PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUNCIÓN INTERPRETATIVA DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / INTERPRETACIÓN DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DEBERES DEL JUEZ / DEBER DE ESTUDIAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL [E]l juez de lo contencioso administrativo cuenta con la facultad de interpretar la demanda, dado que el ejercicio de sus funciones debe observar el derecho de acceso a la administración de justicia, y regirse por el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (…).

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la facultad del juez de interpretar la demanda, 9 de octubre de 2014, Exp. 31497, C.P. Danilo Rojas Betancourth. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / AGOTAMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / EFECTOS DE LA PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / ACREDITACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / CUMPLIMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL De los hechos y pretensiones de la demanda, el Despacho infiere que lo pretendido por los demandantes es la reparación de los perjuicios que sufrieron como consecuencia de la privación de la libertad a la que fueron sometidos (…).

Esas reclamaciones son susceptibles de ser formuladas a través del medio de control de reparación directa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 140 del CPACA. De conformidad con el artículo 161 de la Ley 1437 la conciliación extrajudicial es un requisito de procedibilidad en los procesos contencioso administrativos cuando en las demandas se formulen, entre otras pretensiones, las relativas a reparación directa.

Esa disposición guarda armonía con el artículo 35 de la Ley 640 de 2001. Por su parte el parágrafo 3 del artículo 35 enunciado le impone al procurador judicial el deber de hacer una revisión antes de que cite a las partes a audiencia (…). En el presente asunto, (…) los demandantes intentaron ante la Procuraduría General de la Nación la conciliación extrajudicial.

(…) [L]a Procuraduría 191 Judicial I para Asuntos Administrativos inadmitió la solicitud para que para que fuera subsanada y le concedió el término de 5 días a los demandantes para que cumplieran el requerimiento. Durante el término concedido (…) fue presentada la correspondiente subsanación, documento en el que insistió en que el medio de control era el de “nulidad por inconstitucionalidad” y realizó una estimación razonada de la cuantía de los perjuicios solicitados (…).

Luego, (…) sin que se hubiera citado a las partes para la correspondiente audiencia, la Procuraduría declaró que “el asunto no es susceptible de conciliación, por tratarse de una solicitud cuyo medio de control invoca es nulidad por inconstitucionalidad” y facultó a los solicitantes para que presentaran directamente la demanda ante esta Corporación, sin que en esa oportunidad se hiciera una interpretación integral de la solicitud conciliatoria, para poder concluir que lo que se pretendía era ejercer una reparación directa por los perjuicios causados como consecuencia de la privación de la libertad a que fueron sometidos los solicitantes (…).

Se tiene entonces que la parte demandante cumplió con la carga que le impone el artículo 161.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, presentar la solicitud de conciliación como requisito de procedibilidad. (…) De conformidad con las normas antes enunciadas y la jurisprudencia imperante, la providencia proferida por la Procuraduría (…) mediante la cual declaró que el medio de control ejercido no era susceptible de conciliación, se debe entender como la constancia de la que habla el Artículo 2.2.4.3.1.1.6. del Decreto 1069 de 2015 y, por tanto, considerar fallida la conciliación y dar como agotado el requisito de procedibilidad.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 140 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 161 / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 35 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.4.3.1.1.6. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la conciliación como requisito de procedibilidad, consultar providencias de 26 de julio de 2012, Exp. 43257, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo; y de la Corte Constitucional, de 15 de julio de 2008, Exp.

C-713, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / APELACIÓN DEL AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / CADUCIDAD ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPROCEDENCIA DEL RECHAZO DE LA DEMANDA El artículo 164 del CPACA estableció la oportunidad para accionar a través del medio de control de reparación directa (…).

Según la norma en comento, la oportunidad para ejercer el derecho de acción es de dos años, los cuales se contabilizan a partir de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o del momento en el que se conoció o debió conocerse el hecho dañoso. Tratándose de daños derivados de la privación de la libertad, la Sala ha señalado que el tiempo se computa desde que quede ejecutoriada la providencia preclusoria o absolutoria, o desde que la persona recobre la libertad.

Lo último que ocurra. (…) En conclusión, la solicitud de conciliación extrajudicial y la demanda fueron presentadas cuando aún no había expirado el término para ejercer el medio de control de reparación directa. Lo anterior, sin perjuicio de que en la sentencia, una vez agotada la etapa probatoria y los alegatos se pueda llegar a una conclusión distinta, dado que la demanda no es “clara, inteligible y precisa”, en tanto que (…), en su texto se incluyó jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre las pretensiones de nulidad por inconstitucionalidad y también se formularon pretensiones de tipo reparatorio, porque los demandantes consideran que fueron privados injustamente de la libertad.

(…) Así las cosas, se procede a revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) y, en su lugar, se ordena remitir el expediente al Tribunal de origen para que proceda a pronunciarse sobre la admisión de la demanda presentada (…). FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00799-01(63523) Actor: FERNANDO ESCOBAR RICO Y OTRA Demandado: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Temas: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD - debe tenerse en cuenta la suspensión por la presentación de la conciliación extrajudicial.

CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Requisito de procedibilidad. Se entiende cumplido el requisito de la conciliación extrajudicial con la solicitud, dado que lo que se exige no es la celebración de un acuerdo conciliatorio, sino el intento de la conciliación como paso previo y necesario para acudir a la administración de justicia. Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto del 30 de enero de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 14 de noviembre de 2017[1], ante la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación (f. 144-145, c. ppl.), los señores Martha Lucía Balaguera Porras y Fernando Escobar Rico presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en contra de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas:

PRIMERO: Solicitamos la REPARACIÓN PATRIMONIAL DEL ESTADO, por el daño antijurídico, causado en el ejercicio inadecuado del poder disciplinario y correccional de que está investido el Juez Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, originado en la privación injusta de la libertad sin competencia suplantando la sentencia del Juzgado 21 Penal del Circuito.

SEGUNDO: Consecuencialmente declárese la nulidad por inconstitucionalidad, por la violación de los derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO Y LIBERTAD PERSONAL, artículos 28 y 29 Constitución Nacional, con fuerza de cosa juzgada, concediéndole a las víctimas el derecho a la reparación integral, artículo 16 Ley 446 año 1998 concordante artículo 68 Ley 270 año 1996, originando PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD.

TERCERO: Condenar a la NACIÓN –CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA representada por el DIRECTOR NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a pagar a título de indemnización de daños y perjuicios integrales adoptados por la ley y la jurisprudencia sufridos por MARTHA LUCÍA BALAGUERA PORRAS en el lapso comprendido del 15 de febrero año 2013 al 15 de agosto año 2014, equivalente a 18 meses de prisión, y del 11 de noviembre del año 2015 al 4 de mayo año 2016 equivalente a 5 meses 24 días en establecimiento carcelario el Buen Pastor de Bogotá.

CUARTO: Condenar a la NACIÓN –CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA representada por el DIRECTOR NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a pagar a título de indemnización de daños y perjuicios integrales adoptados por la ley y la jurisprudencia sufridos por FERNANDO ESCOBAR RICO en el lapso comprendido del 15 de febrero año 2013 al 15 de febrero año 2014, equivalente a 12 meses de prisión, y del 11 de noviembre del año 2015 al 6 de diciembre año 2015 equivalente a 25 días en establecimiento carcelario la Picota de Bogotá.

QUINTO: Actualizar las cantidades dinerarias, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, optando como patrón de liquidación el salario mínimo legal mensual vigente, garantizando el reconocimiento de la pérdida del valor adquisitivo del dinero. En el acápite de hechos de la demanda, adujo que: El Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de seguridad de Bogotá “recibió”, el expediente, con sentencia ejecutoriada (mayo 28 año 2008), para dar cumplimiento a su facultad legal (artículo 79 de la Ley 600 año 2000), modificó los términos y reformó la sentencia del Juzgado 21 Penal del Circuito de Bogotá (art. 4 Ley 270 año 1996), de estricto y perentorio cumplimiento, con las decisiones extemporáneas de una nueva diligencia de compromiso el 8 de julio año 2010, para iniciar un nuevo período de pruebas (artículo 67 CP Ley 599 año 2000), dictando el 15 de junio año 2010, la providencia “negando la extinción de la pena”, el 14 de diciembre del año 2011, revocó la suspensión condicional de la ejecución de la pena, ordenando la captura de Martha Lucía Balaguera Porras y Fernando Escobar Rico, efectivas el 15 de febrero año 2013 y 11 de noviembre año 2014, enviándolos inmediatamente a las cárceles del Buen Pastor y la Picota.

Esta irregularidad tan “atroz”, procesal, es tan grave, tan evidente, que el acto no es atribuible ni siquiera en virtud de un vínculo dudoso, o la actuación de los órganos estatales siendo una vía de hecho, expresión que no admite juridicidad. El asunto fue repartido a este Despacho, que mediante auto de 17 de julio de 2018, luego de estudiar en forma integral la demanda, adujo que “los interrogantes esbozados por los accionantes no se encuentran encaminados a cuestionar la conformidad con el ordenamiento jurídico de reglamento autónomo o constitucional alguno”, lo anterior para concluir que no era posible discutir por el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad la censuras que formulaban los demandantes en relación con actuaciones de algunos jueces de la jurisdicción penal.

En ejercicio de la facultad oficiosa del juez contencioso administrativo, consistente en adecuar el trámite de la demanda cuando el actor hubiera indicado una vía procesal incorrecta, se concluyó que como lo que pretendía era la indemnización de los daños derivados de la actuación de agentes judiciales, “en especial por privación injusta de la libertad”, el medio de control idóneo era el de reparación directa.

Claro el medio de control que debían ejercer los demandantes, se ordenó remitir el proceso, por competencia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se le imprimiera el trámite correspondiente. 2. La decisión impugnada El 30 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por haber operado la caducidad (Fls. 168-170 c. ppal.).

El a quo nuevamente estudió la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, para llegar a la conclusión de que no era el adecuado para ejercer el tipo de pretensiones contenidas en la demanda. En acatamiento de la disposición contenida en el artículo 171 del CPACA, que faculta al juez para darle a la demanda el trámite que corresponda, aunque el actor hubiera indicado una vía procesal diferente, concluyó que en este caso lo procedente sería inadmitir la demanda para que los actores la adecuaran al medio de control de reparación directa, pero como, en su criterio, para ese momento ya había operado la caducidad, decidió rechazar la demanda. 3.

El recurso de apelación Inconformes con lo resuelto, los demandantes, de manera oportuna, interpusieron recurso de apelación, el cual sustentaron en los siguientes términos: El Tribunal subestima la providencia del Consejo de Estado en el ejercicio de la admisibilidad Art 184 n.º 3 ley 1437 año 2011, su omisión consistió en hacer de lado la dimensión constitucional del litigio, sin ocuparse del alcance del auto de fecha 3 de agosto del año 2018, de exclusivo valor jurídico, estableciendo la jurisdicción y competencia, en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

De manera que con fundamento, en las fechas de presentación de la demanda en la secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, 14 de noviembre de 2017, y los dos años de caducidad art. 164 literal i, última actuación judicial, providencia del 5 de agosto año 2016 Tribunal Superior de Bogotá Sala Penal, resolviendo el recurso de apelación, determinando la firmeza de las providencias por medio de las cuales recobramos la libertad, 6 de diciembre de 2015 y 5 de mayo de 2016, a efecto del conteo del término de caducidad.

El artículo 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, falta de jurisdicción o de competencia “Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial – 14 de noviembre año 2017- inoperancia de la caducidad, no es aplicable el artículo 169 n.º 1 del CPACA. La demanda presentada el 14 de noviembre año 2017, consagra la prevalencia del derecho sustancial art. 228 Constitución Nacional, sobre el procedimental, en las pretensiones contenidas y disciplinadas en los arts. 28 y 29 Constitución Nacional.

La irregularidad procesal auto del 30 de enero año 2019, tan grave, tan evidente, tornándose la providencia en una vía de hecho, sin cumplir los principios por los caules se debe regir la administración de justicia (art. 228 Constitución Nacional). El Tribunal está privando con su proceder a los ciudadanos del acceso a la administración y violando el debido proceso, a que deben sujetarse las actuaciones administrativas y judiciales.

II. CONSIDERACIONES 1. Legislación aplicable Dado que la demanda se presentó el 14 de noviembre de 2017, el régimen jurídico aplicable es el contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-[2] y en el Código General del Proceso -CGP-[3]. 2. Procedencia del recurso de apelación y competencia de la Sala para conocerlo La decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, de conformidad con lo previsto en el artículo 243, numeral 1[4] del CPACA, toda vez que a través de la misma se rechazó la demanda.

El recurso se interpuso y sustentó de manera oportuna, conforme lo señala el artículo 244, inciso segundo del CPACA[5], por lo que la Sala procederá a resolver la controversia en atención a la competencia que le asignan los artículos 125[6] y 150[7] de esa misma normativa, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 13 del Acuerdo No. 80 de 2019[8]. 3.

Asunto previo. Facultad de interpretación de la demanda Antes de iniciar el estudio del asunto, resulta necesario resaltar que el juez de lo contencioso administrativo cuenta con la facultad de interpretar la demanda, dado que el ejercicio de sus funciones debe observar el derecho de acceso a la administración de justicia, y regirse por el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.

Sobre el particular esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos: (…) si bien el referido escrito debería en principio formularse de manera clara, inteligible y precisa, no se puede desconocer que se trata de un acto humano que como tal, es susceptible de errores y por ende, ante la falta de técnica en su elaboración, es deber del juez desentrañar su verdadero sentido o finalidad, puesto que consiste en una actuación que se somete a su buen y razonable juicio, no siéndole dable únicamente acudir al sentido literal y estricto de las palabras que en ella se emplean, así como tampoco entenderla de manera desconectada o parcial -sino como un todo armónico e integral-, estimación en la que a su vez debe tener en cuenta que la finalidad “de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial”, según lo establece el artículo 4 del C.P.C., en plena concordancia con las premisas constitucionales de primacía del derecho sustancial sobre el formal[9] y del efectivo acceso a la administración de justicia[10].

(…) Teniendo en cuenta que es labor del operador judicial dilucidar la verdadera intención del accionante al momento de presentar su libelo introductorio más allá de lo que esté expresamente escrito, y que en el despliegue de dicha tarea le corresponde abordar las demandas en su conjunto y no de manera separada e inconexa, es evidente que a pesar de que no se formule de manera específica una pretensión en el acápite destinado para ello por el actor, de dicha circunstancia no se sigue de manera irreflexiva que no se pueda encontrar o inferir la formulación de peticiones a lo largo de todo el texto objeto de estudio.

Así lo ha entendido esta Corporación en los siguientes términos: (…) Al respecto considera la Sala que si bien las pretensiones ciertamente no fueron precisa y concretamente ordenadas en acápite especial de la demanda, ello en ningún momento significó que no se hubiesen expresado dentro del libelo inicial. Precisamente, porque allí se encontraban consignadas, pudo el a-quo establecerlas y concretarlas, como puede verse a folios 251 a 259 del expediente principal.

La interpretación y concreción del petitum que se hizo en la sentencia recurrida obedeció a la facultad y, desde luego, al deber que tiene el juzgador para interpretar la demanda con miras a no entorpecer el accionar del reclamante, con mayor razón cuando el contexto mismo de dicho libelo resulta clara la vía procesal a seguir y la orientación que lleva a las distintas peticiones relacionadas, así lo hayan sido en forma desordenada e informal.

Cabe recordar que corresponde al fallador, por mandato legal contenido en el artículo 4o. del C. de P. C., tener en cuenta "que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la Ley sustancial ". Con acierto sostuvo la Corte que "una demanda debe interpretarse siempre en conjunto, porque la intención del actor está muchas veces contenida no sólo en la parte petitoria sino también en los fundamentos de hecho y de derecho".

(XLIV. Pag. 627). No se puede entonces desestimar la demanda, más hoy, cuando el artículo 228 de la Carta prescribe que en las actuaciones judiciales debe "prevalecer el derecho sustancial"[11][12]. La demanda presentada por los señores Martha Lucía Balaguera Porras y Fernando Escobar Rico no cumple en rigor con las exigencias de ser “clara, inteligible y precisa”, así se resaltó en providencia del 17 de julio de 2018, cuando este mismo despacho se ocupó de estudiar la procedencia de la demanda de “nulidad por inconstitucionalidad” radicada 14 de noviembre de 2017 y luego de hacer un estudio integral del libelo concluyó que lo pretendido por los demandantes era solicitar la indemnización por los perjuicios, que consideran le fueron causados, con la privación injusta de la libertad a que fueron sometidos.

Puede ser que la determinación del medio de control y la dificultad para la interpretación de la demanda, en tanto que el texto transcribe apartes de jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad, indujo en error tanto al representante del Ministerio Público como al juez de lo Contencioso Administrativo; a pesar de esto, los demandantes, desde la solicitud de conciliación extrajudicial, han incluido pretensiones de tipo reparatorio y se han referido al perjuicio que les fue causado por la privación injusta a que fueron sometidos con las decisiones proferidas por algunos despachos de la jurisdicción penal.

Clara la facultad del juez para interpretar la demanda se continuará con el estudio del recurso de apelación. 4. Caso concreto El asunto se contrae a determinar si demanda se presentó dentro del término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la acción de reparación directa. De acuerdo con el sustento fáctico de la demanda y las pruebas que reposan en el expediente se encuentra que el 21 de abril de 2005, la Fiscalía Delegada 240 de la Unidad de Delitos contra la Libertad Individual, Otras Garantías y Otros, profirió resolución de acusación en contra de los ahora demandantes[13] (fls. 2-14 c. 1).

Luego, el 16 de agosto de 2007, el Juzgado 20 Penal del Circuito de Bogotá condenó a la señora Martha Lucía Balaguera Porras “a la pena principal de dieciocho (18) meses de prisión, como responsable de los delitos de constreñimiento ilegal a título de coautora y por el delito de lesiones personales a título de autora”, y al señor Fernando Escobar Rico “a la pena principal de doce (12) meses de prisión, como coautor responsable del delito de constreñimiento ilegal”.

En la misma providencia les concedió la suspensión condicional de la ejecución de la pena, para lo cual ordenó que prestaran caución prendaria de 2 salarios mínimos legales mensuales. Finalmente, los condenó en forma solidaria al pago de una indemnización de 10 salarios mínimos legales mensuales, por perjuicios morales y 1 salario mínimo legal mensual vigente como perjuicio material, a favor de la señora María del Carmen Pinzón de Muñoz (fls. 15-32 c. 1).

El 15 de junio de 2010, el Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito de Bogotá negó la solicitud presentada por los ahora demandantes para que se estudiara la posibilidad de extinguir la pena que les había sido impuesta (fls. 64-68 c. 1). Luego, el 14 de diciembre de 2011, en sendos pronunciamientos, el Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad revocó la suspensión condicional de la ejecución de la pena de los demandantes por no haber cumplido con la prestación periódica de la caución (fls. 71-75 c. 1).

El 13 de noviembre de 2015, el Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito de Bogotá ordenó la captura de los señores Martha Lucía Balaguera Porras y Fernando Escobar Rico, a fin de que purgaran “intramuralmente” el término que les faltaba para cumplir la pena que les fue impuesta (fls. 116-118 c. 1). Finalmente, el 2 de diciembre de 2015 y el 3 de mayo de 2016, el mismo juzgado ordenó la libertad de los señores Fernando Escobar Rico y Martha Lucía Balaguera Porras, por haber cumplido la pena (fls. 119-125 c. 1).

Tal como se enunció en los antecedentes, la demanda de nulidad por inconstitucionalidad fue presentada el 14 de noviembre de 2017, ante esta Corporación. El 17 de julio de 2018, se estudió el libelo con el fin de imprimirle el trámite que correspondiera, oportunidad en la que, luego de hacer un estudio integral de la demanda, se concluyó que el medio idóneo para solicitar lo pretendido por los demandantes no era el de nulidad por inconstitucionalidad sino el de reparación directa, razón por la que se ordenó la remisión del proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta el factor territorial y la cuantía. El 30 de enero de 2019, el Tribunal rechazó la demanda por considerar que era extemporánea, y advirtió que resultaba inocuo inadmitirla para que fuera subsanada, porque para la fecha en que se expidió el auto impugnado ya el término de caducidad se había cumplido.

Con el fin de resolver la impugnación presentada, resulta necesario verificar si realmente los demandantes no cumplieron con el requisito de procedibilidad ante la Procuraduría General de la Nación. De los hechos y pretensiones de la demanda, el Despacho infiere que lo pretendido por los demandantes es la reparación de los perjuicios que sufrieron como consecuencia de la privación de la libertad a la que fueron sometidos por orden del Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, el 2 de diciembre de 2015, en el caso del señor Fernando Escobar Rico, y el 3 de mayo de 2016, en el caso de la señora Martha Lucía Balaguera Porras.

Esas reclamaciones son susceptibles de ser formuladas a través del medio de control de reparación directa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 140 del CPACA. De conformidad con el artículo 161 de la Ley 1437[14] la conciliación extrajudicial es un requisito de procedibilidad en los procesos contencioso administrativos cuando en las demandas se formulen, entre otras pretensiones, las relativas a reparación directa.

Esa disposición guarda armonía con el artículo 35 de la Ley 640 de 2001[15]. Por su parte el parágrafo 3 del artículo 35 enunciado le impone al procurador judicial el deber de hacer una revisión antes de que cite a las partes a audiencia, así:

PARÁGRAFO 3 o. En los asuntos contenciosos administrativos, antes de convocar la audiencia, el procurador judicial verificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el reglamento. En caso de incumplimiento, el procurador, por auto, indicará al solicitante los defectos que debe subsanar, para lo cual concederá un término de cinco (5) días, contados a partir del día siguiente a la notificación del auto, advirtiéndole que vencido este término, sin que se hayan subsanado, se entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada.

La corrección deberá presentarse con la constancia de recibida por el convocado. Contra el auto que ordena subsanar la solicitud de conciliación sólo procede el recurso de reposición. El Artículo 2.2.4.3.1.1.6. del Decreto 1069 de 2015[16], por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, contiene en la Subsección 1, de la Sección 1 del Capítulo 3 la regulación de la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo y, entre otros temas, estableció los requisitos que debe contener la solicitud.

La verificación del cumplimiento de los requisitos queda a cargo del procurador judicial, quien, en caso de que la solicitud no cumpla con los mismos deberá inadmitirla para que sea subsanada, si no se subsana debe declararla fallida y expedir la respectiva constancia. Hasta aquí es claro que el medio de control que procede de acuerdo con las pretensiones de la demanda es el de reparación directa, el cual debe ser presentado una vez se haya intentado el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación. En el presente asunto, el 13 de octubre de 2017, los demandantes intentaron ante la Procuraduría General de la Nación la conciliación extrajudicial.

El 19 de octubre siguiente, la Procuraduría 191 Judicial I para Asuntos Administrativos inadmitió la solicitud para que para que fuera subsanada[17] y le concedió el término de 5 días a los demandantes para que cumplieran el requerimiento. Durante el término concedido –el 27 de octubre de 2017- fue presentada la correspondiente subsanación, documento en el que insistió en que el medio de control era el de “nulidad por inconstitucionalidad” y realizó una estimación razonada de la cuantía de los perjuicios solicitados (fls. 131-135 c. 1).

Luego, el 2 de noviembre de 2017, sin que se hubiera citado a las partes para la correspondiente audiencia, la Procuraduría declaró que “el asunto no es susceptible de conciliación, por tratarse de una solicitud cuyo medio de control invoca es nulidad por inconstitucionalidad” y facultó a los solicitantes para que presentaran directamente la demanda ante esta Corporación, sin que en esa oportunidad se hiciera una interpretación integral de la solicitud conciliatoria, para poder concluir que lo que se pretendía era ejercer una reparación directa por los perjuicios causados como consecuencia de la privación de la libertad a que fueron sometidos los solicitantes (fls. 131-147 c. 1).

Se tiene entonces que la parte demandante cumplió con la carga que le impone el artículo 161.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, presentar la solicitud de conciliación como requisito de procedibilidad. En relación con este tema, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación han coincidido en considerar que “lo que se exige no es la celebración de un acuerdo conciliatorio, sino el intento de conciliación como paso previo y necesario para acudir a la administración de justicia”[18].

De conformidad con las normas antes enunciadas y la jurisprudencia imperante, la providencia proferida por la Procuraduría, el 2 de noviembre de 2017, mediante la cual declaró que el medio de control ejercido no era susceptible de conciliación, se debe entender como la constancia de la que habla el Artículo 2.2.4.3.1.1.6. del Decreto 1069 de 2015 y, por tanto, considerar fallida la conciliación y dar como agotado el requisito de procedibilidad.

Claro lo anterior, se procederá a contabilizar el término de caducidad de la acción. Para ello se atenderá lo probado en el proceso. El artículo 164 del CPACA estableció la oportunidad para accionar a través del medio de control de reparación directa, así: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2.

En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición. Según la norma en comento, la oportunidad para ejercer el derecho de acción es de dos años, los cuales se contabilizan a partir de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o del momento en el que se conoció o debió conocerse el hecho dañoso.

Tratándose de daños derivados de la privación de la libertad, la Sala ha señalado que el tiempo se computa desde que quede ejecutoriada la providencia preclusoria o absolutoria, o desde que la persona recobre la libertad. Lo último que ocurra. Tal como se refirió con antelación, el señor Fernando Escobar Rico recobró su libertad el 2 de diciembre de 2015 y la señora Martha Lucía Balaguera Porras, el 3 de mayo de 2016, razón por la cual el término de dos años con el que contaban para demandar vencía el 3 de diciembre de 2017, para el primero y el 4 de mayo de 2018, para la segunda.

Lo anterior significa que para el momento en que fue presentada la solicitud de conciliación extrajudicial -13 de octubre de 2017 (fl. 132 c. 1)-, la parte demandante se encontraba dentro del término legal para intentar la demanda de reparación directa; sin embargo, la Procuraduría en un inicio inadmitió la solicitud para que fuera subsanada en varias aspectos y una vez fue cumplido el requerimiento se limitó a advertir que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no requería como requisito de procedibilidad la conciliación extrajudicial y facultó a los demandantes para que acudieran ante la jurisdicción contencioso administrativa, directamente.

Además, para el momento en que se presentó la demanda ante esta Corporación -14 de noviembre de 2017-, aún estaba corriendo el término de caducidad para intentar la acción de reparación directa. En conclusión, la solicitud de conciliación extrajudicial y la demanda fueron presentadas cuando aún no había expirado el término para ejercer el medio de control de reparación directa.

Lo anterior, sin perjuicio de que en la sentencia, una vez agotada la etapa probatoria y los alegatos se pueda llegar a una conclusión distinta, dado que la demanda no es “clara, inteligible y precisa”, en tanto que tal como se refirió, en su texto se incluyó jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre las pretensiones de nulidad por inconstitucionalidad y también se formularon pretensiones de tipo reparatorio, porque los demandantes consideran que fueron privados injustamente de la libertad.

Así las cosas, se procede a revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de enero de 2019 y, en su lugar, se ordena remitir el expediente al Tribunal de origen para que proceda a pronunciarse sobre la admisión de la demanda presentada por los señores Fernando Escobar Rico y Martha Lucía Balaguera Porras. En consideración a lo expuesto, se RESUELVE:

PRIMERO: Revocar el auto proferido el 30 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B, mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección Tercera devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase MARÍA ADRIANA MARÍN ----------------------- [1] Tal como lo constata el sello de Secretaría de la Sección Tercera impuesto sobre el folio 1 del cuaderno principal. [2] Artículo 308.

Régimen de transición y vigencia. “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Esto Código solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. (…) [3] Artículo 306. Aspectos no regulados.

“En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. [4] Artículo 243. “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1.

El que rechace la demanda. (…)”. [5] Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. “La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. (…).”. [6] Artículo 125. “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. [7] Artículo 150. “Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. [8] Reglamento del Consejo de Estado.

Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. “Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera: (…) 4. Las controversias de naturaleza contractual”. [9] Artículo 228 de la Constitución Política: “La Administración de Justicia es función pública.

Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”. [10] Artículo 229 de la Constitución Política: “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 1991, actor: Sociedad Comercial Urbanización Normandía Ltda, C.P. Daniel Suárez Hernández. [12] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección “B”. Sentencia del 9 de octubre de 2014. Rad. 25000232600020010183901. Exp. 31497. C.P. Danilo Rojas Betancourth. [13] Los señores Martha Lucia Balaguera y Fernando Escobar Rico, fueron investigados por los punibles de fraude procesal, constreñimiento ilegal y lesiones personales, en atención a la denuncia presentada por la señora María del Carmen Pinzón de Muñoz, quien relató los siguientes hechos: “[E]l día 13 de septiembre del 2002, de acuerdo a lo convenido con sus denunciados, asistió al departamento de éstos, en compañía de su esposo Pablo Emilio Muñoz, con el propósito de recibir la suma de cinco millones de pesos, suma que quedaba pendiente por cancelar en razón a un contrato de compraventa efectuado con aquellos (…).

Una vez en el interior del inmueble procedieron a echarle llave a la puerta de acceso al apartamento y les dijeron `que no nos dejaban salir hasta que nosotros le entregáramos los papeles`, en ese instante, abrieron la puerta y en compañía de su esposo salieron hacia el primer piso pero la puerta también estaba con doble llave y lograron ser alcanzados por los imputados quienes solo trataban de arrebatarle su bolso pues allí tenía el traspaso abierto del vehículo, como no pudieron hacerlo a pesar del forcejeo existente, la señora Martha Lucía procedió a morderla en la mano izquierda lo que le produjo una lesión otorgándosele una incapacidad de catorce días en forma definitiva, sin secuelas” (fl. 3 c. 1). [14] “ARTÍCULO 161.

REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación”. [15] “ARTICULO

35. REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad”. [16] “Petición de conciliación extrajudicial.

La petición de conciliación o extrajudicial podrá presentarse en forma individual o conjunta por los interesados, ante el agente del Ministerio Público (reparto) correspondiente, y deberá contener los siguientes requisitos: a) La designación del funcionario a quien se dirige; b) La individualización de las partes y de sus representantes si fuere el caso; c) Los aspectos que se quieren conciliar y los hechos en que se fundamentan; d) Las pretensiones que formula el convocante; e) La indicación de la acción contencioso administrativa que se ejercería; f) La relación de las pruebas que se acompañan y de las que se harían valer en el proceso; g) La demostración del agotamiento de la vía gubernativa, cuando ello fuere necesario; h) La estimación razonada de la cuantía de las aspiraciones; i) La manifestación, bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos; j) La indicación del lugar para que se surtan las notificaciones, el número o números telefónicos, número de fax y correo electrónico de las partes. k) La copia de la petición de conciliación previamente enviada al convocado, en la que conste que ha sido efectivamente recibida por el representante legal o por quien haga sus veces, en el evento de que sea persona jurídica, y en el caso de que se trate de persona natural, por ella misma o por quien esté facultado para representarla; l) La firma del apoderado del solicitante o solicitantes.

Parágrafo 1º. En ningún caso se podrá rechazar de plano la solicitud por ausencia de cualquiera de los requisitos anteriores. En este evento, el agente del Ministerio Público informará al interesado sobre los requisitos faltantes para que subsane la omisión, si no lo hiciere se entenderá que no existe ánimo conciliatorio de su parte, se declarará fallida la conciliación y se expedirá la respectiva constancia. Parágrafo 2º.

Cuando se presente una solicitud de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público expedirá la correspondiente constancia dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Si durante el trámite de la audiencia se observare que no es procedente la conciliación, se dejará constancia en el acta, se expedirá la respectiva certificación y se devolverán los documentos aportados por los interesados.

Cuando el agente del Ministerio Público, en razón del factor territorial o por la naturaleza del asunto, no resulte competente para conocer de la respectiva conciliación, remitirá la solicitud y el expediente al funcionario que tenga atribuciones para conocer de la misma”. [17] La subsanación consistía en se informara “los aspectos que se quieren conciliar y los hechos en que se fundamenten, las pretensiones que formula el convocante, la indicación de la pretensión o medio de control que se ejercería, la estimación razonada de la cuantía de las aspiraciones” (fl. 129 c. 1). [18] Así se ha referido entre otras providencias en la sentencia de constitucionalidad C- C-713 de 15 de julio de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo, auto del 26 de julio de 2012, radicado: 43257.