarios de la ADRES.

En conclusión, la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 escrutada se muestra como idóneo, necesario y proporcional, situación vivida por el país como consecuencia de la pandemia COVID-19. (…). La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de necesidad Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (COVID-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por el Director General (E) de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”.

(…). Por contera, la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 escrutada se muestra razonable, idóneo, necesario y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en dicho acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades.

(…). Por otro lado, no se observa que dicha resolución establezca disposiciones restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de aquéllos en las actuaciones surtidas por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna.

(…). [E]l juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

(…). La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad. (…). En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del control inmediato de legalidad.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del control inmediato de legalidad y que constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Sobre las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004); Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

En cuanto a los puntos de vista bajo los cuales se examina la conexidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03-15-000-2020-01660-00.

Acerca de que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos legislativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Javier Díaz Bueno, radicación CA-008. En cuanto a que el control de legalidad es automático e inmediato, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA).

Acerca de los elementos esenciales de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, Rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00. Sobre el requisito de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2013-00091-00.

En relación con la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). En cuanto al carácter legislativo que ha reconocido la Corte Constitucional a los decretos que declaran el estado de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1753 DE 2015 – ARTÍCULO 66 / DECRETO 1429 DE 2016 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2433 DE 2020 (2 de abril) ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES (Ajustada a derecho / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01452-00 Actor: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Demandado: RESOLUCIÓN No. 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Declara ajustado a derecho el acto escrutado. Suspensión de términos en los procesos y trámites administrativos. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1], y 136 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en lo sucesivo CPACA), profiere sentencia de única instancia, dentro del control inmediato de legalidad respecto de la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, expedida por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –en lo sucesivo ADRES- “Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones”, en el marco de la pandemia por el brote de COVID-19 o Coronavirus.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La Sala resume los hechos relevantes del presente control inmediato de legalidad, así: 1.1.1. La Organización Mundial de la Salud – OMS – catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19) como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[2]. Informó así mismo, que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[3]. 1.1.2.

Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional -RSI 2005- como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[4].

Según ese concepto, se concluye que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o inesperada; (ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y, (iv) puede necesitar una acción internacional inmediata”[5]. 1.1.3. En todos los continentes se han determinado casos de COVID-19 (Coronavirus), siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 2020[6]. 1.1.4.

El 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la Resolución 385[7] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS, desde el pasado 7 de enero, identificó al nuevo Coronavirus (COVID-19) como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII).

Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa”. 1.1.5. El 2 de marzo de 2020 el presidente de la República emitió la Directiva Presidencial 02 de 2020, por medio de la cual, determinó como directrices para proteger los impactos de la salud generados por el COVID- 19, la modalidad de trabajo en casa y el uso de herramientas tecnológicas colaborativas que propenden por evitar las reuniones presenciales y la realización de múltiples trámites, relacionados con las actividades laborales que desempeñan los servidores públicos. 1.1.6.

El 10 de marzo de 2020 los Ministerios de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo emitieron la Circular Externa 0011 en la que se impartieron algunas recomendaciones en los eventos de alta afluencia de público para contener la pandemia, tales como el lavado frecuente de manos, abstenerse de asistir a aquellos en caso de presentar sintomatología, entre otros. 1.1.7.

En la misma fecha, el Ministerio de Salud y Protección Social, del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública profirieron la Circular Externa 0018, en la que se recomendaron acciones para contener el virus y prevenir las enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias, entre las que están promover la desinfección de puestos de trabajo, el establecimiento de canales de información para evitar el contacto, la adopción de horarios flexibles, y otros de igual magnitud. 1.1.8.

Mediante DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación, en el que se fijó: “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis. Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 1.1.9. El 22 de marzo de 2020 se profirió el Decreto Ordinario 457 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, en el que se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional desde las 00:00 horas del 25 de marzo hasta las 00:00 horas del 13 de abril de 2020. 1.1.10.

Derivado de la declaratoria de emergencia contenida en el Decreto 417 precitado, el señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, expidió el DECRETO LEGISLATIVO 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” dirigida a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con el fin, entre otros, suspender y ampliar términos para atender peticiones. 1.1.11.

El 2 de abril de 2020 la ADRES, con fundamento en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, emitió la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 “Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones”. 1.1.12.

El 8 de abril de 2020, se dictó el Decreto Ordinario 531 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, mediante el cual, entre otras medidas, se ordenó que el aislamiento se postergaría hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril de 2020. 1.1.13.

El 24 de abril de 2020, se dictó el Decreto Ordinario 593 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, mediante el cual, entre otras medidas, se ordenó que el aislamiento se postergaría hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 11 de mayo de 2020. 1.1.14.

Este Despacho recibió la referida RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, remitida por la Secretaría General del Consejo de Estado, el día 27 de abril de 2020[8], para que se estudiara su legalidad, dando cumplimiento así al artículo 136 del CPACA, en armonía con el artículo 185 idem y a la Ley 137 de 1994, en su artículo 20, inciso 2°. 1.1.15.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C- 242 de 9 de julio de 2020[9], declaró la exequibilidad condicionada del artículo 5º y la exequibilidad del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020[10], en cuanto habilitó a las autoridades para suspender los términos previstos en la ley para el trámite de actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, y, determinó que el parágrafo 1° del artículo en cita, que autorizó la suspensión de los términos establecidos para el pago de sentencias judiciales durante la emergencia sanitaria es inexequible, porque “afecta de forma desproporcionada el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y la disposición presentaba problemas de conexidad y de motivación”.

En relación con el parágrafo 2º, se dispuso su exequibilidad condicionada, en el sentido de precisar que “cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”. En su literalidad resolvió: PRIMERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1°, 2°, 3°, 9°, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto Legislativo 491 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

SEGUNDO. - Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 4° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. TERCERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes.

CUARTO. - Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.

QUINTO. - Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 7° del Decreto 491 de 2020, salvo la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG” contemplada en el inciso 2° del mismo que se declara INEXEQUIBLE. SEXTO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 8°, bajo el entendido de que la medida contenida en el mismo se hace extensiva también a los permisos, autorizaciones, certificados y licencias que venzan dentro del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que no pudieron ser renovadas en vigencia de la misma debido a las medidas adoptadas para conjurarla.

En consecuencia, las referidas habilitaciones se entenderán prorrogadas por el tiempo faltante para completar el término de un mes previsto por el legislador. SÉPTIMO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 10 del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que las medidas contenidas en el mismo tendrán vigencia únicamente durante el desarrollo de la emergencia sanitaria.

OCTAVO. - Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 12 del Decreto 491 de 2020”[11]. 2. El texto del acto objeto de control Para una mejor ilustración se transcribe en su integridad. “ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES RESOLUCIÓN NÚMERO 2433 DE 2020 (02/04/2020) Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones EL DIRECTOR DE LIQUIDACIONES Y GARANTÍAS ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD EN SALUD (ADRES) En ejercicio de sus atribuciones legales, en especial de las conferidas en los numerales 1, 10 y 12 del artículo 9 del Decreto 1429 de 2016, el numeral 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, el Decreto 235 de 2020 y el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 Y

CONSIDERANDO

Que de conformidad con el artículo 2 de la Constitución Política, las autoridades están instituidas para proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derecho y libertades. Que el artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

De igual forma las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del estado. Que la Ley 1523 de 2012 establece en su artículo 2 que «La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano». Que para la gestión de situaciones que impliquen gestión de riesgo y prevención de desastres se han consagrado expresamente los principios de protección y de solidaridad: «ARTÍCULO 3o.

PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: (…) 2. Principio de protección: Los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados. 3.

Principio de solidaridad social: Todas las personas naturales y jurídicas, sean estas últimas de derecho público o privado, apoyarán con acciones humanitarias a las situaciones de desastre y peligro para la vida o la salud de las personas». Que, en cumplimiento de la responsabilidad y de los principios establecidos en la Ley 1523 de 2012, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entre ellos el conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Que la Ley 1751 de 2015 regula el derecho fundamental a la salud y dispone en el artículo 5º que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, como uno de los elementos fundamentales del Estado Social de Derecho. Que de acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial que requiere de una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Que la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y de la Protección social, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en el país, supone la adopción de medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación; así como la disposición de recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentar la pandemia.

Que mediante la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020, el Presidente de la República impartió las medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19, señalando que los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deben revisar las condiciones particulares de salud de los servidores públicos, así como las funciones y actividades que desarrollan, con el fin de adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde la casa, acudiendo a las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin que esto constituya la modalidad de teletrabajo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 6 de la Ley 1221 de 2008.

Que mediante Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura adoptó como medida transitoria por motivos de salubridad pública la suspensión de los términos judiciales en todo el país, la cual fue prorrogada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020. Que mediante la Resolución 407 de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social modificó el numeral 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, ordenando a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19 impulsando el teletrabajo y el trabajo en casa.

Que conforme a lo anterior, mediante la Resolución 2323 del 17 de marzo de 2020, la ADRES estableció de manera temporal y excepcional los horarios de atención al público en la Entidad y autorizó a los Directores, Jefes de Oficina y Subdirectores a utilizar la firma mecánica con las funciones misionales y los procesos de apoyo de esta entidad administradora.

Que mediante Decreto 417 de 2020 el Gobierno Nacional decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, en atención a que la población colombiana se encuentra actualmente expuesta a una situación grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional.

Que en la justificación para la declaratoria de emergencia se señaló, entre otros aspectos: «Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales».

Que el artículo 3 del Decreto 417 de 2020 resolvió adoptar «mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo».

Que, en atención a la actual emergencia de salud pública, diferentes entidades estatales han resuelto suspender términos en sus diferentes procesos o actuaciones, así: La Procuraduría General de la Nación, mediante Resoluciones 0127 y 0128 del 16 de marzo de 2020, dispuso realizar la audiencia de conciliación extrajudicial de manera no presencial y suspender los términos en las actuaciones disciplinarias de la referencia. A la vez mediante Resolución No. 0136 del 24 de marzo de 2020 se prorroga la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación. La Superintendencia de Industria y Comercio, mediante Resolución 11792 del 18 de marzo de 2020 suspendió los términos procesales en las actuaciones administrativas de su competencia. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante Resolución 000022 del 18 de marzo de 2020 suspendió los términos procesales en las actuaciones administrativas, tributarias, aduaneras y cambiarias de su competencia, así como de las peticiones ingresadas a través del servicio informático electrónico pendientes de gestionar.

La Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones, mediante Resolución 005 del 19 de marzo de 2020 suspendió términos en todas las actuaciones disciplinarias y administrativas que adelante Colpensiones. Que la implementación de las medidas de prevención y contención frente al Coronavirus COVID-19 por parte de las autoridades impiden que las personas que intervienen en las diferentes actuaciones administrativas y disciplinarias acudan a la entidad.

Que mediante el Decreto 457 de 2020 el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 am) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 am) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que mediante el Decreto 491 del 28 de marzo del 2020 el Gobierno Nacional adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, así como las medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que en la parte motiva del Decreto 491 del 2020, el Gobierno Nacional justificó las medidas de urgencia adoptadas señalando, entre otros aspectos, los siguientes: «Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con la anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad del servicio.

(…) Que el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que: ‘Salvo norma legal especial, so pena de sanción disciplinaría, toda petición deberá resolver dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción {sic}. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.

Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción […]2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción […]’ Que los términos establecidos en el precitado artículo resultan insuficientes dadas las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno nacional en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia, Social y Ecológica, y las capacidades de las entidades para garantizarle a todos sus servidores, especialmente en el nivel territorial, los controles, herramientas e infraestructura tecnológica necesarias para llevar a cabo sus funciones mediante el trabajo en casa, razón por la cual se hace necesario ampliar los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, con el propósito de garantizar a los peticionarios una respuesta, veraz, completa, motivada y actualizada.» Que, en lo concerniente a los términos para atender peticiones, mediante el artículo 5 del Decreto 491 de 2020, el Gobierno Nacional dispuso: «Artículo 5º.

Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.» Que, respecto de los términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, a través del artículo 6 del Decreto 491 de 2020, el Gobierno Nacional estableció: «Artículo 6º.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales (…)» Que de conformidad con las funciones asignadas a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la entidad adelanta procesos de carácter administrativo, en los cuales, por expreso mandato legal, deben observarse términos procesales de estricto cumplimiento.

Que teniendo en cuenta los términos y plazos legales que debe garantizar la Entidad frente a la atención de la ciudadanía en general, el artículo 118 del Código General del Proceso establece «(…) En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos en los que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el Despacho» (negrilla fuera de texto), precepto legal aplicable a los procesos de carácter administrativo por disposición del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.

Que, conforme a lo anterior, le corresponde a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud garantizar el cumplimiento de los términos y asegurar las garantías en las actuaciones respecto de los ciudadanos que en ellas intervienen con fundamento en el numeral 12 del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 en el entendido que «(…) las autoridades deberán proceder (…) procurando (…) la protección de los derechos de las personas».

En este caso, las garantías de los intervinientes en las actuaciones administrativas de la ADRES. Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID- 19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible[12], por lo cual es deber de las entidades del Estado proteger los derechos de los ciudadanos y servidores públicos, adoptando medidas transitorias que garanticen la protección de la población colombiana, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones de la ADRES para lo cual se hace necesario suspender los términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta esta entidad.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1. Suspensión de términos. Suspender los términos de las actuaciones administrativas que se adelanten ante la ADRES a partir de la entrada en vigor de la presente resolución y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Así mismo, suspender los términos de las actuaciones disciplinarias adelantadas por la ADRES, con el ánimo de garantizar el debido proceso y derecho de defensa que consagra la Constitución Política y la Ley 734 de 2002, a partir de la entrada en vigor de la presente resolución hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Para tal efecto se incorporará copia de la presente Resolución a todos los expedientes que se encuentren en trámite de primera y segunda instancia en esta Entidad. Parágrafo 1. En ningún caso se interrumpirán las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación, incluyendo las etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales, ni las tendientes a garantizar el flujo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otras, las del reconocimiento, liquidación y giro de la UPC, de los servicios y tecnologías no financiadas con UPC, de las de reclamaciones a víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos no asegurados o no identificados, eventos terroristas y eventos catastróficos y de las prestaciones económicas.

Parágrafo 2. No se verán interrumpidos los procesos de devolución de aportes y de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de la ADRES. Parágrafo 3. Se garantiza la continuidad de servicios asociados a la plataforma tecnológica tales como el portal web, formulario web de radicación de PQRSD, sistemas de recaudo, servicio al ciudadano y los asociados a los procesos misionales de liquidación, reconocimiento y giro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Parágrafo 4. La presente suspensión no aplica a los términos y actuaciones de que tratan los artículos 3 y 4 de la Resolución 1716 de 2019, ni el artículo 3 de la Resolución 4895 de 2015, relativos a las etapas de inicio y solicitud de aclaración del procedimiento de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Artículo 2.

Atención y recepción de solicitudes. Suspender a partir de la entrada en vigor de la presente resolución y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la atención al público de manera presencial en la sede de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) ubicada en la Calle 26 # 69 - 76 Torre 1 Piso 17 y Torre 3 Piso 9, razón por la cual se disponen de los siguientes canales electrónicos para recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales: correspondencia1@adres.gov.co y correspondencia2@adres.gov.co.

En todo caso, se garantiza la recepción de las PQRD bajo los nuevos términos, a través del formulario web de PQRSD, dispuesto en la página web de la Entidad. Artículo 3. Términos para atender las peticiones. Los términos para atender las peticiones que se encuentren en curso a la fecha de publicación de la presente resolución o que se radiquen con posterioridad a ésta utilizando los canales virtuales durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria ante la ADRES, se amplían en los términos del Decreto 491 de 2020, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i).

Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii). Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la ADRES informará esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Artículo 4. Firma mecánica, digital o escaneada. Autorizar a los Directores, Jefes de Oficina y Subdirectores el uso de la firma mecánica, digital o escaneada para la suscripción de actos, certificaciones y demás documentos relacionados con el desarrollo de sus funciones misionales y/o de apoyo necesarias para el desarrollo de los cometidos legales asignados a la ADRES.

Artículo 5. Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la Entidad notificará o comunicará los actos administrativos únicamente por medios electrónicos, para tal efecto deberá contar con la autorización del interesado, en el evento de no contar con ella, podrá solicitarla vía correo electrónico.

En el caso en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 una vez culmine la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Artículo 6. Presentación y trámite de reconocimiento y pago en materia de reclamaciones de personas naturales.

Mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las solicitudes de reclamación por concepto de indemnización por incapacidad permanente e indemnización por muerte y gastos funerarios podrán ser presentadas en copia simple, en cuyo caso, los documentos que establecen los artículos 2.6.1.4.3.1 y 2.6.1.4.3.2 del Decreto 780 de 2016, así como el artículo 5 de la Resolución 1645 de 2016, deberán ser remitidos por vía electrónica a los correos enunciados en el artículo 2 de la presente resolución, conforme los siguientes lineamientos: 1.

Indicar en el asunto “PRESENTACION DE RECLAMACIONES” seguido del nombre del solicitante. 2. Si el reclamante presenta respuesta a glosas impuestas en una auditoría presentada previamente, deberá además indicar en el asunto el número de la reclamación asignada en la primera presentación. 3. Indicar en el cuerpo del correo, de forma precisa y clara, la dirección electrónica para recibir notificaciones, so pena de que se entienda que es aquella desde donde se remitió la solicitud de reclamación, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 4 del Decreto 491 de 2020, que señala que es obligatorio, para todos los procedimientos administrativos que se inicien, suministrar dicha información. 4.

El reclamante deberá adjuntar los documentos que soporten la solicitud en una carpeta comprimida que contenga por cada uno de los soportes que presente, un archivo independiente en formato PDF, los cuales de acuerdo con el tipo de documento deben ser nombrados de acuerdo con la siguiente tabla: | |DESCRIPCIÓN DEL DOCUMENTO |NOMBRE DEL | | | |ARCHIVO | |1 |Formulario de presentación de |FURPEN. | | |reclamaciones (FURPEN), debidamente | | | |diligenciado. | | |2 |Epicrisis o resumen clínico de atención. |Soporte de | | | |Atención. | |3 |Certificado emitido por el Consejo |Certificado | | |Municipal de Gestión del Riesgo de |CMGRD. | | |Desastres, en el que conste que la persona| | | |atendida fue víctima de un evento | | | |catastrófico de origen natural o de un | | | |evento terrorista. | | |4 |Registro Civil de Defunción de la víctima.|Registro | | | |Defunción | | | |-Víctima. | |5 |Certificado de inspección técnica del |Certificado | | |cadáver o certificado emanado de la |Fiscalía. | | |Fiscalía General de la Nación. | | |6 |Copia del Registro Civil de Matrimonio |Acreditación | | |cuando sea el cónyuge quien realice la |cónyuge | | |reclamación o haga parte de los |-compañero. | | |reclamantes, o acta de conciliación | | | |extraprocesal escritura pública, en el | | | |caso de compañero (a) permanente donde | | | |hayan expresado su voluntad de formar una | | | |unión marital de hecho o sentencia | | | |judicial en donde se declare la unión | | | |marital de hecho. | | |7 |Copia de los registros civiles de |Registros | | |nacimiento cuando sean los hijos de la |civiles de los | | |víctima los reclamantes o hagan parte de |hijos. | | |los mismos. | | |8 |Copia del Registro Civil de Nacimiento de |Registros | | |la víctima cuando sean los padres de la |civiles de los | | |víctima los reclamantes. |padres. | |9 |Copia de los registros civiles de |Registros | | |nacimiento de la víctima y sus hermanos |civiles de los | | |cuando estos sean los reclamantes. |hermanos. | |10 |Copia del documento de identificación de |Identificación | | |los reclamantes. |reclamantes. | |11 |Manifestación en la que se indique si |Manifestación. | | |existen o no otros beneficiarios con igual| | | |o mejor derecho que los reclamantes para | | | |acceder a la indemnización. | | |12 |Sentencia ejecutoriada en la que se |Representación | | |designe el representante legal o curador |Legal. | | |del menor (es) de edad, cuando estos sean | | | |los beneficiarios y quien reclama no es | | | |uno de sus ascendientes. | | |13 |Dictamen de calificación de pérdida de |Dictamen Pérdida| | |capacidad laboral en firme emanado de la |de Capacidad. | | |autoridad competente de acuerdo con lo | | | |establecido en el artículo 142 del Decreto| | | |ley 019 de 2012, en el que se especifique | | | |el porcentaje de pérdida de capacidad | | | |laboral. | | |14 |Declaración por parte de la víctima en la |Declaración para| | |que indique que no se encuentra afiliado |Incapacidad | | |al Sistema General de Riesgos Laborales y |Permanente. | | |que no ha recibido pensión de invalidez o | | | |indemnización sustitutiva de la misma por | | | |parte del Sistema General de Pensiones. | | |15 |Copia del registro civil de la víctima, |Registro civil | | |cuando esta sea menor de edad, en el que |víctima. | | |se demuestre el parentesco con el | | | |reclamante en primer grado de | | | |consanguinidad o sentencia ejecutoriada en| | | |la que se designe el representante legal o| | | |curador. | | |16 |Poder en original mediante el cual la |Poder | | |víctima autoriza a una persona natural |Incapacidad. | | |para que presente la solicitud de pago de | | | |la indemnización por incapacidad. | | |17 |Poder en original, debidamente otorgado a |Poder Apoderado.| | |profesional del derecho, con presentación | | | |personal y huella del poderdante y del | | | |apoderado ante juez o notario, en el que | | | |detallen las facultades otorgadas. | | |18 |Fotocopia tarjeta profesional apoderado. |Tarjeta | | | |Profesional | | | |Apoderado. | |19 |Fotocopia documento de identificación |Identificación | | |apoderado. |Apoderado. | |18[|Certificación bancaria generada por la |Certificación | |13]|entidad financiera con fecha de expedición|Bancaria. | | |no mayor a tres (3) meses, cuyo titular | | | |sea la persona natural beneficiaria, donde| | | |indique tipo de cuenta, número, estado, | | | |fecha de apertura, sucursal y nombre e | | | |identificación del titular. | | Una vez presentada la documentación, se procederá conforme las etapas de pre-radicación y radicación descritos en la Sección I y II del Capítulo IV de la Resolución 1645 de 2016.

Finalizada la etapa de comunicación del resultado de auditoría de que trata la Sección IV de la Resolución 1645 de 2016 y en caso de que la reclamación presente los estados “aprobado” o “aprobado parcial”, el beneficiario o reclamante dispondrá de un término de un (1) mes para allegar la documentación en las condiciones establecidas en las normas que regulan la materia contados a partir de que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, so pena de que se proceda a la anulación de la reclamación y no se efectué el pago respectivo.

Evento en el que se deberá presentar nuevamente la solicitud de reclamación en los términos y condiciones dispuestos en la Resolución 1645 de 2016 y demás normas concordantes, sin que se vea suspendido o interrumpido el término de prescripción de que trata el literal a) del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015. En todo caso, el pago de las reclamaciones estará supeditado la recepción de la documentación física, y se efectuará directamente al beneficiario dentro del mes siguiente a la fecha en la que este aporte la documentación, siempre y cuando esta no sea allegada por fuera del término de un (1) mes a que se refiere el anterior párrafo.

Parágrafo. Para los casos en los que las comunicaciones de resultados de auditoría se notifiquen electrónicamente con posterioridad a la finalización de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, el término para allegar la documentación empezará a contar a partir de su recepción. Artículo 7. Vigencia y derogatorias.

La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y estará vigente hasta tanto permanezca la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y deroga la Resolución No. 2323 del 17 de marzo de 2020. Dada en Bogotá, D.C. 02/04/2020 PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE ÁLVARO ROJAS FUENTES Director de Liquidaciones y Garantías encargado de las funciones de la Dirección General de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud -ADRES”[14]. 3.

Trámite procesal 1.3.1. El 28 de abril de 2020[15], la Magistrada Ponente avocó conocimiento, en única instancia, del control inmediato de legalidad respecto de la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, “Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones”, expedida por la ADRES.

Como decisiones consecuenciales y siguiendo los postulados del artículo 185[16] del CPACA, ordenó notificar[17] personalmente o en su defecto a través de los diferentes medios virtuales que en este momento y dada la coyuntura de pandemia del COVID-19, estuvieran a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al señor presidente de la República o a su representante judicial, a la ADRES, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.

A su vez, dispuso informar, a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, fijando un aviso[18] email por un término de diez (10) días para que intervinieran dentro de este asunto para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo que se controla. Asimismo, invitó[19] a las instituciones universitarias en general para que en el término de diez (10) días se pronunciaren sobre la legalidad de la mencionada resolución. Por otro lado, corrió traslado por diez (10) días a la ADRES[20], para que: (i) se pronunciara sobre la legalidad de la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020;

(ii) aportara todas las pruebas que tuviera en su poder y pretendiera hacer valer en el proceso; (iii) suministrara los antecedentes administrativos del referido acto; y (iv) por medio de la página web oficial de esa entidad, publicara el auto mediante el cual se avocó el medio de control, a fin de que todos los interesados, tuvieran conocimiento de la existencia del inicio de la presente causa. 1.3.2.

El Despacho que sustancia esta actuación, con providencia del 9 de junio de 2020[21], ordenó fijar por un día adicional el aviso de invitación a instituciones universitarias, pues la Secretaría General del Consejo de Estado, lo publicó en la página web de esta Corporación entre el 28 de abril y el 11 de mayo de la presente anualidad, es decir, únicamente, por nueve (9) días, lo que resultaba contrario a lo consagrado en el numeral 2º del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011. 1.3.3.

La Secretaría General del Corporación dio cumplimiento a lo anterior, fijando el avisó ordenado el 12 de junio del año en curso[22]. 4. Recurso de reposición 1.4.1. La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado presentó recurso de reposición[23] contra el auto de 28 de abril de 2020, por medio del cual se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, en el que sostuvo que el acto objeto de estudio no es pasible de control inmediato de legalidad, puesto que no se expidió con fundamento o en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, sino que deviene del Decreto 457 de 2020, que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional del 25 de marzo al 13 de abril de 2020, el cual se funda en la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución 385 de 2020. 1.4.2.

Luego del traslado de ley[24], con providencia del 18 de septiembre de 2020[25], la Magistrada Ponente resolvió no reponer el auto con que se avocó conocimiento, toda vez que es del análisis propio del fallo definir si las medidas adoptadas en la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 desarrollan o no el decreto declaratorio del estado de excepción o alguno de los decretos legislativos devenidos de aquel, pero no en esa precaria etapa, cuando se avocó el conocimiento, en la que se limita a establecer aspectos formales relacionados, por un lado, con el factor subjetivo o de autoría, según el cual la autoridad que expidió el acto a controlar sea del nivel nacional, por el otro, con el factor de objeto que el acto sea de carácter general y, finalmente, con el factor de motivación o causa implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. 5.

Intervenciones Realizadas las notificaciones y comunicaciones ordenadas en debida forma[26], intervinieron la ADRES y el Ministerio Público. 1.5.1. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud El jefe de la Oficinal Asesora Jurídica de la entidad aportó los documentos requeridos y, en su intervención, solicitó declarar ajustadas a derecho las normas bajo control[27].

Explicó que el acto administrativo proferido se adoptó con fundamento en las disposiciones constitucionales y legales relativas a la protección de la vida de las personas residentes en el país, tal como lo establecen los artículos 2 y 11 de la Constitución Política. Puso de presente que el Gobierno Nacional expidió el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, mediante el cual se ordenó a todas las entidades del sector público que velaran por la prestación del servicio mediante el trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permaneciera vigente la emergencia sanitaria.

Manifestó que, en cumplimiento a esa orden, la ADRES profirió la RESOLUCIÓN 2433 DE 2020, mediante la cual suspendió el servicio presencial de atención al público, sin hacer mella en la prestación del servicio, al garantizarla a través de medios tecnológicos, al establecer dos canales para atender las peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales y se dispuso de un formulario en la página web de la entidad para facilitar la presentación de las peticiones, quejas, reclamos, sugerencias y denuncias –PQRSD-.

Aunado a que amplió los términos de respuesta de peticiones de acuerdo con lo previsto en dicho decreto legislativo. Ahora bien, teniendo en cuenta las funciones que le han sido asignadas por el legislador a la ADRES y en el marco regulatorio del sector salud, dicha entidad adelanta procesos de carácter administrativo en los cuales debe observar términos procesales de estricto cumplimiento, la entidad consideró que la emergencia sanitaria causada por la presencia del virus COVID-19 constituía un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible, que imponía el deber a las entidades del Estado, de proteger los derechos de los ciudadanos y servidores públicos, mediante la adopción de medidas transitorias que garanticen la protección de la población colombiana, como lo es la suspensión de términos para algunas de las actuaciones administrativas que adelanta la ADRES, como lo habilitó el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020.

Sobre este punto, precisó que la suspensión de términos realizada en la RESOLUCIÓN 2433 DE 2020, no cobijó a ninguna de las actuaciones administrativas relacionadas con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS- e indicó que los servicios descritos en el parágrafo 1 del artículo 1 del acto administrativo precitado, son simplemente un listado de algunas de las actuaciones administrativas que hacen parte de ese proceso, pero no son todos, ya que como se evidencia con la expresión “entre otros”, en esa categoría se encuentran otro tipo actuaciones que tienen relación con el flujo de los recursos del SGSSS, frente a los cuales no se suspendieron los términos. Finalmente, afirmó que las medidas adoptadas en la RESOLUCIÓN 2433 DE 2020 por el ADRES, se motivaron en los siguientes derroteros: «1- Con fundamento en el artículo 2, 11, 48, 49 y 209 de la Constitución Política de Colombia, artículo 2 y 6 de la Ley 1751 de 2015, artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, artículo 2 y 3 de la Ley 1531 de 2012. 2- En acatamiento a las órdenes impartidas por el Gobierno Nacional en los Decretos 417, 457 y 491 de 2020. 3- En cumplimiento a lo dispuesto en las Resoluciones 385 y 407 del Ministerio de Salud. 4- Con ocasión de la declaratoria de la emergencia de salud pública de importancia internacional y de pandemia del COVID -19, emitidas el 7 de enero de 2020 y 11 de marzo de 2020, respectivamente, por la Organización Mundial de la Salud. 5- Con el fin de limitar la propagación del virus COVID 19, proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que prestan sus servicios a la ADRES, garantizando en todo momento los derechos fundamentales de las personas y la prestación del objeto y de la función de la entidad».

Con base en todo lo anterior consideró que el acto escrutado expedido por esa entidad es acorde a derecho. 1.5.2. El Ministerio Público La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado allegó el concepto No. 227[28], en el que luego de confrontar la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 con las normas de excepción y el decreto legislativo en que se fundó, solicitó declarar la legalidad de los 1º, 2º, 3º, 4º, 6º y 7º y modular los efectos del 5º, en el entendido de que si una persona manifiesta la imposibilidad de suministrar una dirección de correo electrónico o la carencia de conexión a internet, “podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria”, como lo dispuso la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111.8, 136 y 185 del CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer sobre la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[29]. 2.2. Generalidades Previo a establecer el cuestionamiento jurídico que debe ser absuelto en esta oportunidad, la Sala precisará los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, como elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar en esta sentencia. 2.2.1.

Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad La aparición de la Carta Política de 1991 marcó un cambio de paradigma en el constitucionalismo colombiano, caracterizado, en principal medida, por el reconocimiento de su carácter normativo[30], que efectivizó sus postulados, y por una fuerte ampliación del catálogo de derechos y libertades conocido hasta el momento, en el tránsito que del Estado de Derecho se emprendió hacia el Estado Social y Democrático de Derecho[31].

Las manifestaciones de esta transformación no solo se experimentaron en estos aspectos, pues irradiaron igualmente el régimen jurídico de los estados de excepción, mediante la adopción de importantes condicionamientos que pretendieron dar por terminada una situación que se volvió estructural en el devenir del país y que implicó, en forma viciosa y ajena al Estado de Derecho y al régimen democrático, se hace referencia a la “anormalidad”[32] permanente que imperó bajo la figura de los estados de sitio[33], reinante durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886[34], y que trajo consigo consecuencias negativas, traducidas, entre otras, en la “…sustitución, casi natural, del legislador ordinario por el (…) extraordinario”[35].

Ello está referido en los recuentos históricos que sobre la figura del estado de excepción ha hecho la jurisprudencia, como se observa en la sentencia C-802 de 2002[36], en la que se indicó: “(…) fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional…”[37].

En ese sentido, más allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior[38], conmoción interior[39] y emergencia económica, social y ecológica[40]–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político[41] y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización[42] de sus poderes en estas circunstancias.

No se trató de la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto Constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

Así, el control político ejercido por el Congreso de la República se extendió, bajo el argumento de la función democrática asignada a aquél, a diferentes momentos que trascendieron la presentación de informes motivados en relación con el origen y medidas adoptadas durante la emergencia[43], tras el restablecimiento de la normalidad en el territorio; privilegiando de forma exclusiva la existencia de un control político posterior.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del presidente fuere necesario repeler la agresión”[44] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[45].

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”[46]. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[47], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[48]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio se circunscribía a aspectos formales[49], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

Al respecto, la Corte Suprema explicó en sentencia de 3 de julio de 1975, lo siguiente: “El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado [ ].

La revisión de la Corte se reduce a estos extremos. No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional”[50]. Esta posición jurisprudencial que, aunque mayoritaria, no fue objeto de unanimidad al interior de esa Corporación, como lo acreditan algunos salvamentos de voto en ese sentido: “Ni en el estado de sitio, ni menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales u omnímodos, actividades que el gobierno pueda desarrollar arbitrariamente [ ] Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiese querido limitar el control de constitucionalidad a una simple actuación notarial [ ] El control debe ser en consecuencia integral, o no tiene razón de existir”[51] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial, de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[52] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[53], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[54] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: “Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal”[55] (Negrilla y subrayas fuera de texto). Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11[56] y 13[57]–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5[58] de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16[59] hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”[60], siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales”[61].

El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, en especial, del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[62]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

De acuerdo con lo consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, las decisiones extraordinarias adoptadas en el marco de los estados de excepción deben cumplir con los requisitos de tiempo, modo y lugar a los que se supeditó su declaratoria y, superar un sistema robusto de controles de carácter: constitucional, político y legal.

De conformidad con el artículo 215 Superior le corresponde al Congreso de la República realizar el control político de los decretos legislativos, en orden a establecer su conveniencia y oportunidad. Por otro lado, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política y, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, la Corte Constitucional es competente para controlar desde el punto de vista formal y material[63] los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y aquellos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas.

Bajo esa tesitura, el legislador estatutario[64] concibió el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y que tienen por objeto desarrollar los decretos legislativos dictados por el presidente de la República y sus ministros en torno a la situación de anormalidad. El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, al realizar la interpretación del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, manifestó que este control constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales[65]. 2.2.2.

Control Inmediato de Legalidad Dentro del Título VII, Capítulo 6 de la Constitución Política se encuentran regulados los Estados de Excepción, uno de ellos es el Estado de Emergencia, consignado en el artículo 215 ejusdem. En efecto, “mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

Dichos decretos legislativos son objeto de control automático por la Corte Constitucional. A su turno, de acuerdo con lo normado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad”.

Se trata de “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[66]. En efecto, en su tenor literal, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 prescribió: “CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[67].

Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general, (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal.

La escasa regulación normativa[68] de este medio de control fue complementada por los mandatos del CPACA, por lo menos en lo que respecta a su trámite judicial[69], plasmándolo, por primera vez, en el texto del Estatuto procesal administrativo –art. 136 ejusdem–[70]; coherente con el propósito de compilación de los diversos medios judiciales conocidos por esta Jurisdicción, recapitulados en el título III[71] de la parte II del Código.

Y es que, de forma previa, a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó, al analizar la juridicidad de algunos decretos[72] expedidos por el presidente de la República en el contexto del estado de conmoción interior decretado[73] como consecuencia de, entre otras situaciones, el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado, la ausencia de reglamentación procesal a seguir para su desarrollo.

Así, la Sala expresó: “Finalmente se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio del control de legalidad, sino que determinó que éste fuera de inmediato, esto es, en seguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara decrete y practique las pruebas que considere necesarias”[74] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

Valga tener en cuenta que las principales características del control inmediato de legalidad incluso fueron decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado con anterioridad a su entrada en vigor[75]-[76]. Así, el derecho pretor construido por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo resaltó, en decisión de 26 de agosto de 1997[77], la autonomía e independencia de este medio de control en relación con las resultas de los trámites de revisión constitucional adelantados por la Corte[78] frente a los decretos legislativos dictados en los estados de excepción. En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A” (Negrilla fuera de texto).

En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

Así, en providencia de 9 de febrero de 1999[79], el Consejo de Estado, al analizar la legalidad del Decreto No. 2386 de 1998[80], dentro del espectro del estado de emergencia económica decretado producto de la crisis generada por el UPAC[81], señaló: “Cabe agregar que la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los Estados de Excepción, al atribuir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esta función, no señala un procedimiento especial, simplemente prevé un control inmediato.

Esta precisión es indispensable porque se ha venido sosteniendo que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos que dicta el Gobierno al declarar el Estado de Emergencia Económica y Social” (Negrilla y subrayas fuera de texto). Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó la naturaleza judicial de este trámite, acuñando, por tanto, la denominación de sentencia al acto con el que se ponía fin al mismo, cuestionada por algunos de sus miembros[82], al considerar que no era el resultado de un proceso respetuoso del debido proceso, sino, por el contrario, de un trámite sumario.

La cualificación de fallo fue sostenida y traída de nuevo años después, por la Corporación, como se advierte del fallo adiado en junio de 2009: “De la escasa regulación que existe sobre el tema, la Sala entiende que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: En primer lugar, se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella”[83] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

En consonancia, y resaltando todavía los rasgos esenciales de este tipo de control, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigor del CPACA, recalcó la esencia automática e inmediata del control, derivada de la obligación de envío que pesaba sobre la autoridad administrativa al origen del acto, sin perjuicio de la asunción oficiosa que puede ser desplegada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la inobservancia de esa carga.

En palabras de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control de legalidad: “Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado”[84] (Negrilla y subrayas fuera de texto). En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –;

(ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Aunado a lo anterior, esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: 1.

La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los dictados en el orden territorial a los respectivos tribunales administrativos. 2. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen (…)”. 3.

Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

Bajo este entendido la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[85]. 4. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. 5. Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico, al respecto el Consejo de Estado ha señalado que este examen: “[I]ncluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[86] (Negrillas fuera del texto). 6.

Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”[87]. Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio.

En punto de los parámetros del juicio, puede destacarse que no se limitan a la ley, sino que trascienden los contornos de ésta, denotando la existencia de un verdadero juicio de juridicidad[88], que conjuga paralelamente notas constitucionales, pero más desde el enfoque de respetar el artículo 4° de la Constitución Política analizando, por un lado, que no se afecten las garantías y libertades, como es deber de todo juez y funcionario público y, por otro, la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, sin tocar aspectos de conveniencia. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha manifestado: “…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[89] (Negrillas fuera del texto).

Valga recordar que como bien lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil[90] del Consejo de Estado, la teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “…es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del control inmediato de legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho.

No en vano se concibe como un medio de control propio del ambiente de excepcionalidad, que pone el foco del análisis de la legalidad, en principios más altos como son la defensa de la soberanía, la institucionalidad y la legitimidad del Estado, alejado de la rogación que es propia del juez de la legalidad del acto dentro del Contencioso Administrativo, a quien como operador del control inmediato de legalidad se le impone verificar aspectos, tales como, si la autoridad administrativa expidió un acto administrativo general, y si éste responde a las medidas excepcionales, frente a las cuales se comporta o tiene una relación “accesoria” o subordinada, desde el punto de visto de la regulación a la que está sometido.

Por lo que su espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. Eso se tuvo claro desde las primeras decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, como se lee en la sentencia C-004 de 1992[91], si bien frente al control que esa Alta Corte ejerce y que en varios supuestos es diferente[92], sí resulta aplicable en sus consideraciones generales, con los matices propios y únicos de nuestra jurisdicción, al control inmediato de legalidad, cuando indica que el control debe ser integral y no parcial o limitado a una revisión meramente formal, en tanto el propósito genitor es defender la Constitución Política en su totalidad.

Igual predicado puede aplicarse a nuestro control frente a lo ya indicado respecto a la legalidad del acto, de cara a los principios superiores de institucionalidad, soberanía y seguridad, teniendo el matiz propio de la situación extraordinaria o anormal que dio lugar al Estado de Excepción. En síntesis, bajo la misma cuerda argumental, la jurisprudencia del Consejo de Estado[93] ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: i. Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. ii.

Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. iii. Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. iv.

Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. v. Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. vi.

Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. vii. Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. viii.

Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. Para la Sala, es importante destacar que, si bien las medidas que se examinan en ejercicio del control inmediato de legalidad tienen su génesis en el Estado de Excepción, que permite al ejecutivo hacer uso temporal de la potestad legislativa dispuesta por defecto en favor del Congreso de la República, los actos administrativos que desarrollan tales medidas no entrañan, en principio, el ejercicio de ninguna atribución extraordinaria por parte de las autoridades que ejercen tal función administrativa.

Por tal razón, se debe guardar un especial distingo al momento de procurar la aplicación de los parámetros de control definidos en la Ley 137 de 1994, los cuales están especialmente diseñados para aplicar el contrapeso ideal en salvaguarda del principio democrático que se ve afectado por el uso de la función legislativa sin la debida representación popular que respalda al órgano parlamentario, y de la cual echa mano el Gobierno para enfrentar una situación calamitosa o apremiante que difícilmente podría solventarse con los instrumentos jurídicos regulares.

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

Finalmente, y a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[94], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[95] y nulidad y restablecimiento del derecho[96].

Pues bien, a título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. De tal suerte que en el estadio de la secundum legem es que entran en toda su magnitud los controles antes mencionados, a fin de determinar la legalidad del acto que se controla inmediata y automáticamente.

Precisados estos parámetros, la Sala expondrá el problema jurídico que subyace a este asunto para, posteriormente, proceder a su análisis. 2.3. Problema jurídico Se concreta en determinar si la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, expedida por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud “Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones”, se encuentran ajustada a derecho, de conformidad con los lineamientos jurídicos-normativos enunciados en el acápite previo, para lo cual la Sala abordara los siguientes asuntos: (i) los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad; y (ii) el estudio de los presupuestos de forma y fondo. 2.4.

Caso concreto De manera unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[97].

A la luz de las fases de evaluación expuestas en el capítulo de consideraciones generales de esta providencia[98], la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado procede a analizar la juridicidad del acto administrativo sujeto a este medio de control, como sigue: 2.4.1. Examen de requisitos de forma del acto administrativo objeto de control En este marco, el juez deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción. Compuesto por tres (3) estadios de análisis –competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos–, esta Judicatura dedicará para cada uno de estos ítems un capítulo independiente. 2.4.1.1.

Del examen de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[99], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[100].

El control de competencia, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[101], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[102].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[103]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Lo primero que se debe precisar es que el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015[104], creó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para el manejo unificado de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional, asimilada a una empresa industrial y comercial, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.

Ahora bien, el artículo 9 del Decreto Ordinario 1429 del 1º de septiembre de 2016[105], fijó al Director General las siguientes funciones: “Son funciones del Director General de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, las siguientes: 1. Dirigir y evaluar la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de la Entidad y orientar el cumplimiento de sus objetivos y funciones. 2.

Ejercer la representación legal de la Entidad, ordenar el gasto y designar apoderados que la representen para la defensa de sus intereses, en asuntos judiciales y extrajudiciales. 3. Impartir las instrucciones de administración, organización y funcionamiento de la Entidad, conforme a los criterios señalados por la Junta Directiva. 4.

Presentar para aprobación de la Junta Directiva el plan estratégico de la Entidad, el anteproyecto anual de presupuesto, las modificaciones al presupuesto aprobado, los estados financieros, así como los planes y programas que conforme a la ley Orgánica de Presupuesto se requieran para su incorporación a los planes sectoriales y al Plan Nacional de Desarrollo. 5.

Implementar y efectuar el seguimiento a la ejecución de las decisiones impartidas por la Junta Directiva y rendir los informes que le sean solicitados por la misma, por el Ministerio de Salud y Protección Social y los demás organismos de seguimiento y control. 6. Orientar y dirigir los sistemas de control de gestión administrativa, financiera y de resultados institucionales y realizar las evaluaciones periódicas sobre la ejecución del plan de acción, del cumplimiento de las actividades propias de cada dependencia y proponer las medidas preventivas y correctivas necesarias. 7.

Planear, dirigir y ejercer las acciones necesarias para la debida administración y ejecución de los recursos financieros de que tratan los artículos 66 y 67 de la Ley 1753 de 2015. 8. Dirigir la ejecución, registro, reporte, análisis, seguimiento y control a los recursos recibidos en administración, así como a los recursos destinados para su funcionamiento y los propios de la Entidad. 9.

Direccionar el manejo contable de las operaciones de la Entidad de acuerdo con lo establecido en el Régimen de Contabilidad Pública y presentar los estados financieros de la Entidad. 10. Orientar y dirigir la gestión de la información y las comunicaciones a cargo de la Entidad mediante procesos tecnológicos que garanticen la integridad y consistencia de la información. 11.

Apoyar la elaboración de proyectos de ley y demás normas que guarden relación con los asuntos de competencia de la Entidad, bajo la dirección del Ministerio de Salud y Protección Social. 12. Expedir los actos administrativos que se requieran para el cumplimiento de las funciones de la Entidad y decidir sobre los recursos legales que se interpongan contra los mismos. 13.

Proponer a la Junta Directiva la adopción de modificaciones a la estructura y planta de personal de la entidad. 14. Suscribir convenios y contratos de conformidad con el Estatuto de Contratación, la ley Orgánica de Presupuesto y demás normas que regulen la materia. 15. Crear, conformar y asignar funciones a los órganos de asesoría y coordinación así como a los grupos internos de trabajo necesarios para el cumplimiento de las funciones y objetivos de la Entidad. 16.

Ejercer la función de control disciplinario en los términos de la ley. 17. Ejercer la facultad nominadora de los servidores públicos de la Entidad y distribuir los empleos de la planta de personal. 18. Direccionar la implementación, mantener y mejorar el sistema integrado de gestión institucional. 19. Las demás que le correspondan que señale la ley”[106].

Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, expedida por Director General (E) de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, “Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones”.

El acto examinado fue suscrito por el señor ÁLVARO ROJAS FUENTES, en su calidad de Director General (E) de la ADRES, por designación hecha por el presidente de la República mediante el Decreto Ordinario 235 del 18 de febrero de 2020[107]. Frente a lo anterior, la Sala considera pertinente dejar claro que si bien el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la ADRES al intervenir en este trámite, explicó que mediante el Decreto Ordinario 511 del 1º de abril de 2020[108], se dio por terminado el encargo mencionado, acto que quedó en firme el 3 de abril de 2020 de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011[109], debido a que este decreto fue publicado en el Diario Oficial 51275 el 2 de abril del presente año[110], por lo que para el 2 de abril de 2020, el señor ÁLVARO ROJAS FUENTES, en su calidad de Director General (E) de la ADRES, tenía la competencia para proferir el acto escrutado.

Ahora bien, de conformidad con las normas citadas del Decreto Ordinario 1429 de 2016, el Director General de la entidad, es su representante legal (art. 9º num. 2) y dentro de sus funciones, está la de dictar los actos que se requieran para el cumplimiento de las funciones de la entidad (art. 9º num. 12). Así, la Sala observa que el acto administrativo objeto de estudio, con el que el Director General (E) de la ADRES adoptó medidas para la NO atención presencial de público, sin vulnerar la prestación del servicio por cuanto lo garantizó a través medios tecnológicos; amplió los términos de respuesta de peticiones y, finalmente, suspendió los términos de sus actuaciones administrativas y disciplinarias, menos en las relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) ni con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con lo establecido en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que el Director General (E) de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para cumplimiento de las funciones de la entidad como dispuestas en el acto que se escruta y, en ese sentido, se concluye que la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, se expidió en el marco competencial de la ADRES, de las atribuciones asignadas a su Director General y de aquel contexto propio del estado de excepción. Ahora bien, el control frente a los aspectos formales se compone en forma integral de los subcontroles de: motivación o de causa; control de comprobación y control de finalidad. 2.4.1.2.

Del examen de la motivación del acto El control de motivación o de causa que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[111].

La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[112], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[113].

La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[114], constitucional[115] y administrativo[116] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[117].

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[118]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en la RESOLUCIÓN 2433 DE 2 DE ABRIL DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (COVID-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En la RESOLUCIÓN 2433 DE 2 DE ABRIL DE 2020, se refirieron como antecedentes normativos los siguientes: (i) Los ARTÍCULOS 2º y 209 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, el primero establece que las autoridades están instituidas para proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derecho y libertades y, el segundo, regula la función administrativa, la que está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación, la desconcentración de funciones y de forma coordinada entre sus autoridades, para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

(ii) La LEY 1523 DE 2012[119], que en su artículo segundo fija que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano y el tercero establece los principios generales que orientan dicho manejo. (iii) La LEY 1751 DE 2015[120], regula el derecho fundamental a la salud y dispone en el artículo 5º que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo de este derecho, como uno de los elementos fundamentales del Estado Social de Derecho.

(iv) La RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020[121], mediante la cual el ministro de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y adoptó directrices medidas para hacer frente al virus. Esta Resolución fue modificada parcialmente por la RESOLUCIÓN 407 DE 13 DE MARZO DE 2020. Se fundamentó en todas aquellas regulaciones sobre medidas sanitarias, tales como, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 y el artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la OMS.

Se recuerda que dentro de las múltiples medidas sanitarias que adoptó, indicó que el objeto era la prevención y control para la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Entre tales medidas, impuso a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, la adopción de las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del Coronavirus, implementando al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa.

(v) La DIRECTIVA PRESIDENCIAL 02 DE 12 DE MARZO DE 2020, por medio de la cual se adoptaron medidas para atender la contingencia por el coronavirus, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. (vi) El ACUERDO PCSJA20-11517 DEL 15 DE MARZO DE 2020, por medio del que la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura adoptó como medida transitoria por motivos de salubridad pública la suspensión de los términos judiciales en todo el país, la cual fue prorrogada mediante el ACUERDO PCSJA20-11521 DEL 19 DE MARZO DE 2020.

(vii) La RESOLUCIÓN 2323 DEL 17 DE MARZO DE 2020, con la que el ADRES estableció de manera temporal y excepcional los horarios de atención al público en la entidad y autorizó a los directores, jefes de oficina y subdirectores a utilizar la firma mecánica con las funciones misionales y los procesos de apoyo de esta entidad administradora. (viii) El DECRETO DECLARATORIO DE EMERGENCIA Nº. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020[122], por el cual el Presidente de la República, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con el objeto de atender la calamidad pública derivada del brote del nuevo Coronavirus (Covid-19) y en aras de concebir, por un plazo de 30 días calendario, los instrumentos que permitieran conjurar las dificultades provocadas por esta pandemia.

(ix) El DECRETO ORDINARIO 457 DEL 22 DE MARZO DE 2020[123], a través del cual, el Gobierno Nacional impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público y en tal sentido ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas (00.00 a.m.) del 13 de abril de 2020.

(x) El DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020[124], en el que el Presidente de la República facultó a los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Nótese que en el acto se refirió como antecedente normativo que con el DECRETO 417 DE 2020 el Gobierno Nacional decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, en atención a que la población colombiana se encuentra actualmente expuesta a una situación grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional.

Por lo anterior, el Gobierno Nacional adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas, así como las medidas para la protección laboral y demás colaboradores en la prestación de los servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, mediante el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

En su contenido, el acto explicó que dado el aislamiento preventivo obligatorio, la Entidad debía adoptar medidas para flexibilizar la prestación del servicio de forma presencial, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, con el objetivo de prevenir la propagación del virus y proteger el derecho de defensa que le asiste a los administrados, la salud pública y la seguridad en el trabajo.

Es claro que luego con la vigencia del Estado de excepción, declarado en el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y con el mencionado DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO siguiente, la ADRES con la resolución que se escruta, dio cumplimiento estricto a la regulación de excepción al adoptar medidas para la NO atención presencial de público, sin afectar la prestación del servicio, garantizándola a través de los medios tecnológicos; amplió los términos de respuesta de peticiones y, finalmente, suspendió los términos de sus actuaciones administrativa y disciplinarias, salvo las relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, definidas por el Gobierno Nacional.

De esta manera, el Director General (E) de la ADRES identificó las premisas normativas y fácticas que sirven de sustento a las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020[125], adoptadas en el marco de la emergencia ocasionada por la propagación del nuevo Coronavirus, que tuvieron como finalidad al adoptar dichas medidas la preservación de la salud y la vida de los servidores y usuarios de la entidad, exponiendo que el desarrollo normal de las actuaciones a su cargo requiere del traslado de los sujetos intervinientes a las instalaciones de la Entidad y el contacto entre ellos y distintos objetos, circunstancia que elevaría el riesgo de contagio.

Así, el funcionario autor estructuró una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con los hechos, como dinámica que guía igualmente la motivación de los actos administrativos[126]. Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, toma como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 por el cual el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al igual que lo dispuesto en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Y es que el DECRETO 417 en sus causas indicó expresamente que: “una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos”, siendo acorde con esas medidas de distanciamiento y aislamiento que se debió ante la protección de fines más altos como la vida y la salud, solo se exceptuó de las suspensión de términos legales de las actuaciones administrativas que son de la competencia de la ADRES, las relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues los mismos se requieren para atender la contingencia que se ha presentado.

De allí que pueda admitirse que las medidas examinadas se encuentran debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. Conviene recordar que el DECRETO 417 DE 2020 declaratorio de la Emergencia Económica, Social y Ecológica se dictó por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia (17 de marzo de 2020), esto es, hasta el 15 de abril de 2020, y que hubo una segunda declaratoria, también por 30 días calendario, contenida en el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, esto es, hasta el 4 de junio de 2020.

De ahí que la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 escrutada, se produjo en vigencia del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO 2020 y del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020. De esta manera, la ADRES identificó las premisas normativas y fácticas que sirven de sustento a las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, adoptada en el marco de la emergencia ocasionada por la propagación del nuevo Coronavirus (COVID-19) y con el ánimo de garantizar la atención al público de manera virtual, ampliar el término para resolver peticiones y mantener las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el Director General (E) de dicha entidad – encargado por mandato de Ley de la adopción de medidas para lograr su normal funcionamiento – estructuró una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con los hechos, como dinámica que guía igualmente la motivación del acto administrativo[127].

En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del control inmediato de legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

Para esta judicatura, la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. 2.4.1.3. Del examen de los requisitos formales propiamente dichos Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 fue publicada en la página web de la ADRES[128], por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad[129].

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado[130]; número de identificación[131]; fecha de expedición[132]; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas[133]; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribió[134].

Ahora bien, frente al control de comprobación, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto. Para el caso concreto se tiene que, tal y como fue expuesto en la resolución escrutada, se evidencian de la concatenación normativa, que, al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso, para el caso concreto, al Gobierno Nacional y la ADRES la necesaria adopción de medidas que implicaran en desarrollo efectivo del aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, para garantizar la salud de los servidores públicos y usuarios de la entidad, encontrando el punto de equilibrio con la necesidad de atención al público por canales digitales, la ampliación de términos para dar respuestas a las peticiones presentadas y continuar con las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a pesar de la suspensión de términos de éstas, de acuerdo con lo establecido en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y que, en dado caso, se implementaría, pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, pero más que todo en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Ahora bien, la motivación del acto sí permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado, por lo que a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa, sí acontecieron, existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la resolución escrutada.

No sobra agregar que los requisitos que se analizaron para efectos de avocar esta causa, de que el acto fuera administrativo y general, y que encuentre su acto subyacente en la Declaratoria de Emergencia (estado de excepción), fue analizado en esa oportunidad. Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del control de finalidad que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este aspecto se hizo evidente en la materialización de la necesidad de atención al público por canales digitales, la ampliación de términos para dar respuestas a las peticiones presentadas y continuar con las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a pesar de la suspensión de términos de éstas, para de esta manera preserva la salud y vida de los servidores y usuarios de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como lo ordenó el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, teniendo así claridad en que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19 conllevaría una crisis sanitaria sin precedentes, con consecuencias fatales, implicaba la conexión entre la finalidad de las medidas de aislamiento con la continuidad de los trámites administrativos las relacionadas con la contratación y el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y la atención de sus usuarios por canales digitales, ante el distanciamiento y la suspensión términos decretada.

Dichas determinaciones se conectan con la finalidad con que se implementaron las medidas de aislamiento desde la óptica de la declaratoria del estado de emergencia y su sentido de hacerlas efectivas. En consonancia con ello, la Sala estima que la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. 2.4.1.4.

El examen de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control En su gran mayoría los aspectos materiales o de fondo tocan en forma transversal con aquellos que se analizaron en el aspecto formal del control de causa y motivación, en tanto hacen parte de un engranaje, de un todo, que termina vertido en la declaración de voluntad de la administración. Solo que los aspectos formales son un esbozo o abrebocas a aquellos presupuestos que luego de superado el crisol de la formalidad, deben profundizarse, precisamente, para hacer eco a lo que unívocamente ha dicho el Constituyente de 1991 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre no permitir que la autoridad administrativa exceda sus competencias y límites dentro del estado de anormalidad declarada; por eso, se itera el control inmediato de legalidad es el control de la excepcionalidad o de la anormalidad.

Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la conexidad, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original).

La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[135].

En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el control de calificación jurídica, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la necesidad como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional[136].

Según los artículos 215 de la Carta Política y 10º y 47 de la Ley 137 de 1994, las decisiones adoptadas en el acto escrutado tienen que relacionarse con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su objeto debe estar encaminado a “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[137]. Para esta Sala de Decisión, la relación que puede surgir entre los extremos normativos referidos debe ser evaluada desde dos (2) tipos de enfoques diferentes que permiten establecer, más allá de la validez de las medidas adoptadas, su eficacia para conjurar los efectos de la crisis.

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. Aclarados esos aspectos, la Sala evidencia que en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrollan el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, en la medida en que se orientan a implementar medidas para la atención NO presencial de público, pero la garantizó a través medios tecnológicos; amplió los términos de respuesta de peticiones y, finalmente, suspendió los términos de sus actuaciones administrativa y disciplinarias, menos en las relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como lo dispuso el Gobierno Nacional para conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19 y retoma el contenido de las disposiciones, bajo estudio, que componen la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 y que son susceptibles de ser conocidas dentro del espectro del control inmediato de legalidad.

Aunado a lo anterior, es importante destacar que la medida no contempla ninguna vulneración a los derechos fundamentales, pues justamente buscaron exceptuar de la suspensión de términos decretada, precisamente, los trámites administrativos relacionados con la contratación y el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y mantener la atención a sus usuarios mediante canales digitales, lo cual, a las luces de la jurisprudencia constitucional, puede entenderse como la aplicación del principio de no regresividad.

La Corte Constitucional en sentencia C-228 de 2011[138], M. P. Juan Carlos Henao Pérez, señaló los elementos que configuran este principio: “(1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida;

(3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja”. En efecto, la Sala retoma el contenido de la resolución frente a la que se avocó conocimiento para controlar.

Las decisiones adoptadas fueron las siguientes: 2.4.1.4.1.

ARTÍCULO PRIMERO. Suspensión de términos. La literalidad de la norma que se analiza es la siguiente: “Artículo 1. Suspensión de términos. Suspender los términos de las actuaciones administrativas que se adelanten ante la ADRES a partir de la entrada en vigor de la presente resolución y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Así mismo, suspender los términos de las actuaciones disciplinarias adelantadas por la ADRES, con el ánimo de garantizar el debido proceso y derecho de defensa que consagra la Constitución Política y la Ley 734 de 2002, a partir de la entrada en vigor de la presente resolución hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Para tal efecto se incorporará copia de la presente Resolución a todos los expedientes que se encuentren en trámite de primera y segunda instancia en esta Entidad. Parágrafo 1. En ningún caso se interrumpirán las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación, incluyendo las etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales, ni las tendientes a garantizar el flujo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otras, las del reconocimiento, liquidación y giro de la UPC, de los servicios y tecnologías no financiadas con UPC, de las de reclamaciones a víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos no asegurados o no identificados, eventos terroristas y eventos catastróficos y de las prestaciones económicas.

Parágrafo 2. No se verán interrumpidos los procesos de devolución de aportes y de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de la ADRES. Parágrafo 3. Se garantiza la continuidad de servicios asociados a la plataforma tecnológica tales como el portal web, formulario web de radicación de PQRSD, sistemas de recaudo, servicio al ciudadano y los asociados a los procesos misionales de liquidación, reconocimiento y giro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Parágrafo 4. La presente suspensión no aplica a los términos y actuaciones de que tratan los artículos 3 y 4 de la Resolución 1716 de 2019, ni el artículo 3 de la Resolución 4895 de 2015, relativos a las etapas de inicio y solicitud de aclaración del procedimiento de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa”[139].

En primer lugar, es relevante destacar que por medio del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el presidente de la República declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”, con la finalidad de implementar las medidas necesarias para conjurar la crisis sanitaria e impedir la propagación y extensión de los efectos negativos causados por el nuevo Coronavirus (Covid- 19), entre otros, por los siguientes motivos: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección (sic) la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

(Negrillas fuera de texto). Por otro lado, el presidente de la República expidió el DECRETO ORDINARIO 457 DE 22 DE MARZO DE 2020[140] en el cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, durante el interregno del 25 de marzo al 12 de abril de 2020 y, estableció medidas para garantizar el derecho a la vida, a la salud y la supervivencia, en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el Coronavirus (Covid-19), permitiendo el derecho de circulación de las personas en treinta y cuatro (34) casos, en las consideraciones expuso: “(…) Que el Ministerio de Salud y Protección Social en marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, adoptó mediante la Resolución 464 del 18 marzo de 2020, la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo, para proteger a los adultos de 70 años, ordenando el aislamiento para las mayores de (70) años, a partir del veinte (20) de marzo de 200 (sic) a las siete la mañana (7:00 am) hasta el treinta (30) de mayo de 2020 a las doce de la noche (12:00 p.m.).

(…) Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020, 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, y a hoy, 22 de marzo de 2020 a las 9:00 a.m., se reporta un total de 231 casos confirmados de personas contagiadas con el nuevo Coronavirus COVID-19, y la lamentable muerte de dos (2) personas.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social en su portal de la página oficial reporta al 22 de marzo de 2020, a las 8:00 a.m., que se han presentado 271.364 casos confirmados en el mundo, 11.252 muertes y 173 países con casos confirmados. Que de conformidad con lo manifestado por el Ministerio de Salud y Protección Social, a la fecha no existen medidas farmacológicas, como la vacuna y los medicamentos antivirales que permitan combatir con efectividad el Coronavirus COVID-19, por lo que se requiere adoptar medidas no farmacológicas que tienen un impacto importante en la disminución del riesgo de transmisión del Coronavirus COVID-19 de humano a humano, dentro de las cuales se encuentra la higiene respiratoria y el distanciamiento social, medida que además ha sido recomendada por la Organización Mundial de la Salud.

Que no obstante las diferentes medidas adoptados (sic) por las autoridades territoriales, se hace necesario impartir instrucciones que permitan que en todo el territorio nacional se adopten de manera unificada, coordinada y organizada las medidas y acciones necesarias para mitigar la expansión del Coronavirus COVID 19”. (Negrillas fuera de texto).

Sumado a lo anterior, el Gobierno Nacional dictó el DECRETO LEGISLATIVO 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020[141] dirigido a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, con el fin, entre otros, de facultarlos para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, como sustento indicó lo siguiente: “(…) Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.

Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”. (Negrillas fuera de texto). Desde esta perspectiva, el legislador extraordinario incluyó los siguientes parámetros: “Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”.

Al respecto, esta Colegiatura considera relevante indicar que la Corte Constitucional en ejercicio del control automático de constitucionalidad contenido en los artículos 214 numeral 6, 215 parágrafo y 241 numeral 7 de la Carta Política, mediante sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, declaró la EXEQUIBILIDAD con efectos a futuro[142] del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, salvo el parágrafo 1º que es inexequible, y el parágrafo 2° respecto del cual se dispuso su exequibilidad condicionada.

En efecto, en el fallo se expuso: “Aunque la autorización de suspensión de las actuaciones administrativas y judiciales en sede administrativa (artículo 6°) puede llegar a afectar el debido proceso, la misma es constitucional, puesto que es una medida temporal que pretende superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, por consiguiente, busca cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continúa y efectiva.

Además, se trata de una habilitación proporcional, porque es temporal, no aplica para las actuaciones relacionadas con la efectividad de derechos fundamentales, no procede de plano y para su adopción debe mediar un acto debidamente motivado”. (Subraya fuera de texto). En ese tenor, el ARTÍCULO 1º del acto examinado estableció como medida de carácter general la suspensión de términos de las actuaciones administrativas y disciplinarias a cargo de la ADRES hasta la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el presidente de la República, decisión que permite vislumbrar su vínculo con el DECRETO DECLARATORIO 417 y el ARTÍCULO 6º DEL DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

De esta manera, no queda duda que la disposición adoptada es causa y es un medio para lograr los fines y propósitos de mencionado decreto legislativo, pues se dio aplicación a la suspensión de términos en actuaciones administrativas, buscan evitar las aglomeraciones de personas en las instalaciones de la entidad. Así las cosas, es diáfano que la suspensión de términos aplica a todas las etapas de las actuaciones administrativas y disciplinarias a cargo de la Entidad, una interpretación diferente podría derivar en la lesión de los derechos de los administrados, pues de su contenido únicamente pueden tenerse como excepciones las siguientes, las administrativas contractuales en todas sus etapas, los procesos sancionatorios contractuales y las administrativas tendientes a garantizar el flujo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otras, las del reconocimiento, liquidación y giro de la UPC, de los servicios y tecnologías no financiadas con UPC, de las de reclamaciones a víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos no asegurados o no identificados, eventos terroristas y eventos catastróficos y de las prestaciones económicas, tampoco se verían interrumpidos los procesos de devolución de aportes y de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de la ADRES y garantizando la continuidad de servicios asociados a la plataforma tecnológica tales como el portal web, formulario web de radicación de PQRSD, sistemas de recaudo, servicio al ciudadano y los asociados a los procesos misionales de liquidación, reconocimiento y giro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Bajo estas glosas, vale la pena mencionar que el inciso 2º del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 28 DE MARZO DE 2020, otorgó a la administración la facultad de determinar las actuaciones o trámites que serían susceptibles de la suspensión de términos, conclusión a la que debe llegar la entidad al realizar un análisis previo de las condiciones en las que se desarrollan sus actividades, nada diferente se concluye de la siguiente literalidad: “La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta”.

Así, el legislador de excepción le permitió a las entidades administrativas adoptar, en los asuntos que le son propios, las decisiones necesarias para el correcto funcionamiento de sus servicios. En ese contexto, la Entidad autora diferenció los trámites que pueden ejecutarse de forma remota con el apoyo de las tecnologías de la información y las comunicaciones y, los exceptuó de la suspensión de términos. Asimismo, observa esta Sala de Decisión que la ADRES tuvo en cuenta la necesidad de dar continuidad a las actuaciones en materia contractual, contractual sancionatoria, la de flujo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los procesos de devolución de aportes y de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de la ADRES, medidas que se advierten acordes al parágrafo 3º del artículo 6º del Decreto Legislativo en cita, en el que se estableció que la suspensión de términos “no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”; máxima que la entidad autora respetó y al exceptuar de dicha suspensión las materias ya relacionadas, se claro que consideró de suma importancia lo que a ellas se refería, pues estos se requieren para poder atender precisamente la contingencia que ha generado la propia pandemia.

De lo citado, se colige que se trata de institutos jurídicos que guardan un denominador común y es la reproducción de los lineamientos contenidos en el ARTÍCULO 6º DEL DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020[143] y en la teleología del DECRETO 417 DE 2020, por ende, su conexidad con el Estado de Excepción y su Legislativo está más que acreditada.

Resulta palmario entonces que el artículo estudiado se relaciona con los Decretos 417 y 491 de 2020, expedidos en el marco del Estado de excepción, por cuanto su finalidad está dirigida a la protección de los derechos a la vida, la salud, la seguridad en el trabajo y el debido proceso de los servidores públicos, contratistas, usuarios e intervinientes en los trámites allí contemplados.

Se itera entonces que el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, en su artículo sexto estableció que la “suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos”, es decir, le otorgó un margen de discrecionalidad a las autoridades administrativas para definir a que actuaciones exceptuaba, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, en aplicación de ello, el Director General (E) de la ADRES exceptuó de la suspensión de términos decretada las relacionadas con los rubros mencionados en precedencia, por lo que dicha normativa se encuentra acorde con la legislación de excepción en la que fundamentó su expedición. Pero la legalidad del artículo 1º de la resolución bajo estudio se condicionará a que la suspensión de término que decrete la ADRES no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, como lo estableció el parágrafo tercero[144] del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Lo anterior por cuanto, el artículo 214[145] de la Constitución Política al fijar reglas sobre los estados de excepción, es perentoria al indicar que durante los mismo no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales, lo que fue desarrollado en el artículo 5[146] de la Ley Estatutaria 137 del 2 de junio de 1994, que reguló los Estados de Excepción en el país, reiterando dicha prohibición, motivo por el cual, se debe condicionar la norma escrutada a lo previsto en el mencionado decreto legislativo, la ley estatutaria y la propia Constitución, en el sentido que la suspensión de términos que decrete la ADRES no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. 2.4.1.4.2.

ARTÍCULO SEGUNDO. Atención y recepción de solicitudes. En este se estableció, lo siguiente: “Artículo 2. Atención y recepción de solicitudes. Suspender a partir de la entrada en vigor de la presente resolución y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la atención al público de manera presencial en la sede de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) ubicada en la Calle 26 # 69 - 76 Torre 1 Piso 17 y Torre 3 Piso 9, razón por la cual se disponen de los siguientes canales electrónicos para recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales: correspondencia1@adres.gov.co y correspondencia2@adres.gov.co.

En todo caso, se garantiza la recepción de las PQRD bajo los nuevos términos, a través del formulario web de PQRSD, dispuesto en la página web de la Entidad”. La anterior disposición es un desarrollo del artículo 3 del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, el que fue declarado exequible por la Corte Constitucional[147], en el que se reguló: “Artículo 3.

Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente Necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencia”. Resulta palmario entonces que el artículo estudiado se relaciona con los DECRETOS 417 y 491 DE 2020, expedidos en el marco del Estado de excepción, por cuanto su finalidad está dirigida a la protección de los derechos a la vida, la salud, la seguridad en el trabajo y el debido proceso de los servidores públicos, contratistas, usuarios e intervinientes en los trámites allí contemplados.

Además, que el período de suspensión se haya extendido hasta la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el presidente de la República, resulta acorde al contemplado en el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, así que no existen mayores reparos, pues no se necesita una norma especial de competencia para definir un asunto que es consustancial a la producción de actos jurídicos de esa naturaleza, aunado a que la misma norma de excepción extendió la vigencia de las medidas a la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la Resolución 385 de 12 marzo de 2020, que se prolongó hasta el 30 de noviembre de la presente anualidad.

La ADRES para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social, con la norma analizada suspendió la atención presencial de público en sus instalaciones y habilitó dos cuentas electrónicas como canales para atender y recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales; por lo que de su lectura se evidencia su conexión de causa y efecto con el decreto legislativo en que se fundó. Bajo estas glosas, se recuerda que dentro de las directrices esgrimidas por el Gobierno Nacional para hacer frente a la propagación y extensión de los efectos nocivos del coronavirus, se prohíjo la suspensión de términos, como herramientas propicias a fin de facilitar el confinamiento tanto de servidores y empleados como de usuarios.

Pero más allá de ello, los propósitos de la declaratoria de emergencia y su legislativo, habilitaban, sin lugar a dudas, las medidas adoptadas por la ADRES, en la RESOLUCIÓN 2433 DE 2 DE ABRIL DE 2020, relativas a la suspensión de términos de las actuaciones, tanto administrativas como disciplinarias, superando así el primero de los enfoques relacionales aquí enunciados[148], toda vez que del desarrollo del decreto legislativo y de la finalidad del Declaratorio, la ADRES expidió el acto fiscalizado, en relación con estos aspectos y de acuerdo con los linderos propuestos en el marco de las medidas de excepción. 2.4.1.4.3.

ARTÍCULO TERCERO. Términos para atender las peticiones. En esta disposición la ADRES reguló lo siguiente: “Los términos para atender las peticiones que se encuentren en curso a la fecha de publicación de la presente resolución o que se radiquen con posterioridad a ésta utilizando los canales virtuales durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria ante la ADRES, se amplían en los términos del Decreto 491 de 2020, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i).

Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii). Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la ADRES informará esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011”. La anterior medida es la aplicación directa de lo establecido por el artículo 5[149] del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 que autorizó la ampliación de términos para atender las peticiones, pues mantiene la literalidad de esta, con ello se diría que está acreditada con creces la conexidad entre el artículo escrutado y la legislación de excepción. Al respecto, conviene precisar que en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 el presidente de la República consideró: “(…) Que el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, “Salvo norma legal especial, y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.

Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. [ ] 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción [ ]”. Que los términos establecidos en el precitado artículo resultan insuficientes dadas las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno nacional en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y las capacidades de las entidades para garantizarle a todos sus servidores, especialmente en el nivel territorial, los controles, herramientas e infraestructura tecnológica necesarias para llevar a cabo sus funciones mediante el trabajo en casa, razón por la cual se hace necesario ampliar los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, con el propósito de garantizar a los peticionarios una respuesta oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada”.

Ahora bien, el artículo 5° del Decreto Legislativo de marras que positiviza dichas motivaciones, en su literalidad, consagra: “ARTÍCULO

5. AMPLIACIÓN DE TÉRMINOS PARA ATENDER LAS PETICIONES. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.

Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales”. E ilustrativo resulta que en el marco del control automático de constitucionalidad, la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-242 de esta anualidad, declaró la exequibilidad condicionada del artículo en mención, sobre el particular, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional manifestó: “La ampliación de términos para atender las peticiones contemplada en el artículo 5°, es una medida que a pesar de modificar normas de rango estatutario, es constitucional, ya que se trata de una disposición transitoria que sin afectar el núcleo esencial del derecho de petición, pretende racionalizar la prestación del servicio público de forma estrictamente proporcional ante la imposibilidad de que todas las solicitudes puedan ser contestadas en los tiempos contemplados para el efecto en condiciones ordinarias, debido a las consecuencias de la pandemia que afectaron de forma grave el funcionamiento de algunas entidades de la administración”[150].

Quedando claro por lo manifestado expresamente por el legislador de excepción, que los términos y plazos habituales o utilizados en tiempos de normalidad, le eran insuficientes, por lo que consideró necesario ampliarlos, como lo materializó en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020[151], dictado en desarrollo de la declaratoria de Emergencia, sobre el tema regulatorio de la prestación del servicio, en lo que se incluye la decisión de las solicitudes presentadas en ejercicio del derecho de petición, de cara a las circunstancias generadas por la pandemia.

Al respecto, vale la pena destacar que “los términos establecidos en la ley para dar respuesta a las peticiones constituyen el límite máximo que puede tardar una autoridad para atenderlas y, por consiguiente, es un deber de las autoridades tratar de resolverlas en tiempos más cortos en caso de ser posible, pues así lo ordenan los principios de celeridad y eficacia que rigen la función pública”[152].

(Subraya fuera de texto). Así mismo, la circunscripción de su vigencia tanto al mantenimiento de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el presidente de la República con la firma de todos los ministros en el DECRETO 417 DE 2020, o a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social es producto del carácter excepcional de las medidas de contingencia, lo cual se acompasa con el margen jurídico que las delimita.

Así, el primer lapso responde a la vigencia misma del Estado de Excepción; y el segundo, a la sobreviniente imposibilidad de determinar con certeza el fin de las medidas de aislamiento. Pero debe tenerse claro que la determinación prevista en el artículo 3° escrutado no implica perder de vista, como se indicó en precedencia que, los términos dispuestos en el artículo 5º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 constituyen un límite temporal máximo y, es un deber de la Entidad dirigir sus esfuerzos para emitir una respuesta en el menor tiempo posible.

Con todo, debe resaltarse que el ARTÍCULO 3º se derivó de la declaratoria de emergencia y más concretamente al DECRETO LEGISLATIVO 491 devenido de ésta, que justificó la necesidad de la medida de extensión y consagró, en forma directa, la ampliación de los términos para resolver las postulaciones petitorias y, de ahí tiene su génesis, como acto administrativo general aplicable al personal tanto de servidores como de usuarios de la ADRES, por lo que el Consejo de Estado, como juez del control inmediato de legalidad, encuentra que siendo un texto que respeta la normativa legislativa de excepción y que constituye su soporte, impone que el control de conexidad y de comprobación jurídica están más que cumplidos.

Corolario es que el ARTÍCULO 3º se encuentra dentro del ámbito de habilitación trazado por el decreto legislativo al que se hace referencia, con el propósito de salvaguardar y proteger la vida y la salud, presentando nexo instrumental de conexidad con la declaratoria de anormalidad, teniendo como principal consecuencia favorable la contención de la pandemia. 2.4.1.4.4.

ARTÍCULO CUARTO. Firma mecánica, digital o escaneada. En esta regulación contenida en el artículo que se estudia, se estableció: “Autorizar a los Directores, Jefes de Oficina y Subdirectores el uso de la firma mecánica, digital o escaneada para la suscripción de actos, certificaciones y demás documentos relacionados con el desarrollo de sus funciones misionales y/o de apoyo necesarias para el desarrollo de los cometidos legales asignados a la ADRES”.

Como se advierte de la anterior transcripción el artículo 4 de la resolución que se analiza, la ADRES se encargó de permitir y establecer que la suscripción documental a cargo de sus funcionarios con capacidad para hacerlo, se realizaría de manera virtual, a través de la implementación de suscripción mecánica, digital o escaneada, por lo que sin mayores elucubraciones, la Sala observa que estas decisiones de la ADRES se avienen a los parámetros normativos fijados en el DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, por medio del cual el presidente de la República declaró el estado de emergencia económica en todo el territorio colombiano por un lapso de 30 días calendario.

En ese sentido, se recuerda que, dentro de las directrices esgrimidas por el Gobierno Nacional para hacer frente a la propagación y extensión de los efectos nocivos del coronavirus[153], se prohíjo el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, como herramientas propicias para la puesta en marcha de la fuerza laboral del Estado, en el marco del distanciamiento social obligatorio.

Lo anterior, es coincidente con lo establecido por el artículo 11[154] del DECRETO LEGISLATIVO 491 DEL 2020, que permitió que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las autoridades que «no cuenten con firma digital, podrán válidamente suscribir los actos, providencias y decisiones que adopten mediante firma autógrafa mecánica, digitalizadas o escaneadas, según la disponibilidad de dichos medios.

Cada autoridad será responsable de adoptar las medidas internas necesarias para garantizar la seguridad de los documentos que se firmen por este medio» (Énfasis de la Sala). En este orden de ideas, la Sala no advierte ilegalidad del artículo 4 de la RESOLUCIÓN 2433 DE 2 DE ABRIL DE 2020, dado el soporte correlacional que tiene para superar el control de comprobación jurídica, por el contrario, se insiste, las determinaciones adoptadas son, sin lugar a dudas, el desarrollo de las medidas impuestas por el DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 y su LEGISLATIVO 491 DE 2020. 2.4.1.4.5.

ARTÍCULO QUINTO. Notificación o comunicación de actos administrativos. La ADRES reguló este aspecto en el acto escrutado, así: “Artículo quinto. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la Entidad notificará o comunicará los actos administrativos únicamente por medios electrónicos, para tal efecto deberá contar con la autorización del interesado, en el evento de no contar con ella, podrá solicitarla vía correo electrónico.

En el caso en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 una vez culmine la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”. Lo aquí dispuesto por la ADRES está en consonancia con lo establecido por el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, en su artículo 4 sobre la notificación o comunicación de actos administrativos, cuyo contenido es del siguiente tenor: “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos.

Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

Parágrafo. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. La teleología de la norma de excepción se extracta claramente de la mención que en su motivación explica el Decreto Legislativo referido, al indicar que dentro de los deberes de las entidades y organismos del Estado está el de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, pero a su vez, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración. Y es dentro de ese espectro que la administración debe adoptar las medidas necesarias para la prestación de los servicios a cargo, siendo uno de los más actuales, la prevención de la propagación de la pandemia, mediante herramientas como el distanciamiento social, evitando al máximo la presencialidad en la prestación del servicio, a partir del uso de los medios digitales y el aprovechamiento de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, y así evitar el contacto entre los servidores públicos y usuarios, pero siempre cuidando de no afectar la continua y efectiva prestación del servicio, pues bien dentro de esas medidas, encuadra perfectamente la forma de notificación o comunicación de los actos administrativos, por vía electrónica, respetando, en forma armónica, el debido proceso al suministrar al usuario-administrado una información plena.

Ahora bien, sobre el ARTÍCULO 4 DEL DECRETO 491 DE 2020, resulta pertinente indicar que la Corte Constitucional, en la sentencia C-242 de 2020[155], lo declaró exequible condicionado, desde el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.

Los fundamentos de dicha decisión se apuntalaron desde el entendido de la importancia que conlleva la debida notificación de la decisión de la administración, como parte integrante del núcleo del debido proceso. En efecto, esa Corporación en la sentencia C-242, consideró: “(…) la Corte advierte que las restricciones sanitarias adoptadas para enfrentar la pandemia han derivado en que los anteriores presupuestos [se refiere a los medios regulares u ordinarios que se han utilizado en tiempos de normalidad para enterar de las decisiones de la administración] pierdan parcialmente su fundamento, ya que directrices como el aislamiento social, las limitaciones de aforo de ciertos lugares o las suspensión del servicio de transporte intermunicipal, han impedido que las personas puedan asistir a las sedes de las entidades a efectos de ser notificadas o comunicadas, por medios presenciales, de las decisiones que adopta la administración frente a sus intereses.

Por lo anterior, la Sala evidencia que las reglas temporales contenidas en el artículo 4°, que privilegian la notificación y comunicación de los actos administrativos por medios electrónicos resultan, en principio, proporcionales en las actuales condiciones, porque las mismas: (i) Persiguen la finalidad legítima de satisfacer el principio de publicidad en medio de las restricciones sanitarias adoptadas para enfrentar la pandemia, que implican el aislamiento preventivo obligatorio de algunos sectores de la sociedad y el distanciamiento social.

(ii) Son adecuadas para lograr dicho objetivo, en tanto que ante los avances tecnológicos es posible que las personas puedan conocer el contenido de un acto administrativo, sin que les sea entregada una copia física del mismo. (iii) Son necesarias ante la imposibilidad de que los actos administrativos sean puestos en conocimiento de los interesados a través de métodos que impliquen el contacto entre los individuos, como ocurre con la notificación personal.

(iv) Si bien establecen como directriz principal el uso de los medios electrónicos con el fin de poner en conocimiento de los interesados las decisiones de la administración y con ello pueden constituirse en barreras de acceso a la administración, lo cierto es que se dispuso que la notificación de las determinaciones: (a) solo se entenderá realizada cuando exista certificación de que las mismas fueron conocidas por el administrado, así como que (b) en caso de no ser posible el uso de las tecnologías para el efecto se debe seguir el procedimiento ordinario, es decir, el presencial.

Sin embargo, esta Corporación observa que a pesar de que la regulación en torno a la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos satisface el criterio de proporcionalidad, pues establece el uso de mecanismos ordinarios de forma subsidiaria, las medidas contempladas para implementarla revisten de problemas de constitucionalidad.

En concreto, un análisis de la parte final del inciso primero[156] y de la primera parte del inciso segundo[157], permite evidenciar que, a efectos de implementar las notificaciones y comunicaciones electrónicas, se exige a los usuarios, sin ninguna excepción, suministrar una dirección de correo electrónico para iniciar las actuaciones administrativas o para continuar con las mismas, con lo cual se establece una barrera de acceso a las autoridades.

En consecuencia, teniendo en cuenta que en las circunstancias actuales derivadas de la pandemia no es irrazonable utilizar la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos y que para facilitar la implementación de dicha directriz se requiere tener la información sobre la dirección de correo electrónico del usuario, este Tribunal considera necesario modular el artículo 4° a fin de evitar que dicha exigencia se convierta en una barrera de acceso a la administración pública para aquellas personas que no tienen acceso a los medios tecnológicos.

Para el efecto, la Sala toma nota de que en cuando en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se autoriza el uso de medios electrónicos para los trámites y la gestión de peticiones, se condiciona la habilitación a “permitir el uso de medios alternativos” para quienes no tengan acceso a las tecnologías.

En esta misma línea, en la parte resolutiva de la presente sentencia, esta Corporación declarará la exequibilidad condicionada del artículo 4°, bajo el entendido de que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria…”.

(Destacados fuera de texto). Se evidencia entonces que el ARTÍCULO 5º que se analiza, se devino concretamente del DECRETO LEGISLATIVO 491, que justificó la posibilidad de hacer uso de las herramientas tecnológicas para notificar y comunicar las decisiones de la administración, por lo que el Consejo de Estado, como juez del control inmediato de legalidad, encuentra que siendo una repetición de la normativa legislativa de excepción, supera el control de conexidad y el juicio de comprobación jurídica.

Basta aclarar que la entidad autora optó por establecer que en caso de no contarse con la posibilidad de notificación electrónica o vía email, se seguiría el procedimiento normal para los actos administrativos previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 una vez culmine la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que pese a dicho “medio alternativo” durante el tiempo que dure el estado de emergencia, la legalidad el presente artículo se condicionará siguiendo el derrotero que estableció la Corte Constitucional, en el aparte pretranscrito, es decir, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos y en el caso que no lo exprese, se aplicará el medio alterno dispuesto por la ADRES en dicha disposición. 2.4.1.4.6.

ARTÍCULO SEXTO. Reclamaciones. En esta disposición se estableció cómo se deben presentar las solicitudes, los documentos a adjuntar en archivo de formato PDF y el nombre del archivo: “Artículo sexto. Mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las solicitudes de reclamación por concepto de indemnización por incapacidad permanente e indemnización por muerte y gastos funerarios podrán ser presentadas en copia simple, en cuyo caso, los documentos que establecen los artículos 2.6.1.4.3.1 y 2.6.1.4.3.2 del Decreto 780 de 2016, así como el artículo 5 de la Resolución 1645 de 2016, deberán ser remitidos por vía electrónica a los correos enunciados en el artículo 2 de la presente resolución, conforme los siguientes lineamientos: 1.

Indicar en el asunto “PRESENTACION DE RECLAMACIONES” seguido del nombre del solicitante. 2. Si el reclamante presenta respuesta a glosas impuestas en una auditoría presentada previamente, deberá además indicar en el asunto el número de la reclamación asignada en la primera presentación. 3. Indicar en el cuerpo del correo, de forma precisa y clara, la dirección electrónica para recibir notificaciones, so pena de que se entienda que es aquella desde donde se remitió la solicitud de reclamación, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 4 del Decreto 491 de 2020, que señala que es obligatorio, para todos los procedimientos administrativos que se inicien, suministrar dicha información. 4.

El reclamante deberá adjuntar los documentos que soporten la solicitud en una carpeta comprimida que contenga por cada uno de los soportes que presente, un archivo independiente en formato PDF, los cuales de acuerdo con el tipo de documento deben ser nombrados de acuerdo con la siguiente tabla: [Para ver la tabla completa véase en el numeral 1.2. de este fallo, en el capítulo intitulado “El texto del acto objeto de control”.] Una vez presentada la documentación, se procederá conforme las etapas de pre-radicación y radicación descritos en la Sección I y II del Capítulo IV de la Resolución 1645 de 2016.

Finalizada la etapa de comunicación del resultado de auditoría de que trata la Sección IV de la Resolución 1645 de 2016 y en caso de que la reclamación presente los estados “aprobado” o “aprobado parcial”, el beneficiario o reclamante dispondrá de un término de un (1) mes para allegar la documentación en las condiciones establecidas en las normas que regulan la materia contados a partir de que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, so pena de que se proceda a la anulación de la reclamación y no se efectué el pago respectivo.

Evento en el que se deberá presentar nuevamente la solicitud de reclamación en los términos y condiciones dispuestos en la Resolución 1645 de 2016 y demás normas concordantes, sin que se vea suspendido o interrumpido el término de prescripción de que trata el literal a) del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015. En todo caso, el pago de las reclamaciones estará supeditado la recepción de la documentación física, y se efectuará directamente al beneficiario dentro del mes siguiente a la fecha en la que este aporte la documentación, siempre y cuando esta no sea allegada por fuera del término de un (1) mes a que se refiere el anterior párrafo.

Parágrafo. Para los casos en los que las comunicaciones de resultados de auditoría se notifiquen electrónicamente con posterioridad a la finalización de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, el término para allegar la documentación empezará a contar a partir de su recepción”. Como se observa esta norma, tiene una relación directa con el artículo 2º del acto escrutado, que fija los canales digitales de atención y recepción de solicitudes y desarrolla el artículo 3 del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Lo que busca es establecer unos parámetros de cómo se debe presentar la información para las solicitudes de reclamación por concepto de indemnización por incapacidad permanente e indemnización por muerte y gastos funerarios que se podrán presentar en copia simple y por los mencionados canales de atención mientras dura la emergencia sanitaria existente y el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en todo el territorio Nacional; motivo por el cual, esta disposición en nada contraviene el decreto legislativo en que se fundó y busca dar claridad en los procedimientos a través de los medios dispuestos en la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, valiéndose incluso de una mixtura normativa entre las competencias ordinarias y las de excepción, teniendo en cuenta que fue la Resolución 1645 de 2016, la que estableció el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito - ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, o quien haga sus veces, y se dictaron otras disposiciones.

No obstante, encontrarse ajustada y acorde a derecho la flexibilización de la forma de adjuntar los soportes que acreditan el derecho, en aras de garantizar la prestación del servicio y no vulnerar los derechos de los usuarios y la forma de armonizarlo con las previsiones de la Resolución 1645 de 2016, la Sala considera necesario condicionar la previsión contenida en el inciso 5°del artículo 6°, que reza: “En todo caso, el pago de las reclamaciones estará supeditado la recepción de la documentación física, y se efectuará directamente al beneficiario dentro del mes siguiente a la fecha en la que este aporte la documentación, siempre y cuando esta no sea allegada por fuera del término de un (1) mes a que se refiere el anterior párrafo.” En el entendido de que la presentación de los soportes físicos para el pago de la reclamación realizada no podrá supeditar el pago, en aquellos casos en que se afecte el núcleo esencial del derecho fundamental del mínimo vital del beneficiario o los beneficiarios, ello en atención a que conforme la Ley 137 de 1994, el núcleo esencial de los derechos fundamentales no puede vulnerar ser vulnerado bajo ninguna circunstancia, así mismo, los derechos y libertades fundamentales solo pueden ser restringidos o reglamentados en su ejercicio a través de los decretos legislativos de los Estados de Excepción (art. 7).

Con base en todo lo anterior, se advierte que el artículo sexto se encuentra en conexidad con la legislación dictada para este tiempo de anormalidad derivado de la pandemia COVID-19. 2.4.1.4.7.

ARTÍCULO SÉPTIMO. Vigencia y derogatorias El acto que se analiza dispuso lo siguiente: “Artículo séptimo. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y estará vigente hasta tanto permanezca la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y deroga la Resolución No. 2323 del 17 de marzo de 2020”.

Este último artículo dispone su regencia y vigencia, la primera a partir de la publicación y la segunda, la supedita a la duración de la emergencia sanitaria y deroga la resolución anterior dictada por la pandemia. Ninguna consideración le merece a la Sala el hecho de que las preceptivas sub examine entren a regir a partir de su fecha de publicación, en tanto es un dispositivo necesario y propio de los actos administrativos de estirpe general y que responde al desarrollo e implementación en cuanto hace a la socialización de la norma escrutada.

Así mismo, la circunscripción de su vigencia tanto al mantenimiento de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el presidente de la República con la firma de todos los ministros en el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO 2020, o a la superación de la emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social es producto del carácter excepcional de las medidas de contingencia, lo cual se acompasa con el margen jurídico que las delimita.

Así, el primer lapso responde a la vigencia misma del Estado de Excepción; y el segundo, a la sobreviniente imposibilidad de determinar con certeza el fin de las medidas de aislamiento. Conviene insistir en que el acto proferido por la ADRES, objeto del presente control inmediato de legalidad, tienen fundamento en el DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020, declaratorio del Estado de Excepción –emanado del presidente de la República con la firma de todos los ministros–.

Empero, también cabe acotar que nada obsta para que las medidas examinadas se hagan coincidir con el parámetro temporal definido dentro del contexto de la emergencia sanitaria –decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social-. Esto se debe a que el macro propósito de conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, demanda de precisiones operativas que favorezcan la efectividad de la gestión de los asuntos públicos, permitiendo articular distintos niveles de coordinación entre las diferentes autoridades llamadas a hacerle frente a la pandemia, tanto así que este decreto declaratorio mencionado, en su artículo tercero, dispuso: “El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.

Y es esto precisamente lo que sucede en el asunto de la referencia, pues, bajo la orientación de cumplir con los cometidos del DECRETO 417 DE 2020, la ADRES optó por sincronizar –desde el ámbito eminentemente temporal, buscando cierta objetividad respecto de la vigencia de las normas emitidas en un contexto tan incierto como el de la previsibilidad de la duración de los impactos del COVID-19– las medidas de contingencia con las que se flexibilizó la modalidad de presencialidad para la prestación del servicio, suspendió los términos de las actuaciones administrativas y disciplinarias, estableciendo excepciones, implementó los medios tecnológicos en la rúbrica de las decisiones, en las solicitudes de reclamaciones laborales, en la extensión para dar respuesta a las peticiones e implemento la forma electrónica para notificar y comunicar las decisiones.

De ahí que, bajo estas glosas, sea pertinente concluir que no existe vicio de legalidad en cuanto a que la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, en cuanto las medidas se extiendan hasta que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. De lo anterior, se colige que los institutos jurídicos establecidos guardan un denominador común y es el apego de las disposiciones adoptadas en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DEL 2020 y en la teleología y contenido del DECRETO 417 DE 2020, por ende, la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 posee conexidad con la normativa de excepción, que como se comentó en párrafos anteriores no solo tiene que ver con el respeto y acogimiento de los contenidos normativos sino con la implementación de todo aquello que propenda por los propósitos y con la armonización con el régimen del estado de emergencia, permitiendo la implementación de las herramientas necesarias para que se logre conjurar la crisis de la mano del respeto de los derechos fundamentales, en este caso, al adoptar medidas para la NO atención presencial de público, pero la garantizó a través medios tecnológicos; amplió los términos de respuesta de peticiones y, finalmente, suspendió los términos de sus actuaciones administrativas y disciplinarias, menos en las relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) y con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con lo establecido en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la resolución en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[158] Por lo que las medidas analizadas establecidas en la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[159].

En ese orden, frente al coronavirus, la OMS explicó: “…son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[160] (Negrilla y subrayas fuera de texto).

Así, el contacto social se presentaba, y se sigue presentando, como el principal agente catalizador de la enfermedad, motivo por el que las medidas de distanciamiento se mostraban –y muestran– eficaces para contener su extensión, por ello, la importantica de la NO atención presencial de público, la ampliación de los términos de respuesta de peticiones y, finalmente, la suspensión de los términos de sus actuaciones administrativas y disciplinarias, menos en las relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) ni con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de competencia de la ADRES.

Y fue precisamente ello lo que buscó el Director General (E) de dicha entidad al expedir el acto administrativo que se analiza, puesto que el mismo, tuvo un doble fin: (i) mitigar el impacto de contagio del COVID-19 hasta tanto no se hiciera una adecuación a la “nueva normalidad”, y (ii) garantizar la atención no presencial del público y continuación con las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación y el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a pesar de la suspensión de términos decretada, dejando en evidencia que lo plasmado en la mentada resolución fue afín a la dinámica actual.

De allí que pueda afirmarse que el acto administrativo enjuiciado desarrolló verdaderas medidas tendientes a conjurar la crisis que había conllevado la declaratoria del estado de emergencia –materializándose así el denominado “vínculo instrumental”–, en aras de proteger los derechos a la vida en conexidad con la salud de los servidores públicos y usuarios de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como de garantizar el adecuado desarrollo del debido procedimiento administrativo[161], de cara a las competencias propias de la entidad, para el manejo unificado de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para lo que fue creada de conformidad con el artículo 66[162] de la Ley 1753 de 2015.

En conclusión, lo que se sustentó en la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, fue un ajuste a lo ya existente, para adecuarlas en forma conexa y correlacional a las medidas de prevención, preparación y respuesta ante la emergencia epidemiológica y de salud pública por el Coronavirus (COVID-19), que llevaron a la Declaratoria del Estado de Emergencia y a la materialización del decreto legislativo que fundamentó su expedición. Por lo anterior, encuentra la Sala el acto objeto de control se armoniza con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020 y se correlaciona directamente con las razones que dieron origen a la declaratoria de emergencia del DECRETO 417 DE 2020, por lo que supera con creces el análisis desde el crisol de los factores de conexidad y comprobación jurídica. 2.4.2.

Del examen de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas Dentro del contexto del control inmediato de legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[163]. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de proporcionalidad o lo que constituiría el llamado control de elección de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

La veeduría permanente del operador judicial, en todos los niveles o especialidades –constitucional y contencioso administrativo– tiene como misión cuidar que las decisiones que se adopten durante el estado de anormalidad y sus efectos e implicaciones no se logren a cualquier costo, sino que, más bien, se sacrifiquen en la mínima expresión posible esas instituciones dogmáticas y orgánicas que integran la aspiración arquetípica de organización política y social.

En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. Con todo, puede suceder que las decisiones administrativas adoptadas durante el estado de anormalidad, en lugar de desmejorar ciertos derechos, propendan por su optimización. Esto es una consecuencia natural del alto propósito que le encarga la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la empresa de contener los efectos negativos de la crisis.

Ahora, tal y como se mencionó en acápites anteriores, el objeto del acto general expedido en ejercicio de función administrativa, que incumbe al control inmediato de legalidad, es el de desarrollar ese tipo de decretos legislativos incluido el declaratorio del estado de excepción. De ahí que, en ninguna circunstancia le es dable a quien la emplea afectar categorías jurídicas que no incumben a su espectro regulatorio, pues es claro que ni el Constituyente ni el legislador estatutario de los Estados de Excepción validaron un escenario de excesos a la limitación del espectro de la normatividad de excepción y menos que restrinja las garantías ius fundamentales por vía de actos administrativos.

De ahí que, en materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial de la resolución examinada viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar. Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Caso distinto es que se haya conferido un margen específico de discrecionalidad para el ejercicio de esta función administrativa, y que en ese proceso de optar por una determinación u otra se puedan producir tensiones válidas entre derechos fundamentales. En ese caso, sí valdría examinar la idoneidad, subsidiariedad y proporcionalidad frente al derecho disminuido en beneficio de otro de la misma raigambre.

Así las cosas, se advierte que lo establecido en el acto administrativo bajo control satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger el derecho a la vida y a la salud de los servidores públicos y usuarios de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a través de la morigeración en la atención presencial de público, sin afectar la prestación del servicio, por cuanto garantizó la atención a través medios tecnológicos; amplió los términos de respuesta de peticiones y, finalmente, suspendió los términos de sus actuaciones administrativas y disciplinarias, menos en las relacionadas con la contratación (etapas precontractuales, contractuales, postcontractuales y los procesos sancionatorios contractuales) ni con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, junto con la rúbrica electrónica de los actos, la notificación y comunicación de las decisiones por medios electrónicos y dando pautas para adjuntar los soportes del derecho que se reclama, de cara a la normativa contenida en el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen, se insiste, en la protección de los derechos a la vida y salud de los de los servidores públicos y usuarios de la ADRES.

En conclusión, la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 escrutada se muestra como idóneo, necesario y proporcional, situación vivida por el país como consecuencia de la pandemia COVID-19. Ahora, esto no significa que allí se agoten todas las posibilidades del examen de proporcionalidad, pues, hasta ahora, se ha hablado de derechos fundamentales como objeto del control.

Sin embargo, se debe considerar también que en la ecuación jurídica entran en juego categorías jurídicas de la raigambre de los principios, que son mandatos de optimización que pueden colisionar cuando se despliega la función administrativa en el cerco del Estado de Excepción; categoría que solo puede ser enfrentada consigo misma, pues de lo contrario el asunto no debería resolverse a partir de la ponderación, sino de la jerarquización, dado que no puede haber tensiones reales entre disposiciones de diferente nivel.

La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[164] perseguidos por el Estado. En efecto, tomando en cuenta que el contenido de la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, refleja el desarrollo de las normas de excepción, por lo que la Sala considera que el marco jurídico de control de avenencia normativa viene dado por los siguientes referentes: • Principios de la función administrativa (art. 209 C. P.): La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. • Finalidades sociales del Estado (art. 366 C. P.): El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado y dentro de las herramientas para tal efecto, está buscar solucionar las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. • Proteger la vida y salud de los servidores públicos y usuarios de la ADRES –“Son fines esenciales del Estado: (…) garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”-. • Promover la continuidad del servicio en tiempos de pandemia de las actividades públicas desarrolladas por la entidad[165] –“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general…”-. • Garantizar el debido procedimiento administrativo, mediante la ampliación de los términos para decidir las peticiones y la suspensión de los términos en los trámites administrativos conocidos por la ADRES. • Declaratoria de emergencia (D.L. 417/20): (i) una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos causados a la población derivada de la Pandemia COVID-19.

Resulta incontrovertible al momento de realizar el control de legalidad que la Sala visibilizó la presencia de varios de aquellos referentes constitucionales en la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, especialmente los que orientan el ejercicio de la función administrativa (art. 209 C. P.) y los derechos fundamentales a la vida, en conexidad con la salud, tanto de usuarios como de servidores de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En consecuencia, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada esta etapa del estudio de fondo.

2.4.3. CONTROL DE NECESIDAD Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (COVID-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por el Director General (E) de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”, circunstancias que motivaron la implementación de medidas que redujeran el contagio del virus, dentro de las cuales el Gobierno Nacional destacó la importancia de evitar en mayor medida posible el contacto físico, con la utilización de canales digitales y la implementación del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, así lo dispuso el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, normativa que busca cumplir el acto administrativo escrutado.

En consecuencia, para esta judicatura es clara la necesidad de implementar lineamientos que protejan la vida y la salud de los servidores públicos y usuarios de la ADRES. Por contera, la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 escrutada se muestra razonable, idóneo, necesario y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en dicho acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades.

En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura del acto administrativo estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[166] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: proteger la vida y salud de servidores públicos y usuarios, a través de las medidas estudiadas, las cuales son razonables y proporcionales al contenido del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

Por otro lado, no se observa que dicha resolución establezca disposiciones restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de aquéllos en las actuaciones surtidas por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. La Corte Constitucional ha interpretado el artículo 93 de la Carta Política en el sentido de indicar que la prevalencia de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno tiene lugar cuando se concretan dos presupuestos: por un lado, el reconocimiento de un derecho humano y, por el otro, que se trate de aquellos cuya limitación[167] no está permitida durante los estados de excepción. Así las cosas, su interpretación debe realizarse en conjunto con el numeral 2º del artículo 214 de la Carta Política, bajo este contexto señaló: “Los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc.”[168] (Negrillas fuera de texto).

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en diversas opiniones consultivas que los estados de excepción no son incompatibles con el sistema democrático y el Estado Social de Derecho, por el contrario, su objetivo es preservarlos[169]. Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 137 de 1994 existen unos derechos que son intangibles[170], aún en estado de excepción, además de las restricciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º idem[171], en virtud de los cuales se debe respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Por último, es relevante destacar que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución está prohibido desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. De suerte que los poderes conferidos de manera excepcional para conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus (COVID-19), le imponen a la administración la obligación de justificar la limitación de los derechos constitucionales.

En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento[172].

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[173]. Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”[174].

La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar los derechos a la vida, a la integridad de la salud de los usuarios y servidores de la ADRES.

En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del control inmediato de legalidad. La Sala aclara que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[175], motivo por el que esta sentencia tan solo dispone de la autoridad de cosa juzgada relativa[176], frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

Lo anterior porque a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende del cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[177], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento: nulidad[178] y nulidad y restablecimiento del derecho[179].

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR que el artículo primero de la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, “Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud está ajustado a derecho, pero bajo el entendimiento de que la suspensión de términos (artículo 1º) que decrete la ADRES no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, de conformidad con lo establecido en el parágrafo tercero del artículo 6º del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020.

SEGUNDO. DECLARAR que el artículo quinto de la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, está ajustado a derecho bajo el condicionamiento de que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos y en el caso que no lo exprese, se aplicará el medio alterno dispuesto por la ADRES en dicha disposición.

TERCERO. DECLARAR que el artículo sexto de la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, está ajustado a derecho, pero que el inciso 5° que prevé: “En todo caso, el pago de las reclamaciones estará supeditado la recepción de la documentación física, y se efectuará directamente al beneficiario dentro del mes siguiente a la fecha en la que este aporte la documentación, siempre y cuando esta no sea allegada por fuera del término de un (1) mes a que se refiere el anterior párrafo.”, se condiciona en el entendido de que la presentación de los soportes físicos de la reclamación no puede supeditar el pago respectivo, en aquellos casos en que se afecte el núcleo esencial del derecho fundamental del mínimo vital del beneficiario o los beneficiarios.

CUARTO. DECLARAR que los restantes artículos de la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 expedida por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES- se encuentran, en los aspectos que se conocieron dentro del control inmediato de legalidad, ajustados a derecho al tenor de lo dispuesto en las consideraciones de este proveído y esta decisión hacen tránsito a cosa juzgada relativa.

QUINTO. En firme esta decisión, archivar el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión Nº. 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los Magistrados: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Salvamento parcial de voto ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Debió declararse la improcedencia de los artículos 3 y 5 del acto enjuiciado al ser una repetición de la normativa legislativa de excepción [C]onsidero que respecto de los artículos 3 y 5 de la Resolución No. 2433 de 2020, «Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones», expedida por el Director de Liquidaciones y Garantías encargado de las funciones de la Dirección General, se debió declarar la improcedencia del control inmediato de legalidad, porque como se afirma en la ponencia “son una repetición de la normativa legislativa de excepción”, en su orden, de los artículos 5 y 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020, cuyo análisis de constitucionalidad se efectuó por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, lo que permite concluir que no cumplen la condición normativa de desarrollar un decreto legislativo en un estado de excepción, conforme lo establecen los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 4 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 5 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01452-00 Actor: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Demandado: RESOLUCIÓN No. 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el respeto debido por la decisión mayoritaria de la Sala adoptada en la sentencia de 24 de noviembre de 2020, me permito salvar parcialmente el voto, en cuanto considero que respecto de los artículos 3[180] y 5[181] de la Resolución No. 2433 de 2020, «Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones», expedida por el Director de Liquidaciones y Garantías encargado de las funciones de la Dirección General, se debió declarar la improcedencia del control inmediato de legalidad, porque como se afirma en la ponencia “son una repetición de la normativa legislativa de excepción”, en su orden, de los artículos 5 y 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020[182], cuyo análisis de constitucionalidad se efectuó por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, lo que permite concluir que no cumplen la condición normativa de desarrollar un decreto legislativo en un estado de excepción, conforme lo establecen los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.

En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones del salvamento parcial de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Notificación personal una vez culminada la emergencia sanitaria debió ser declarada ilegal La Resolución estudiada [No. 2433 del 2 de abril de 2020] desarrolló el Decreto Legislativo 491 de 2020.

Entre otras medidas, señaló como se efectuaría la notificación de actos administrativos durante la emergencia sanitaria, con base en lo previsto en el artículo 4 del aludido Decreto Legislativo. (…). [D]ebo señalar que, a mi juicio, la decisión según la cual, de no poder hacer la notificación electrónica, se procedería a la notificación personal, pero una vez “culminada la emergencia sanitaria”, afectó el núcleo esencial del derecho de petición, porque dejó supeditada la notificación del acto a la terminación de la emergencia sanitaria, condicionamiento que no fue previsto en el Decreto Legislativo 491 de 2020.

Incluso, el artículo 4 de este Decreto, nunca señaló que la notificación personal se debía hacer únicamente hasta cuando termine el estado de emergencia sanitaria. Por lo expuesto, ese condicionamiento debió ser declarado ilegal para salvaguardar el núcleo esencial del derecho fundamental. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 4 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 5 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 67 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01452-00 Actor: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Demandado: RESOLUCIÓN No. 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Salvamento parcial de voto de Alberto Montaña Plata A continuación, expongo los motivos que me llevan a salvar parcialmente el voto de la Sentencia adoptada en el caso de la referencia. Previo a señalar las razones de mi decisión, estimo necesario poner en contexto la controversia. 1.

La Resolución estudiada desarrolló el Decreto Legislativo 491 de 2020. Entre otras medidas, señaló como se efectuaría la notificación de actos administrativos durante la emergencia sanitaria, con base en lo previsto en el artículo 4 del aludido Decreto Legislativo. En ese orden, respecto de la notificación, el artículo 5 del acto estudiado señaló: “En el caso en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 una vez culmine la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.”.

Frente a ello, la decisión de la Sala mayoritaria no realizó reparo alguno y declaró ajustada la legalidad de la disposición. 2. Expuesto lo anterior, debo señalar que, a mi juicio, la decisión según la cual, de no poder hacer la notificación electrónica, se procedería a la notificación personal, pero una vez “culminada la emergencia sanitaria”, afectó el núcleo esencial del derecho de petición, porque dejó supeditada la notificación del acto a la terminación de la emergencia sanitaria, condicionamiento que no fue previsto en el Decreto Legislativo 491 de 2020.

Incluso, el artículo 4 de este Decreto, nunca señaló que la notificación personal se debía hacer únicamente hasta cuando termine el estado de emergencia sanitaria. 3. Por lo expuesto, ese condicionamiento debió ser declarado ilegal para salvaguardar el núcleo esencial del derecho fundamental. ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [2] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [3] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [4] Página oficial de la OMS.

Consultada el 17 de noviembre de 2020. Enlace: https://www.who.int/features/qa/39/es/. [5] Idem. [6] Dato de la página oficial del Ministerio de Salud. [7] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [8] Índice 3 Samai. [9] Magistrados Ponentes Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez – Dra. Cristina Pardo Schelesinger. [10] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios en las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” [11] Énfasis del original. [12] «Corte Constitucional Sentencia SU 449/16». [13] {sic}. [14] Énfasis del original. [15] Índice 4 Samai. [16] “TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTOS.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: (…) 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale (…)”. [17] Índice 7 Samai. [18] Índice 9 Samai. [19] Idem. [20] Índice 8 Samai. [21] Índice 16 idem. [22] Índice 20 Samai. [23] Índice 12 idem. [24] La Secretaría General de la Corporación fijó el traslado el 28 de abril de 2020, por un día (índice 13 Samai).

El Despacho con auto del 20 de agosto del año en curso, ordenó que se fijara el recurso por 2 días más, de conformidad con los artículos 110 y 319 de la Ley 1564 de 2012, a los que remite el artículo 262 del CPACA (índice 22 Samai). La Secretaría General del Consejo de Estado fijó el traslado el 28 de agosto de 2020, nuevamente, por un día (índice 25 Samai).

La Magistrada Ponente con providencia del 4 de septiembre del año en curso, le ordenó a la Secretaría General que fijara el recurso por un día más para completar los 3 que establece el artículo 319 del CGP (índice 27 Samai). La Secretaría General de la Corporación realizó la fijación dispuesta, entre el 8 y 9 de septiembre del 2020 (índice 30 Samai). [25] Índice 32 Samai. [26] Índices 7, 19, 24 y 34 idem. [27] Índice 11 Samai. [28] Índice 37 Samai. [29] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [30] Art. 4°, inc. 1. constitucional: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Asimismo: Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2012.

M. P. Mauricio González Cuervo. “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico”. [31] Art. 1° constitucional: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. [32] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después”. En Revista Derecho del Estado Nº. 27, julio-diciembre del 2011, pp. 261-291. [33] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial Nº. 11. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00. M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [34] Art. 121 C. N. de 1886: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella”. [35] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después”. Op. cit. [36] Corte Constitucional. Sentencia de 2 de octubre de 2002. Exp. R. E.- 116. Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002, “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”. M. P. Jaime Córdoba Triviño. [37] Énfasis de la Sala. [38] Art. 212 C. P. [39] Art. 213 idem. [40] Art. 215 C. P. [41] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01063-00 (CA). M. P. William Hernández Gómez. Auto de 16 de abril de 2020. [42] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01064-00 (CA). M. P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de abril de 2020. [43] Ver, en ese sentido, la literalidad de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional de 1886. [44] Art. 212 C. P. [45] Art. 213 idem.

Se hace referencia al Senado de la República. [46] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [47] Art. 241.7 C. P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7.

Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”. [48] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [49] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op. cit.): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción”.

(Destacados fuera de texto). [50] Citada por Pedro Pablo Vanegas Gil en “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después”. Universidad Externado de Colombia. [51] Luis Sarmiento Buitrago. Salvamento de voto a la sentencia del Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 1974. [52] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992.

M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [53] Pedro Pablo Vanegas Gil. “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después”. Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991”. [54] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [55] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992. [56] “Necesidad.

Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. [57] “Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”. [58] “Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. // Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas se garantizaran los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política”. [59] “De acuerdo con el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno enviara al Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, una comunicación en que de aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella.

Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción”. [60] Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 1995. M. P. Carlos Gaviria Díaz. [61] Idem. [62] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella” (Negrilla y subrayas fuera de texto). [63] “(…) si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente (sic) de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Suprema”. Corte Constitucional sentencia C-004 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [64] Artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994. [65] Corte Constitucional sentencia C-179 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz [66] Idem. [67] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [68] Así, lo reconoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de junio de 2009, 11001-03-15-000-2009- 00305-00 (CA). M. P. Enrique Gil Botero. [69] Art. 185 CPACA. [70] Ibidem: “La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción”. [71] “Medios de control”. [72] Para el caso particular, el Decreto N°. 871 de 13 de mayo de 1996, “Por el cual se delimita una zona especial de orden público”. [73] Por medio de Decreto N°. 1900 de 2 de noviembre de 1995.

Dentro de sus consideraciones, puede leerse: “Que, con posterioridad al 6 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público; Que, como última manifestación de tales hechos, en el día de hoy ha sido asesinado el connotado dirigente político, ex designado y ex presidente de la Asamblea nacional Constituyente, doctor Álvaro Gómez Hurtado…”. [74] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-001. M. P. Mario Rafael Alario Méndez. Sentencia de 17 de septiembre de 1996. [75] 2 de julio de 2012. [76] Por citar algunas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01 (CA-004). M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00 (CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M. P. Enrique Gil Botero. [77] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-006. M. P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [78] Se hace referencia a la Corte Constitucional. [79] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-008. M. P. Javier Díaz Bueno. [80] “Por el cual reglamenta parcialmente el Decreto 2331 de 1998”. [81] Estado de excepción declarado mediante el Decreto N°. 2331 de 1998. [82] De interés doctrinal, resulta advertir la posición minoritaria que emergió por vía de salvamento de voto a la providencia aprobada el 19 de octubre de 1999, en la que se lee: “1.

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo”. M. P. Carlos Orjuela Góngora. [83] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00 (CA). M. P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 16 de junio de 2009. [84] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA). M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [85] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, proceso No. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M. P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, radicado No. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M. P. Enrique Gil Botero. [86] Sentencia de 3 de mayo de 1999, Expediente.

CA-011, M. P. Ricardo Hoyos Duque. [87] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00 (CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M. P. Enrique Gil Botero. [88] La juridicidad va más allá del “legicentrismo” judicial, toda vez que se refiere a la armonía de la norma estudiada respecto del ordenamiento en general.

Ver, en ese sentido: Jacques Caillose. “Introduire au droit”. Colección «Clefs/Politique». 1993. París. [89] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-011. M. P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 3 de mayo de 1999. [90] Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de junio de 2008. M. P. William Zambrano Cetina. [91] C-004 de 7 de mayo de 1992.

Radicación R.E.-001. Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [92] El Consejo de Estado, en fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 23 de noviembre de 2010, fue claro en indicar que “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compétete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7° y 215 parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Expediente 2010-00196. M. P. Ruth Stella Correa Palacio. [93] Cfr.: Sala Décima Especial de Decisión, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de mayo de 2020, Radicación: 11001-03-15-000-2020-00944-00 (CA); Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 29 de octubre de 2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 00348-00 (CA);

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M. P. Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011). Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00 (CA), entre otras. [94] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA). M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia de 5 de marzo de 2012. [95] Art. 137 CPACA. [96] Art. 138 idem. [97] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019. Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00. M. P. César Palomino Cortés. [98] Denominado: “Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad”. [99] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [100] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [101] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [102] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M. P. Ciro Angarita Barón. [103] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M. P. William Hernández Gómez. [104] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”. [105] “Por el cual se modifica la estructura de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – y se dictan otras disposiciones”. [106] Énfasis de la Sala. [107] Consulta realizada el 17 de noviembre de 2020.

Enlace: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20235%20DEL%201 8%20DE%20FEBRERO%20DE%202020.pdf [108] Consulta realizada el 17 de noviembre de 2020. Enlace: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20511%20DEL%201 %20DE%20ABRIL%20DE%202020.pdf [109] “Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: /…/ 2.

Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos”. [110] Consulta realizada el 17 de noviembre de 2020. Enlace (pág. 10): http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=4e535277d54c e34719ed88a814f2 [111] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01 (35273). M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [112] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [113] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001- 03-28-000-2013-00060-00. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [114] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8 y 25. [115] Constitución Política, artículos 1, 29 y 123. [116] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [117] Corte Constitucional sentencia SU-917 de 16 de noviembre de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio. [118] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo”.

T. I, 5ª Ed., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [119] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. [120] “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. [121] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Modificada parcialmente por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [122] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” [123] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”. [124] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [125] Ver numeral 1.2 de los antecedentes de esta sentencia. [126] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [127] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01 (35273). M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [128] Consultado el 17 de noviembre de 2020, Enlace: https://www.adres.gov.co/Portals/0/ADRES/Normas/2020/Resoluciones/Resoluci%C 3%B3n%202433%20de%202020%20suspensi%C3%B3n%20de%20t%C3%A9rminos.pdf?ver=2020 -04-06-165918-833. [129] Sobre este punto, el Consejo de Estado ha explicado que este presupuesto no es necesario para la procedencia del estudio que subyace en el medio de control inmediato de legalidad, en tanto es viable el mentado control una vez el acto ha sido expedido, sin que se requiera de su publicación. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01 (CA-004). M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [130] “Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones”. [131] “2433”. [132] 2 de abril de 2020. [133] “En ejercicio de sus atribuciones legales, en especial de las conferidas en los numerales 1, 10 y 12 del artículo 9 del Decreto 1429 de 2016, el numeral 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, el Decreto 235 de 2020 y el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020”. [134] ÁLVARO ROJAS FUENTES - Director de Liquidaciones y Garantías encargado de las funciones de la Dirección General de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud -ADRES. [135] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [136] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter legislativo de los Decretos que declaran los estados de excepción en el territorio colombiano. En ese sentido, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-252 de 2010. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo” (Negrilla y subrayas fuera de texto). [137] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001-03-15-000-2015-02578-00, M. P. Guillermo Vargas Ayala. [138] Sentencia de 30 de marzo de 2011. Expediente D-8216. Demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 6° del decreto ley 1282 de 1994 y parcial de los artículos 9 y 10 de la ley 797 de 2003. Actores: María Fernanda Orozco Tous y Nixon Torres Cárcamo. [139] Énfasis del original. [140] El cual fue expedido en ejercicio de las facultades contempladas en el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. [141] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Expedido de conformidad con artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. [142] Artículo 45 de la Ley 270 de 1996 “Reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. [143] “Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia…” (Subraya fuera de texto). [144] “La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”. [145] “Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones: // 1.

Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción. // 2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales.

En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos. // 3.

No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. // 4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarara restablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción. // 5. El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores. // 6.

El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”.

Énfasis de la Sala. [146] “Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. // Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas se garantizaran los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política”. [147] Sentencia C-242 de 2020. [148] “causa a efecto”. [149] “Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: // Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. // Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: // (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. // (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. // Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo. // Parágrafo.

La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales”. [150] Corte Constitucional comunicado Nº. 29 de 9 de julio de 2020. [151] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [152] Corte Constitucional sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [153] En ese orden, el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 manifestó: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y el aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos.” [154] Declarado exequible con la sentencia C-242 de 2020. [155] Sentencia de 9 de julio de 2020.

Expediente RE-253. Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Y Cristina Pardo Schlesinger. [156] “En todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización”. [157] “En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones”. [158] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001-03-15-000-2015- 02578-00, M. P. Guillermo Vargas Ayala. [159] Art. 3 del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [160] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [161] Frente a la noción de debido procedimiento administrativo, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 05001-23-31- 000-2000-02324-01. M. P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 3 de julio de 2013. [162] “Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. // En materia laboral los servidores de la Entidad se regirán por las normas generales aplicables a los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional; en materia de nomenclatura se regirá por el sistema especial que establezca el Gobierno Nacional.

En materia de contratación se regirá por el régimen público. // La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad.

En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud…”. [163] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M. P. Myriam Ávila Roldan. [164] Art. 2 constitucional. [165] V. gr., a través de permitir que los interesados adjunten la documentación vía virtual. [166] Art. 2 constitucional. [167] En relación con los conceptos de privación, suspensión o limitación de derechos la Corte Constitucional ha puntualizado los siguientes: “Respecto de la privación de un derecho, debe afirmarse que sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez.

Así, se priva de un derecho a una persona determinada, individualizada y quien priva de los derechos es el juez. En cuanto a la suspensión de un derecho, ésta permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado (por ejemplo, frente a otros ciudadanos) y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos.

De este modo, se suspende un derecho frente a la autoridad, pero no frente a otros miembros de la comunidad, se debe fijar en las causas de la suspensión y si estas continúan para poder ser reactivado. La tercera posibilidad es la de limitar un derecho que tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho; el derecho aun con un gravamen puede ser ejercido; contrario sensu no puede impedirse su ejercicio.

De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. En un estado de excepción sólo está facultado para la limitación de los derechos”. Sentencia C-136 de 2009, M. P. Jaime Araújo Rentería. [168] Corte Constitucional sentencia C-295 de 1993, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [169] Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, OC-8/87 del 30 de enero de 1987 y OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. [170] “… durante los estados serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. [171] “Artículo 5º. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas, se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 6º. Ausencia de regulación. En caso [de] que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

Artículo 7º. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”. [172] De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política, 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. [173] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994. [174] “Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad;

(ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales. “El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad”.

Corte Constitucional sentencia C-371 de 2000, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [175] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA). M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [176] Artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. [177] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado No. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA). M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [178] Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. [179] Artículo 138 idem. [180] Términos para atender las peticiones. [181] Notificación o comunicación de actos administrativos. [182] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.