ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / DOBLE INSTANCIA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, por tratarse de un proceso de doble instancia, en razón de la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 129 del Decreto 01 de 1984, dado que la pretensión mayor (…) excede los 500 salarios mínimos mensuales vigentes a la fecha de la presentación de la demanda (…) FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 129 SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN INDEMNIZATORIA / PROCESO EJECUTIVO / FUENTE DEL DAÑO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO ANTIJURÍDICO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / PROCESO LIQUIDATORIO La Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado, de manera reiterada, que en el marco de la estructura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984-, establecida por el ordenamiento jurídico colombiano, la escogencia del medio de control no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado (…) Lo anterior implica que ante la existencia de un acto administrativo que produce efectos particulares y concretos, la acción idónea resulta ser la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo trascrito en precedencia. Por su parte, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo prevé el ejercicio válido de la acción indemnizatoria cuando una persona demanda directamente la reparación de un daño que tenga como fuente la ocurrencia de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa (…) se puede apreciar claramente la diferencia existente entre las referidas acciones, en tanto las causas o conductas administrativas que motivan el ejercicio de una u otra son distintas.

Mientras la primera encuentra su causa en un acto administrativo, del cual se busca su anulación y el consecuente restablecimiento del derecho subjetivo; la segunda se fundamenta en la declaratoria de responsabilidad extracontractual y conlleva a la reparación del daño (…) Así, desde que se terminó el proceso ejecutivo y la acreencia fue enviada a la masa de liquidación (…) es claro que la obligación de reliquidación y pago debía ser discutida en dicha sede administrativa, como en efecto se hizo y fue negada.

Por esta razón, debieron ser cuestionados en su legalidad los actos administrativos antes descritos, puesto que en ellos se encuentra el origen del posible daño alegado por la parte actora. Debe precisarse, frente a los efectos jurídicos, que la apertura del trámite liquidatorio comportaba, entre otros, la designación del liquidador, la exigibilidad de las obligaciones en el marco de la misma y la formación de la masa liquidatoria destinada a la cancelación de los pasivos externos e internos de la entidad pública.

De conformidad con los artículos 1,2 y 3 del Decreto 2196 de 2009 (…) la apertura del trámite liquidatorio implicó la disolución de la persona jurídica y la restricción de la capacidad jurídica de la entidad pública, en tanto que surgía la prohibición de iniciar nuevas en operaciones en desarrollo de su objeto social, lo cual se entendía sin perjuicio de la obligación de continuar y concluir las operaciones pertinentes para su disolución. Por lo anterior, para la Subsección las obligaciones derivadas de los procesos ejecutivos debían ser enviadas a efectos de ser consideradas en el marco del proceso de liquidación y que las decisiones emanadas del liquidador gozaban de presunción de legalidad, no solo porque eran una manifestación unilateral que decretaba, modificaba o negaba un derecho en el trámite administrativo, sino por disposición expresa del artículo 7 del Decreto-Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1106 de 2006.

En efecto, es claro para la Sala que por lo alegado en la demanda se debió cuestionar la legalidad de las resoluciones (…) las que, según afirmó la actora, aparentemente habrían desconocido los derechos que le asistían derivados del fallo judicial (…) proferido en segunda instancia por el Consejo de Estado; no obstante, también es cierto que no es posible estudiar el supuesto menoscabo sin la realización de un juicio de legalidad sobre la expedición de los referidos actos, con el fin de examinar la procedencia de las pretensiones incoadas.

En suma, para el caso se ha verificado que la fuente del daño, como se indicó en precedencia, no es una falla del servicio, puesto que la entidad demandada, al haber proferido una decisión en el marco de la liquidación (…) exteriorizó su voluntad y la plasmó en un acto administrativo de carácter particular y concreto que surte plenos efectos jurídicos que, además, se encuentra amparado con la presunción de legalidad y veracidad que le es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Así, de una correcta interpretación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, se infiere, sin hesitación alguna, que la génesis del litigio se ubica en la adopción de una decisión adversa a los intereses de la señora (…) por medio de la cual el liquidador (…) negó la reliquidación y el pago de la diferencia de su pensión de jubilación (…) En ese orden de ideas, resulta claro que si bien a la señora (…) se le habría podido crear una situación jurídica desfavorable, en la medida en que no obtuvo la reliquidación y pago que buscaba, lo cierto es que aquello solamente resultaba cuestionable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto era menester analizar la legalidad o no de la decisión de la administración en relación con los preceptos superiores y con los elementos de hecho en que debió fundarse dicho acto administrativo, todo a efectos de desvirtuar la presunción a la que se ha hecho referencia y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo citado.

Así las cosas, concluye la Sala que, con base en los supuestos fácticos propuestos y las pretensiones planteadas, en el presente caso el daño antijurídico que se estima irrogado a la demandante se produjo por la expedición de un acto administrativo, frente al cual ha debido interponerse la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en sub lite, ya que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito (…) Por lo anterior, la Sala considera que, por virtud del principio de congruencia en consonancia con el debido proceso, no puede emitir pronunciamiento alguno en relación con la legalidad de los actos mencionados, ni mucho menos puede modificar la causa petendi expresada en el escrito de la demanda.

Así las cosas, es preciso advertir que la situación analizada en el presente asunto convergerá en un fallo inhibitorio y, por dicha circunstancia, la Sala está impedida para abordar el fondo de la litis, por lo que resulta inocuo efectuar el correspondiente estudio y análisis frente a la posible configuración de otras excepciones –como la caducidad-.

Como consecuencia de todo lo expuesto, se modificará la decisión apelada en lo pertinente. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 66 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escogencia del medio de control ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 1 de agosto de 2016, exp. 55.539, M.P.: Hernán Andrade Rincón;

Sobre tramite liquidatorio ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de febrero de 2000, exp. 5475, M.P.: Olga Inés Navarrete Barrero; Sobre presunción de legalidad ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 28.017, M.P.: Hernán Andrade Rincón;

Sobre daño antijurídico ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de abril de 2010, exp. 17.811. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., trece (13) de agosto dos mil veinte (2020).

Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01704-01(54658) Actor: MARÍA NORA CIFUENTES RICO Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Improcedencia de la acción de reparación directa para cuestionar la legalidad de actos administrativos / FALLO INHIBITORIO.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2015, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual se declaró la caducidad de la acción y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse de fondo.

I. SÍNTESIS DEL CASO Se demanda la responsabilidad extracontractual de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- y la Caja Nacional de Previsión Social, por no haber dado cumplimiento al fallo de segunda instancia de 23 septiembre de 1999, en el que se había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora María Nora Cifuentes Rico y el pago de la diferencia que dejó de devengar.

II. A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda Mediante demanda presentada el 5 de octubre de 2011 (fls. 1 - 7 c. 1), la señora María Nora Cifuentes Rico, obrando en nombre propio, dada su calidad de profesional del derecho, en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- y la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE-, por los perjuicios de orden material que, afirmó, le fueron irrogados como consecuencia de la falla en el servicio originada en no haber dado cumplimiento al fallo de 23 septiembre de 1999, proferido en segunda instancia por el Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso.

En concreto, la demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: Primera. La Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE- [y la Nación-Ministerio de Hacienda]1, Unidad de Gestión Misional es administrativamente responsable de todos los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales causados a María Nora Cifuentes Rico, por no haber dado cumplimiento a la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado en el mes de septiembre de 1999 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificados con los radicados del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, radicados 25.664 y 26.495 (dos sentencias), a pesar de haber recibido del Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín el proceso ejecutivo laboral nro.

(sic) Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE-, Unidad de Gestión Misional en el cual se persiguió el cumplimiento de dicha (sic), como consecuencia de haberse decretado por el Gobierno Nacional la liquidación de Cajanal. Segunda. Como consecuencia de esa responsabilidad, la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE-, Unidad de Gestión Misional está obligada a cancelar a la demandante, María Nora Cifuentes Rico, los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales causados en las siguientes cuantías, o en aquellas superiores que resulten probadas en el proceso.

Perjuicios materiales: Daño emergente. Por este concepto la parte demandada pagará la suma de mil trescientos ochenta y seis millones cuatrocientos trece mil ochocientos ochenta pesos $1’325.467,639 (sic). Lucro cesante. Por este concepto pagará la suma de seiscientos noventa y tres millones doscientos seis mil novecientos cuarenta y tres pesos $693’206.943.

Estas sumas serán actualizadas al momento del pago y devengarán los intereses de que trata el artículo 177 del C.C.A. Perjuicios extrapatrimoniales. Daño moral subjetivo. Por este concepto se reconoce a favor de la demandante una suma de dinero equivalente a doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes al pago de la condena. Tercera.

La Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE-, Unidad de Gestión Misional debe cumplir la condena impuesta en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del C.C.A. Cuarta. La Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE-, Unidad de Gestión Misional pagará las costas del proceso. Como fundamentos fácticos de la demanda se narró lo siguiente: En sentencia de 23 de septiembre de 1999, el Consejo de Estado condenó a Cajanal a que reliquidara la pensión de jubilación de la señora María Nora Cifuentes Rico, desde el 1º de octubre de 1989 hasta la fecha del fallo.

Para tal fin, se ordenó tener en cuenta el salario mensual devengado por la demandante en esa anualidad. Consecuencialmente, se debía pagar la diferencia del valor dejado de devengar. Por no haberse efectuado el pago, conforme a lo ordenado, la señora María Nora Cifuentes Rico presentó una demanda ejecutiva, la cual correspondió, por reparto, al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín. Dentro de este proceso, se afirmó, se presentaron “dilaciones injustificadas, tanto por parte de la entidad demandada, como del Juzgado”.

El 12 de junio de 2009, el Gobierno Nacional decretó la liquidación de Cajanal y designó como liquidador al ente autónomo patrimonial denominado Gran Futuro, al cual, el 6 de agosto de ese mismo año, se le envió el expediente ejecutivo. Ante el liquidador, la señora María Nora Cifuentes Rico presentó varias reclamaciones para lograr el pago del fallo judicial; no obstante, hasta la fecha no se habría logrado el recaudo de la suma adeudada. 2.- El trámite de primera instancia La demanda fue admitida2 mediante providencia de 2 de noviembre de 2012, la cual se notificó en debida forma a las entidades demandadas y al Ministerio Público (fls. vto 86, 88, 107 c. 1).

La Caja Nacional de Previsión Social en liquidación no contestó la demanda. La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda en la respectiva oportunidad procesal y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Como razones de su defensa, manifestó que no era la llamada a comparecer al juicio, puesto que no debía asumir las obligaciones de Cajanal en liquidación. Esto, por cuanto la entidad destinada a asumir el objeto social de aquella era la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social -UGPP-, entidad pública con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Por esta razón, solicitó que fuera declarada su falta de legitimación en la causa por pasiva (fls. 119 – 123 c. 1). Mediante providencia de 21 de agosto de 2014, el Tribunal de primera instancia abrió el proceso a pruebas y, en auto de 3 de septiembre de ese mismo año, dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fls. 127, 129 c. 1).

En esa oportunidad, la parte actora manifestó que debía accederse a las pretensiones de la demanda, dado que estaba probada la responsabilidad patrimonial de la demandada. Agregó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sí debía comparecer al proceso, porque se demandó a la “Nación…por las falencias en el servicio de las extintas entidades oficiales Cajanal, Buen Futuro, y Cajanal en liquidación” (fls. 134 - 135 c. 1).

A su turno, la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público reiteró íntegramente los argumentos expuestos en la contestación de la demanda (fls. 130 – 132 c. 1). 3.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 26 de marzo de 2015 (fls. 136 - 357 c. ppal), el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Sala Cuarta de Decisión, declaró de oficio la caducidad de la acción y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse de fondo.

Consideró que la parte actora conoció del incumplimiento de la orden dada en el fallo de 23 septiembre de 1999 –objeto del daño deprecado-, cuando se dio por concluido el proceso ejecutivo laboral que había iniciado con base en dicho título judicial, esto era, el 6 de agosto de 2009. Así, una vez descontó el plazo de suspensión del término de caducidad provocado por la conciliación prejudicial, concluyó que el mismo vencía el 19 de septiembre de 2011 y como la demanda se presentó el 5 de octubre de ese año, era evidente que fue inoportuna.

Finalmente, agregó que las peticiones elevadas ante el liquidador no tenían la virtud de modificar o reiniciar el plazo para demandar, puesto que la situación jurídica ya había quedado consolidada. Así lo dijo: [A] partir del instante en que la señora María Nora Cifuentes Rico conoció del incumplimiento de la orden judicial, en el momento en que se declaró terminado en forma anormal el proceso ejecutivo conexo al que se vio obligada a acudir, para lograr la ejecución de la sentencia y así obtener la reliquidación de su pensión de jubilación, que no es otro que el 6 de agosto de 2009, debió empezar a contabilizar el término de caducidad de la acción de reparación directa de la referencia. (…) [C]on la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial se interrumpió el término de caducidad de la acción entre el 5 de agosto de 2011 y 15 de septiembre de 2011, conforme se indica en la constancia aludida, de suerte que, el cómputo de los dos años de que trata la ley continuó, no empezó a correr de nuevo, al día siguiente a esa data, por el tiempo que restaba cuando produjo la suspensión. [L]a demandante tenía como plazo final para presentar la demanda el 19 de septiembre de 2011, como día hábil siguiente a aquel en que se cumplían los dos días que restaban para cumplir con el término de caducidad de la acción. (…) [T]al como lo ha sostenido la jurisprudencia nacional desde hace tiempo atrás que, cuando una situación jurídica queda resuelta sin que se cuestione en forma oportuna a través del ejercicio de los recursos de ley (…) se torna imposible elevar nuevas peticiones con el fin de reabrir el debate jurídico (…). 4.- El recurso de apelación De manera oportuna3, la parte demandante expresó su inconformidad con el fallo de primera instancia y solicitó que este fuera revocado.

Discutió, en concreto, que con la presentación de la conciliación prejudicial debía entenderse que el término de caducidad se interrumpió durante 3 meses, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001. Además, como existía la obligación de “reliquidar”, con arreglo a los parámetros expuestos por el Consejo de Estado, era “inaceptable” declarar la caducidad de la acción. Finalmente, adujo que el término para “demandar en acción ejecutiva era de 5 años” y la demandante tenía ciertas “circunstancia de visión” que debían tenerse en cuenta para efectos de interrumpir los plazos para demanda.

El siguiente fue el razonamiento: [S]ubsistiendo la obligación de reliquidar, con arreglo a los parámetros señalados por el honorable Consejo de Estado, en determinación efectuada en las postrimerías del año 1999, inaceptable resulta hablar de caducidad, la cual soporta el fallo inhibitorio, violando de paso la prohibición contenido en la Constitución Nacional de 1991.

(…) La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de 5 años contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial (…). La Sala dirimente de la primera instancia, en la sentencia 078 emitida en marzo 26/2015 “entiende” que operó la caducidad en este caso.

En presencia de normas jurídicas expresa, de claridad diáfana, no se trata de entender sino de aplicar debidamente la ley, íntegramente entendible, sin ser de recibo desviaciones, o interpretaciones acomodadas. El Tribunal incurre en contradicciones. En efecto de una parte precisa “se tiene claro entonces que en la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial se interrumpió el término de caducidad de la acción” entre el 5 de agosto y 15 de septiembre del 2011 (…) lo anterior riñe con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 que aduce: la caducidad se suspende “hasta que se vence el término de 3 meses, el cual es el término en que debe surtirse la conciliación, contados a partir de la presentación de la solicitud”.

(…) Como si fuera poco, existen circunstancias de salud visual de la demandante, para interrumpir términos, como se acredita con el certificado expedido por el médico oftalmológico en abril 27-2015, concluyendo: esta visión se considera ceguera laboral (fls. 152 – 154, 156-157 c. ppal). 5.- Trámite en segunda instancia El recurso fue concedido por el Tribunal a quo mediante auto de 1 de junio de 2015 y admitido por esta Corporación el 30 de julio de ese mismo año. Posteriormente, mediante providencia de 10 de septiembre siguiente, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fls. 160, 164, 166 c. ppal).

En esta oportunidad, la parte actora reiteró en su integridad los argumentos expuestos en el recurso de apelación e hizo énfasis en que el a quo había incurrido en un “error inexcusable” al declarar la caducidad (fls. 168 - 169 c. ppal). La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que no se logró demostrar su participación en los hechos alegados en la demanda, por lo que debía declararse su falta de legitimación en la causa por pasiva (fls. 171 – 174 c. ppal).

En su concepto, el Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia impugnada, dado que el término de caducidad comenzó a correr cuando la actora conoció del incumplimiento de la orden judicial de terminar de forma anormal el proceso ejecutivo, el cual envió al proceso de liquidación, por lo que, una vez computados los respectivos términos, era claro que la demanda se presentó de forma extemporánea (fls. 175 – 179 c. ppal).

III. C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, por tratarse de un proceso de doble instancia, en razón de la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 129 del Decreto 01 de 1984, dado que la pretensión mayor ($1’325.467,639) excede los 500 salarios mínimos mensuales vigentes4 a la fecha de la presentación de la demanda -5 de octubre de 2011-5. 2.- El objeto del recurso de apelación Previo a abordar el análisis de fondo y dado que en la providencia apelada se declaró la caducidad de la acción, aspecto que fue cuestionado en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala considera necesario estudiar en primer lugar si la reparación directa era el medio idóneo para obtener el reconocimiento y pago derivado de la afectación ocasionada “por no haber dado cumplimiento a la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado en el mes de septiembre de 1999” y, en el evento de establecerse su procedencia, se verificará el vencimiento o no del término para demandar, para, finalmente –si fuere el caso-, se procederá a realizar el estudio de la responsabilidad patrimonial endilgada en la demanda. 3.- Hechos probados Para la Sala, por un aspecto meramente práctico y con el ánimo de dar claridad a los puntos que se abordarán en la providencia, procede a analizar el material probatorio que resulta relevante para resolver el caso puesto a su consideración, por lo que, valorado en conjunto, ha de decirse que se encuentran demostrados los siguientes hechos: Mediante sentencia de 23 de septiembre de 1999, el Consejo de Estado, en segunda instancia, condenó a Cajanal a reliquidar la pensión de jubilación de la señora María Nora Cifuentes Rico, a partir del 1° de octubre de 1989.

Para tal efecto, debía tenerse en cuenta el salario básico mensual que había devengado la accionante en esa anualidad; así mismo, se ordenó que se pagaran las diferencias dejadas de devengar desde esa misma fecha (fls. 201- 212 c. 1) El 29 de octubre de 2010, a través de la resolución 36543, el Patrimonio Autónomo Buen Futuro negó la reliquidación de la pensión de jubilación que devengaba la señora María Nora Cifuentes Rico, con fundamento en que la misma ya se le había reconocido: [E]n cuanto a la solicitud de reliquidación del 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicio, no es procedente por cuando no existen nuevos elementos de juicio, toda vez que en la resolución No. 10557 del 2 de junio de 2000, se dio cumplimiento a un fallo del Consejo de Estado y se incluyeron todos los factores salariales devengados por la solicitante (fls. 38 – 40 c. 1).

Para la Sala, del material probatorio obrante en el expediente y relacionado previamente, se puede extraer la siguiente información: • El 14 de mayo de 2010, la señora María Nora Cifuentes Rico elevó petición a Cajanal en liquidación para que efectuara la reliquidación de su pensión de jubilación “con el 75% del ingreso mensual promedio durante el último año”. • Mediante resolución 10557 de 2 de junio de 2000, “se dio cumplimiento a un fallo del Consejo de Estado y, en consecuencia, se reliquidó la pensión de jubilación en cuantía de $380.380,30 M/CTE a partir del 1 de octubre de 1989”.

Mediante Resolución PAP-040505 de 25 de febrero de 2011, en sede de reposición6, se confirmó la resolución que negó la reliquidación de pensión de la señora María Nora Cifuentes Rico. Para tal efecto, la entidad se limitó a mencionar que la Resolución 10557 de 2 junio de 2000, por medio de la cual se reliquidó la pensión, se encontraba “activa”.

Así se dijo: “verificado el aplicativo de nómina se puede determinar que aparece activo con la resolución No. 10557 de 2 de junio de 2000, es decir con el acto administrativo que dio cumplimiento al fallo proferido por el Consejo de Estado” (fls. 41 – 43 c. 1). En ese mismo acto y por virtud de un argumento nuevo plasmado en el recurso de reposición, la administradora del patrimonio autónomo consideró que en relación con el pago derivado del proceso ejecutivo era necesario que se verificara por la correspondiente dependencia, por lo que ordenó enviarle la solicitud.

Así se consignó en el acto: “respecto al pago correspondiente al proceso ejecutivo que adelantó o se adelanta contra Cajanal, es necesario que el Departamento de Nómina verifique y determine si existe un valor a pagar o no, en consecuencia, se procederá a enviar a dicho departamento un oficio, con el fin de que informe la procedencia de la solicitud” (fls. 41 – 43 c. 1).

El 19 de julio de 2011, el secretario del Juzgado Trece Laboral del Circuito de Medellín certificó que el proceso ejecutivo tramitado por la señora María Nora Cifuentes Rico contra Cajanal terminó de forma anormal en providencia de 6 de agosto de 2009, de conformidad con la orden impartida por el Decreto 2196 de 20097, mediante el cual se dispuso la supresión y liquidación de la ejecutada.

Así mismo, se informó que el proceso fue enviado a la entidad liquidadora para que hiciera parte del inventario de la liquidación. Así se dijo: Según se advierte del Sistema de Gestión Judicial de la Rama Judicial del Poder Público, mediante providencia del 6 de agosto de 2009, se declaró la terminación anormal del proceso, en los términos del Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, en su art. 6° literal d), art. 2° del Decreto 254 de 2000 y las modificaciones de sus parágrafos, introducidos por la Ley 1105 de 2006 y el art. 25 del Decreto-Ley 254 de 2000 (sic) modificado por el art. 13 de la Ley 1105 de 2006 (sic), y se ordenó la remisión de la totalidad del expediente conformada por el cuaderno del proceso ordinario y el cuaderno del proceso ejecutivo conexo, para ante la liquidadora de Cajanal en Bogotá, para que conformara la masa de procesos que conformaría el inventario de la liquidación (fls. 44 – 45 c. 1).

Para la Sala, en este punto, es necesario precisar que en el plenario, para efectos de probar la supuesta falla en el servicio, se allegaron los documentos antes relacionados, sin que obre prueba en relación con trámites o actos adicionales expedidos en el procedimiento administrativo que se surtió ante el liquidador de Cajanal, ni mucho menos obra copia de la Resolución 10557 de 2 de junio de 2000, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo que alega la actora que no se cumplió y por el que inició el proceso ejecutivo, el cual, vale aclarar, tampoco obra en el expediente.

Así, de acuerdo con el material probatorio arrimado al plenario, para efectos de decidir el caso puesto a su consideración, precisa la Sala necesario concluir lo siguiente: a) La señora María Nora Cifuentes Rico demandó la reliquidación de su pensión de jubilación, la cual fue reconocida en sentencia de segunda instancia, de 23 de septiembre de 1999, proferida por el Consejo de Estado. b) No se tiene certeza de la fecha, pero la señora María Nora Cifuentes Rico inició un proceso ejecutivo para lograr el pago ordenado en la sentencia de 23 de septiembre de 1999. c) Mediante Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, se suprimió Cajanal y se ordenó su liquidación. Para tal efecto, los procesos ejecutivos debían ser terminados y enviados al proceso de liquidación. d) Por lo anterior, mediante providencia de 6 de agosto de 2009, se terminó el proceso ejecutivo iniciado por la señora María Nora Cifuentes Rico y se envió el mismo a la masa de la liquidación de Cajanal. e) Dentro del proceso de liquidación, la señora María Nora Cifuentes Rico elevó solicitud de reliquidación de su pensión, la cual fue negada, con fundamento en que ya había sido reconocida en la Resolución 10557 de 2 de junio de 2000. 4.- La acción procedente en el caso concreto La Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado, de manera reiterada, que en el marco de la estructura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984-, establecida por el ordenamiento jurídico colombiano, la escogencia del medio de control no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado: [L]a acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo8.

Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

En cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia o efectos mismos del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa9.

El artículo 85 de la misma compilación dispone que “…toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño…”. Lo anterior implica que ante la existencia de un acto administrativo que produce efectos particulares y concretos, la acción idónea resulta ser la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo trascrito en precedencia. Por su parte, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo prevé el ejercicio válido de la acción indemnizatoria cuando una persona demanda directamente la reparación de un daño que tenga como fuente la ocurrencia de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.

De las disposiciones citadas, se puede apreciar claramente la diferencia existente entre las referidas acciones, en tanto las causas o conductas administrativas que motivan el ejercicio de una u otra son distintas. Mientras la primera encuentra su causa en un acto administrativo, del cual se busca su anulación y el consecuente restablecimiento del derecho subjetivo; la segunda se fundamenta en la declaratoria de responsabilidad extracontractual y conlleva a la reparación del daño10.

Ahora bien, aunque la parte demandante definió que la acción procedente era la de reparación directa, al estudiarse la demanda y el material probatorio obrante en el plenario, se concluye que se debió a cuestionar la legalidad de las resoluciones 36543 de 29 de octubre de 2010 y PAP-040505 de 25 de febrero de 2011, mediante las cuales se negó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora María Nora Cifuentes Rico y el pago de la diferencia dejada de devengar, dado que de ellas deriva el presunto daño que discute en esta sede judicial.

Para la Subsección, es claro que debieron cuestionarse las resoluciones 36543 de 2010 y PAP-040505 de 2011, porque la obligación judicial condensada en el fallo de 23 septiembre de 1999, proferido en segunda instancia por el Consejo de Estado, debió cumplirse, si es que ya no lo estaba, en el marco del proceso de liquidación de Cajanal. Esto, por cuanto, por disposición del Decreto 2196 de 200911, el proceso ejecutivo, cuyo título era aquel fallo, terminó anormalmente y fue enviado a la masa que integraba la liquidación de la entidad pública.

Así, desde que se terminó el proceso ejecutivo y la acreencia fue enviada a la masa de liquidación de Cajanal, es claro que la obligación de reliquidación y pago debía ser discutida en dicha sede administrativa, como en efecto se hizo y fue negada. Por esta razón, debieron ser cuestionados en su legalidad los actos administrativos antes descritos, puesto que en ellos se encuentra el origen del posible daño alegado por la parte actora.

Debe precisarse, frente a los efectos jurídicos, que la apertura del trámite liquidatorio comportaba, entre otros, la designación del liquidador, la exigibilidad de las obligaciones en el marco de la misma y la formación de la masa liquidatoria destinada a la cancelación de los pasivos externos e internos de la entidad pública12. De conformidad con los artículos 1,2 y 3 del Decreto 2196 de 200913 -mediante el cual se decretó la liquidación de Cajanal-, la apertura del trámite liquidatorio implicó la disolución de la persona jurídica y la restricción de la capacidad jurídica de la entidad pública, en tanto que surgía la prohibición de iniciar nuevas en operaciones en desarrollo de su objeto social, lo cual se entendía sin perjuicio de la obligación de continuar y concluir las operaciones pertinentes para su disolución. Por lo anterior, para la Subsección las obligaciones derivadas de los procesos ejecutivos debían ser enviadas a efectos de ser consideradas en el marco del proceso de liquidación y que las decisiones emanadas del liquidador gozaban de presunción de legalidad, no solo porque eran una manifestación unilateral que decretaba, modificaba o negaba un derecho en el trámite administrativo, sino por disposición expresa del artículo 714 del Decreto-Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1106 de 2006.

En efecto, es claro para la Sala que por lo alegado en la demanda se debió cuestionar la legalidad de las resoluciones 36543 de 2010 y PAP-040505 de 2011, las que, según afirmó la actora, aparentemente habrían desconocido los derechos que le asistían derivados del fallo judicial de 23 septiembre de 1999, proferido en segunda instancia por el Consejo de Estado; no obstante, también es cierto que no es posible estudiar el supuesto menoscabo sin la realización de un juicio de legalidad sobre la expedición de los referidos actos, con el fin de examinar la procedencia de las pretensiones incoadas.

En suma, para el caso se ha verificado que la fuente del daño, como se indicó en precedencia, no es una falla del servicio, puesto que la entidad demandada, al haber proferido una decisión en el marco de la liquidación de Cajanal exteriorizó su voluntad y la plasmó en un acto administrativo de carácter particular y concreto que surte plenos efectos jurídicos que, además, se encuentra amparado con la presunción de legalidad y veracidad que le es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo15.

Así, de una correcta interpretación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, se infiere, sin hesitación alguna, que la génesis del litigio se ubica en la adopción de una decisión adversa a los intereses de la señora María Nora Cifuentes Rico, por medio de la cual el liquidador de Cajanal negó la reliquidación y el pago de la diferencia de su pensión de jubilación. Bajo ese contexto, debe recordarse que en materia de lo contencioso administrativo –Decreto 01 de 1984-, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez y ello, a su vez, fija el vehículo, acción o medio de control apropiado en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer16.

En ese orden de ideas, resulta claro que si bien a la señora María Nora Cifuentes Rico, mediante la expedición de las 36543 de 2010 y PAP-040505 de 2011, se le habría podido crear una situación jurídica desfavorable, en la medida en que no obtuvo la reliquidación y pago que buscaba, lo cierto es que aquello solamente resultaba cuestionable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto era menester analizar la legalidad o no de la decisión de la administración en relación con los preceptos superiores y con los elementos de hecho en que debió fundarse dicho acto administrativo, todo a efectos de desvirtuar la presunción a la que se ha hecho referencia y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo citado.

Así las cosas, concluye la Sala que, con base en los supuestos fácticos propuestos y las pretensiones planteadas, en el presente caso el daño antijurídico que se estima irrogado a la demandante se produjo por la expedición de un acto administrativo, frente al cual ha debido interponerse la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en sub lite, ya que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito.

En relación con este último punto, así lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado17: Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación18 ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia19, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación ‘de declarar la razón por la cual no puede proveer’20.

Por lo anterior, la Sala considera que, por virtud del principio de congruencia en consonancia con el debido proceso, no puede emitir pronunciamiento alguno en relación con la legalidad de los actos mencionados, ni mucho menos puede modificar la causa petendi expresada en el escrito de la demanda. Así las cosas, es preciso advertir que la situación analizada en el presente asunto convergerá en un fallo inhibitorio y, por dicha circunstancia, la Sala está impedida para abordar el fondo de la litis, por lo que resulta inocuo efectuar el correspondiente estudio y análisis frente a la posible configuración de otras excepciones –como la caducidad-21.

Como consecuencia de todo lo expuesto, se modificará la decisión apelada en lo pertinente. 5.- Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A MODIFICAR la sentencia la proferida el 26 de marzo de 2015, por el por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Sala Cuarta de Decisión, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLARAR la indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, INHIBIRSE para resolver de fondo el presente asunto, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ