ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAL JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN – Mecanismo de defensa que no fue interpuesto En el presente asunto, se decide la impugnación presentada por la parte accionante, por conducto de apoderado, en contra de la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa en contra del Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá. (…) Al respecto, se tiene que la providencia acusada fue proferida en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 11001-33-42-057-2019-00036-00, decisión contra la que, de conformidad con el artículo 243 del CPACA, procede el recurso de apelación (…) Así las cosas, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, no se evidencia que la parte accionante haya agotado este recurso, pese a que la providencia de 26 de junio de 2020 fue notificada dentro de la oportunidad procesal, ni tampoco se advierte la ocurrencia de un caso fortuito, fuerza mayor o prueba alguna que justifique la omisión. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / CPACA – ARTÍCULO 243 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., catorce (14) de enero de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 25000-23-15-000-2020-02861-01 (AC) Actor: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA Demandado: JUZGADO CINCUENTA Y SIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Tema: Tutela contra providencial judicial / Derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, legalidad y acceso a la administración de justicia / Desconocimiento del precedente / Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / Reconocimiento pensional / Incumplimiento del requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la Nación – Ministerio de Defensa, actuando por conducto de apoderado, en contra de la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte accionante en contra del Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá. I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, legalidad y acceso a la administración de justicia se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS El señor Álvaro Herrera Ortiz presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa, con el fin que se estudiara la legalidad del acto administrativo No. 20172120428433 del 1° de marzo de 2013, el cual le negó el reconocimiento de su pensión de vejez. El proceso correspondió al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá que, mediante sentencia de 26 de junio de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que quedó ejecutoriada el 14 de julio de 2020. 2.
PRETENSIONES Solicita la parte accionante lo siguiente: «Solicitamos que ordene al Juzgado 57 administrativo de Bogotá rehacer la sentencia de primera instancia teniendo en cuenta las sentencias del Consejo de Estado y en caso de apartarse de tal decisión, argumentar en debida forma, los motivos por los cuales se aparta del precedente judicial del Consejo de Estado». 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte demandante considera que el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, con la sentencia de 26 de junio de 2020, incurrió en: • Desconocimiento del precedente: por cuanto el Consejo de Estado en múltiples casos iguales resolvió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que el régimen consagrado en el Decreto 1214 de 1980 es aplicable en los eventos en que el solicitante haya sido dado de alta como civil antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, lo cual no se cumple en el caso concreto.
Sostuvo que la decisión es contraria al ordenamiento jurídico y causa un perjuicio irremediable al patrimonio público, así como al presupuesto del Ministerio, pues se configura un pago de lo no debido y un enriquecimiento sin causa en detrimento del Estado.
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 4 de noviembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C admitió la acción de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, como accionado, y al señor Álvaro Herrera Ortiz, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que se pronunciaran sobre los hechos que originaron la solicitud de tutela. 5.
INTERVENCIONES 5.1. El Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, a través de su titular, rindió informe y solicitó que se rechace por improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Expuso que dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el Ministerio de Defensa guardó silencio frente a las pretensiones del señor Herrera Ortiz, omitió comparecer al trámite de la audiencia inicial, no presentó alegatos de conclusión y tampoco interpuso recurso de apelación contra la providencia de primera instancia, pese que fue notificado en debida forma, por lo que no agotó los mecanismos de defensa que tenía a su favor para controvertir la decisión judicial. 5.2.
El señor Álvaro Herrera Ortiz, actuando por conducto de apoderada, contestó y señaló que en el presente asunto no se cumplen con todos los presupuestos jurisprudenciales de la acción de tutela contra providencia judicial, en atención a que la entidad accionante no ejerció ninguno de los medios de defensa dentro del proceso ordinario, por lo que en esta instancia pretende favorecerse de su propia omisión y revivir términos judiciales ya precluidos.
6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, a través de sentencia de 19 de noviembre de 2020, rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia, por considerar que no se cumplen con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. Indicó que la parte accionante tuvo múltiples herramientas judiciales para hacer valer su interés y decidió no ejercer ninguno de dichos instrumentos, sin que obre dentro del expediente un estado de cosas inconstitucional, caso fortuito o fuerza mayor que justifique el actuar omisivo de la entidad.
Asimismo, expuso que el debate planteado por el Ministerio de Defensa es de pura legalidad y no identifica los hechos concretos de los cuales proviene la presunta vulneración de derechos fundamentales. 7. IMPUGNACIÓN La Nación – Ministerio de Defensa, a través de apoderado, presentó impugnación contra la decisión precitada y reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, insistiendo en que la acción de la referencia es el único mecanismo con el que cuenta para la protección de sus derechos fundamentales.
Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 2019[1], en cuanto estipula que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: • ¿El Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, con la expedición de la providencia de 26 de junio de 2020, que resolvió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Álvaro Herrera Ortiz en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, incurrió en un desconocimiento del precedente y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, legalidad y acceso a la administración de justicia de la parte accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la tutela contra las providencias judiciales, ii) los requisitos de procedibilidad y iii) el caso concreto. 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[2] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[3], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.
Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.
Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela.
3.2. GENERALIDADES DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una entidad pública de cualquier índole o de los particulares, cuya conducta represente una afectación grave a derechos fundamentales.
Al respecto, el artículo 6°, numeral 1° del Decreto 2591 de 1991 establece dentro de las causales de improcedencia de la tutela, «cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante», en aras de respetar la división de competencias delineada por la Carta y el principio de especialidad de la jurisdicción. La Corte Constitucional ha reiterado en diversas jurisprudencias que la acción de tutela debe cumplir con ciertos requisitos específicos para su procedibilidad, manifestó que debe: «(i) [presentar] relevancia constitucional, en cuanto sea una cuestión que plantea una discusión de orden constitucional al evidenciarse una afectación de un derecho fundamental;
(ii) inmediatez, en cuanto la acción de tutela se concibe como un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, de acuerdo con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) subsidiariedad, en razón a que este mecanismo sólo procede cuando se han agotado todas los medios de defensa por las vías judiciales ordinarias antes de acudir al juez de tutela.»[4] Por lo tanto, el principio de subsidiariedad constituye un requisito fundamental para la procedibilidad de la acción de tutela, frente a eso la Corte Constitucional señaló que «para que la tutela (…) proceda al ser interpuesta por una persona se debe cumplir con las exigencias de que el actor (i) no disponga de otro medio de defensa judicial para proteger de manera inmediata sus derechos fundamentales vulnerados; o (ii) que existiendo otro medio de defensa judicial, se presenten dos eventos: (a) que el mecanismo no sea idóneo para el amparo de los derechos afectados, de manera que la tutela los proteja de forma directa; o (b) que la tutela sea un mecanismo transitorio para que se evite un perjuicio irremediable.»[5] El Consejo de Estado estableció que la acción de tutela es una acción de naturaleza residual y subsidiaria, por lo cual para debatir asuntos propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es improcedente, porque su objeto se encuentra definido de forma plena en el artículo 104 del C.P.A.C.A., que le otorga «además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originado en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.»[6]
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, se decide la impugnación presentada por la parte accionante, por conducto de apoderado, en contra de la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa en contra del Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá. Considera la entidad demandante que la parte accionada, con la expedición de la sentencia de 26 de junio de 2020, incurrió en un desconocimiento de los precedentes fijados por el Consejo de Estado para efectos de discutir la aplicación del Decreto 1214 de 1980, y con ello se configuró una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, legalidad y acceso a la administración de justicia. Al respecto, se tiene que la providencia acusada fue proferida en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 11001-33-42-057-2019-00036-00, decisión contra la que, de conformidad con el artículo 243 del CPACA, procede el recurso de apelación, a saber: «ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.
El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.» Así las cosas, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, no se evidencia que la parte accionante haya agotado este recurso, pese a que la providencia de 26 de junio de 2020 fue notificada dentro de la oportunidad procesal, ni tampoco se advierte la ocurrencia de un caso fortuito, fuerza mayor o prueba alguna que justifique la omisión. De tal modo, al ser la tutela un mecanismo subsidiario y al no comprobarse la inminencia ni existencia de un perjuicio irremediable, no resulta procedente una acción cuando la parte accionante no hizo uso de los medios de defensa judicial que son idóneos y efectivos para obtener el amparo de las pretensiones contenidas en la demanda.
En este orden de ideas, esta Sala de Subsección confirmará la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte accionante, mediante apoderado, en contra del Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá. En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa, mediante apoderado, en contra del Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. - Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO.- REGÍSTRASE la presente providencia en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [2] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. [3] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [4] Corte Constitucional. Sentencia T 889 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [5] Consultar Sentencias C-1225 de 2004, SU–544 de 2001, SU-1070 de 2003, T-225 de 1993, T–1670 de 2000, T-827 de 2003, T-698 de 2004 de la Corte Constitucional, entre otras. [6] Consejo de Estado.
Sentencia del 5 de mayo de 2014. Radicación No: 19001-23-33-000-2014-00061-01. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.